Cơ quan tiến hành tố tụng cạnh tranh theo luật cạnh tranh

Tố tụng cạnh tranh là hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân theo trình tự, thủ tục giải quyết, xử lý vụ việc cạnh tranh theo quy định của pháp luật. Tố tụng cạnh tranh tiến hành theo thủ tục hành chính có những điểm khác với thủ tục tư pháp tại Tòa án và hiện hành được quy định trong Nghị định số 1162005NĐCP ngày 15 tháng 9 năm 2005 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Cạnh tranh. Việc giải quyết vụ việc cạnh tranh liên quan đến hành vi hạn chế cạnh tranh, cạnh tranh không lành mạnh thực hiện theo quy định của pháp luật cạnh tranh và pháp luật về xử lý vi phạm hành chính

I Khái quát về tố tụng cạnh tranh

1 Khái niệm

Tố tụng cạnh tranh là hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân theo trình tự, thủ tục giải quyết, xử lý vụ việc cạnh tranh theo quy định của pháp luật Tố tụng cạnh tranh tiến hành theo thủ tục hành chính có những điểm khác với thủ tục tư pháp tại

Tòa án và hiện hành được quy định trong Nghị định số 116/2005/NĐ-CP ngày 15 tháng 9 năm 2005 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Cạnh tranh Việc

giải quyết vụ việc cạnh tranh liên quan đến hành vi hạn chế cạnh tranh, cạnh tranh không lành mạnh thực hiện theo quy định của pháp luật cạnh tranh và pháp luật về

xử lý vi phạm hành chính (Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002 và Nghị định 120/2005/NĐ-CP ngày 30 tháng 09 năm 2005 quy định về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực cạnh tranh)

2 Các chủ thể tham gia tố tụng:

 Cơ quan tiến hành tố tụng cạnh tranh, bao gồm: Cơ quan quản lý cạnh tranh

và Hội đồng cạnh tranh

 Người tiến hành tố tụng cạnh tranh, bao gồm: Thành viên hội đồng cạnh tranh, thủ trưởng cơ quan quản lý cạnh tranh, điều tra viên và thư ký phiên điều trần

 Người tham gia tố tụng cạnh tranh bao gồm: Bên khiếu nại, bên bị điều tra, Luật sư; người làm chứng, người giám định, người phiên dịch, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan

II Cơ quan tiến hành tố tụng cạnh tranh

1 Cơ quan quản lí cạnh tranh

Luật cạnh tranh quy định về cơ quan quản lí cạnh tranh như sau:

“Điều 49 Cơ quan Quản lý cạnh tranh

Chính phủ quyết định thành lập và quy định tổ chức, bộ máy của cơ quan quản lý cạnh tranh Cơ quan quản lý cạnh tranh có nhiệm vụ, quyền hạn sau đây: Kiểm soát quá trình tập trung kinh tế theo quy định của Luật này Thụ lý hồ sơ đề nghị hưởng miễn trừ; đề xuất ý kiến để Bộ trưởng Bộ thương mại quyết định hoặc trình Thủ tướng Chính phủ quyết định Điều tra các vụ việc cạnh tranh liên quan đến hành vi hạn chế cạnh tranh và hành vi cạnh tranh không lành mạnh Xử lý, xử phạt hành vi cạnh tranh không lành mạnh Các nhiệm vụ khác theo quy định của pháp luật.”

Từ quy định trên đây, Cơ quan quản lý cạnh tranh của Việt Nam là một cơ quan thuộc hệ thống cơ quan hành pháp mà cụ thể là thuộc Bộ Thương mại (nay là Bộ Công thương)

“Điều 7 Trách nhiệm quản lý nhà nước về cạnh tranh

Chính phủ thống nhất Nhà nước quản lý về cạnh tranh Bộ Thương mại chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về cạnh tranh”

Trong khi đó, Thủ trưởng cơ quan quản lý cạnh tranh là do Bộ trưởng Bộ thương mại (nay là Bộ công thương) để Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm, miễn nhiệm Hơn nữa ở các quy định liên quan đến thủ tục thực hiện miễn trừ, cơ quan quản lý cạnh tranh có vai trò như một cơ quan tham mưu, thay mặt cho bộ công thương đứng ra thụ lý hồ sơ đề nghị hưởng miễn trừ, đề xuất ý kiến để Bộ trưởng Bộ công thương quyết định hoặc Bộ trưởng Bộ công thương trình Thủ tướng Chính phủ quyết định Nếu căn cứ vào hệ thống văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực tổ chức bộ máy nhà nước, có thể thấy rằng trong hệ thống cơ quan hành pháp của Việt Nam,

Cơ quan quản lý cạnh tranh có vị trí tương đương với một Tổng cục thuộc Bộ Theo quy định tại nghị định số 178/2007/NĐ-CP ngày 03/12/2007 của chính phủ

quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ, Cơ quan ngang Bộ thì trong cơ cấu, tổ chức, bộ máy của Bộ có thể có Cục hoặc Tổng Cục Tuy nhiên với cơ quan cấp Cục thì chức năng, nhiệm vụ là do Bộ trưởng quy định còn với cơ quan cấp Tổng cục thì chức năng, nhiệm vụ là do Thủ tướng chính phủ quy định

a Chức năng

Theo quy định tại Điều 49 Luật cạnh tranh, Cơ quan quản lý cạnh tranh của Việt Nam vừa là cơ quan điều tra vừa là cơ quan xử lý vừa là cơ quan hành chính Tính chất cơ quan điều tra thể hiện qua nhiệm vụ sau đây:

 Điều tra các hành vi hạn chế cạnh tranh

 Điều tra các hành vi cạnh tranh không lành mạnh

Tính chất cơ quan xử lý thể hiện qua quyền hạn được trực tiếp xử phạt các hành vi cạnh tranh không lành mạnh

Tính chất cơ quan hành chính thế hiện qua nhiệm vụ quyền hạn kiểm soát quá trình tập trung kinh tế và thụ lý hồ sơ đề nghị hưởng miễn trừ, đề xuất ý kiến để Bộ trưởng Bộ Công Thương quyết định hoặc trình Thủ tướng Chính phủ quyết định

b Thủ trưởng cơ quan quản lý cạnh tranh

Do Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm, miễn nhiệm theo đề nghị của Bộ trưởng Bộ thương mại Thủ trưởng cơ quan quản lý cạnh tranh có trách nhiệm tổ chức, chỉ đạo cơ quan quản lý cạnh tranh thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn quy định tại khoản

2 Điều 49 của Luật này

c Điều tra viên vụ việc cạnh tranh

Do Bộ trưởng bộ công thương bổ nhiệm theo đề nghị của Thủ trưởng cơ quan quản

lý cạnh tranh và điều tra viên phải đáp ứng các tiêu chuẩn được quy định tại Điều

52 Luật cạnh tranh:

“Người có đủ tiêu chuẩn sau đây có thể được bổ nhiệm làm điều tra viên:

1 Có phẩm chất đạo đức tốt, trung thực, khách quan;

2 Có trình độ cử nhân luật hoặc cử nhân kinh tế, tài chính

3 Có thời gian công tác thực tế ít nhất là năm năm thuộc một trong các lĩnh vực quy định tại khoản 2 Điều này;

4 Được đào tạo, bồi dưỡng về chuyên môn, nghiệp vụ điều tra.”

2 Hội đồng cạnh tranh

Theo quy định của Luật Cạnh tranh, đối với các hành vi hạn chế cạnh tranh, Cục Quản lý cạnh tranh( cơ quan quản lý cạnh tranh) chỉ đảm nhận vai trò điều tra, thu thập, tìm kiếm các chứng cứ có liên quan đến một vụ việc, còn việc xét xử, xử lý, đưa ra các quyết định, giải quyết khiếu nại có liên quan đến vụ việc cạnh tranh thì

do Hội đồng cạnh tranh (Hội đồng xử lý vụ việc cạnh tranh) đảm nhận

Theo quy định tại Điều 53 Luật cạnh tranh có thể thấy Hội đồng cạnh tranh là một

cơ quan thuộc hệ thống cơ quan hành pháp Luật cạnh tranh khẳng định Hội đồng cạnh tranh là cơ quan có vị trí độc lập tương đối trong mối quan hệ với Bộ Công thương Có thể thấy điều này qua cơ chế giải quyết khiếu nại quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh quy định tại mục 7 Chương V Luật cạnh tranh (Điều 107, 115) Như vậy, Luật cạnh tranh quy định Bộ công thương là cơ quan chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về cạnh tranh, các thành viên hội

đồng cạnh tranh do Bộ trưởng Bộ công thương đề nghị Thủ tướng chính phủ bổ nhiệm nhưng Bộ trưởng Bộ công thương lại không có quyền giải quyêt các khiếu nại đối với quyết định của Hội đồng cạnh tranh theo nguyên tắc “ việc giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính trước hết phải do cơ quan hành chính cấp trên trực tiếp xử lý” quy định tại Luật khiếu nại tố cáo

Nói cách khác, quyết định giải quyết khiếu nại của hội đồng cạnh tranh là quyết định chung thẩm trong hệ thống cơ quan hành chính vì sau khi Hội đồng cạnh tranh giải quyết khiếu nại mà các bên vẫn không đồng ý thì các bên phải kiện ra Tòa

Hội đồng cạnh tranh có từ 11 đến 15 thành viên do thủ tướng chính phủ bổ nhiệm, miễn nhiệm theo đề nghị của Bộ trưởng Bộ thương mại Hội đồng cạnh tranh có nhiệm vụ tổ chức xử lý, giải quyết khiếu nại đối với các vụ việc cạnh tranh liên quan đến hành vi hạn chế cạnh tranh theo quy định của Luật cạnh tranh Như vậy, Hội đồng cạnh tranh có vị trí đặc thù, nó không thuộc bộ công thương, được thành lập do quyết định của chính phủ song nó cũng không thuộc chính phủ (trong một

số trường hợp có thể hiểu thuộc chính phủ vì do chính phủ thành lập Ban thư kí hoạt động thường xuyên Hội đồng cạnh tranh chỉ giải quyết các việc liên quan đến hành vi hạn chế cạnh tranh, mà không giải quyết các vụ việc liên quan đến cạnh tranh không lành mạnh

 Hoạt động nghiệp vụ: được thực hiện thông qua hoạt động của hội đồng xử

lí vụ việc cạnh tranh Khi có vụ việc thì chủ tịch hội đồng cạnh ttranh sẽ thành lập một hội đồng xử lí vụ việc hạn chế cạnh tranh ( theo vụ việc)

 Vị trí của Hội đồng cạnh tranh: Điều 2 Nghị định 05/2006/NĐ-CP quy định hội đồng cạnh tranh là cơ quan thực thi quyền lực nhà nước độc lập, có chức năng xử lý các hành vi hạn chế cạnh tranh

o Hội đồng cạnh tranh là cơ quan thực thi quyền lực nhà nước chứ không phải là Hội đồng tư vấn Đây là cơ sở quan trọng để phân biệt Hội đồng cạnh tranh với Hội đồng xử lý vụ việc chống bán phá giá, chống trợ cấp và tự vệ trong giao thương quốc tế (gọi tắt là Hội đồng

xử lý) Theo Nghị định 04/2006/NĐ-CP ngày 09/01/2006, Hội đồng

xử lý chỉ có chức năng tư vấn cho Bộ trưởng Bộ Công thương trong việc xử lý các vụ việc về chống bán phá giá, chống trợ cấp và tự vệ Trong khi đó, Hội đồng cạnh tranh là cơ quan xử lý kết quả điều tra của cơ quan quản lý cạnh tranh về các vụ việc hạn chế cạnh tranh Quyết định của Hội đồng cạnh tranh có giá trị bắt buộc thi hành và được đảm bảo thực hiện bởi quyền lực nhànước

o Hội đồng cạnh tranh là cơ quan thuộc hệ thống hành pháp có chức năng xử lý vụ việc về cạnh tranh Luật Cạnh tranh và Nghị định 05/2006/NĐ-CP không khẳng định rõ ràng về bản chất lưỡng tính của Hội đồng cạnh tranh, song nếu dựa vào quy trình tố tụng cạnh tranh

mà cơ quan này thực hiện trong việc xử lý vụ việc cạnh tranh, có thể thấy rõ tính chất tài phán của nó

 Chức năng của Hội đồng cạnh tranh: Theo quy định tại Điều 53 Luật Cạnh tranh (2004), Hội đồng cạnh tranh của Việt Nam là một cơ quan chuyên xử

lý – “xét xử hành chính” đối với các vụ việc hạn chế cạnh tranh Nói một cách khác, Hội đồng cạnh tranh là một loại cơ quan tài phán vì có đầy đủ những yếu tố cần thiết sau đây:

o Áp dụng pháp luật để ra phán quyết;

o Thủ tục xử lý mang tính tranh tụng;

o Quyết định của Hội đồng cạnh tranh chỉ bị xét lại bởi hệ thống Tòa án

Tuy nhiên, khác với các cơ quan xử lý hành chính hiện có trong bộ máy nhà nước, Hội đồng cạnh tranh tổ chức xử lý theo chế độ tập thể chứ không theo chế độ thủ trưởng Cụ thể, trong số 11 đến 15 thành viên của Hội đồng cạnh tranh,Chủ tịch Hội đồng sẽ lựa chọn ít nhất

05 người để tham gia xử lý một vụ việc cụ thể Hội đồng xử lý này sẽ quyết định vụ việc theo nguyên tắc biểu quyết đa số

 Thẩm quyền của Hội đồng cạnh tranh: Theo Nghị định số 05/2006/NĐ-CP

về việc thành lập và quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Hội đồng cạnh tranh, Hội đồng cạnh tranh có nhiệm vụ tổ chức xử

lý, giải quyết khiếu nại đối với các vụ việc cạnh tranh liên quan đến hành vi hạn chế cạnh tranh theo quy định của Luật Cạnh tranh Các nhà làm luật Việt Nam đã lựa chọn mô hình hệ thống gồm hai cơ quan có thẩm quyền thực thi luật cạnh tranh và việc phân chia thẩm quyền là tư tưởng căn bản trong việc thực thi luật cạnh tranh Điều đó đương nhiên sẽ giới hạn thẩm quyền của các cơ quan trong hệ thống thi hành pháp luật theo chiều hướng phân công và chuyên môn hóa khi xử lý vụ việc cạnh tranh Theo Luật Cạnh tranh, thẩm quyền của Hội đồng cạnh tranh được giới hạn bởi những nội dung sau:

o Tổ chức xử lý và giải quyết khiếu nại đối với các vụ việc cạnh tranh liên quan đến hành vi hạn chế cạnh tranh theo quy định của pháp luật;

o Việc tổ chức xử lý vụ việc về hành vi hạn chế cạnh tranh được thực hiện dựa trên kết quả điều tra của cơ quan quản lý cạnh tranh Nói cách khác, Hội đồng cạnh tranh không có chức năng điều tra vụ việc cạnh tranh;

o Hội đồng cạnh tranh không giải quyết triệt để mọi vấn đề đặt ra từ vụ việc cạnh tranh Theo Luật Cạnh tranh, thủ tục tố tụng cạnh tranh

được tiến hành để Hội đồng cạnh tranh xử lý hành vi hạn chế cạnh tranh chứ không giải quyết yêu cầu về bồi thường thiệt hại;

o Về mặt tổ chức, Hội đồng cạnh tranh không trực tiếp xử lý một vụ việc cạnh tranh cụ thể mà thành lập Hội đồng xử lý vụ việc cạnh tranh để giải quyết

o Tòa án có thể can thiệp vào quá trình xử lý vụ việc cạnh tranh Sau khi Hội đồng cạnh tranh giải quyết khiếu nại mà các bên vẫn không đồng ý thì phát sinh quyền khởi kiện ra tòa án Sự phân chia và giới hạn thẩm quyền nói trên giữa hai cơ quan thi hành Luật Cạnh tranh cho thấy vụ việc về hành vi hạn chế cạnh tranh được xử lý với thủ tục chặt chẽ, phức tạp hơn so với vụ việc cạnh tranh không lành mạnh Tính phức tạp thể hiện ở vai trò của Hội đồng cạnh tranh trong giai đoạn xử lý vụ việc, theo đó: a Một khi vụ việc về hành vi hạn chế cạnh tranh đã chuyển qua giai đoạn điều tra chính thức thì chỉ có thể

bị đình chỉ hoặc được giải quyết bằng một quyết định xử lý của Hội đồng cạnh tranh, cơ quan quản lý cạnh tranh sẽ phải thực hiện cho trọn chức trách điều tra và chuyển kết quả cho Hội đồng cạnh tranh

xử lý; b Vụ việc sẽ được giải quyết bằng một hội đồng xử lý cụ thể làm việc theo chế độ tập thể thay vì chế độ thủ trưởng của cơ quan quản lý cạnh tranh như trong vụ việc về cạnh tranh không lành mạnh Điều này còn cho thấy thái độ của pháp luật và Nhà nước đối với hành vi hạn chế cạnh tranh Dường như Nhà nước đã mạnh tay bằng các biện pháp mang tính quyền lực công như biện pháp buộc cơ cấu lại doanh nghiệp; tuyên bố vô hiệu hợp đồng để đối trọng và kiểm soát quyền lực thị trường Do tính chất phức tạp và nhạy cảm của các

vụ việc cạnh tranh nên yêu cầu về tính chính xác, khách quan của việc xử lý luôn được đặt lên hàng đầu đối với các cơ quan thực thi

pháp luật cạnh tranh Các vụ việc cạnh tranh luôn gắn liền với các vấn đề về tự do và bình đẳng trong kinh doanh, đòi hỏi những người

có thẩm quyền giải quyết vụ việc phải có những hiểu biết nhất định

về các lĩnh vực kinh tế, thương mại, pháp luật

III Những bất cập trong tổ chức và hoạt động của cơ quan tiến hành tố tụng cạnh tranh Việt Nam

1 Cơ quan quản lý cạnh tranh

- Trong điều kiện mới được thành lập chưa lâu, số lượng chuyên gia cạnh tranh còn ít thì việc đào tạo, bồi dưỡng điều tra viên, chuyên gia,… chỉ mới đáp ứng được nhu cầu trước mắt và chất lượng vẫn còn hạn chế Số lượng các điều tra viên của Cục chưa đủ để đáp ứng nhu cầu ngày càng tăng của cộng đồng doanh nghiệp, hiệp hội và người tiêu dùng

- Qua gần 5 năm hoạt động, Cục quản lý cạnh tranh vẫn chưa có nhiều động thái nhằm thể hiện vai trò của mình trong đời sống xã hội và chức năng chuyên biệt của nó trong hệ thống cơ quan nhà nước Theo một khảo sát gần đây của Cục Quản lý cạnh tranh được thực hiện từ 01/11/2008 đến 31/12/2008 cho thấy hiểu biết của cộng đồng đối với Luật Cạnh tranh dừng lại ở mức “biết Luật Cạnh tranh mới ra đời” và nhận thức về cơ quan quản lý cạnh tranh cũng không khả quan hơn Điều này xuất phát từ nguyên do kết quả hoạt động của Cục Quản lý cạnh tranh chưa tạo được con số ấn tượng

- Hiện nay, Cục Quản lý cạnh tranh được quy định “ôm đồm” quá nhiều chức năng, từ điều tra xử lý các hành vi cạnh tranh không lành mạnh, điều tra các hành vi hạn chế cạnh tranh, bảo vệ người tiêu dùng đến quản lý nhà nước về chống bán phá giá, chống trợ cấp và áp dụng các biện pháp tự vệ trong thương

thế giới được quy định nhiều chức năng, đặc biệt là bao gồm cả các chức năng thực thi pháp luật về các biện pháp đảm bảo công bằng trong thương mại quốc

tế như Việt Nam Điều này đã dẫn đến tình trạng quá tải cho hoạt động của Cục quản lý cạnh tranh trong thời gian qua

2 Hội đồng cạnh tranh

Tuy mới thành lập và trong điều kiện khó khăn nhất định nhưng thời gian qua, Hội đồng cạnh tranh đã có những cố gắng trong việc hoàn thiện bộ máy về nhân

sự, cơ sở vật chất cũng như các công tác về nghiệp vụ khác để chuẩn bị cho Hội đồng cạnh tranh đi vào hoạt động Bên cạnh đó Hội đồng cạnh tranh cũng đã có những động thái tích cực trong việc phát triển quan hệ quốc tế, quan hệ công chúng, góp phần nâng cao vị thế, hình ảnh và sự hiện diện của Hội đồng cạnh tranh Việt Nam ở trong nước và quốc tế như tham dự các Hội thảo, diễn đàn, các khóa học, các chuyến tham quan, thực tập,… ở các nước trên thế giới Tuy nhiên, Hội đồng cạnh tranh cũng gặp những khó khăn như tính phức tạp của các vụ việc cạnh tranh sắp phải xử lý Thành viên đều là kiêm nhiệm, và bộ máy còn chưa hoàn chỉnh về nhân sự và biên chế

- Trong tổ chức và hoạt động của Hội đồng cạnh tranh còn tồn tại những hạn chế sau:

Thứ nhất, xét về mặt tổ chức, chúng ta chưa xác định được Hội đồng cạnh

tranh trực thuộc Chính phủ hay Bộ Công thương Nghị định số 05/2006/NĐ-CP cũng mới chỉ quy định Hội đồng cạnh tranh là cơ quan thực thi quyền lực nhà nước độc lập mà chưa khẳng định rõ ràng nó trực thuộc cơ quan nào trong bộ máy hành pháp Với tình trạng lấp lửng này, những cuộc tranh luận về tổ chức của Hội đồng cạnh tranh đến nay vẫn chưa thể kết thúc