Sự độc lập của Ngân hàng Trung ương và một số gợi ý chính sách cho Việt Nam

Sự độc lập Ngân hàng Trung ương số gợi ý sách cho Việt Nam ThS Nguyễn Hương Giang1 Ở quốc gia nào, ngân hàng trung ương (NHTƯ) đóng vai trò đặc biệt chiến lược phát triển kinh tế - xã hội Bởi lẽ, hệ thống ngân hàng ví huyết mạch NHTƯ coi trái tim kinh tế Một kinh tế phát triển lành mạnh có NHTƯ thực tốt chức điều tiết hệ thống tiền tệ Ngược lại, trục trặc hoạt động NHTƯ gây cú “đột quỵ” kinh tế1 Các chứng thực nghiệm lý thuyết kinh tế rằng, kinh tế thị trường, để NHTƯ điều hành sách tiền tệ (CSTT) cách hiệu quả, tính độc lập NHTƯ yếu tố then chốt Ở nước ta, từ thành lập nay, Ngân hàng Nhà nước (NHNN) quan Chính phủ, chịu can thiệp hành Chính phủ Do vậy, thẩm quyền NHNN xây dựng điều hành CSTT hạn chế, mức độ độc lập NHNN tương đối thấp Tính độc lập thời gian qua phần cải thiện, song chưa cao, khiến việc điều hành CSTT nhiều lúng túng, hiệu CSTT chưa mong đợi Uy tín NHTƯ chưa cao Chính vậy, để tăng cường hiệu hoạt động NHNN, việc nâng cao tính độc lập NHNN cần thiết Tuy nhiên, tính độc lập NHTƯ khơng thể sớm chiều có Tùy vào điều kiện, hồn cảnh trình độ phát triển kinh tế - trị - xã hội nước mà NHTƯ có mức độ độc lập tự chủ khác Vấn đề đặt là, cấp độ độc lập phù hợp với NHNN bối cảnh Việt Nam I - Tìm hiểu tính độc lập NHTƯ Thế NHTƯ độc lập Đến nay, giới biết đến mơ hình NHTƯ: (1) NHTƯ độc lập với phủ; (2) NHTƯ quan thuộc phủ; (3) NHTƯ thuộc Bộ Tài Trong đó, hai mơ hình phổ biến Trong suốt năm 90 kỷ XX, tính độc lập NHTƯ xem tảng cải cách mặt thể chế để giảm Viện Nghiên cứu Quản lý kinh tế Trung ương can thiệp bất hợp lý trị đến q trình xây dựng thực thi CSTT nhằm đạt mục tiêu ổn định giá Lý dẫn đến cải tổ việc xây dựng điều hành CSTT mà có can thiệp trị thường đạt mục tiêu ngắn hạn Điều làm gia tăng tính tạm thời khơng bền vững kinh tế vĩ mơ, đặt biệt nguy bùng nổ lạm phát theo hạn chế tăng trưởng kinh tế làm gia tăng tỷ lệ thất nghiệp Tính độc lập NHTƯ thể thơng qua việc xác định rõ chế hoạch định CSTT nào, NHTƯ có tồn quyền định việc sử dụng cơng cụ để thực thi CSTT hay khơng nêu rõ trách nhiệm NHTƯ nói chung Thống đốc nói riêng trường hợp mục tiêu khơng đạt đặt ra2 Thực tế, NHTƯ nước giới có độc lập định hoạt động lĩnh vực: Điều hành CSTT, giám sát tổ chức tín dụng quản trị điều hành nội bộ, nhiên, mức độ độc lập khơng giống Theo nghiên cứu Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF, 12/2004), bản, mức độ độc lập NHTƯ giới phân thành cấp độ, bao gồm: - Thứ nhất, độc lập tự chủ thiết lập mục tiêu hoạt động: Với mơ hình này, NHTƯ có trách nhiệm định CSTT, chế độ tỷ giá (nếu khơng theo chế độ thả tỷ giá) có quyền định mục tiêu hoạt động chủ yếu số mục tiêu pháp luật quy định Đây cấp độ độc lập tự chủ cao mà NHTƯ đạt mà ví dụ điển hình Cục Dự trữ Liên bang Mỹ - FED Tuy nhiên, cấp độ độc lập tự chủ khó vận dụng nhất, đòi hỏi NHTƯ phải có uy tín cao lực thực thi tốt biến mục tiêu thành thực, giai đoạn thực thi CSTT thắt chặt Bên cạnh đó, cấp độ độc lập tự chủ đòi hỏi NHTƯ có khả dự báo chuẩn xác sở thống kê kinh tế - tài - Thứ hai, độc lập tự chủ thiết lập tiêu hoạt động: Ở cấp độ này, NHTƯ trao trách nhiệm định CSTT chế độ tỷ giá Tuy nhiên, khác với cấp độ độc lập mục tiêu, cấp độ độc lập xây dựng tiêu hoạt động, luật quy định cụ thể mục tiêu hoạt động chủ yếu NHTƯ Ví dụ, Điều lệ tổ chức hoạt động NHTƯ Châu Âu (ECB) quy định, mục tiêu hoạt động hàng đầu ngân hàng “duy trì ổn định giá cả” ECB định tiêu hoạt động Với cấp độ độc lập tự chủ này, việc thay đổi mục tiêu đòi hỏi phải sửa đổi Luật NHTƯ - Thứ ba, độc lập tự chủ lựa chọn cơng cụ điều hành: Với mơ hình này, phủ quốc hội định tiêu CSTT sau thảo luận thỏa thuận với NHTƯ Khi định thơng qua, NHTƯ có trách nhiệm hồn thành tiêu sở trao đủ thẩm quyền cần thiết để tồn quyền lựa chọn cơng cụ điều hành CSTT phù hợp Tiêu biểu cho cấp độ độc lập tự chủ Ngân hàng Dự trữ (NHDT) New Zealand Ngân hàng Canada Nói cách khác, NHTƯ trao đủ thẩm quyền để lựa chọn cơng cụ điều hành cách linh hoạt phù hợp nhằm đạt tiêu thoả thuận phủ/quốc hội với NHTƯ - Thứ tư, độc lập tự chủ hạn chế: Là cấp độ độc lập tự chủ thấp nhất, theo phủ nơi định sách (cả mục tiêu lẫn tiêu hoạt động) can thiệp vào q trình triển khai thực thi CSTT Đây ngun nhân làm hạn chế hiệu hoạt động NHTƯ, việc thực mục tiêu ổn định giá trị đồng tiền Đây trường hợp NHNN Việt Nam thực tế mức độ độc lập tự chủ từ lâu bộc lộ mặt hạn chế, bất cập Nói chung, nghiên cứu NHTƯ thường nghiêng ý kiến cho nên giao việc xây dựng, định thực thi CSTT cho NHTƯ chun sâu, độc lập kiên định với mục tiêu hàng đầu trì ổn định giá Điều góp phần nâng cao hiệu tác động mặt sách uy tín nhà hoạch định sách Tất nhiên, tính độc lập NHTƯ cần xây dựng sở quy định pháp lý liên quan Việc thiếu tơn trọng pháp luật số nước ngun nhân chủ yếu dẫn đến tình trạng NHTƯ độc lập mặt hình thức khơng có khả kiểm sốt lạm phát thực thi chức cách có hiệu quả3 Mối quan hệ độc lập NHTƯ biến số kinh tế vĩ mơ Thập niên 1990 chứng kiến nhiều nước, có nước phát triển, thực q trình chuyển đổi mơ hình NHTƯ sang hướng làm tăng tính độc lập cho tổ chức Khuynh hướng phần chịu ảnh hưởng chứng thực nghiệm phân tích mối quan hệ độc lập NHTƯ với biến số kinh tế vĩ mơ 2.1 Quan hệ với lạm phát Nghiên cứu Charles Timothy (2006) tiến hành nước Cơng nghiệp dựa quan sát giai đoạn 1955 - 1988 1988 2000 cho thấy có mối quan hệ nghịch biến tính độc lập NHTƯ với lạm phát bình qn với biến thiên số lạm phát Nghĩa là, hệ số độc lập NHTƯ cao lạm phát bình qn thấp đồng thời số lạm phát biến thiên ngược lại Đơn giản hơn, nước mà NHTƯ có mức độ độc lập tự chủ cao thường có tỷ lệ lạm phát thấp Hơn nữa, tác động tính độc lập NHTƯ lên tỷ lệ lạm phát xun suốt theo thời gian Kết phù hợp với kết nghiên cứu khác Cukierman, Webb Neyapti (1992), Alesina Summers (1993), Debelle Fischer (1994)5, Eijffinger & De Haan (1996) Điều mang lại nhiều ý nghĩa cho Việt Nam kiềm chế lạm phát ưu tiên sách Chính phủ tương lai lạm phát ln nguy lớn tiềm ẩn kinh tế Việt Nam 2.2 Quan hệ với thâm hụt ngân sách Nghiên cứu Pollard (1993) mối quan hệ tính độc lập NHTƯ với cán cân ngân sách giai đoạn từ năm 1973 - 1989 nước có NHTƯ độc lập cao tỷ lệ thâm hụt ngân sách giảm Theo Pollard, quan hệ cho vay theo định hay ứng vốn cho ngân sách khơng chịu chi phối phủ tạo kỷ luật chi tiêu tốt hơn, qua góp phần làm tăng tính minh bạch tạo cán cân ngân sách bền vững Cùng với lạm phát, thâm hụt ngân sách Việt Nam thách thức lớn cho nhà hoạch định sách Tình trạng thâm hụt ngân sách hàng năm 5% GDP ln kéo dài nhiều năm khơng làm xói mòn tính kỷ luật chi tiêu ngân sách mà làm tăng gánh nặng nợ quốc gia (kể nợ ngồi nước) 2.3 Quan hệ với tăng trưởng kinh tế Các phân tích thực nghiệm6 khơng có chứng rõ ràng mối quan hệ tính độc lập NHTƯ với tăng trưởng kinh tế, nhiên, thực tế, hai yếu tố tồn mối quan hệ gián tiếp chặt chẽ thơng qua tỷ lệ lạm phát cán cân ngân sách Cụ thể, trì lạm phát thấp cán cân ngân sách cân mục tiêu quan trọng khơng tạo điều kiện cho việc phân bổ có hiệu nguồn lực kinh tế mà giúp trì tính ổn định hệ thống tài kinh tế, góp phần vào tăng trưởng kinh tế đảm bảo an sinh xã hội Tóm lại, chứng thực nghiệm cho thấy mơ hình NHTƯ độc lập giúp kiểm sốt tốt lạm phát làm giảm thâm hụt ngân sách Bên cạnh đó, khơng có mối quan hệ có ý nghĩa mặt thống kê mức độ độc lập NHTƯ với tăng trưởng kinh tế thực tế cho thấy CSTT có hiệu lực hiệu góp phần vào tăng trưởng kinh tế ổn định hơn7 II- Kinh nghiệm NHTƯ số nước NHTƯ Nhật Bản (BOJ) Hiện tại, hệ số độc lập BOJ đánh giá mức 2,5 (thấp nhiều so với Thụy Sỹ, Đức (4) Mỹ (3,5) Điều khẳng định BOJ khơng phải ngân hàng có độc lập tuyệt đối Bên cạnh đó, mặt cấu trúc, BOJ áp dụng mơ hình phổ biến BOJ “trực thuộc” Bộ Tài Nhật Bản Do đó, khơng phải mơ hình phù hợp để theo Tuy nhiên, q trình cải cách, mà đặc biệt việc sửa đổi Luật BOJ năm 1997 đưa lại cho ngân hàng số đặc điểm quan trọng tính độc lập minh bạch mà Việt Nam tham khảo q trình xây dựng NHNN đại hiệu (i) Về tính độc lập Về mục tiêu: Từ bỏ mục tiêu khơng rõ ràng luật cũ “tối đa hóa tiềm kinh tế”, luật khẳng định: “BOJ có quyền tự chủ tiền tệ kiểm sốt tiền tệ” mục tiêu tối cao ổn định giá (price stability) Đây mục tiêu phổ biến mà NHTƯ giới hướng theo Việc luật hóa mục tiêu cách rõ ràng, qn nhằm hạn chế việc phủ can thiệp Về cơng cụ định thực thi CSTT: Để định liên quan đến thực thi CSTT, luật cho phép BOJ thiết lập hội đồng sách với thành viên bao gồm Thống đốc, hai Phó Thống đốc sáu thành viên khác (khơng thiết người NHTƯ điểm quan trọng khơng cho phép đại diện phủ hội đồng này) Các thành viên hội đồng bầu người làm chủ tịch Hội đồng họp chủ tịch triệu tập định theo phương thức bỏ phiếu Chủ tịch có trách nhiệm thơng qua định để triển khai thực Với hội đồng này, kết hợp với mục tiêu ấn định, BOJ khơng bị chi phối lệch hướng định thực thi CSTT Nhìn lại Việt Nam, Chủ tịch Hội đồng tư vấn CSTT Việt Nam Phó Thủ tướng, thành viên khác Thống đốc, Bộ trưởng Bộ có liên quan thành viên khác Điều hạn chế đáng kể tính độc lập định CSTT NHNN Việt Nam Về vấn đề tài chính: BOJ chịu nhiều chi phối Chính phủ, ví quy định việc hỗ trợ thâm hụt ngắn hạn thơng qua khoản vay khơng chấp Tuy nhiên, BOJ cho chế tài riêng việc thiết lập chế độ tiền lương nhằm thu hút nhân giỏi Về nhân sự: Vị trí Thống đốc đề xuất Thủ tướng phải Quốc hội thơng qua Các thành viên Hội đồng Chính sách Thủ tướng bổ nhiệm phục vụ với thời hạn năm Đây điểm yếu Luật BOJ nhiệm kỳ q ngắn Thống đốc thành viên khác chi phối tới việc định (trong đó, nhìn sang Mỹ, nhiệm kỳ Thống đốc lên tới 14 năm) Tuy nhiên, điểm đáng ý vấn đề nhân BOJ Thủ tướng khơng có quyền sa thải Thống đốc thành viên hội đồng bất đồng quan điểm CSTT, ngoại trừ trường hợp vi phạm pháp luật khác Nội dung thể cam kết mạnh mẽ phủ việc trì tính độc lập BOJ quy định điều 25 Luật BOJ (ii) Về tính minh bạch Các nội dung thảo luận định CSTT Hội đồng Chính sách phải cơng khai cho cơng chúng biết Ngồi ra, việc báo cáo định kỳ cho Bộ Tài chính, Quốc hội trách nhiệm giải trình điều hành CSTT quy định rõ ràng, chặt chẽ Luật BOJ Tuy nhiên, BOJ có độc lập định mục tiêu, cơng cụ, nhân tài chính, Luật BOJ có số điểm hạn chế như: (i) phụ thuộc tương Bộ Tài mặt tổ chức máy; (ii) phải trì quan hệ thường xun với phủ nhằm “trao đổi” “chia sẻ” quan điểm sách; (iii) nhiệm kỳ thống đốc q ngắn (5 năm); (iv) tài trợ ngân sách (thơng qua tín dụng) Tất điều làm cho số nhà kinh tế nhà quan sát nghi ngờ “độc lập hồn hảo” BOJ Kinh nghiệm NHDT New Zealand Hầu hết quốc gia cơng nghiệp đạt thành cơng việc giảm tỷ lệ lạm phát giai đoạn 1955-2000 Một quốc gia thành cơng kể đến New Zealand, với tỷ lệ lạm phát bình qn giảm từ 7,6% xuống 2,7% Có thành cơng này, theo chun gia, khơng đơn sách lạm phát mục tiêu rõ ràng mà New Zealand thực vào năm 1989, mà độc lập cao NHDT New Zealand chìa khóa cho thành cơng quản lý lạm phát quốc gia Trước năm 1989, NHDT New Zealand “đại lý” Chính phủ trao độc lập NHTƯ hoạt động với tư cách cố vấn cho Chính phủ New Zealand, vậy, CSTT cơng cụ hoạt động theo ý muốn Bộ Tài Khi đó, New Zealand số quốc gia có điểm số độc lập NHTƯ thấp tỷ lệ lạm phát đứng vào hàng cao nước cơng nghiệp Suốt thập niên 70, số lạm phát New Zealand ln ngưỡng số, có lúc lên đến 18% Năm 1989, hoạt động NHDT New Zealand có bước đột phá với cải cách lớn: (i) thứ nhất, NHDT độc lập nhiều với Chính phủ; (ii) thứ hai, thiết lập sách lạm phát mục tiêu rõ ràng mà sau nhiều quốc gia áp dụng Cụ thể, để ổn định giá cả, từ năm 1989, NHDT New Zealand có chuyển mạnh mẽ điều hành Điều thể qua việc Quốc hội New Zealand nhanh chóng sửa đổi đạo luật có liên quan, xây dựng hồn thiện đạo luật khẳng định “Chức chủ yếu NHDT New Zealand trực tiếp xây dựng hồn thiện CSTT hướng vào việc đạt mục tiêu kinh tế trì ổn định giá ”9 Bên cạnh đó, kể số thay đổi hoạt động điều hành CSTT NHDT New Zealand như: - Để ổn định giá cả, Quốc hội New Zealand đưa sách lạm phát mục tiêu vào hiến pháp Việc lượng hóa mục tiêu lạm phát kết trao đổi “cơng bằng, nghiêm túc” Chính phủ NHDT New Zealand - NHDT New Zealand phép xem xét tác động đề xuất kiến nghị để giải tình ảnh hưởng đến ổn định giá, biến động kim ngạch xuất nhập khẩu, loại thuế, - NHDT New Zealand thực độc lập việc theo đuổi mục tiêu CSTT mà khơng bị hạn chế mặt kỹ thuật, ngoại trừ trường hợp việc thực CSTT phải cân nhắc đến tính hiệu ổn định hệ thống tài Đặc biệt, ngân hàng tồn quyền định điều kiện tiền tệ (như khối tiền M1, M2, M3, lãi suất, tỷ giá, ) sở thỏa ước với Bộ Tài cân nhắc ý kiến đóng góp quan chức khác - Trong q trình quản lý ổn định giá, NHDT New Zealand rút số kết luận sau đây: + Việc làm giảm lạm phát trì mức lạm phát kỳ vọng thấp tương đối dễ dàng so với việc kiểm sốt chặt chẽ mức lạm phát phạm vi khung lạm phát + Việc theo đuổi q nhiều mục tiêu hạn chế lực tính chủ động NHTW Những chủ trương cho phép NHDT New Zealand đề sách lạm phát mục tiêu tương ứng với thời kỳ có địa vị pháp lý tính chủ động cao giải mục tiêu Ngồi ra, đưa giới hạn chặt chẽ tình huống, hồn cảnh mà Thống đốc bị sa thải Nói cách khác, việc thay đổi nhiệm kỳ nội Chính phủ khơng ảnh hưởng đến hoạt động ban lãnh đạo NHTW Điểm số độc lập NHDT New Zealand có tăng tốc mạnh mẽ, từ 25 điểm giai đoạn 1955 - 1988 lên đến 89 giai đoạn 1989 - 2000 xem bước ngoặt lớn Tỷ lệ lạm phát New Zealand ghi nhận giảm từ 7,6% (cao mức trung bình quốc gia cơng nghiệp) giai đoạn thứ xuống 2,7% (dưới mức trung bình) thời kỳ sau Một câu hỏi đặt thành cơng kết tăng lên mức độ độc lập NHDT New Zealand? Các chứng thực nghiệm cho thấy có mối quan hệ thống kê rõ ràng tính độc lập NHTW mức độ lạm phát dài hạn Cụ thể, kết phân tích thực nghiệm cho thấy giảm xuống tỷ lệ lạm phát New Zealand giai đoạn nghiên cứu chủ yếu nhờ vào tăng lên mạnh mẽ tính độc lập NHDT New Zealand Và người ta tính tốn New Zealand giai đoạn thứ có điểm số độc lập NHDT cao mức lạm phát 3,4% thay 7,6% tồn Như vậy, NHTƯ độc lập cách thức hữu hiệu để đảm bảo trì mức lạm phát thấp hợp lý.10 III- Về tính độc lập NHNN Việt Nam Những điểm Luật NHNN sửa đổi năm 2010 Tại kỳ họp thứ 7, Quốc hội khóa XII vừa thơng qua Luật NHNN Việt Nam (sửa đổi) Luật Các tổ chức tín dụng (sửa đổi) So với Luật NHNN Việt Nam năm 1997 Luật NHNN sửa đổi, bổ sung năm 2003, Luật NHNN Việt Nam năm 2010 có điểm mới, tiến sau đây: Về địa vị pháp lý, NHNN Việt Nam giữ ngun thể Luật NHNN Việt Nam 1997 để phù hợp với thể chế trị Hiến pháp 1992 Tuy nhiên, cách thiết kế Luật NHNN 2010 thể rõ vị trí NHNN quan ngang Bộ Chính phủ, đồng thời xác định rõ chức năng, nhiệm vụ NHNN với tư cách NHTƯ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực chức quản lý nhà nước lĩnh vực tiền tệ hoạt động ngân hàng, qua đó, khẳng định mối quan hệ chặt chẽ hai chức quan trọng NHTƯ: Thực thi CSTT giám sát an tồn hoạt động hệ thống tổ chức tín dụng Đây nội dung quan trọng thực tiễn chứng minh qua khủng hoảng tài nước vừa qua Theo đó, cấu tổ chức, đội ngũ cán chế vận hành thiết kế, xây dựng theo hướng đảm bảo thực đồng thời hai chức nói Bên cạnh đó, Luật NHNN Việt Nam năm 2010 có nhiều nội dung thay đổi so với Luật NHNN Việt Nam 2003 1997, là: (i) Cụ thể hóa vai trò, vị trí quan nhà nước việc định thực thi CSTT quốc gia sở phù hợp Hiến pháp, Luật Tổ chức Chính phủ, thẩm quyền tính tự chủ NHNN việc chủ động, linh hoạt sử dụng cơng cụ CSTT xác định rõ ràng (ii) Xác định rõ thẩm quyền NHNN việc giám sát an tồn hoạt động tổ chức tín dụng thơng qua hai hoạt động giám sát tra, với việc thành lập Cơ quan Thanh tra, giám sát Ngân hàng thuộc NHNN để đảm bảo quản lý chặt chẽ hệ thống tổ chức tín dụng (iii) Quy định rõ trách nhiệm giải trình, báo cáo NHNN trước Quốc hội, Chính phủ cơng chúng Đây nội dung mới, quan trọng hoạt động NHTƯ nhằm minh bạch hóa, cơng khai hóa định điều hành khơng với quan cấp mà với cơng chúng, thị trường Ngồi ra, Luật NHNN năm 2010 có nội dung quan trọng khác điều chỉnh, sửa đổi so với Luật hành nhiều lĩnh vực hoạt động NHNN, như: lãi suất, kế tốn, quan hệ với Kho bạc Nhà nước, dự trữ ngoại hối, kiểm tốn nội bộ, quản lý nhà nước Bảo hiểm tiền gửi 11 Bên cạnh đó, Luật NHNN Việt Nam 2010 đưa nội hàm CSTT quốc gia để làm sở phân định thẩm quyền định CSTT quốc gia Quốc hội, Chính phủ, cụ thể: “CSTT quốc gia định tiền tệ tầm quốc gia quan nhà nước có thẩm quyền bao gồm: định mục tiêu ổn định giá trị đồng tiền biểu tiêu lạm phát; định sử dụng cơng cụ biện pháp để thực mục tiêu đề ra” Theo đó, Quốc hội định tiêu lạm phát hàng năm thể thơng qua số giá tiêu dùng; Thủ tướng Chính phủ, Thống đốc NHNN định việc sử dụng cơng cụ biện pháp điều hành để thực mục tiêu CSTT quốc gia Về độc lập tự chủ NHNN Việt Nam Vào thời điểm đầu 2008, mà tình hình lạm phát mức cao, dường lúc tính tự chủ NHNN Việt Nam nâng cao NHNN đưa định cách nhanh chóng tăng lãi suất giúp ngân hàng thương mại (NHTM) nâng lãi suất, đảm bảo khả tốn Nhờ đó, lạm phát kiềm chế phần Tuy nhiên, khơng mà điều thay đổi tính độc lập vốn thấp NHNN Việt Nam Từ thành lập nay, NHNN Việt Nam ln quan thuộc Chính phủ, đơn vị ngang Bộ Thống đốc NHNN thành viên Chính phủ, có hàm tương đương với Bộ trưởng, Chính phủ bổ nhiệm chịu trách nhiệm trước Chính phủ Quốc hội Chính vậy, hoạt động NHNN chịu điều chỉnh lớn Chính phủ NHNN quan xây dựng dự án CSTT quốc gia để Chính phủ trình Quốc hội định, sở đó, NHNN tổ chức thực có trách nhiệm điều hành phạm vi Quốc hội Chính phủ duyệt Tương tự, NHNN Việt Nam khơng độc lập thiết lập mục tiêu hay xây dựng tiêu hoạt động Xét bốn cấp độ độc lập IMF (2004) NHNN Việt Nam nằm cấp độ độc lập thứ tư “độc lập tự chủ hạn chế” Đây cấp độ độc lập thấp NHTƯ Chính phủ Điều phần làm giảm tính linh hoạt việc điều hành thực CSTT quốc gia, chí đơi gây chậm trễ phản ứng sách trước diễn biến khó lường thị trường tài - tiền tệ ảnh hưởng đến ổn định đồng tiền Gần hoạt động NHNN phải cho phép Chính phủ (phát hành tiền, thực CSTT quốc gia, cho vay ngân sách trung ương, bảo lãnh cho doanh nghiệp vay vốn nước ngồi, cho vay tổ chức tín dụng trường hợp đặc biệt) Ở đây, NHNN Việt Nam coi quan quản lý hành nhà nước, giống Bộ khác, khơng phải thiết chế đặc biệt dù tổ chức, hoạt động NHNN ảnh hưởng lớn đến tính an tồn hệ thống ngân hàng, ổn định giá trị đồng tiền, an ninh tiền tệ quốc gia Bên cạnh đó, quan Chính phủ nên có trường hợp NHNN phải thực nhiệm vụ khơng phù hợp với mục tiêu CSTT, chẳng hạn tái cấp vốn cho NHTM để khoanh, xố nợ khoản vay tập đồn nhà nước doanh nghiệp nhà nước Đây ngun nhân làm hạn chế hiệu hoạt động NHNN, việc thực mục tiêu ổn định giá trị đồng tiền.12 Tuy có nhiều điểm đổi mới, song Luật NHNN Việt Nam năm 2010 khơng có nhiều điểm đột phá tính độc lập NHNN việc hoạch định thực thi CSTT quốc gia Mặc dù định hướng chiến lược NHNN NHTƯ độc lập điều hành sách độc lập việc lựa chọn mục tiêu tiền tệ Tuy nhiên, NHNN chưa thực đạt mức độ độc lập theo hai tiêu chuẩn Về mặt sách, Chính phủ hàng năm quy định cụ thể, chi tiết cho NHNN, từ tổng phương tiện tốn đến tăng trưởng tín dụng xu hướng tỷ giá Còn lựa chọn mục tiêu tiền tệ theo quy định Hiến pháp Quốc hội hàng năm giao tiêu cho NHNN Do chưa đạt tính dẫn dắt thị trường nên doanh nghiệp người dân thường nhìn vào quan điểm Chính phủ Quốc hội lạm phát tăng trưởng để điều chỉnh hành vi nhìn vào NHNN.13 Tuy nhiên, phải nhấn mạnh rằng, tính độc lập NHNN Việt Nam dần cải thiện Như đề cập, Khoản 4, Điều Luật NHNN Việt Nam số 46/2010/QH12 ngày 29/06/2010 Quốc hội quy định “Thống đốc NHNN định việc sử dụng cơng cụ biện pháp điều hành để thực mục tiêu CSTT quốc gia theo quy định Chính phủ” Điều 10 Luật NHNN Việt Nam năm 2010 nêu rõ: “Thống đốc NHNN định việc sử dụng cơng cụ thực CSTT quốc gia, bao gồm tái cấp vốn, lãi suất, tỷ giá hối đối, dự trữ bắt buộc, nghiệp vụ thị trường mở cơng cụ, biện pháp khác theo quy định Chính phủ” Đây điểm Luật NHNN 2010 xét khía cạnh độc lập tự chủ NHNN Ở mức độ đó, nói, NHNN Việt Nam tiến dần từ cấp độ độc lập tự chủ thứ tư “độc lập tự chủ hạn chế” lên cấp độ độc lập tự chủ thứ ba “độc lập tự chủ lựa chọn cơng cụ điều hành” Với đổi này, NHNN có linh hoạt độc lập định khâu thực mục tiêu đề CSTT Nhờ đó, thị trường tiền tệ giá trị đồng tiền kỳ vọng ổn định hơn, vai trò NHTƯ thể rõ nét uy tín NHNN nâng cao IV- Một số gợi ý chinh sách cho Việt Nam Hiện nay, NHNN quan hành nhà nước với tất ràng buộc, quy định hành Với cấu vậy, khó độc lập có sách kiên đủ sức nặng Do đó, tăng cường tính độc lập cho NHNN mục tiêu cần hướng tới nhằm đạt hiệu thực thi CSTT ổn định thị trường tài tiền tệ nói chung Vấn đề đặt NHNN cần độc lập nào, mức độ cho phù hợp với điều kiện thực tiễn thể chế trị - kinh tế - xã hội Việt Nam Quan điểm Thứ nhất, cần phải nhấn mạnh rằng, độc lập khơng thể đến từ định t, từ văn giấy tờ mà phải đến từ việc thiết kế hệ thống, thể chế, nội dung NHNN, cấu trúc lại máy NHNN Thứ hai, độc lập có tính chất tương đối Nói “tương đối” có cho NHNN độc lập họ khơng dám độc lập phải nằm hệ thống, hệ thống quản lý kinh tế tiêu kinh tế đan xen nhau, tiêu kinh tế NHNN phụ thuộc vào kinh tế Cho nên điều quan trọng tạo điều kiện cho NHNN độc lập để họ điều hành tốt, thực chức họ, đòi hỏi có phối hợp khơng nên q đòi hỏi độc lập Thứ ba, vấn đề NHNN Việt Nam khơng nằm chỗ lựa chọn mơ hình NHTƯ mà lựa chọn cấp độ độc lập tự chủ cho phù hợp với NHNN bối cảnh Với cấp độ độc lập thứ nhất, “độc lập chủ thiết lập mục tiêu hoạt động”, ngồi lý trình độ phát kinh tế, tính đặc thù thể chế trị hệ thống pháp luật, bối cảnh kinh tế Việt Nam nói chung hệ thống tài nói riêng q trình chuyển đổi mạnh mẽ, việc dự báo dựa biến số kinh tế - tài khó khăn Bên cạnh đó, lực thống kê dự báo hạn chế Vì vậy, mức độ độc lập khơng phù hợp với NHNN Việt Nam thời gian trung hạn Với cấp độ độc lập thứ hai, “độc lập tự chủ thiết lập tiêu hoạt động”, tương tự lý vừa nêu trên, cấp độ độc lập tự chủ tỏ khơng phù hợp với NHNN Việt Nam giai đoạn trước mắt Tuy nhiên, tương lai, cấp độ độc lập cân nhắc, xem xét điều kiện cho phép (các biến số kinh tế - tài trở nên ổn định hơn; lực thống kê, dự báo cải thiện) Theo ý kiến chun gia, thời điểm nay, cấp độ “Độc lập tự chủ lựa chọn cơng cụ điều hành” tỏ phù hợp với NHNN Việt Nam cả, đặc biïåt lâ bối cảnh việc điều hành CSTT nước ta bước đổi theo ngun tắc thị trường, dần loại bỏ cơng cụ trực tiếp sử dụng cụng cụ gián tiếp Hơn nữa, mức độ độc lập tự chủ cho phép dung hồ mục tiêu CSTT với mục tiêu sách kinh tế giai đoạn định.14 Các biện pháp 2.1 Trong ngắn hạn Trong thời gian trước mắt, nhằm tăng tính độc lập NHNN khn khổ quy định Luật NHNN 2010, cần tập trung vào vấn đề sau: Một là, xác định rõ mục tiêu hoạt động cho NHNN Điều 4, Luật NHNN 2010 có nêu rõ: “Hoạt động NHNN nhằm ổn định giá trị đồng tiền; bảo đảm an tồn hoạt động ngân hàng hệ thống tổ chức tín dụng; bảo đảm an tồn, hiệu hệ thống tốn quốc gia; góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa” Có thể nói, mục tiêu hoạt động NHNN quy định Luật có phần “ơm đồm” Bởi lẽ, mục tiêu tối cao NHTƯ bảo đảm an tồn hoạt động hệ thống ngân hàng ổn định giá trị đồng tiền, mục tiêu lại hệ việc đạt mục tiêu nêu Chính vậy, nên xác định mục tiêu NHNN “bảo đảm an tồn hoạt động hệ thống ngân hàng ổn định giá trị đồng tiền kinh tế”.15 Điều đặc biệt có ý nghĩa mục tiêu có rõ ràng NHTƯ kiểm sốt rủi ro lĩnh vực quản lý Hơn nữa, đề cập, việc theo đuổi q nhiều mục tiêu hạn chế lực tính chủ động NHTƯ Hai là, NHNN phải thực độc lập định thực thi sách việc lựa chọn cơng cụ điều hành Thống đốc phải trao quyền định việc thực thi CSTT tự chịu trách nhiệm định mà khơng cần phải thơng qua Chính phủ Đồng thời, NHNN phải trao đầy đủ thẩm quyền việc lựa chọn cơng cụ điều hành CSTT cách linh hoạt phù hợp kiểm sốt tất cơng cụ có ảnh hưởng tới mục tiêu CSTT, vấn đề chống lạm phát, để đạt mục tiêu CSTT mà Chính phủ hay Quốc hội đề Điều khơng góp phần làm tăng tính chủ động cho NHNN mà làm giảm độ trễ ngồi CSTT - yếu tố quan trọng làm giảm tính hiệu lực sách Tất nhiên, song song với thẩm quyền trao, NHNN phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội kết điều hành CSTT thực chức NHTƯ Ba là, NHNN cần độc lập quan hệ với ngân sách Để đảm bảo hiệu CSTT, nhiệm vụ khác tạm ứng chi ngân sách hay tài trợ trực tiếp cho thâm hụt ngân sách Chính phủ nên quy định lại để Thống đốc có quyền từ chối theo mục tiêu thâm hụt ngân sách Quốc hội phê duyệt hàng năm chủ động việc điều hành cung, cầu tiền thị trường Hơn nữa, cần có qui định cụ thể chức “Là ngân hàng Chính phủ” NHNN theo hướng NHNN khơng cho ngân sách vay trực tiếp NHNN cấp tín dụng gián tiếp cho Chính phủ thơng qua việc cho ngân sách vay thị trường thứ cấp có hạn mức lấy trái phiếu Chính phủ làm tài sản đảm bảo cho NHTM vay.16 Bốn là, trao cho NHNN quyền chủ động định tài độc lập tương đối mặt nhân (bổ nhiệm miễn nhiệm) Để thực thi tốt CSTT, NHNN cần phải thu hút đội ngũ đơng đảo chun gia đầu ngành tài chính, ngân hàng Muốn vậy, NHNN phải cạnh tranh với NHTM mơi trường làm việc chế độ lương thưởng Do đó, Thống đốc cần trao quyền việc quy định sử dụng khoản thặng dư hoạt động ngân quỹ, chuyển tiền điện tử hay quản lý quỹ dự trữ ngoại hối quốc gia, để có chế tiền lương phù hợp Hơn nữa, khoản thu chi hợp lý NHNN quyền tự chủ thu chi đặc biệt việc quản lý biên chế chi nhánh, cục, vụ, viện trực thuộc Có NHNN có đủ nguồn lực để thu hút đội ngũ cán bộ, cơng chức có đủ lực, trình độ để đảm bảo thực thi chức năng, nhiệm vụ cách có hiệu Ngồi ra, để nâng cao vai trò chất lượng phản biện việc thi hành sách, Thống đốc cần trao quyền chủ động việc thành lập Ban tư vấn CSTT, quy tụ chun gia đầu ngành có kinh nghiệm quản lý tư vấn NHTƯ nước phát triển am hiểu điều kiện kinh tế - xã hội Việt Nam Năm là, trách nhiệm giải trình: Nâng cao tính độc lập tự chủ NHNN mục tiêu định sách phải kèm với trách nhiệm giải trình đầy đủ minh bạch Thống đốc NHNN theo định kỳ theo đề nghị Quốc hội phải có trách nhiệm giải trình trước Quốc hội định sách giới hạn chức thẩm quyền giao Sáu là, cần thiết lập quy định pháp lý mối quan hệ NHNN với Chính phủ nhằm bảo đảm hoạt động NHNN hỗ trợ tốt cho chương trình kinh tế Chính phủ, cụ thể: + NHNN tham gia vào việc soạn thảo chương trình, sách kinh tế Chính phủ đề đạt ý kiến định Chính phủ; tư vấn cho Chính phủ vấn đề quan trọng liên quan đến nhiệm vụ thẩm quyền NHNN + NHNN Bộ, ngành thuộc Chính phủ trì chế trao đổi, cung cấp thơng tin để theo dõi, nắm bắt kịp thời diễn biến vĩ mơ kinh tế Bảy là, tách bạch chức điều hành quản trị Điều hành NHNN thực Ban điều hành, quản trị nên thực Hội đồng quản trị (hoặc Hội đồng quản lý) NHNN Hội đồng quản trị quan hoạch định sách lĩnh vực tiền tệ, làm việc theo ngun tắc tập thể, Ban điều hành có trách nhiệm đưa sách vào sống Nếu NHNN thiết kế theo mơ hình quản trị tạo phương thức quản trị ngân hàng mang tính tổng thể, định hướng chiến lược lâu dài, tránh tượng thụ động, mang nặng tính hành mệnh lệnh điều hành Bên cạnh đó, hoạt động Ban điều hành phải bảo đảm tính minh bạch thơng qua hoạt động kiểm tốn, kiểm sốt nội NHNN 2.2 Trong dài hạn Trong tương lai dài hơn, hướng tới: Một là, thực “Chính sách lạm phát mục tiêu” Lạm phát mục tiêu khn khổ CSTT mà theo đó, NHTƯ Chính phủ thơng báo số mục tiêu trung dài hạn lạm phát NHTƯ cam kết đạt mục tiêu Để làm điều này, NHNN phải có quyền đặc biệt để theo đuổi mục tiêu lạm phát tự đặt cơng cụ CSTT Ngồi ra, người dân phải thơng báo khn khổ CSTT việc thực CSTT Hai là, tăng cường tính độc lập mặt tổ chức nhân NHNN Theo đó, nhiệm kỳ ban lãnh đạo NHTƯ dài nhiệm kỳ Chính phủ Quốc hội, xen kẽ nhiệm kỳ Chính phủ Như vậy, q trình định NHNN khơng bị ảnh hưởng chu kỳ thành lập Chính phủ, chu kỳ lập kế hoạch kinh tế Thống đốc khơng bị ảnh hưởng Chính phủ thay đổi nhân hết nhiệm kỳ 1 Dỗn Hữu Tuệ, Mơ hình cho ngân hàng nhà nước Việt Nam?, www.chinhphu.vn, 11/07/2009 Đặng Hữu Mẫn, Tính độc lập NHTƯ – chìa khóa để ổn định giá, kinh nghiệm New Zealand số đề xuất Việt Nam, www.kh-sdh.udn.vn Dỗn Hữu Tuệ, Mơ hình cho NHNN Việt Nam?, www.chinhphu.vn, 11/07/2009 Charles T Carlstrom and Timothy S Fuerst, Central bank independence: The key to price stability?, Economic Commentary, 01/09/2006 Đỗ Thiên Anh Tuấn - Trần Thanh Hằng - Nguyễn Thanh Nhã, Bàn tiếp tính độc lập NHTƯ, Thời báo Kinh tế Sài Gòn, 16/7/2009 Nghiên cứu Alesina Summers (1993), Barro (1991), De Long Summers (1992), Levine Renelt (1992) Đỗ Thiên Anh Tuấn - Trần Thanh Hằng - Nguyễn Thanh Nhã, Bàn tiếp tính độc lập NHTƯ, Thời báo Kinh tế Sài Gòn, 16/7/2009 Alesina & Summers (1993) http://www.rbnz.govt.nz/about/central_bankingnz.pdf 10 Đặng Hữu Mẫn, Tính độc lập NHTƯ – chìa khóa để ổn định giá, kinh nghiệm New Zealand số đề xuất Việt Nam, www.kh-sdh.udn.vn 11 Luật NHNN năm 2010 phân định rõ thẩm quyền định CSTT Việt Nam?, http://www.stockbiz.vn, 16/06/2010 12 Đặng Hữu Mẫn, Tính độc lập NHTƯ – chìa khóa để ổn định giá, kinh nghiệm New Zealand vàâ mưåt số đề xuất Việt Nam, www.kh-sdh.udn.vn 13 Võ Văn Minh, Chính sách tiền tệ mục tiêu kiềm chế lạm phát, www.ddn.com.vn, 16/4/2010 14 Dỗn Hữu Tuệ, Mơ hình cho NHNN Việt Nam?, www.chinhphu.vn, 11/07/2009 15 Lê Thị Thu Thủy, Tính độc lập NHTƯ Việt Nam, http://luattaichinh.wordpress.com, 23/11/2009 16 Đặng Hữu Mẫn, Tính độc lập NHTƯ – chìa khóa để ổn định giá, kinh nghiệm New Zealand số đề xuất Việt Nam, www.kh-sdh.udn.vn Tài liệu tham khảo: Nguyễn Quang A, Tính độc lập NHNN, Lao động cuối tuần, 03/8/2009 Charles T Carlstrom and Timothy S Fuerst, Central bank independence: The key to price stability?, Economic Commentary, 01/09/2006 Tú Anh, Tính độc lập NHNN Việt Nam thực thi Chính sách tiền tệ, www.sbv.gov.vn Đặng Hữu Mẫn, Tính độc lập NHTƯ – chìa khóa để ổn định giá, kinh nghiệm New Zealand số đề xuất Việt Nam, www.kh-sdh.udn.vn Võ Văn Minh, Chính sách tiền tệ mục tiêu kiềm chế lạm phát, www.ddn.com.vn, 16/4/2010 SBV, Luật NHNN năm 2010 phân định rõ thẩm quyền định CSTT Việt Nam?, http://www.stockbiz.vn, 16/06/2010 Lê Thị Thu Thủy, Tính độc lập NHTƯ Việt Nam, http://luattaichinh.wordpress.co, 23/11/2009 Lê Trần, Cải cách NHTÛ Nhêåt Bản vâ bâi hổc cho Viïåt Nam, Thúâi bấo Kinh tïë Sâi Gôn, 03/2010, Đỗ Thiên Anh Tuấn - Trần Thanh Hằng - Nguyễn Thanh Nhã, Bàn tiếp tính độc lập NHTƯ, Thời báo Kinh tế Sài Gòn, 16/7/2009 10 Dỗn Hữu Tuệ, Mơ hình cho NHNN Việt Nam?, www.chinhphu.vn, 11/07/2009 11 Vietnamnet, Chống lạm phát, tính độc lập NHNN đâu? http://www.tuanvietnam.net, 12/03/2008 12 Luật Ngân hàng NHNN số 46/2010/QH12 ngày 29/06/2010 Quốc hội, http://www.luatgiapham.com