TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH VƯƠN TỚI NHỮNG CHUẨN MỰC CỦA MỘT NỀN HÀNH CHÍNH PHỤC VỤ PHÁT TRIỂN

TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH: VƯƠN TỚI NHỮNG CHUẨN MỰC CỦA MỘT NỀN HÀNH CHÍNH PHỤC VỤ PHÁT TRIỂN Phạm Duy Nghĩa Phần viết giải thích kênh thiết lập trách nhiệm giải trình hành, nhận diện nút thắt, phân tích chuẩn mực trách nhiệm giải trình mà Việt Nam cần đạt tới hai thập niên tới, cuối thảo luận giải pháp cần triển khai để đạt mục đích I Hiện trạng trách nhiệm giải trình hành cơng Việt Nam Nhân danh quyền lực nhân dân, quyền phải giải thích chịu trách nhiệm hành vi trước nhân dân, trước dân tộc Muốn vậy, phải thiết lập trách nhiệm giải trình cá nhân tổ chức hành công Nhà nước đảm nhận ngày nhiều chức điều tiết can thiệp với quy mô gia tăng kinh tế phát triển Việt Nam 20 năm tới, muốn trách nhiệm giải trình cá nhân/tổ chức hành cơng ngày phải xác lập rõ ràng trực tiếp trước bên liên quan, đặc biệt trước nhân dân Nhìn lại khứ, chia sẻ văn hóa Phương Đơng, quốc gia khác Đơng Á, Việt Nam có hành lâu đời, trách nhiệm nhân viên nhà nước quyền cấp quan chế tập quyền Việt Nam thiết lập theo tập tục có từ xa xưa Mặc dù vậy, vào thời điểm nay, quan niệm trách nhiệm giải trình cịn nhận thức xã hội Việt Nam [1] Trách nhiệm giải trình nhìn nhận từ nhiều góc độ khác [2] Trách nhiệm giải trình theo hàng dọc tồn từ cổ xưa Nền hành vận hành dựa phân bổ quyền lực từ xuống với kỷ luật trách nhiệm rõ ràng, khuyến khích phục tùng trừng phạt hành vi bất tuân [3] Thanh tra, giám sát công vụ theo hàng dọc có truyền thống lâu đời hành Phương Đơng Ngồi hàng dọc, cịn có kênh xác lập trách nhiệm giải trình theo hàng ngang, thiết lập công vụ với tổ chức có chức giám sát quan dân cử, kiểm tốn, hệ thống trị xã hội nói chung [4] Đây kênh trách nhiệm giải trình tương đối lịch sử hành Việt Nam Xét từ chất kênh xác lập trách nhiệm giải trình, để hiểu trách nhiệm giải trình ai, ai, vấn đề gì, thực cơng cụ nào, dẫn tới hệ quả, chế tài gì, phân tách trách nhiệm giải trình theo góc nhìn chi tiết hơn, bao gồm: (i) trách nhiệm giải trình trị, (ii) trách nhiệm giải trình hành chính, (iii) trách nhiệm giải trình nghề nghiệp, (iv) trách nhiệm giải trình trước xã hội [5] Phần viết sử dụng khung phân tích để nhận diện thực trạng trách nhiệm giải trình, dự báo đổi thay đưa gợi ý sách nhằm góp phần thảo luận tăng cường trách nhiệm giải trình Việt Nam Trách nhiệm giải trình trị Ở Việt Nam, mặt trị, cá nhân/tổ chức cấp hành cơng phải chấp hành lãnh đạo tuyệt đối Đảng Cộng Sản Việt Nam [6] Tiêu chí để đánh giá trách nhiệm giải trình trước Đảng tuân thủ phân công tổ chức Đảng, chấp hành đường lối sách Đảng Về nguyên lý, chế vận hành kênh trách nhiệm giải trình trị đơn giản: hành vi tuân thủ khuyến khích, hành vi bất tuân dẫn tới chế tài, từ kỷ luật Đảng dẫn tới chế tài hành chính, pháp lý khác Một hệ thống kiểm tra Đảng thiết lập, từ Ủy ban Kiểm tra Trung ương, Ủy ban kiểm tra Đảng bộ, Tỉnh ủy, Đảng ủy sở Từ 2013, hệ thống quan nội Đảng thiết lập từ trung ương tới địa phương, có chức giám sát tuân thủ, đấu tranh chống tham nhũng *7] Tuy nhiên, Đảng chịu trách nhiệm trước nhân dân, để giữ lãnh đạo mình, để đo lường trách nhiệm trị, Việt Nam xuất tiêu chí đánh giá nhiệm vụ trị gắn liền với đo lường kết đầu (outcomes) ảnh hưởng (impacts) công chức, cán lãnh đạo lĩnh vực ủy quyền quản lý Thực vậy, Bộ trưởng lãnh đạo bộ, vụ trưởng, người lãnh đạo DNNN, cơng chức, cán đứng đầu tổ chức trị, xã hội, đơn vị nghiệp có quyền chủ động đề xuất sách phù hợp phạm vi quản lý, miễn phù hợp với nhiệm vụ trị giao Một mặt chủ động, trao quyền rộng rãi, mặt khác cá nhân/tổ chức trao quyền phải chịu trách nhiệm kết cục đầu sách hoạt động cơng vụ Nói cách khác, trách nhiệm trị, ngồi trung thành với Đảng, cán lãnh đạo hành cơng phải lấy kết cục đầu ảnh hưởng sách nhân dân làm thước đo Về cách thực trách nhiệm giải trình trị, ngồi hệ thống kiểm tra đánh giá nội Đảng, lãnh đạo hành chính, thành viên Chính phủ người giữ chức vụ quan dân cử bầu, phải chịu trách nhiệm trước quan dân cử Các kênh đánh giá trách nhiệm dựa thông tin, báo cáo định kỳ, chịu giám sát quan dân cử, giám sát tổ chức xã hội Ở cấp quyền, lãnh đạo tổ chức Đảng thường đạo triển khai kênh phi thức để thăm dị dư luận, ví dụ tiến hành lấy phiếu tín nhiệm, đánh giá cán lãnh đạo Tuy nhiên người tham gia đánh giá thường có tính đại diện, khơng phải trưng cầu dân ý phổ thông, kết lấy ý kiến có ý nghĩa thăm dị tín nhiệm, khơng công khai Trong phiên họp quan dân cử, từ HĐND tới Quốc hội, thường sau phần khai mạc, đại diện tổ chức Mặt trận Tổ quốc thường đại diện cho đoàn thể tổng hợp ý kiến kiến nghị cử tri Các kênh phản ánh dư luận, thái độ, mong đợi người dân hành cơng Việt Nam Nếu khơng đáp ứng trách nhiệm giải trình trị, cá nhân/tổ chức bị xem xét trách nhiệm theo kênh nội Đảng, bị chất vấn, bỏ phiếu tín nhiệm, tùy theo mức độ dẫn tới sức ép từ chức bị bãi nhiệm chức vụ qua kênh thức quan dân cử quan hành Trách nhiệm giải trình hành Nối tiếp truyền thống quốc gia tập quyền, hành Việt Nam đề cao tuân thủ cấp cấp Quyền lực trao từ xuống, trách nhiệm giải trình cá nhân/tổ chức cấp đánh giá dựa tuân thủ trung thành mục tiêu, nhiệm vụ, quy chuẩn, quy trình, biểu mẫu, nội quy cấp ấn định Như vậy, khác với khía cạnh trị, trách nhiệm giải trình hành nhấn mạnh tới tuân thủ chuẩn mực quy trình nội hành cơng Chi tiết hơn, trách nhiệm giải trình mặt hành gồm loại: (i) trách nhiệm theo hàng dọc (giữa thuộc cấp với thủ trưởng, cấp với cấp trên), (ii) trách nhiệm hàng ngang (giữa cá nhân/tổ chức với đơn vị khác có chức tra, giám sát) Vi phạm trách nhiệm giải trình hành dẫn tới chế tài hành (thăng giáng chức vụ, kỷ luật, di chuyển nhiệm sở) chế tài pháp lý (kỷ luật, buộc việc, đền bù thiệt hại, chí truy cứu trách nhiệm hình sự) Pháp luật hành Việt Nam ghi nhận thiết lập hình thức trách nhiệm hành truyền thống Cơng chức thuộc cấp có nghĩa vụ chấp hành định thủ trưởng, cấp phải tuân thủ cấp Cơng chức có nghĩa vụ trung thành với quốc gia, có nghĩa vụ tiến hành cơng vụ cách cẩn trọng, bảo mật, sử dụng tiết kiệm nguồn lực công, tuân thủ chuẩn mực đạo đức ứng xử với người dân, đồng nghiệp, cấp trên, nhân viên quyền [8] Tùy theo loại cơng vụ, trách nhiệm cịn tăng thêm theo luật chuyên ngành Để đảm bảo thực trách nhiệm giải trình hành chính, chế nội bao gồm kiểm tra giám sát thủ trưởng nhân viên thuộc cấp, quan cấp cá nhân/tổ chức cấp Các biện pháp kiểm soát nội thuộc chức quản lý quan chủ quản, thường tổng quát, bao gồm: định thành lập, điều chỉnh giải thể đơn vị cấp dưới, phê duyệt chức năng, nhiệm vụ cấp dưới, phê chuẩn đề nghị cấp dưới, kiểm soát nguồn lực (tài chính, vật chất, người), báo cáo định kỳ, kiểm tra đánh giá định kỳ Đây khái niệm chế chủ quản phổ biến Việt Nam Trách nhiệm giải trình hành theo hàng ngang trách nhiệm quan có chức giám sát bên ngồi, ví dụ trước Thanh tra Chính phủ hệ thống quan tra công vụ ngành, địa phương; trách nhiệm trước quan giám sát có tính chất nội bộ, trách nhiệm trước giám sát Kiểm toán Nhà nước, giám sát hệ thống tòa án, trách nhiệm giải trình với xã hội người dân (là người chủ khách hàng thụ hưởng dịch vụ hành cơng) Hiện nay, trách nhiệm giải trình theo hàng ngang tuân theo pháp luật chuyên ngành, ví dụ Luật tiếp công dân, Luật khiếu nại, Luật tố cáo, Luật giám sát Quốc hội, Luật kiểm toán, Luật báo chí, Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam đạo luật tố tụng bảo đảm tố quyền người dân trước quan tư pháp [9] Người dân trước hết khách hàng cụ thể dịch vụ hành cơng Trách nhiệm giải trình nghề nghiệp Ngồi hai loại trách nhiệm trị trách nhiệm hành chính, phân tích trên, cơng chức Việt Nam phải tn thủ trách nhiệm giải trình nghề nghiệp Bởi lẽ, cơng chức hành cơng thường hoạt động theo nghề nghiệp chun mơn, ví dụ cảnh sát, quân nhân lực lượng vũ trang, luật gia quan hành pháp, lập pháp tư pháp, nhà giáo dục quản lý nhà nước đào tạo, chuyên gia kinh tế, xây dựng, y dược, thẩm định viên ngành dọc có chức quản lý điều tiết nhà nước Hành vi hành thường hành vi chun mơn, cần giám sát chuẩn mực chuyên môn người nghề Nếu khơng có chuẩn mực nghề nghiệp chun mơn, đơi khó xác định trách nhiệm giải trình hành cơng [10] Hiện nay, chuẩn mực đạo đức nghề nghiệp Việt Nam thường giám sát hội đồng, hiệp hội, kênh cơng khai bán cơng khai, thức, bán thức, lồng ghép công tác quản lý quan hành chính, ví dụ hội đồng nghiệm thu, hội đồng giáo chức, hội đồng đánh giá chuyên môn, hội đồng khoa học, bỏ phiếu lấy ý kiến tổ chức công sở Trách nhiệm giải trình nghề nghiệp đơi xem bổ trợ, hỗ trợ thêm cho trách nhiệm giải trình hành Trách nhiệm giải trình trước xã hội Không chịu trách nhiệm với cấp theo quan hệ hàng dọc, với quan hàng ngang có chức tra cơng vụ, kiểm toán, giám sát với người dân khách hàng, cơng chức đơn vị hành Việt Nam cịn có trách nhiệm giải trình với tất bên liên đới, với tồn thể xã hội cơng chúng Đó trách nhiệm giải trình cơng chức đơn vị hành xã hội Loại trách nhiệm xuất Việt Nam hai lý Thứ nhất, nhân dân tồn thể xã hội ngày trở nên lực lượng biết địi hỏi, truy tìm trách nhiệm hành cơng, khơng đối tượng quản lý Vì lẽ đó, hành bị truy xét, bị đặt trước áp lực ngày phải minh bạch hóa Thứ hai, sách cơng thường thực hiệu quả, có chia sẻ ủng hộ dân chúng Nói cách khác, hành cơng muốn thực nhiệm vụ cách hiệu tất yếu phải dựa vào hậu thuẫn tồn thể xã hội Có câu: “dễ trăm lần khơng dân chịu, khó vạn lần dân liệu xong” Lịch sử hành Việt Nam khơng thiếu minh chứng cho nhận định Hội nghị Diên Hồng xuất từ thời nhà Trần nhà nước phong kiến Đại Việt Ngày nay, khơng có tham gia tích cực xã hội, nhiệm vụ y tế công đồng, phổ cập giáo dục, bảo vệ môi trường thành công Cách trả lời xã hội, chịu trách nhiệm giải trình trước xã hội thực tùy theo hoàn cảnh địa phương, ngành, chí tùy thuộc vào phong cách lãnh đạo khác khách Ví dụ ơng Nguyễn Bá Thanh, nguyên Bí thư Đà Nẵng, cho có thói quen gặp giải yêu cầu người dân cách trực tiếp, song lãnh đạo tỉnh khác chưa thoải mái phải xử lý công việc theo cách Cũng vậy, Bộ trưởng có cách thể trách nhiệm trước xã hội theo phong cách riêng Trách nhiệm giải trình trước xã hội thực Việt Nam nhiều chế, ví dụ tham vấn người dân dư luận xã hội trước định sách hành vi hành chính, lắng nghe ý kiến người dân giải khiếu nại tố cáo sau định hành thực thi Ngồi kênh dân chủ đại diện, trách nhiệm giải trình trước xã hội thực qua kênh dân chủ trực tiếp, tổ chức tiếp dân, lấy ý kiến nhân dân trực tiếp Mỗi có xếp hạng đánh giá chất lượng hành chính, ví dụ qua số PCI PAPI, người đứng đầu hành cơng có liên quan, nhiều hay ít, phải có trách nhiệm giải trình trước cơng chúng địa phương khu vực, ngành nghề tổ chức quản lý Trong trình hối thúc trách nhiệm giải trình trước xã hội, báo chí có vai trị giám sát, thúc đẩy gây sức ép tuân thủ đáng kể cơng chức hành Một hình ảnh người khuyết tật lết bậc để leo tới nơi tiếp cơng dân vốn chưa có thói quen xây lối riêng cho người dùng xe lăn< hình ảnh dẫn tới quan tâm lên án công chúng Tuy không dẫn tới trách nhiệm pháp lý, song với lan truyền tiếp sức truyền thông đại chúng, sức ép xã hội hình thành, buộc cơng chức cơng sở ngày phải có trách nhiệm ứng xử mực với người dân Dần dần, sức ép xã hội thúc đẩy hành phải ghi nhận, sửa đổi, hủy bỏ, điều chỉnh hành vi hành có liên quan [11] Những điều quan sát thấy Việt Nam, lâu dài chúng góp phần làm tăng tính danh hành chính, chủ trương, sách định hành nhận ủng hộ toàn thể xã hội, việc thực chúng dễ dàng, hiệu II Những trục trặc thiết lập trách nhiệm giải trình Việt Nam Nhiều nghiên cứu tổ chức nước đánh giá trách nhiệm giải trình hành cơng Việt Nam mức thấp, chí thấp [12] Tương ứng với góc nhìn trách nhiệm giải trình phân tích trên, khái quát nút thắt thực trách nhiệm giải trình Việt Nam sau: Nguy xa dân: Nút thắt trách nhiệm trị Hệ thống trách nhiệm giải trình trị hành đề cao tuân thủ trung thành với Đảng Tuy vậy, Đảng hệ thống hàng vạn tổ chức thành viên, tập hợp hàng triệu đảng viên từ sở Hệ thống khơng đơn lợi ích ý chí, ngược lại tất yếu phân tách thành nhóm có quyền lực sức mạnh ảnh hưởng khác Trong số đó, có nhóm có thực quyền, kiểm soát cách đáng kể quy trình làm sách Khác với hệ thống quyền, quy trình thảo luận truy xét trách nhiệm nội hệ thống Đảng thường không minh bạch, hạn chế tham gia người dân định Đảng Đề cao trách nhiệm trước Đảng, trách nhiệm giải trình trị hành không đề cao trách nhiệm trực tiếp trước nhân dân, từ xuất nguy xa dân Nói cách khác, mặt trị, cá nhân/tổ chức hành cơng chịu trách nhiệm với Đảng cách trực tiếp, song chịu trách nhiệm trước nhân dân cách gián tiếp Đảng tìm cách dung hịa lợi ích Đảng với lợi ích nhóm cử tri khác thơng qua hệ thống trị với hàng trăm tổ chức đoàn thể quần chúng Tuy vậy, hệ thống trị Nhà nước hỗ trợ tài chính, vật chất nhân lực, trực tiếp gián tiếp; lệ thuộc dẫn tới phục tùng Thực tế cho thấy tồn hệ thống đại diện trung thành với lợi ích Đảng, song chậm chạp phản ứng với lợi ích đa dạng người dân, chí dần động đại diện, cần phải tranh đấu lợi ích riêng cho nhóm thành viên hay cử tri Đó nguy hệ thống hành bị thiên lệch lợi ích, mạnh tuyên truyền, giải thích thích đường lối từ xuống, song yếu việc truy xét trách nhiệm giải trình trị cán bộ/tổ chức hành cơng trước nhân dân Mặt khác, nhóm lợi ích kiểm sốt quyền lực Đảng, kiểm sốt quyền lực máy quyền, đồng thời kiểm sốt báo chí, toàn hệ thống hành bênh vực bảo vệ cho họ Điều dẫn tới vịng xốy củng cố thể chế khai thác, có tính chất bóc lột, ngăn cản hạn chế tham gia người dân Bất tuân thủ né tránh trách nhiệm cá nhân: Nút thắt trách nhiệm hành theo chiều dọc Đảng định sách nhân sự, tuyển chọn định nhân chủ chốt hành cơng, truyền thống cấp định bổ nhiệm, giám sát, đánh giá thay nhân cấp không tuân thủ Đây là nguyên nhân dẫn tới nhiều dấu hiệu bất tuân thủ hành hành (trên bảo khơng nghe) Nếu bộ, cơng chức thuộc cấp có hậu thuẫn mạnh mẽ từ thiết chế Đảng, quan, thủ trưởng phải chia sẻ quyền lực nhân nhượng thuộc cấp Thủ tướng khơng có tồn quyền chọn Bộ trưởng, Bộ trưởng khơng có tồn quyền chọn thứ trưởng, thứ trưởng khơng có tồn quyền chọn vụ trưởng Cứ thế, thủ trưởng muốn sa thải thuộc cấp phải tuân thủ quy trình thương lượng lịng vịng Điều dẫn tới nhiều trục trặc trách nhiệm giải trình theo hàng dọc Ngoài ra, Đảng đề cao nguyên tắc lãnh đạo tập thể, từ trách nhiệm cá nhân lãnh đạo khu vực công suy yếu dần Hành vi phổ biến đùn đẩy trách nhiệm cho tập thể, né tránh trách nhiệm cá nhân xuất tất cấp hành cơng Điều giải thích vơ số phiền tối khác hành cơng hành, ví dụ tốn thời gian dành cho họp định tập thể, hạn chế sáng kiến cá nhân, làm thui chột cạnh tranh ý tưởng khu vực công, gia tăng cách đáng số lượng cấp phó, tệ hại dẫn tới vơ trách nhiệm cá nhân công chức hành cơng Đây điểm yếu nhất, đáng báo động nhất, trách nhiệm giải trình trị trước nhân dân Thiếu tư kìm chế đối trọng quyền lực: Nút thắt trách nhiệm hành theo chiều ngang Để Đảng kiểm sốt quyền lực cách tuyệt đối, toàn hệ thống quyền lực nhà nước Việt Nam không xây dựng dựa nguyên tắc phân quyền chế ước, đối trọng quyền lực Các quyền lực lập pháp, hành pháp tư pháp khơng thể kìm chế đối trọng với cách hữu hiệu Theo pháp luật hành, thể chế có chức giám sát trách nhiệm giải trình hành theo chiều ngang Thanh tra Chính phủ, Kiểm tốn Nhà nước, quan dân cử tòa án thiếu quyền lực độc lập, thiếu thẩm quyền để kìm chế đối trọng quyền lực quan hành Vì thiết kế thiếu quyền lực đối trọng kiểm sốt hành cơng, tổ chức Thanh tra Chính phủ, Kiểm tốn Nhà nước quan dân cử thiếu danh, thiếu thẩm quyền, thiếu lực người, vật chất, quy trình sở pháp lý để thiết lập trách nhiệm giải trình hành cơng theo chiều ngang Đánh giá cán dựa thành tích theo chủ nghĩa kế hoạch hóa, dẫn tới bệnh thành tích tư ngắn hạn theo nhiệm kỳ Cán lãnh đạo hành cơng vận hành theo động lợi ích, dựa theo tiêu chí đánh giá hội thăng tiến họ Từ góc độ đánh giá trách nhiệm giải trình trị hành chính, hệ thống hành chưa chuyển đổi thành công sang đánh giá dựa kết đầu (outputs) ảnh hưởng (impacts), ngược lại dựa chủ yếu tiêu thành tích có truyền thống từ kinh tế kế hoạch hóa tập trung Hệ thống tiêu thành tích theo dõi định kỳ hàng năm theo nhiệm kỳ cán lãnh đạo Cách đánh giá dẫn tới lệch lạc trách nhiệm giải trình Việt Nam, thường gọi bệnh thành tích tư nhiệm kỳ Cả hai bệnh làm suy yếu cách đo lường chất lượng dựa tiêu chí kết đầu ảnh hưởng dài hạn hành cơng Chưa trọng đạo đức nghề nghiệp công chức: Nút thắt trách nhiệm giải trình nghề nghiệp Trách nhiệm nghề nghiệp, đo lường chuẩn mực đạo đức nghề nghiệp, bổ sung, hỗ trợ, nhằm thiết lập rõ ràng trách nhiệm giải trình hành cơng Hành vi hành thường hành vi có tính chun mơn, tn thủ quy trình chuẩn mực hành cần chưa đủ, người cơng chức cịn phải tn thủ chuẩn mực nghề nghiệp hoạt động công vụ có tính chun mơn Tuy nhiên, đạo đức nghề nghiệp khơng tự nhiên mà có Ngược lại, cần dung dưỡng hội nghề nghiệp độc lập, đề cao cẩn trọng, trung thực, thật khách quan mang tính chun mơn Trong trường hợp có xung đột lợi ích trị, hành chuyên môn, hiệp hội nghề nghiệp phải tự do, bày bỏ quan điểm kết luận có tính phản biện nhà chun mơn Trong lịch sử, Việt Nam chưa có hội để hiệp hội nghề nghiệp phát triển Nhiều hội nghề bắt đầu hình thành thời gian gần Mặc dù vậy, hoạt động hội hiệp nghề nghiệp bị lấn áp hai sức ép: trị hóa hành hóa Chính trị hóa, hiệp hội nghề nghiệp, tổ chức tổ chức trị-xã hội, phải ưu tiên tuân thủ định hướng trị hành Được bảo trợ từ ngân sách nhà nước, tổ chức trị-xã hội có hội độc lập kinh tế Trong trường hợp có xung đột lợi ích trị chuẩn mực chun mơn, phục tùng trị, chuẩn mực chuyên môn không ưu tiên Hành hóa, tổ chức hiệp hội, hiệp hội chịu giám sát quan chủ quản, thường đơn vị hành có chức quản lý nhà nước chuyên môn Từ nhân tới nguồn lực vật chất, hoạt động hiệp hội trường hợp lệ thuộc đáng kể vào quan chủ quản Trong trường hợp có xung đột lợi ích giới hành chun mơn, hiển nhiên lợi ích chun mơn khơng ưu tiên Tóm lại, Việt Nam cịn thiếu hiệp hội nghề nghiệp độc lập, thiếu nhiều bảo đảm để hội tự bày tỏ tiếng nói chun mơn Trong mơi trường vậy, trách nhiệm giải trình nghề nghiệp bị hạn chế, hồn tồn lép vế trước trách nhiệm giải trình trị hành Phản biện báo chí xã hội dân chưa bền vững: Nút thắt trách nhiệm trước xã hội Nền hành cơng Việt Nam hành phải chấp nhận sức ép phản biện ngày gia tăng xã hội, giới báo chí truyền thơng, điều hiển nhiên thành tựu khơng thể phủ nhận q trình cởi mở, dân chủ hóa đất nước Tuy nhiên, thành tựu chưa bền vững Các móng pháp lý đảm bảo tự ngơn luận, tự báo chí, tự xuất bản, tự lập hội bày tỏ quan điểm, phản biện sách cách công khai, hội tham gia trưng cầu dân ý hình thức dân chủ trực tiếp khác chưa chắn Nền hành cơng giữ quyền can thiệp rộng rãi chưa minh bạch hoạt động báo chí, truyền thơng xã hội dân Nếu nghi kỵ thiếu thiện cảm tự báo chí xã hội dân tăng lên, Đảng Nhà nước siết chặt kiểm sốt, cơng dân dần lịng nhiệt tình tham gia trị Một cơng dân thờ với trị, xã hội thiếu cạnh tranh cơng khai trị, trách nhiệm giải trình trước xã hội suy yếu III Việt Nam 2035: Những chuẩn mực trách nhiệm giải trình hành cơng phục vụ người dân Trách nhiệm giải trình quan niệm thay đổi theo thời gian Từ cuối kỷ XX, trào lưu tái khám phá, tái phát minh, định nghĩa lại chức hành cơng ảnh hưởng đáng kể đến quan niệm trách nhiệm giải trình thập kỷ kỷ XXI [13] Trong khn khổ Chun đề này, dự báo ảnh hưởng trào lưu trách nhiệm giải trình Việt Nam 20 năm tới sau: Thay đổi sứ mệnh tầm nhìn hành cơng Quan niệm hành cơng, quản lý cơng, văn hóa cơng sở thay đổi nhanh Thay quan liêu, bám lấy chuẩn mực cách máy móc, cơng chức phải trọng tới kết đầu hành vi hành Phí tổn (chi phí xã hội) cho hành vi hành cần so sánh với lợi ích đạt Thay đề cao quan liêu, tuân thủ cứng nhắc máy móc chuẩn mực hành chính, hiệu suất hành cơng trở nên quan trọng Nền hành cơng tương lai phải đề cao hiệu suất, tính kinh tế, giảm chi phí, đạt kết cục đầu tốt hơn, thỏa mãn kỳ vọng khách hàng Vì vậy, ngồi tiêu chí tn thủ quy trình thủ tục, cá nhân tổ chức hành cơng cần đánh giá mức độ đáp ứng nhu cầu xã hội, đo lường so với kết cục đầu ra, sứ mệnh tầm nhìn tổ chức Thay đổi quản trị công-Nhấn mạnh tản quyền hợp tác hàng ngang Nền hành cơng tương lai đề cao ủy quyền, tản quyền xuống cấp sở cá nhân công chức trực tiếp giải công việc, giúp họ nhận diện nhu cầu đáp ứng kỳ vọng khách hàng tốt Cấp có đủ thơng tin nên cấp có quyền định Vừa trao quyền, đồng thời vừa hối thúc tăng liên kết, tăng liên minh nhóm hàng ngang đơn vị phân quyền Thay đổi quản lý nhân khu vực công Công chức với tư cách hạt nhân hành cơng trao quyền đủ để thực mục tiêu dịch vụ hành cơng Việc đánh giá công chức vào kết công việc Quản lý nhân khu vực công phải thay đổi theo mơ tả đánh giá cơng việc, tìm quản trị động, đề cao hiệu suất, môi trường làm việc công chức phải cạnh tranh động Tiếp nhận kinh nghiệm quản trị khu vực tư nhân vào quản lý cơng Thói quen, tư duy, thực tiễn, kinh nghiệm quản lý tốt khu vực kinh tế tư nhân tiếp thu khu vực công Các phương pháp có tính chất thị trường, ví dụ khốn chi hành chính, thi tuyển cạnh tranh chọn giám đốc, đấu thầu, thu phí, thu phí ưu tiên dịch 10 vụ trở nên phổ biến hành Khi đó, hành cơng ngày chuyển sang dịch vụ, đối xử với công dân khách hàng, linh hoạt đáp ứng yêu cầu khách hàng Trong trào lưu đó, khu vực cơng tiếp tục chuyển giao số dịch vụ hành truyền thống sang cho khu vực kinh tế tư nhân, đồng thời đảm nhận dịch vụ điều tiết phù hợp với biến đổi xã hội 20 năm tới Tóm lại, quản lý cơng 20 năm tới dự đoán chứng kiến nhiều thay đổi bản, bao gồm: tái định nghĩa chức hành cơng, tái định nghĩa sứ mạng mục tiêu hành cơng, nhấn mạnh vào sách điều tiết, lập kế hoạch chiến lược, tạo dựng chế cung cấp dịch vụ, nhà nước điều tiết kiến tạo Thực ra, nhiều thay đổi theo hướng nhem nhóm bắt đầu Việt Nam vài thập kỷ cải cách hành vừa qua Tuy nhiên, nhấn mạnh, hành có qn tính đầy tự hào nó, việc vượt qua qn tính cũ để theo trào lưu cần tới lực thúc đẩy, điểm đột phá tạo thay đổi Nền hành Việt Nam thay đổi nhanh, nhiều tư đổi du nhập, tỉnh có nhà lãnh đạo trị động Những điều tiếp tục tác động tới trách nhiệm giải trình theo nhiều hướng khác Dưới số khuynh hướng: Thứ nhất, trách nhiệm giải trình ngày gắn với trao quyền mạnh mẽ cho cá nhân công chức, nhấn mạnh đánh giá công chức dựa kết cơng việc Thủ tục hành buộc phải đơn giản hóa, đồng thời trách nhiệm công chức phải gắn liền với hiệu suất hay kết cục đầu hành cơng Như vây, trách nhiệm cá nhân công chức phải đề cao Tăng trao quyền xuống cấp đồng nghĩa với giảm tập quyền cho cấp lãnh đạo Thứ hai, lãnh đạo công sở tập trung vào xây dựng mục tiêu chiến lược, lập kế hoạch chiến lược, từ xác định sứ mạng tầm nhìn tổ chức hành chính, đồng thời trao quyền mạnh mẽ cho công chức tự để thực nhiệm vụ Đồng thời, phải phân tách hành pháp trị hành cơng vụ Những điều góp phần giảm số lượng lãnh đạo cấp phó tất đơn vị hành phình nhanh tới mức dị thường Việt Nam hai mươi năm qua Thứ ba, đồng thời với xu phi tập trung hóa tản quyền, xuất xu tăng trách nhiệm nghề nghiệp, chuẩn mực ứng xử chun mơn cơng chức Vai trị việc tn thủ quy hành cách cứng nhắc dự báo giảm, thay vào tuân thủ quy chuẩn đạo đức nghề nghiệp công chức dự báo có vai trị tăng lên Thứ tư, ngồi trách nhiệm giải trình theo hàng dọc truyền thống, xuất phổ biến tổ chức dịch vụ công chịu trách nhiệm trực tiếp trước khách hàng người dân Trong bối cảnh đó, dự báo khách hàng có quyền địi hỏi Thay 11 tuân thủ theo trách nhiệm giải trình hàng dọc, dự báo trách nhiệm trực tiếp trước khách hàng trở nên quan trọng hơn, chí tổ chức công quản độc lập (như tổ chức đăng ký kinh doanh, đăng ký giao dịch bảo đảm độc lập, đơn vị cung cấp dịch vụ công độc lập), trách nhiệm giải trình theo hàng ngang thay gần hoàn toàn trách nhiệm báo cáo theo hàng dọc cấp Thứ năm, xuất nhân tố dựa nguyên lý vận hành thị trường, chúng thâm nhập vào hoạt động khu vực cơng, cách thức đánh giá cũ thông qua báo cáo, kiểm tra chưa đủ, phải có cách đánh giá trách nhiệm giải trình hơn, phù hợp hơn, ví dụ đánh giá dựa kết đầu ảnh hưởng hành vi hành Một ví dụ thách thức minh họa qua việc đo lường trách nhiệm giải trình dựa tuân thủ nghiêm chỉnh pháp luật hay đo lường dựa kết đầu Vụ việc Đà Nẵng cho vi phạm quy định pháp luật thu tiền thuê đất, song theo lãnh đạo địa phương lại làm lợi cho ngân sách tỉnh Vì vậy, giải thách thức cho thỏa đáng yêu cầu quản lý cơng Thay tn thủ cứng nhắc, hành cơng tương lai phải đủ động Vì lẽ đó, trách nhiệm giải trình nhấn mạnh tới tuân thủ chưa đủ, phải gắn với kết công việc công chức với mức độ thỏa mãn kỳ vọng khách hàng người dân Điều ảnh hưởng đến tiêu chí đánh giá trách nhiệm giải trình theo hành ngang Ví dụ, tra cơng vụ khơng truy tìm tn thủ Thanh tra, kiểm toán giám sát phải tiến tới đánh giá hiệu công vụ dựa kết cục đầu [14] Cơ chế thực trách nhiệm giải trình theo chiều dọc cần thay đổi theo hướng tập trung xác định sứ mệnh, mục tiêu Cùng với giám sát tuân thủ chiều dọc, phải tăng giám sát chiều ngang giám sát người dân Cơ chế trách nhiệm giải trình hàng ngang cho phép người dân, cơng chúng tăng tiếng nói giám sát hành Tóm lại, kỳ vọng xây dựng quyền kiểu thực được, kênh xác lập trách nhiệm giải trình hành thay đổi đáng kể Những thay đổi cần có lời giải phù hợp pháp luật thiết kế thể chế Hiển nhiên, để đối mặt thách thức này, khó có lý thuyết hay lời giải có sẵn Mỗi quốc gia địa phương, tùy theo hệ thống pháp luật thể chế có sẵn, buộc phải tự tìm lời giải phù hợp IV Tạo liên minh cho cải cách: Gợi ý sách thúc đẩy trách nhiệm giải trình hai thập kỷ tới Trong 20 năm tới, muốn trở thành quốc gia phát triển sánh vai với láng giềng Đơng Á, Việt Nam phải có hành cơng mạnh mẽ, làm việc cần làm, chịu trách nhiệm trực tiếp rõ ràng trước nhân dân, trước dân tộc 12 Sau nhận diện thách thức dự báo hướng phát triển, trình bày trên, liên quan đến trách nhiệm giải trình hành cơng, Việt Nam phải giải toán sau đây: Thứ nhất, trách nhiệm giải trình trị trước Đảng, Đảng Cộng Sản Việt Nam phải chịu trách nhiệm trực tiếp rõ ràng trước nhân dân sách đường lối lãnh đạo Muốn vậy, phải chấm dứt tình trạng Đảng lãnh đạo tồn diện, song Đảng khơng chịu trách nhiệm cụ thể trước nhân dân Đảng ấn định đường lối, định nhân chủ chốt cho khu vực công, song lại chưa chịu trách nhiệm trực tiếp cho thất bại khu vực Như vậy, phải thực nguyên tắc Hiến pháp năm 2013, theo “Đảng chịu giám sát Nhân dân, chịu trách nhiệm trước nhân dân định mình” *15] Để điều trở thành thực, phải thiết lập kênh chịu trách nhiệm Đảng trước nhân dân Đảng trở thành đảng cầm quyền, đại diện cho giới tinh hoa dẫn dắt dân tộc Việt Nam thể đại nghị, ban lãnh đạo cao Đảng đồng thời Nội Chính phủ, chịu trách nhiệm trực tiếp trước Quốc hội cử tri toàn quốc Cũng dự báo Đảng cần hoạt động khn khổ Luật Đảng, theo tính minh bạch thảo luận sách nhân Đảng cần trở nên công khai, chấp nhận giám sát nhân dân Thứ hai, trách nhiệm giải trình trị trước nhân dân, cử tri phải thiết lập quyền ủy trị thực mình, dùng phiếu mà bầu ra, cần, dùng phiếu mà thúc ép thay đổi quyền cách ơn hịa văn minh, từ thay đổi người lãnh đạo hành công, họ không đáp ứng mong đợi nhân dân Muốn vậy, bầu cử phải thật tự do, việc tự ứng cử đề cử ứng viên cho đại diện dân cử Cũng thế, hành pháp phải chịu sức ép phiếu, sức ép thay người ủy trị Đây cải cách khó khăn, song làm cách từ từ Tùy theo mơ hình quyền, song thị trưởng, trưởng, chí lãnh đạo cấp cao hơn, nên bầu cử trực tiếp, thị theo mơ hình quyền thị phân quyền tự quản rõ rệt Khi cạnh tranh trị xuất hiện, trách nhiệm giải trình trị trước nhân dân trở nên dễ thực khả thi Thứ ba, trách nhiệm giải trình hành theo hàng dọc, ngồi đề cao tn thủ, trung thành cấp cấp trên, tiêu chí đo lường mức độ hồn thành cơng vụ cần thay đổi, hướng tới kết đầu hiệu suất hành cơng phục vụ nhu cầu khách hàng nhân dân Muốn vậy, mặt phải đẩy lùi dần trách nhiệm tập thể, làm rõ trách nhiệm cá nhân, mặt khác, phải gắn kết đầu hành cơng với thực công chức Thứ tư, trách nhiệm giải trình hành theo hàng ngang thực hiệu 20 năm tới, thiết chế có chức giám sát Thanh tra cơng vụ, Kiểm tốn Nhà nước, quan có chức giám sát Quốc hội, 13 quan dân cử địa phương thiết kế phân chia đối trọng quyền lực Muốn vậy, quan phải đảm bảo độc lập pháp lý, tài chính, nhân sự, phạm vi hoạt động cách tương đối quan hệ với quan máy hành pháp Thứ năm, trách nhiệm giải trình nghề nghiệp hỗ trợ trách nhiệm giải trình trị hành cách đáng kể hơn, đạo đức chuẩn mực nghề nghiệp công chức đề cao Muốn hiệp hội ngành nghề có liên quan đến nghề nghiệp công chức phải độc lập, độc lập quan hệ với quan hành chính, tự bày tỏ quan điểm khách quan nhà chuyên môn Thứ năm, ngồi trách nhiệm giải trình theo hàng dọc, hàng ngang, trách nhiệm nghề nghiệp, thành tựu trách nhiệm giải trình trước xã hội cần củng cố, trì thúc đẩy Muốn làm điều đó, cần có tầm nhìn cởi mở với xã hội dân tự báo chí 20 năm tới, Việt Nam ngày trở thành xã hội đa nguyên lợi ích Nền hành cơng có trách nhiệm giải trình cao hơn, giám sát phản biện xã hội ngày trở nên khắt khe, nghiêm khắt, liên tục chặt chẽ Các khuôn khổ thể chế thúc đẩy thực thi quyền lập hội, quyền tự báo chí, quyền tiếp cận thơng tin cần phải xác lập Để làm số điều trên, cần tạo liên minh thúc đẩy cải cách trách nhiệm giải trình Những liên minh phá vỡ dần lực cản, đẩy lùi dần quán tính cũ, giải phóng lượng mới, từ làm cho tiến trình cải cách lan tỏa dần, nới rộng dần, mà trở nên vững chắc, đảo ngược Muốn vậy, nên chọn số điểm khai phá, từ kiến nghị cải cách trách nhiệm giải trình từ sở địa phương, từ củng cố liên minh cải cách, thúc đẩy làm lan rộng trách nhiệm giải trình hành cơng hành./ Chú thích tài liệu tham khảo Tham khảo thêm số nghiên cứu gần như: Đinh Văn Minh, Bàn trách nhiệm giải trình, Cơ sở liệu khoa học chuyên ngành Thanh tra, Luật, Quản lý cơng, Kinh tế, Hành , http://thanhtra.edu.vn/category/detail/119ban-ve-trach-nhiem-giai-trinh.html; Jairo Aca-Alfaro Đỗ Thanh Huyền (2014), Cơng khai, minh bạch giải trình: Vai trị quyền địa phương, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, Số 19 (275), Kỳ – Tháng 10/2014, trang 44-46; Nguyễn Tuấn Khanh, Hoàn thiện sở pháp lý trách nhiệm giải trình, Ban Nội 03/09/2013 http://noichinh.vn/nghien-cuu-trao-doi/201309/hoan-thien-co-so-phap-ly-ve-trach-nhiem-giai-trinh-292197/ Khái niệm trách nhiệm giải trình cơng chức máy cơng vụ xuất Nghị số 21/NQ-CP ngày 12/05/2009 Chiến lược phòng chống tham nhũng tầm nhin đến 2020, cụ thể hóa Nghị định số 90/2013/NĐ-CP ngày 08/08/2013, Thông tư số 02/2014/TT-TTCP ngày 29/04/2014 hướng dẫn thi hành số điều Nghị định kể Điều 3.1 Nghi định số 90/2013/NĐ-CP định nghĩa “giải trình việc quan Nhà nước cung cấp, giải thích, làm rõ thông tin thực nhiệm vụ, quyền hạn giao trách nhiệm việc thực nhiệm vụ, quyền hạn đó” 14 David Dearly and Andrew Thomas, Managing by Accountability: What every Leader needs to know about Responsibility, Integrity and Result, Preager Publishers, 2007, pp 11-21 Kaare Stroem, W.C Mueller, T Bergman, Delegation and Accountability in Parliamentary Democracies, Oxford University Press (2006), pp 4-16 Đọc thêm: M Bovens, The Quest for Responsibility: Accountability and Citizenship in Complex Organization, Cambridge University Press, 1998 Antonio Bar Cendon, Accountability and Public Administration: Concepts, Dimensions, Developments, United Nations Public Administration, Network, truy cập lần cuối ngày 31/12/2014 http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/nispacee/unpan006506.pdf Điều Hiến pháp CHXHCN Việt Nam năm 2013 Công chức hành cơng phải trung thành với Đảng Cộng Sản Việt Nam, Điều Luật Cán bộ, công chức 2008 Viên chức hành cơng phải chấp hành chủ trương, đường lối, sách Đảng, Điều 16 Luật Viên chức năm 2010 Sự khác thể chữ nghĩa chỗ: công chức phải trung thành với Đảng, viên chức phải tuân thủ đường lối Đảng Quyết định số 158 QĐ/TW ngày 28/12/2012 thành lập Ban Nội Trung ương, http://noichinh.vn/van-ban-noichinh-va-pctn/van-ban-cua-dang/201305/158-qdtw-quyet-dinh-thanh-lap-ban-noi-chinh-trung-uong-291354/ Điều Khoản Luật Cán bộ, công chức 2008 Khung khổ pháp luật bảo vệ quyền người dân trước quan hành ngày củng cố, đạo luật tiếp dân, hòa giải sở, khiếu nại, tố cáo, tố tụng hành ban hành, xem Luật Tố tụng hành 2010, Luật Khiếu nại 2011, Luật tố cáo 2011, Luật Hòa giải sở 2013, Luật Tiếp dân 2013 Ví dụ, kiểm định thực phẩm, từ chất lượng rau củ quả, vệ sinh an toàn thực phẩm hay thực phẩm chức năng, trách nhiệm giải trình cơng chức đo lường qua chuẩn mực nhà chuyên môn Thiếu chuẩn mực đó, khó khăn xác định trách nhiệm giải trình hành 10 Có thể nêu nhiều ví dụ cho thấy sức ép xã hội thúc đẩy trách nhiệm giải trình Ở khía cạnh sách quyền Trung ương, thấy sức ép dư luận tác động đáng kể tới điều chỉnh, thu hẹp dự án khai thác bơ-xít Tây Nguyên Cũng vậy, việc thu hẹp dự án thủy điện miền Trung, kiểm soát siết chặt dự án cấp đất rừng cho doanh nghiệp nước ngoài, thực sức ép xã hội Ở khía cạnh địa phương, ví dụ Hà Nội, sức ép người dân Hà Nội dẫn tới dừng thu hồi thương mại hóa khu đất chợ Âm phủ (Lý Thường Kiệt, Hai Bà Trưng, Hà Nội), trả lại cho cư dân thành phố đường cũ 11 Trách nhiệm giải trình tiêu chí đánh giá chất lượng Quản trị nhà nước, Việt Nam đánh giá thấp, khoảng 10/100 điểm liên quan đến trách nhiệm giải trình, tiêu chí cải thiện 10 năm qua, chi tiết tham khảo: http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#home Ngoài ra, số đo lường khác thực nước PCI, PAPI, Vietnam Justice Index, có số nhiều liên quan đến trách nhiệm giải trình 12 Jerome B McKinney, Lawrence C Howard, Public Administration, Balancing Power and Accountability, Second Edition, Greenwood Publishing Group, 1998, pp 41-58 Xem thêm: Mike Van Heerden and Sunette Steyn, Mechanisms to Improve Accountability in the Public Sector, Mediterranean Journal of Social Sciences, Vol 3(12) November 2012, pp 7589 13 Performance Based Accountability, Anwar Shah (edited), Performance Accountability and Combating Corruption, World Bank, 2007, pp 15-21 14 15 Khoản Điều Hiến pháp CHXHCN Việt Nam năm 2013 15