GIÁM SÁT VÀ PHẢN BIỆN XÃ HỘI HIỆN NAY

GIÁM SÁT VÀ PHẢN BIỆN XÃ HỘI HIỆN NAY Gs TsKh Đặng Hùng Võ I Mở đầu Việt Nam không đất nước phát triển mà quốc gia có kinh tế chuyển đổi, chuyển từ kinh tế bao cấp sang kinh tế thị trường Điểm thay đổi mô hình kinh tế năm 1991 theo định Đại hội Đảng lần thứ VII Đây định quan trọng đường phát triển đất nước Thậm chí, coi định sống kinh tế nước ta Xét mặt túy kỹ thuật, Viện sỹ kinh tế học Viện Hàn lâm Khoa học Ba Lan O Lange đưa lý luận tinh tế khác kinh tế bao cấp kinh tế thị trường góc nhìn điều khiển học(1) Kinh tế bao cấp kinh tế có điều khiển (do người làm lãnh đạo định điều khiển) kinh tế thị trường kinh tế tự điều chỉnh (do quy luật thị trường tự tạo định điều chỉnh) Từ ông rút ưu, nhược điểm mô hình kinh tế hướng tới cách thức vận hành tốt Điểm nhận xét khái quát ông là: kinh tế báo cấp (chỉ huy tập trung) có tính ưu việt hẳn kinh tế thị trường tính chủ động điều khiển người có hệ thống người làm nhiệm vụ điều khiển kinh tế tốt nghiệp vụ lẫn đạo đức Trên thực tế, thường điều kiện tốt đẹp người toàn hệ thống xẩy ra, mang tính lý thuyết nhiều Chính mà mô hình kinh tế thị trường mang tính ưu việt mặt thực tiễn Xét mặt lý luận kinh tế - trị học, kinh tế bao cấp dựa vào chế độ công hữu nguồn lực đầu vào sản xuất xã hội, bao gồm đất đai tài nguyên thiên nhiên, vốn tài chính, sức lao động công nghệ chủ chốt Chế độ tư hữu thừa nhận loại hàng hóa tiêu dùng Mọi hoạt động kinh tế xã hội lãnh đạo điều khiển thông hệ thống kế hoạch hóa tập trung định giống định hành Khi người chưa thoát tính tư hữu huy tập trung nhóm người nguồn gốc quan liêu lẫn tham nhũng sử dụng nguồn lực lẫn phân chia lợi ích từ sản xuất Từ nhận xét này, thấy cần phải xem xét chuyển đổi nhiều khía cạnh xác lập kinh tế thị trường đủ sức sống mang lại hiệu Trước hết, phải trao quyền tự chủ sản xuất, kinh doanh cho chủ thể xã hội tạo lập môi trường pháp luật bảo đảm tính bình đẳng kinh doanh Điều thứ hai cần làm chuyển đổi thể chế từ hệ thống huy tập trung sang hệ thống dựa vào dân chủ Khi không bảo đảm tính đồng chuyển đổi hệ tất yếu lẩn quẩn bẫy thu nhập trung bình Việt Nam nhiều nước xã hội chủ nghĩa cũ trước định chuyển đổi kinh tế từ bao cấp sang thị trường Tùy hoàn cảnh đất nước mà việc tiếp nhận kinh tế thị trường mức độ khác Tại Việt Nam, Nhà nước định đổi kinh tế từ năm 1986 với Chương trình kinh tế lớn gồm Chương trình lương thực - thực phẩm, Chương trình hàng hóa tiêu dùng Chương trình hàng hóa xuất Từ thực tế triển khai Chương trình kinh tế này, Chương trình lương thực - thực phẩm buộc phải thừa nhận quan hệ sản xuất hợp tác xã nông nghiệp không phù hợp với lực lượng sản xuất lạc hậu nông thôn Việc áp dụng sách đất đai "giao đất hợp tác xã nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân nông dân để sử dụng ổn định lâu dài" đưa nước ta từ nước thiếu lương thực trở thành nước xuất gạo đứng hàng thứ giới Theo đà đổi này, Nhà nước định áp dụng mô hình kinh tế thị trường vào năm 1991 thực trình công nghiệp hóa, đại hóa vào năm 1994 Mô hình kinh tế thị trường Việt Nam tiếp nhận cởi mở nguyên tắc Nhà nước thừa nhận tất thành phần kinh tế bình đẳng hoạt động kinh tế Đây sách quan trọng nhằm động viên chủ thể tham gia thị trường Ngược lại, chưa quan tâm tới chuyển đổi thể chế cho phù hợp với kinh tế thị trường Toàn thể chế quản lý kinh tế giữ gần nguyên thời kỳ kinh tế bao cấp Trong khoảng vài năm nay, Chính phủ ta bắt đầu có chủ trương đổi thể chế Nói vậy, phải thấy câu chuyện khó khăn, khó chưa đẩy tính bao cấp khỏi tư người Trên giới, nhà khoa học khái quát lại trở thành kết luận đổi thể chế quan trọng chuyển đổi từ thể chế quản lý theo chiều xuống sang kết hợp quản lý với quản trị theo chiều lên Khái niệm quản trị hiểu có tham gia người dân vào khâu quản lý Nhưng để người dân tham gia vào quản lý cần bảo đảm điều kiện cần minh bạch thông tin quản lý điều kiện đủ quản quản lý nhà nước phải thực trách nhiệm giải trình dân Như vậy, quản trị bao gồm thành tố quan trọng (i) minh bạch thông tin quản lý; (ii) tham gia nhân dân vào quản lý; (iii) trách nhiệm giải trình quan quản lý Thực quản trị tốt cho phép đạt nhiều mục tiêu, mục tiêu bao gồm: (i) nâng cao hiệu hoạt động kinh tế - xã hội; (ii) thực thi tốt dân chủ quyền công dân, quyền người; (iii) phòng ngừa tham nhũng có hiệu quả; (iv) thực tốt cải cách hành chính; (v) giảm xung đột xã hội Quá trình chuyển đổi từ quản lý sang kết hợp quản lý quản trị trình chuyển đổi thể chế quan trọng Như nói, có khác biệt lý luận kinh tế - trị học kinh tế bao cấp kinh tế thị trường Ví dụ kinh tế bao cấp, đất đai giá trị, giá cả, chuyển nhượng thị trường Nhà nước phân phối tùy theo nhu cầu sử dụng Trong kinh tế thị trường, quy luật thị trường buộc phải chấp nhận đất đai có giá trị giá cả, buộc phải cho phép thực giao dịch tài sản tương ứng thị trường buộc phải giảm tác động trực tiếp máy quản lý tới đất thuộc phạm vi hưởng dụng riêng Tiếp theo, từ thể chế quản lý Nhà nước tập trung theo hướng xuống phải chuyển sang thể chế có tham gia từ lên nhằm giám sát tiêu cực xẩy quan quản lý Nhà nước trao thẩm quyền Thể chế quản lý Nhà nước có tham gia từ lên gọi thể chế quản trị Đến nay, lý thuyết quản trị hoàn chỉnh rõ ràng áp dụng hầu phát triển nước có kinh tế chuyển đổi (Việt Nam vừa nước phát triển vừa nước có kinh tế chuyển đổi) Nếu tách riêng vế quản lý có tham gia từ lên hạt nhân chủ thể xã hội (sau gọi chung người dân) pháp luật trao cho quyền tham gia vào định Nhà nước (tham gia vào trình quản lý) tham gia vào giám sát trình quản lý Sự tham gia thể hình thức: Lấy ý kiến người dân định Nhà nước (về sách, pháp luật, quy hoạch định cụ thể khác) Người dân tham gia giám sát việc thực thi công việc thực tế Để bảo đảm tham gia người dân, pháp luật cần bảo đảm điều kiện cụ thể bao gồm: Công khai minh bạch toàn thông tin quản lý, ngoại trừ thông tin thuộc phạm vi bảo mật theo quy định pháp luật; Tạo chế cụ thể để người dân trợ giúp tri thức từ tất tổ chức, cộng đồng, mà chủ yếu tổ chức hoạt động xã hội mục tiêu bảo vệ lợi ích dân; Có quy định cụ thể hệ thống pháp luật trách nhiệm giải trình cán quản lý có yêu cầu từ phía người dân; Có quy định vận hành chế phù hợp nhằm bảo đảm tham gia người dân vào định Nhà nước thực quyền giám sát thực thi công việc hành Từ phân tích trên, khái quát thể chế quản lý đất đai kinh tế bao cấp kinh tế thị trường Hình vẽ Hình vẽ Tương tự Nhà nước ta định chuyển đổi mô hình kinh tế từ bao cấp sang thị trường, thể chế quản lý phải thay đổi từ khái niệm quản lý nhà nước theo hướng xuống sang khái niệm lồng ghép quản lý nhà nước theo hướng xuống quản trị với tham gia người dân theo hướng lên Căn nguyên vậy, đến người ta thống sử dụng khái niệm thể chế quản lý nhà nước đất đai thể chế chiều theo hướng xuống khái niệm thể chế quản trị đất đai thể chế chiều bao gồm tác động quan nhà nước có thẩm quyền vào đất đai theo chiều xuống tác động tham gia người dân vào đất đai theo chiều lên Điều cần quan tâm sơ đồ thể chế xuống hay lên mà thể chế quản trị tốt thể chế quản lý điểm gì? Trước hết, mục tiêu chung đặt hệ thống quản lý bao gồm: Hiệu suất (efficiency) cao nhất, nói cách khác chi phí cần sử dụng thấp để thực quy định pháp luật; Hiệu (effectiveness) cao nhất, nói cách khác việc thực thi pháp luật đạt gần với kỳ vọng đặt xây dựng pháp luật; Tác động (impact) tích cực tới kinh tế, xã hội môi trường, nói cách khác quản lý đất đai mang lại tác động tích cực tới mục tiêu chung đất nước Như vậy, thấy tham gia dân bao gồm tổ chức nhà nước cá nhân công dân thể dạng: thứ tham gia vào quản lý dạng ý kiến đóng góp cho định Nhà nước sách, pháp luật, quy hoạch định cụ thể, ý kiến tham gia dạng thường gọi "phản biện xã hội"; thứ hai tham gia vào "giám sát xã hội" việc thực công việc hành pháp Cả "phản biện xã hội" "giám sát xã hội" gọi chung tham gia người dân Điều kiện cần để thực "phản biện xã hội" "giám sát xã hội" phải công khai, minh bạch thông tin quản lý Điều kiện đủ để thực phản biện giám sát nói quan nhà nước cán nhà nước có liên quan phải thực trách nhiệm giải trình trước ý kiến phản biện giám sát dân Như Nhà nước cần có quy định pháp luật cụ thể công khai, minh bạch thông tin quản lý, tham gia người dân trách nhiệm giải trình quan cán quản lý Quyết định Nhà nước đất đai Thực nhiệm vụ quản lý đất đai CƠ QUAN CÓ THẨM QUYỀN CỦA NHÀ NƯỚC VỀ ĐẤT ĐAI Hình Thể chế quản lý nhà nước đất đai theo hướng xuống kinh tế bao cấp QUẢN LÝ THEO HƯỚNG TRÊN XUỐNG QUẢN TRỊ THEO HƯỚNG DƯỚI LÊN Sự tham gia người dân Công khai minh bạch thông tin Trách nhiệm giải trình cán Giám sát thực thẩm quyền quan quản lý Quyết định Nhà nước đất đai Thực nhiệm vụ quản lý đất đai CƠ QUAN CÓ THẨM QUYỀN CỦA NHÀ NƯỚC VỀ ĐẤT ĐAI Hình 2: Thể chế quản lý đất đai theo hướng xuống quan nhà nước có thẩm quyền hướng lên với tham gia người dân II Các loại hình giám sát mối quan hệ với hoạt động kiểm tra - tra Bộ máy nhà nước nước dân chủ quân chủ lập hiến tổ chức theo mô hình tam quyền phân lập gồm khối lập pháp, khối hành pháp khối tư pháp, khối lập pháp Quốc hội chịu trách nhiệm xây dựng pháp luật, giám sát việc thực thi pháp luật định vấn đề lớn đất nước; khối hành pháp Chính phủ chịu trách nhiệm điều hành hoạt động kinh tế - xã hội, khối tư pháp thay mặt công lý chịu trách nhiệm định giải xung đột xẩy xã hội Trong ba khối nói trên, khối hành pháp bao gồm quan hành phải ban hành định hành mà hầu hết trường hợp có liên quan đến lợi ích Do đặc điểm mà người làm quan chức máy hành thường tập trung quyền lực mang tính độc quyền có liên quan đến lợi ích Sự độc quyền thời gian định phát sinh tính cửa quyền lạm quyền mà người ta thường nói máy hành gắn với quan liêu tham nhũng Để khắc phục tình trạng (để kiểm soát quyền lực), người ta thường thiết lập thể chế kiểm tra (control), tra (inspection) nội bộ máy hành Kiểm tra việc mà quan hành cấp thực việc xem xét, đánh giá công việc quan hành cấp thực đôn đốc để thực trách nhiệm giao Thanh tra việc mà hệ thống quan riêng máy hành có trách nhiệm thực việc xem xét, đánh giá quan hành ngang cấp cấp thấp thực thi nhiệm vụ giao thi hành pháp luật Công việc tra thực theo hệ thống pháp luật tra Cả công việc kiểm tra tra thực theo phương thức định kỳ theo vụ việc có phát Sự thực, chế kiểm tra tra chưa khẳng định kiểm soát tính độc quyền (monopoly) cửa quyền (discretion) công việc phát nội bộ máy hành Trong thể chế đại, người ta đưa thêm thể chế quan trọng mang tính độc lập máy hành chính: "kiểm toán" (audit) Kiểm toán Nhà nước với tư cách thiết chế độc lập thuộc khối lập pháp thực với nội dung xem xét lại công việc (chủ yếu thuộc khối hành pháp) toán; "giám sát" (supervision) chủ thể khối hành pháp thực việc xem xét lại trình triển khai công việc quan hành pháp thực hiện, đánh giá hiệu suất (efficiency), hiệu (effectiveness) tác động tới kinh tế, xã hội môi trường Các chủ thể khối hành pháp thực nhiệm vụ giám sát gồm có quan thuộc khối lập pháp tổ chức nhà nước, công dân thực Các quan nhà nước thuộc khối lập pháp thực quyền giám sát quan nhà nước Các tổ chức nhà nước thực quyền giám sát xã hội người dân có quyền giám sát trực tiếp thông qua tổ chức đại diện cho Việc thực quyền giám sát tổ chức nhà nước quyền giám sát trực tiếp người dân có giống thực quyền giám sát khu vực nhà nước, tức khu vực quyền quản lý nào, khác với giám sát quan nhà nước thuộc khối lập pháp giám sát quan nhà nước có thẩm quyền Yếu tố khác thường mang tính tâm lý thực thi pháp luật thực quyền giám sát pháp luật bảo đảm từ tâm lý thực thi pháp luật cho thấy việc giám sát thuộc khu vực nhà nước thường yếu hơn, bị coi thường chậm đáp ứng Việc giám sát tổ chức nhà nước quyền giám sát trực tiếp người dân có khác chủ thể, bên tổ chức chủ thể có pháp nhân bên cá nhân người dân chủ thể thể nhân Chủ thể pháp nhân thường có nhiều điểm mạnh chủ thể thể nhân tri thức, khả tài chính, mối quan hệ với quan nhà nước, v.v Về mặt tâm lý quản lý thường pháp nhân coi trọng thể nhân Ở nước phát triển, khác biệt pháp nhân thể nhân quan niệm bình đẳng đạt mức cao tư quản lý người Mặt khác, việc giám sát tổ chức cá nhân có mối quan hệ đặc biệt, cá nhân thực quyền thực giám sát trực tiếp thực giám sát gián tiếp thông quan tổ chức đại diện cho mình; tổ chức xã hội trợ giúp tri thức, thông tin, kinh phí, v.v cho thành viên để thực quyền giám sát trực tiếp Mô hình giám sát mô tả hình đây: KHỐI LẬP PHÁP KHỐI TƯ PHÁP bao gồm quan thuộc Quốc hội NHÂN DÂN bao gồm quan thuộc tòa án Giám sát dân KHỐI HÀNH PHÁP bao gồm quan hành CÁC TỔ CHỨC XÃ HỘI NHÀ NƯỚC Giám sát tổ chức xã hội Kiểm tra, tra máy hành NGOÀI KHU VỰC Hình 3: Mối quan hệ thể loại giám sát tra, kiểm tra Ở Việt Nam mô hình tam quyền đưa vào tổ chức máy Nhà nước, Quốc hội Hội đồng nhân dân cấp thuộc khối lập pháp; Chính phủ Ủy ban nhân dân cấp thuộc khối hành pháp; Tòa án nhân dân Viện kiểm sát nhân dân thuộc khối tư pháp Các khối lập pháp, hành pháp tư pháp Việt Nam có hoạt động độc lập tương đối theo quy định pháp luật III Giám sát quan quyền lực Nhà nước Việt Nam III.1 Giám sát Quốc hội 1, Hình thức giám sát a Xem xét báo cáo công tác Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước, quan khác Quốc hội thành lập báo cáo khác theo quy định pháp luật b Xem xét văn quy phạm pháp luật Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước; giám sát tối cao văn quy phạm pháp luật liên tịch mà bên ký quan, cá nhân nói có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị Quốc hội c Xem xét việc trả lời chất vấn người bị chất vấn gồm Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, thành viên khác Chính phủ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước d Xem xét báo cáo giám sát chuyên đề đ Xem xét báo cáo Ủy ban lâm thời Quốc hội thành lập để điều tra vấn đề định e Lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm người giữ chức vụ Quốc hội bầu phê chuẩn g Xem xét báo cáo Ủy ban thường vụ Quốc hội kiến nghị giám sát Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Ủy ban Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội đại biểu Quốc hội Thẩm quyền xử lý kết giám sát a Yêu cầu Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước ban hành văn quy định chi tiết Hiến pháp, luật, nghị Quốc hội; b Bãi bỏ phần toàn văn quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền giám sát Quốc hội nhận thấy trái với văn quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền định Quốc hội; c Miễn nhiệm, bãi nhiệm chức vụ Quốc hội bầu phê chuẩn; d Bỏ phiếu tín nhiệm người giữ chức vụ Quốc hội bầu phê chuẩn; e Yêu cầu quan, cá nhân có thẩm quyền miễn nhiệm, bãi nhiệm cách chức, xử lý người có hành vi vi phạm pháp luật nghiêm trọng; g Ra nghị chất vấn; nghị kết giám sát chuyên đề nội dung khác thuộc thẩm quyền Quốc hội III.2 Giám sát Ủy ban Thường vụ Quốc hội quan Quốc hội Hình thức giám sát Ủy ban thường vụ Quốc hội a Thực nhiệm vụ giám sát a., b., c., d Quốc hội kỳ họp Quốc hội b Xem xét báo cáo hoạt động Hội đồng nhân dân cấp tỉnh; xem xét nghị Hội đồng nhân dân cấp tỉnh có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, văn quy phạm pháp luật quan nhà nước cấp c Giám sát việc giải khiếu nại, tố cáo công dân d Giám sát việc giải kiến nghị cử tri đ Giám sát việc bầu cử đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân e Xem xét kiến nghị giám sát Hội đồng dân tộc, Ủy ban Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội đại biểu Quốc hội g Kiến nghị việc bỏ phiếu tín nhiệm người giữ chức vụ Quốc hội bầu phê chuẩn Thẩm quyền xử lý Ủy ban Thường vụ Quốc hội kết giám sát a Đình việc thi hành phần toàn văn quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền giám sát Quốc hội để trình Quốc hội xem xét bãi bỏ nhận thấy trái với Hiến pháp, luật, nghị Quốc hội; b Bãi bỏ phần toàn văn quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền giám sât nhận thấy trái với pháp lệnh, nghị Ủy ban thường vụ Quốc hội; c Kiến nghị với Quốc hội yêu cầu quan, cá nhân có thẩm quyền miễn nhiệm, bãi nhiệm cách chức, xử lý người có hành vi vi phạm pháp luật nghiêm trọng; d Đề nghị Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm người giữ chức vụ Quốc hội bầu phê chuẩn; đ Bãi bỏ phần toàn nghị Hội đồng nhân dân cấp tỉnh trái với Hiến pháp, luật, văn quy phạm pháp luật quan nhà nước cấp trên; giải tán Hội đồng nhân dân cấp tỉnh trường hợp Hội đồng nhân dân làm thiệt hại nghiêm trọng đến lợi ích Nhân dân; e Ra nghị chất vấn; nghị kết giám sát chuyên đề g Định kỳ 06 tháng, người bị chất vấn, cá nhân, tổ chức chịu giám sát phải báo cáo kết thực nghị chất vấn, nghị giám sát chuyên đề kết thực kết luận, yêu cầu, kiến nghị giám sát Ủy ban thường vụ Quốc hội; h Yêu cầu quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền áp dụng biện pháp cần thiết để kịp thời chấm dứt hành vi vi phạm pháp luật, xem xét trách nhiệm, xử lý người vi phạm, kịp thời khôi phục lợi ích Nhà nước, quyền lợi ích hợp pháp tổ chức, cá nhân bị vi phạm Hình thức giám sát Ủy ban Dân tộc Ủy ban Quốc hội a Thẩm tra báo cáo Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước thuộc lĩnh vực Hội đồng dân tộc, Ủy ban Quốc hội phụ trách theo phân công Ủy ban thường vụ Quốc hội b Giám sát văn quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền giám sát Quốc hội có liên quan tới phạm vi phụ trách c Giám sát chuyên đề d Tổ chức hoạt động giải trình vấn đề thuộc lĩnh vực Hội đồng dân tộc, Ủy ban Quốc hội phụ trách đ Giám sát việc giải khiếu nại, tố cáo, kiến nghị công dân e Kiến nghị việc bỏ phiếu tín nhiệm người giữ chức vụ Quốc hội bầu phê chuẩn Thẩm quyền xử lý Ủy ban Dân tộc Ủy ban Quốc hội a Kiến nghị quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung, đình việc thi hành, bãi bỏ phần toàn văn quy phạm pháp luật; b Kiến nghị với Thủ tướng Chính phủ, thành viên khác Chính phủ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước người đứng đầu quan, tổ chức có liên quan vấn đề thuộc lĩnh vực phụ trách Người nhận kiến nghị có trách nhiệm xem xét trả lời thời hạn 15 ngày kể từ ngày nhận kiến nghị Quá thời hạn mà không nhận trả lời trường hợp không tán thành với nội dung trả lời Hội đồng dân tộc, Ủy ban Quốc hội có quyền kiến nghị với Chủ tịch Quốc hội yêu cầu người nhận kiến nghị trả lời phiên họp Ủy ban thường vụ Quốc hội kỳ họp Quốc hội gần nhất; Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đề nghị Thủ tướng Chính phủ xem xét; c Yêu cầu quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền áp dụng biện pháp cần thiết để kịp thời chấm dứt hành vi vi phạm pháp luật, xem xét trách nhiệm, xử lý người vi phạm, khôi phục lợi ích Nhà nước, quyền lợi ích hợp pháp tổ chức, cá nhân bị vi phạm III.3 Giám sát Đại biểu Quốc hội Đoàn Đại biểu Quốc hội Hoạt động giám sát Đại biểu Quốc hội a Chất vấn người Quốc hội bầu phê chuẩn; b Giám sát văn quy phạm pháp luật giám sát việc thi hành pháp luật; c Giám sát việc giải khiếu nại, tố cáo, kiến nghị công dân d Tham gia hoạt động giám sát Đoàn đại biểu Quốc hội tham gia Đoàn giám sát Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Ủy ban Quốc hội địa phương có yêu cầu Hoạt động giám sát Đoàn đại biểu Quốc hội a Giám sát chuyên đề việc thi hành pháp luật địa phương; 10 b Giám sát việc giải khiếu nại, tố cáo, kiến nghị công dân mà đại biểu Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội chuyển đến quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền giải quyết; c Cử đại biểu Quốc hội Đoàn đại biểu Quốc hội tham gia Đoàn giám sát Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Ủy ban Quốc hội địa phương có yêu cầu III.4 Mô hình giám sát quan nhà nước thuộc khối lập pháp Từ mô hình giám sát Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Ủy ban Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội đại biểu Quốc hội, khái quát mô hình giám sát Quốc hội sau: Đối tượng giám sát cá nhân Quốc hội bầu tổ chức, quan mà người đứng đầu Quốc hội bầu phê chuẩn Hình thức giám sát bao gồm: (i) xem xét báo cáo hoạt động; (ii) xem xét văn quy phạm pháp luật người bị giám sát ban hành; (iii) tổ chức đoàn giám sát theo chuyên đề; (iv) chất vấn người bị giám sát; (v) điều tra vấn đề định; (vi) lấy phiếu tín nhiệm bỏ phiếu tín nhiệm người bị giám sát Hình thức xử lý sau có kết giám sát: (i) yêu cầu đối tượng bị giám sát ban hành văn quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền; (ii) bãi bỏ văn quy phạm pháp luật không phù hợp; (iii) miễn nhiệm, bãi nhiệm chức vụ; (iv) bỏ phiếu tín nhiệm; (v) yêu cầu người có thẩm quyền miễn nhiệm, bãi nhiệm người có chức vụ vi phạm pháp luật; (vi) nghị chất vấn, kết giám sát chuyên đề nội dung thuộc thẩm quyền Ủy ban Thường vụ Quốc hội có số nội dung giám sát thay cho Quốc hội kỳ họp có số nội dung giám sát theo thẩm quyền riêng có liên quan tới văn quy phạm pháp luật cấp tỉnh ban hành; việc giải khiếu nại, tố cáo dân; việc giải kiến nghị cử tri; việc bầu cử đại biểu Quốc hội Hội đồng nhân dân Hội đồng dân tộc Ủy ban Quốc hội có thẩm quyền giám sát nhóm đối tượng bị Quốc hội giám sát phạm vi phụ trách Đại biểu Quốc hội có quyền chất vấn tham gia đoàn gián sát Đoàn đại biểu Quốc hội có quyền giám sát chuyên đề địa phương, giám sát việc giải khiếu nại, tố cáo kiến nghị cử tri, cử đại biểu quốc hội tham gia đoàn giám sát Mô hình áp dụng cho Hội đồng nhân dân, Thường trực Hội đồng nhân dân, Ban Hội đồng nhân dân Đại biểu Hội đồng nhân dân IV Kinh nghiệm từ hoạt động giám sát chuyên đề Quốc hội tài nguyên môi trường Kể từ ban hành Luật hoạt động giám sát Quốc hội, Quốc hội tổ chức nhiều đoàn giám sát chuyên đề tài nguyên môi trường Các chuyên đề giám sát kể tới quy hoạch sử dụng đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, chương trình trồng triệu rừng, v.v gần vấn đề nông lâm trường quốc doanh 11 Quá trình tổ chức đoàn giám sát chuyên đề Quốc hội cho thấy hiệu giám sát ngày cao hơn, vấn đề đưa giám sát ngày xem xét kỹ lưỡng hơn, vấn đề đánh giá đầy đủ kỹ lưỡng hơn, thông tin cung cấp đầy đủ việc giám sát thực tế đầy đủ Hệ giám sát đưa kết luận xác đáng làm sở để ban hành nghị có tính khả thi thực tế Kết hợp với nhiều hình thức giám sát khác Quốc hội chất vấn, lấy phiếu tín nhiệm, thấy hoạt động giám sát Quốc hội đóng vai trò quan trọng, có tác động trực tiếp vào đẩy nhanh tiến độ nâng cao chất lượng triển khai nhiệm vụ Bộ, ngành Chính phủ Chính phủ V Giám sát phản biện tổ chức nhà nước người dân Đến pháp luật giao cho Mặt trận tổ quốc chịu trách nhiệm thực giám sát xã hội phản biện xã hội Theo Luật Mặt trận Tổ quốc, hoạt động giám sát Mặt trận Tổ quốc Việt Nam giám sát mang tính nhân dân, hỗ trợ cho công tác giám sát, kiểm tra, tra Nhà nước; góp phần xây dựng bảo vệ Nhà nước sạch, vững mạnh, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả; bảo vệ quyền lợi ích đáng nhân dân Mặt trận Tổ quốc thực giám sát hoạt động quan nhà nước, đại biểu dân cử, cán bộ, công chức Hoạt động giám sát Mặt trận Tổ quốc thực hình thức bao gồm: Động viên nhân dân thực quyền giám sát; Tham gia hoạt động giám sát với quan quyền lực nhà nước; Tổng hợp ý kiến nhân dân thành viên Mặt trận kiến nghị với quan nhà nước có thẩm quyền biểu dương, khen thưởng người tốt, việc tốt, xem xét, giải quyết, xử lý trường hợp vi phạm pháp luật Giám sát phản biện xã hội thể tham gia người dân vào quản lý đất nước Điều 28 Hiến pháp 2013 quy định "1 Công dân có quyền tham gia quản lý nhà nước xã hội, tham gia thảo luận kiến nghị với quan nhà nước vấn đề sở, địa phương nước; Nhà nước tạo điều kiện để công dân tham gia quản lý nhà nước xã hội; công khai, minh bạch việc tiếp nhận, phản hồi ý kiến, kiến nghị công dân." Điều 28 Hiến pháp thể việc lấy ý kiến dân nhiều luật Luật Ban hành Văn quy phạm pháp luật, Luật Ngân sách, Luật Đất đai, Luật Đầu tư công, v.v Đặc biệt, Luật Đất đai 2013 có Điều 199 quy định quyền tham gia giám sát trực tiếp dân quản lý sử dụng đất Tất luật có quy định việc lấy ý kiến dân hay quyền giám sát trực tiếp dân chưa có quy định phương thức tham gia người dân Để người dân tham gia ý kiến phản biện, góp ý hay ý kiến giám sát, cần có quy định chịu trách nhiệm tiếp nhận ý kiến dân chuyển ý kiến tới nơi có trách nhiệm giải trình Quy trình cần quy định cụ thể, bước quy định số ngày cho phép Khi pháp luật giao cụ thể cho tổ chức chịu trách nhiệm Mặt trận Tổ quốc với vai trò tổ chức đại diện cho dân Lúc đó, Mặt trận Tổ quốc phải tổ chức mạng lưới để thu nhận ý kiến dân chuyển tới quan nhà nước có trách nhiệm giải trình 12 Tương tự người dân, tổ chức xã hội có quyền tham gia người dân, chưa đủ điều kiện để triển khai thực tế Tất nhiên, số tổ chức nhà nước cấp Trung ương Liên hiệp Hội khoa học kỹ thuật Việt Nam, Phòng Thương mại công nghiệp Việt Nam, v.v gửi ý kiến tham gia trực tiếp cho quan nhà nước triển khai công việc cần giám sát Hiện nay, Mặt trận Tổ quốc chưa có chương trình triển khai nhiệm vụ phản biện xã hội giám sát xã hội Người dân muốn tham gia có quy trình cụ thể để chuyển tới ý kiến phản biện ý kiến giám sát Nói cách khác, quyền tham gia người dân vào quản lý giám sát quy định giấy, chưa đủ điều kiện để thực thực tế VI Chính sách phân tích sách Chính sách mục đích đặt tập hợp chủ trương, biện pháp khuyến khích đối tượng phụ thuộc vào sách nhằm đạt mục đích đặt Ví dụ sách bảo vệ đất trồng lúa mục đích không cho chuyển đất trồng lúa số vùng trọng điểm sang sử dụng vào mục đích khác làm ruộng lúa Các biện pháp kèm sách địa phương có nhu cầu sử dụng đất lúa 10 phải xin phép Thủ tướng Chính phủ 10 phải thông qua Hội đồng nhân dân cấp tỉnh Cũng có định nghĩa sách phức tạp "Chính sách đường lối cụ thể đảng chủ thể quyền lực lĩnh vực định biện pháp, kế hoạch thực đường lối ấy" Như cấu trúc sách gồm đường lối cụ thể (nhằm thực đường lối chung) biện pháp, kế hoạch thực Chính sách nói chung đưa mục tiêu cần đạt gắn với số chủ trương, giải pháp cần nghiên cứu đưa vào dạng hướng dẫn thực thi pháp luật biện pháp phù hợp luật bổ sung quy định luật Cũng ví dụ sách bảo vệ đất lúa, trước năm 2013, biện pháp để bảo vệ đất lúa đưa diện tích đất lúa cần bảo vệ vào phê duyệt quy hoạch sử dụng đất Trên thực tế thực thi sách giai đoạn 2003 - 2013, đất lúa bị nhiều cách thức giám sát trình thực quy hoạch sử dụng đất Khi xây dựng Luật Đất đai 2013, Quốc hội định đưa biện pháp kiểm soát chặt chẽ trình chuyển đất lúa sang sử dụng vào mục đích khác Phân tích sách đánh giá tính đầy đủ, tính thống nhất, tính khả thi hiệu suất, hiệu quả, tác động sách nhằm điều chỉnh sách cho phù hợp với mục tiêu thực tế thực thi Việc phân tích sách thường thực trước ban hành sau thực thời gian định Đánh giá tính đầy đủ sách việc (i) đối chiếu sách với đường lối chung xem sách đầy đủ đường lối chung không (đối chiếu lý thuyết); (ii) đối chiếu với yêu cầu thực tế xem sách có đáp ứng đầy đủ yêu cầu thực tế không (đối chiếu thực tế) Đánh giá tính thống sách việc: (i) đối chiếu phận sách xem phận có thống không; (ii) đối chiếu sách xem xét với hệ thống sách xem có thống không 13 Đánh giá tính khả thi sách chủ yếu việc: (i) xem xét hoàn cảnh thực tế có chấp nhận sách hay không; (ii) xem xét xem sách có gây thiệt hại cho nhóm đối tượng xã hội không có gây thiệt hại biện pháp bù đắp có thỏa đáng hay không Đánh giá hiệu suất thực sách việc dự tính chi phí cần thiết để thực sách lợi ích sách mang lại, chi phí lớn lợi ích hiệu suất, chi phí nhỏ lợi ích có hiệu suất, nhỏ hiệu suất cao Đánh giá hiệu sách việc ước tính kết đạt sách so với mục tiêu sách đề ra, thực thực tế phần mục tiêu đặt ra, vượt mục tiêu đề Đánh giá tác động cần nhóm đối tượng (nông dân, niên, phụ nữ, v.v.), lĩnh vực (kinh tế, kinh tế nông nghiệp, xã hội nông thôn, đô thị, môi trường đất, môi trường nước, v.v.) chịu tác động sách xem mức độ tác động sách tới nhóm đối tượng, lĩnh vực mức độ nào, trước hết tích cực hay tiêu cực mức độ tích cực hay tiêu cực cao hay thấp, tác động trực tiếp hay gián tiếp Khi đưa sách, nhà hoạch định sách phải phân tích sách tư logics tính đầy đủ, tính thống nhất, tính khả thi hiệu suất, hiệu quả, tác động Nhiều sách lớn đưa thử nghiệm thực tế số mô hình Bước đưa lấy ý kiến chuyên gia, quan quan lý có liên quan trực tiếp, tổ chức thuộc khu vực nhà nước có quan tâm nhóm dân cư có liên quan trình thực thi sách, nhóm dân cư chịu tác động trực tiếp gián tiếp Sau có kết lấy ý kiến, việc phân tích sách lại rà lại bổ sung sở tập hợp ý kiến thu nhận Từ đó, sách hoàn chỉnh hình thành trình quan nhà nước có thẩm quyền xem xét ban hành Ở Việt Nam, sách thường ban hành từ chủ trương Đảng thông qua Nghị đề xuất từ Quốc hội, quan Quốc hội, đại biểu Quốc hội từ đề xuất Chính phủ, Bộ ngành thuộc Chính phủ từ Mặt trận Tổ quốc tổ chức trị - xã hội thành viên Việc đề xuất sách thường bắt nguồn từ thực tế vướng mắc, bất cập thi hành pháp luật địa phương phản ảnh lên quan Trung ương Trong thời gian gần đây, hình thức vận động sách tổ chức xã hội thực nguồn đề xuất sách mà nhiều sách chấp thuận VII Quy trình xây dựng sách tham gia người dân Quy trình xây dựng sách Việt Nam đưa vào cụ thể Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật 2015, việc lấy ý kiến dân công đoạn bắt buộc Điều nguyên tắc xây dựng, ban hành văn quy phạm pháp luật đưa nguyên tắc, nguyên tắc thứ "Bảo đảm công khai, dân chủ việc tiếp nhận, phản hồi ý kiến, kiến nghị cá nhân, quan, tổ chức trình xây dựng, ban hành văn quy phạm pháp luật." Điều tham gia góp ý kiến xây dựng văn quy phạm pháp luật quy định tiến bộ, cụ thể gồm Khoản: "(1) Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Phòng Thương mại Công nghiệp Việt Nam, tổ chức thành viên khác Mặt trận quan, tổ chức khác, cá nhân có quyền tạo điều kiện góp ý kiến đề nghị xây dựng văn quy phạm pháp luật dự 14 thảo văn quy phạm pháp luật (2) Trong trình xây dựng văn quy phạm pháp luật, quan, tổ chức chủ trì soạn thảo quan, tổ chức có liên quan có trách nhiệm tạo điều kiện để quan, tổ chức, cá nhân tham gia góp ý kiến đề nghị xây dựng văn quy phạm pháp luật, dự thảo văn quy phạm pháp luật; tổ chức lấy ý kiến đối tượng chịu tác động trực tiếp văn quy phạm pháp luật (3) Ý kiến tham gia đề nghị xây dựng văn quy phạm pháp luật, dự thảo văn quy phạm pháp luật phải nghiên cứu, tiếp thu trình chỉnh lý dự thảo văn bản." Luật tách quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật thành công đoạn: công đoạn thứ hình thành sách công đoạn thứ hai công đoạn xây dựng văn quy phạm pháp luật Điều 34 trách nhiệm quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội việc lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh (đề nghị sách) phải thực công việc sau: Trước lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, người đề xuất sách phải tiến hành yêu cầu quan, tổ chức có thẩm quyền tiến hành: (a) Tổng kết việc thi hành pháp luật có liên quan đến đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; (b) Tổ chức nghiên cứu khoa học vấn đề liên quan để hỗ trợ cho việc lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; nghiên cứu thông tin, tư liệu, điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thành viên có liên quan đến đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh Trong trường hợp cần thiết, yêu cầu quan, tổ chức, cá nhân có liên quan cung cấp tài liệu, thông tin liên quan đến đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; (c) Xây dựng nội dung sách đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; đánh giá tác động sách; (d) Dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc thi hành luật, pháp lệnh sau Quốc hội,Ủy ban thường vụ Quốc hội thông qua Chuẩn bị hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh Tổ chức lấy ý kiến quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; tổng hợp, nghiên cứu, giải trình, tiếp thu ý kiến góp ý Đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh không Chính phủ trình phải lấy ý kiến Chính phủ nghiên cứu, tiếp thu ý kiến Chính phủ Điểm quy định việc tổ chức lấy ý kiến quan, tổ chức, cá nhân có liên quan thực trách nhiệm giải trình Như phần nói, điều kiện cần tham gia công khai, minh bạch, điều kiện đủ quan nhà nước cán nhà nước thực trách nhiệm giải trình VIII Kết luận Trong thời gian gần đây, Quốc hội Hội đồng nhân dân cấp đẩy mạnh công tác giám sát lên tầm quan trọng đặc biệt Công việc thực thường xuyên mang lại hiệu đáng kể Lúc cần công tác giám sát đạt hiệu cao theo hướng lần giám sát cần thiết kế theo mục tiêu cụ thể, để từ đánh giá đưa giải pháp giải kịp thời Bên cạnh đó, việc tham gia giám sát tổ chức xã hội người dân quy định chưa cụ thể hóa để thực Mặt trận Tổ quốc lúc cần tích cực việc 15 đưa quy chế cụ thể việc tiếp nhận ý kiến giám sát tổ chức xã hội người dân chuyển tới quan nhà nước để thực trách nhiệm giải trình Hiện nhiều Luật có quy định cụ thể lấy ý kiến tổ chức, công dân nhiều công việc triển khai Đây cách để thực tiếp nhận ý kiến phản biện xã hội trình hoạch định sách xây dựng pháp luật 16