Nghiên cứu để vận dụng phương thức tham dự của người dân vào các dự án quy hoạch đô thị ở việt nam

Tìm hiểu về mối liên hệ giữa lối quy hoạch tham dự với phương thức quy hoạch chiến lược trong mô thức quy hoạch hành động cùng các yếu tố then chốt làm cơ sở cho việc hình thành sự tham

TRƯỜNG ĐẠI HỌC KIẾN TRÚC THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

Đỗ phú Hưng

NGHIÊN CỨU ĐỂ VẬN DỤNG PHƯƠNG THỨC THAM DỰ CỦA NGƯỜI DÂN VÀO CÁC DỰ ÁN QUY HOẠCH ĐÔ THỊ Ở

VIỆT NAM

LUẬN ÁN TIẾN SĨ KIẾN TRÚC

Thành phố Hồ Chí Minh – năm 2004

TRƯỜNG ĐẠI HỌC KIẾN TRÚC THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

LUẬN ÁN TIẾN SĨ KIẾN TRÚC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:

PGS PTS TRƯƠNG QUANG THAO

Thành phố Hồ Chí Minh – năm 2004

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi

Các số liệu, kết quả nêu trong luận án là trung thực và chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác

Nghiên cứu sinh

MỤC LỤC

D ANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT : V

D ANH MỤC CÁC THUẬT NGỮ : VI

D ANH MỤC CÁC BẢNG : XI

D ANH MỤC CÁC HÌNH : XIII

MỞ ĐẦU 1

Đặt vấn đề 1

Mục tiêu nghiên cứu: 3

Giới hạn phạm vi đề tài 3

Các bước nghiên cứu 4

Phương pháp nghiên cứu: 5

Nội dung nghiên cứu: 5

PHẦN NỘI DUNG 7

C HƯƠNG 1: TỪ QUY HOẠCH CHÍNH THỐNG SANG QUY HOẠCH (HƯỚNG VỀ) HÀNH ĐỘNG 7

1.1 Từ Quy hoạch Tổng Thể đến Quy hoạch Cơ cấu và Quy hoạch Chiến lược 10

1.2 Hướng về hành động 10

1.2.1 Quy hoạch (hướng về) hành động 11

1.2.2 Khiá cạnh xã hội của quy hoạch hành động 14

1.3 Phương thức quy hoạch chính thống (Orthodox Planning) 15

1.4 Quy hoạch như một tiến trình 17

1.4.1 Mối liên hệ giữa phương thức quy hoạch tham dự với quy hoạch chiến lược và quy hoạch hành động: 20

1.4.2 Những hạn chế của quy hoạch chiến lược 21

1.4.2.1 Trường hợp của Rio de Janerio 21

1.4.2.2 Trường hợp cuả Brazil 22

1.4.3 Khai thác những ưu điểm của quy hoạch chiến lược 23

1.5 Sự tham dự của cộng đồng là gì ? 24

1.6 Vai trò lãnh đạo cộng đồng 27

C HƯƠNG 2: SỰ HÌNH THÀNH VÀ BẢN CHẤT CỦA SỰ THAM DỰ 31

2.1 Sự hình thành phương thức tham dự trong quy hoạch đô thị 31

2.1.1 Sự chi phối của các cơ quan chuyên môn 32

2.1.2 Những cơ hội tham gia-trường hợp của nước Anh, trước và sau “báo cáo Skeffington” 33

2.1.3 Sự tham dự của người dân trong Thời kỳ 1947-1968 ở Anh 34

2.1.4 Sự tham dự của người dân trong Thời kỳ sau 1968 ở Anh 36

2.1.5 Việc tham dự theo luật định ở Anh 37

2.2 Bản chất của phương thức tham dự 37

2.3 Các mức độ tham dự: 38

2.3.1 Cơ cấu tổ chức việc tham dự 39

2.3.2 Tầng bậc tham gia chính trị 40

2.3.3 Tiêu chuẩn đánh giá về sự tham dự của người dân 41

2.4 Điều kiện kinh tế xã hội tác động đến việc tham dự của công chúng 43

2.5 Nhận định mức độ phức tạp của vấn đề theo Cartwright 45

2.6 Tính hợp lý trong quy hoạch 47

2.7 Những trở ngại trong việc tham gia của người dân 49

2.7.1 Những trở ngại từ việc điều hành và đi đến những quyết định 51

2.7.2 Những trở ngại từ những công cụ tham gia 52

2.7.3 Những trở ngại từ phía các đối tác tham gia 53

2.8 Phương thức “từ dưới lên” 54

2.8.1 Vai trò của những chuyên gia 55

2.8.2 Nhìn nhận dưới các góc độ của phạm trù của đô thị học 56

2.8.3 Những lãnh vực quan hệ mật thiết với quy hoạch đô thị 58

C HƯƠNG 3: CÁC CƠ SỞ KHOA HỌC CỦA SỰ THAM DỰ CỦA CÔNG DÂN 61

3.1 Các thành phần tham dự dưới góc độ xã hội học: 62

3.1.1 Tầm vóc địa phương và vai trò của các tầng lớp xã hội 62

3.1.2 Các nhóm tham gia chủ yếu 64

3.1.2.1 Nhóm những đại biểu dân cử ở địa phương 67

3.1.2.2 Những công chức làm việc trong các công sở 69

3.1.2.3 Người dân 72

3.1.2.4 Những cơ quan bên ngoài (external agencies) 74

3.1.2.5 Những nhà tư vấn 74

3.2 Yếu tố kinh tế- xã hội 76

3.3 Lợi ích của công chúng 79

3.4 Môi trường đi đến những quyết định 82

3.4.1 Việc đi đến các quyết định và hai yếu tố then chốt của nó 83

3.4.2 Quyền đại diện 84

3.4.2.1 Các cấp độ của việc đại diện 86

3.4.2.2 Mức độ trừu tượng của việc đại diện 88

C HƯƠNG 4: KHẢ NĂNG VẬN DỤNG PHƯƠNG THỨC THAM DỰ Ở VIỆT NAM QUA TRƯỜNG HỢP THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH 93

4.1 Những khó khăn và những thuận lợi: 93

4.1.1 Những khó khăn: 93

4.1.2 Những thuận lợi: 94

4.1.2.1 Chủ trương thực hiện dân chủ ở cấp cơ sở 94

4.1.2.2 Mặt pháp lý: 95

4.2 Sự hỗ trợ của các tổ chức ngoài nước 97

4.3 Kinh nghiệm của chúng ta thông qua một số các ví dụ: 98

4.3.1 Trường hợp Dư án kênh Nhiêu Lộc – Thị Nghè 100

4.3.2 Trường hợp phường Tân Định 101

4.3.3 Trường hợp dự án kênh Tân Hoá – Lò Gốm 101

4.3.4 Dự án tái định cư tại Bình Trưng Đông 103

4.4 Sự tham dự của người dân vào quy hoạch đô thị ở Việt Nam 103

4.4.1 Phản ánh nguyện vọng từ dưới lên và nhiệm vụ tổ chức tham dự 104

4.4.2 Vai trò quản lý thiết kế và xây dựng 105

4.5 Các giai đoạn trong thực hành quy hoạch không gian ở Việt Nam 106

4.6 Tìm một mô hình tạo điều kiện cho người dân tham gia 110

4.7 Tham gia khi nào, vào cái gì, và với mức độ nào? 113

4.8 Đề xuất tổ chức thực hiện 117

4.8.1 Giới hạn phạm vi nghiên cứu đề xuất tham dự 117

4.8.2 Đề xuất tổ chức tham dự 119

4.8.3 Chọn lựa mức độ tham gia theo các giai đoạn: 124

4.8.4 Xem xét các mức độ tham dự theo từng giai đoạn 125

4.8.5 Giao nhiệm vụ cho các tổ chức 126

4.8.6 Giai đoạn khởi xướng: 127

4.8.7 Giai đoạn Lập kế hoạch 129

4.8.8 Giai đoạn Thiết kế 130

4.8.9 Giai đoạn thực hiện 132

4.8.10 Giai đoạn vận hành 133

4.9 Xây dựng chương trình hành động từ những đề xuất trên 134

P HẦN KẾT LUẬN : 136

Kiến nghị về những nghiên cứu tiếp theo: 139

Danh mục công trình công bố của tác giả: xix

Danh mục tài liệu tham khảo: xx

Phần Phụ lục-Bảng biểu xxv

Danh mục các chữ viết tắt:

KIP – Chương trình cải thiện các khu ở ổ chuột ở Indonesia (Kampung

Improvement Program)

UNDP – Chương trình Phát triển của Liên Hiệp Quốc (United Nations

Development Program)

PAG – Nhóm tư vấn quy hoạch (Planning Advisory Group)

DOE - Bộ năng lượng Anh (Department of Energy)

IFAD - Quỹ Phát triển Nông nghiệp Quốc tế (International Funds for

Agricultural Development)

IULA - Tổ chức Quốc tế gồm các Chính quyền Địa phương (International Union

of Local Authorities, được sáng lập vào năm 1913

RPA - Tham gia thẩm định sơ bộ (Participatory Rapid Appraisal)

CBO – Tổ chức lấy cộng đồng làm đơn vị cơ sở (Community-based Organization) CSO – Tổ chức hành chánh xã hội (Civil Society Organization)

NGO – Tổ chức phi chính phủ (Non-governmental Organization)

SWOT – Phân tích các mặt mạnh-yếu; những cơ hội-và những nguy cơ (Strength,

Weaknesses, Opportunities, Threat)

SMART – Tiêu chuẩn chọn lựa chiến lược: gồm: Cụ thể, đánh giá được, khả thi,

thực tiễn, xác định được thời gian thực hiện (Specific, Measurable, Attainable, Realistic, Time bound)

GOOP – Quy hoạch trên cơ sở dự án hướng về một mục tiêu cụ thể (A: Goal

Oriented Project Planning, Đức: ZOPP: Zielorientierte Projeztplannung)

Danh mục các thuật ngữ:

Biện hộ có tổ chức: (establishment advocacy) dùng như thuật ngữ “tư vấn có tổ

chức” (consultants) là không hoàn toàn chính xác, nhưng điều mà nó suy luận lại

là chính xác Trong tạp chí “Progressive Architecture” (kiến trúc cấp tiến), thuật

ngữ này được dùng để chỉ những kiến trúc sư và những nhà quy hoạch nào có tâm huyết muốn vận dụng tài năng của mình vào những “chỗ nào có thể hành động” nhằm mang lại nhiều lợi ích rộng rãi cho công chúng nói chung, hơn là chỉ giới hạn những hoạt động của mình vì một lợi ích riêng tư nào đó,hoặc lợi ích

của một nhóm nhỏ nào đó [trích dẫn và giải thích cuả Michael Fagence, Citizen

Participation in Planning, nxb Pergamon Press, 1977, trang 237

Những cơ quan bên ngoài: (external agencies) chỉ những tổ chức hoặc đơn vị từ

bên ngoài có thể gây ảnh hưởng đối với quá trình đi đến những quyết định trong quy hoạch vùng và đô thị và do vậy tác động đến những đối tượng là những người sử dụng cuối cùng

Những người sử dụng cuối cùng: (end users) chỉ những người hưởng dụng kết

quả cuối cùng của một đồ án hoặc kết quả thực hiện quy hoạch

Tổng toàn: (holistic) với ý nghĩa như một quá trình tổng toàn, theo giáo sư

Trương Quang Thao thì đó là một phương thức tiếp cận toàn diện có tính đến tất

cả các khía cạnh tác động lên vấn đề, các thuật ngữ tương đương là toàn diện (Nguyễn Tường Bích; dịch giả Đạo của Vật Lý ), chủ toàn (Cao Xuân Huy)

Đô thị học: (A : Urban Planning; N : Građostroitelxvo; P : Urbanisme), theo

GS Trương Quang Thao, là thực hành xã hội (Social praxis) nhằm tạo lập nên môi trường ở của con người, cả đô thị lẫn nông thôn Có thể gọi đó là hành động

xã hội có liên quan tới sự thiết lập nơi cư trú của con người, vì thế nó đòi hỏi các

nghiên cứu lý luận, các giải pháp quy hoạch vật thể để rồi thực hiện tại chỗ theo những chuẩn mực được xã hội thừa nhận

Đô thị học lý thuyết: (lý luận đô thị học), (A : Planning Theories; N :

Teoretitsexkoye Građostroitelxvo; P : Urbanisme Théorique), theo GS Trương

Quang Thao, là các hoạt động nghiên cứu lý luận và khoa học làm cơ sở cho các nguyên tắc, mô hình quy chuẩn, luật lệ, thủ tục … vận dụng vào công việc dự báo, quy hoạch và triển khai xây dựng và cải tạo đô thị

Đô thị học pháp quy: (A : (Urban) Statutory Planning, legislative planning; N :

Regulatornoye Građostroitelxvo; P : Urbanisme Réglementaire), theo GS

Trương Quang Thao, là các hoạt động đề xuất ra các cơ sở pháp lý, các đạo luật, sắc lệnh, chủ trương, chính sách, thủ tục, quy chuẩn, thiết chế trong quy hoạch và thực hiện quy hoạch

Đô thị học thực hành: (A : Planning Practice, Implementation planning; N :

Praktitsexkoe Građostroitelxvo; P : Urbanisme Operationnel), theo GS Trương

Quang Thao, là các hoạt động quy hoạch, thiết kế và triển khai thực hiện

Quy hoạch hướng dẫn: (P : Plan directeur), cách gọi của người Pháp để chỉ đồ

án quy hoạch chung

Quy hoạch không gian: (còn gọi là quy hoạch vật thể), (A : Spatial Planning

(Physical Planning); N : Proxtranxtiennoye Planirovanie; P : Aménagement spatial): là một trong ba khâu của quy hoạch đô thị, hai khâu còn lại là quy

hoạch kinh tế và quy hoạch xã hội

Quy hoạch khống chế: (A : Master Plan; M : Comprehensive Plan; N :

Ghênêralnyi plan; P : Plan directeur) là cách gọi của người Anh để chỉ đồ án

quy hoạch, người Mỹ gọi là quy hoạch tổng thể, người Nga-quy hoạch chung và người Pháp-quy hoạch hướng dẫn (giải thích của giáo sư Trương Quang Thao)

Quy hoạch pháp quy: (A : Statutory Planning), giống như đô thị học pháp quy

Các tư liệu quy hoạch một khi đã được các cơ quan có thẩm quyền phê duyệt thì chúng sẽ là các tư liệu quy hoạch mang tính chất pháp quy

Quy hoạch quốc gia: (A : National Planning; N : Natxionalnaya Planirovka; P :

Aménagement national), là sơ đồ quy hoạch phân bố dân cư cho lãnh thổ quốc

gia

Quy hoạch sử dụng đất: (A : Land-use Planning) Nội dung chủ yếu của quy

hoạch chiến lược hay quy hoạch hướng dẫn, quy hoạch khống chế, quy hoạch chung

Quy hoạch thực hiện: (còn gọi quy hoạch xây dựng), (A : Implementation

Planning (Site Planning); N : Planirovka zaxtroiki; P : Aménagement du site)

Phương pháp quy hoạch để thực hiện các dự án đô thị nằêm trong phương thức quy hoạch hành động

Phương thức quy hoạch: cũng còn gọi là lối quy hoạch (A.: Planning Style); (P.:

Mode d’urbanisme), Phương thức tiếp cận các vấn đề đô thị hoặc các dự án đô

thị chủ yếu dựa vào lề lối tư duy và lề lối ứng xử của nhà quy hoạch

Quy hoạch bao cấp: (A.:Subventional Planning), cũng là Quy hoạch từ trên xuống

(A.:top-down Planning) hoặc Quy hoạch chỉ thị (A.:Directive Planning); phương

thức quy hoạch được bao cấp từ đầu chí cuối, nghĩa là từ khâu hình thành ý tưởng đến khâu quyết định, thiết kế, và thực hiện

Quy hoạch tổng thể: (M : Comprehensive Plan), cách gọi của người Mỹ dùng để

chỉ đồ án quy hoạch mà người Nga gọi là quy hoạch chung, người Pháp – quy hoạch hướng dẫn, người Anh – quy hoạch khống chế

Quy hoạch toàn diện: (A./M : Comprehensive Planning), Phương thức quy hoạch

người Mỹ hay vận dụng để làm các đồ án quy hoạch tổng thể

Quy hoạch chính thống: (A.:Orthodox Planning) nghiêng về phương thức lập quy

họach phát triển đô thị một cách toàn diện, do vậy còn được gọi là quy hoạch tổng thể-(Comprehensive planning), điều hành tập trung từ trên xuống (Top-down planning) hay quy hoạch chỉ thị (Directive planning), nghĩa là có những mục tiêu

dài hạn được biểu thị dưới các chỉ tiêu (directives) trong đó cấp trên quyết định

và cấp dưới thực hiện, với sự bao cấp của chính quyền trung ương Cũng vì vậy

người ta còn gọi là quy hoạch bao cấp (Subventional planning)

Quy hoạch biện hộ: (A : Advocacy Planning), là lối quy hoạch (planning style),

theo đó các nhà quy hoạch và các luật gia bảo vệ quyền lợi của các nhóm xã hội chịu thiệt thòi nhiều nhất trong từng dự án đô thị

Quy hoạch cấu trúc: (còn gọi là quy hoạch chiến lược), (A : Structure Planning,

Strategic planning), là phương thức quy hoạch theo đó người ta dự báo các mục

tiêu quy hoạch, thường là dài hạn và trung hạn

Quy hoạch chiến lược: (A.: Strategic Planning); (P: Planification stratégique);

(N.: Strateghitsexkoye Planirovanie), Người Pháp xem đây là phương thức quy

hoạch hướng vào việc giải quyết các vấn đề bố trí các yếu tố kinh tế (LACAZE), người Mỹ cũng xem quy hoạch chiến lược có xuất xứ từ chiến lược kinh doanh của các hãng lớn trong chiến lược phát triển của họ Khi vận dụng vào quy

hoạch đô thị, nó được hiểu là việc nhắm vào các định hướng lớn và dài hạn liên

quan đến quy hoạch vùng, vùng thành phố, hoặc thành phố lớn

Quy hoạch (hướng về) hành động: (A : Action (oriented) Planning), là mô thức

quy hoạch mà trong đó mọi động thái quy hoạch đều hướng về phía hành động Mô thức quy hoạch (hướng về) hành động này bao gồm ba phương thức quy hoạch chiến lược, quy hoạch chiến thuật và quy hoạch thực hiện

Quá trình Quy hoạch: (A: Planning Process), [22, pp238], là cách thức điều hành

một hệ thống, và giám sát cách thức điều hành đó bằng cách đánh giá mức độ hiệu quả của nó căn cứ vào các đánh giá phản hồi, và đề xuất các thay đổi cho phù hợp Những đánh giá này được coi là cơ sở [22, pp6-8] để thay đổi hoặc (1) mục tiêu, hoặc (2) đường lối và phương thức đạt đến mục tiêu đó Quan điểm coi quy họach là một quá trình là một quan điểm khác biệt hòan tòan với quan điểm của Geddes và Abercrombie: Điều tra – Phân tích – Lập Quy hoạch, ở chỗ nó hướng quy họach về một quy trình và đề ra các cách thức đi đến kết quả thay vì mô tả kết quả đó

Danh mục các bảng:

1 Bảng 2.1 Những lưu ý của Ủy ban Skeffington

2 Bảng 2.2 Sơ đồ bậc thang của Arnstein [1969] về các mức độ tham dự

3 Bảng 2.3 Các nấc thang của tầng bậc tham gia chính trị

4 Bảng 2.4 Tiêu chuẩn đánh giá những chương trình có sự tham dự của người dân

5 Bảng 2.5 Tiêu chuẩn đánh giá sự tham dự của người dân

6 Bảng 2.6 Các giai đoạn tham dự

7 Bảng 2.7 Các phạm trù và cấp độ không gian của đô thị học (Trương Quang Thao, 2001)

8 Bảng 2.8 Các lãnh vực tác động đến vấn đề đô thị hóa (Trích của

Kammeier, H.D., Urban Planning Course Notes, Course Ed 10.14, Asian

Institute of Technology, Bankok, Thailand, School of Environment, Resources and Development Human Settlements Development Programme, January term 1999, trang 5)

9 Bảng 2.9 Những nguyên nhân và những hệ quả của việc đô thị hoá (trích

của Kammeier, H.D., Urban Planning Course Notes, Course Ed 10.14,

Asian Institute of Technology, Bankok, Thailand, School of Environment, Resources and Development Human Settlements Development Programme, January term 1999, trang 2)

10 Bảng 3.1 Những yếu tố ảnh hưởng đến quan hệ giữa người hưởng dụng và chính quyền (M Fagence, 1997)

11 Bảng 3.2 Các trạng thái đại diện (theo Griffiths, trích Michael Fagence, sách đã dẫn)

12 Bảng 4.1 Phân loại cấp độ quy hoạch (theo quyết định số 322-BXD/1993, Mở rộng thành phố Hồ Chí Minh và phát triển bền vững trong khu vực”, Hướng tới Quy hoạch khả thi, một ví dụ tại Bình Trưng Đông, quận 2 “Dự án VNM 003 của Viện Quy hoạch Thành phố HCM và Viện Quy hoạch thành phố Lyon-Pháp, 2002, trang 53)

13 Bảng 4.2 Các bước thực hiện quy hoạch và các thành phần tham gia tại Việt Nam (theo Viện Quy hoạch Thành phố Hồ Chí Minh, trích từ “Mở rộng thành phố Hồ Chí Minh và phát triển bền vững trong khu vực”, Hướng tới Quy hoạch khả thi, một ví dụ tại Bình Trưng Đông, quận 2 "Dự án VNM

003 của Viện Quy hoạch Thành phố HCM và Viện Quy hoạch thành phố Lyon-Pháp, 2002, trang 52.)

14 Bảng 4.3 Nhận định về sự tham dự thông qua các mặt kinh tế-xã hội, những trở ngại và những thuận lợi

15 Bảng 4.4 Tổ chức quản lý xây dựng và quy hoạch theo cấp độ và khung độ

không gian [Trích, Trương Quang Thao (2003), Đô thị học, nxb Xây Dựng,

Hà Nội

16 Bảng 4.5 Phân loại ý nghĩa các điều khoản trong quy định 322/BXD/ĐT

17 Bảng 4.6 Tóm tắt ý nghĩa các điều khoản trong quy định 322/BXD/ĐT,

18 Bảng 4.7 Các đặc điểm chủ yếu của các phương pháp chung về quy hoạch không gian và những điểm mà Việt Nam đang vận dụng theo quy định 322-BXD ngày 28-12-1993 của Bộ Trưởng Bộ Xây dựng và quyết định 115-CT

19 Bảng 4.8 Định hướng xây dựng đề cương tham dự, Thái Thị Ngọc Dư, Michel Bassand, Antonio Cunba, Joseph Tarradellas, Jean-Claude Bolay

(2001), Đô thị hoá, Khủng hoảng Sinh thái và Phát triển Bền vững, nxb Trẻ,

Thành phố HCM

20 Bảng 4.9 Các bước thực hiện quy hoạch ở Việt Nam hiện nay, Thái Thị Ngọc Dư (2001)

Danh mục các hình:

1 Hình 1.1 Từ quy hoạch hành động đến quy hoạch chiến lược, theo Nabeel Hamdi [1966] trang 14

2 Hình 1.2 Xây dựng và thực hiện chiến lược (trích giáo trình Quy hoạch đô thị của Viện Công Nghệ Châu Á, AIT, Kammeier, H.D.)

3 Hình 1.3 Quá trình Quy hoạch chiến lược (trích giáo trình Quy hoạch đô thị, Trương Quang Thao, 2001)

4 Hình 1.4 So sánh quy hoạch thủ tục và quy hoạch hướng về hành động (trích giáo trình Quy hoạch đô thị, Trương Quang Thao, 2001)

5 Hình 1.5 Sự tham dự của cộng đồng tại Matale, Srilanca, và tại Marinarivo, Madagascar, Nam Mỹ [ảnh tư liệu của UNDP]

6 Hình 1.6 Phân tích các điểm mạnh điểm yếu (SWOT)

7 Hình 1.7a Các bước của quy hoạch hành động

8 Hình 1.7b Chu trình Quản lý Đô thị cho thấy các nguồn lực tác động đến chu trình này (trích giáo trình Quy hoạch Đô thị của Viện Công Nghệ Châu Á, AIT, Kammeier, H.D.)

9 Hình 1.8 Mô hình Geddes [1915], trích Michael Fagence (1977)

10 Hình 1.9 Mô hình Lichfield [1968] , trích Michael Fagence (1977)

11 Hình 1.10 Mô hình Travis [1969] , trích Michael Fagence (1977)

12 Hình 1.11 Mô hình McConnell [1969] , trích Michael Fagence (1977)

13 Hình 1.12 Mô hình McDonald [1969] , trích Michael Fagence (1977)

14 Hình 1.13 Mô hình Roberts [1974] , trích Michael Fagence (1977)

15 Hình 1.14 Mô hình Kozlowski [1970] , trích Michael Fagence (1977)

16 Hình 1.15 Kết quả của việc quản lý đô thị có sự tham dự của người dân ở Jardim, Esmelralda, Guarapirana, Brazil [Aûnh tư liệu của Ngân hàng Thế giới]

17 Hình 1.16 Sự tham dự của người dân ở Zimbabwe trong xây dựng cộng đồng, 1998 [Aûnh tư liệu của Cơ quan Phát triển Liên Hiệp Quốc, UNDP]

18 Hình 1.17 Sự tham dự của người dân tại Costa Rica trong một chương trình xoá đói giảm nghèo năm 1995 [Aûnh tư liệu của Cơ quan Phát triển Liên Hiệp Quốc, UNDP]

19 Hình 1.18a Phụ nữ ở Barangay, Bucana, El Nido, Palawan, Philippines tham gia ý kiến của họ vào một bản đồ quy hoạch của địa phương năm

1997 [Aûnh tư liệu của UNDP]

20 Hình 1.18b Phụ nữ ở Barangay Bucana, El Nido-Taytay tham gia vào một dự án bảo tồn tài nguyên ở Palawan, Philippines, 1997 (trái); và tham gia thiết kế công viên quốc gia, Mt Isarog National Park, tại Barangay Harubay Camarines, Philippines 1997 (phải) [Ảnh của Yr., UNDP}

21 Hình 1.19 Sự tham dự của người dân trong chương trình xoá đói giảm nghèo ở Karnatanka, Ấn Độ, [Aûnh tư liệu của Cơ quan Phát triển Liên Hiệp Quốc, UNDP]

22 Hình 1.20 So sánh các thành phần tham gia vào quy hoạch tổng thể và quy hoạch chiến lược (theo Nabeel Hamdi, Action Planning for Cities, Nxb John Willey & Sons, 1996, trg 108, 109)

23 Hình 1.21 Đoàn chuyên gia quy hoạch cộng đồng từ hai trường Massaschusettes và OBU-Oxford tại quận 1, thành phố Hồ Chí Minh trong một chuyên nghiên cứu “Tình hình nhà ở ven kênh rạch tại thành phố Hồ Chí Minh, tháng 1-2001, tác giả

MIT-24 Hình 2.1 Quan hệ nghịch giữa mức độ chi phối cá nhân và mức độ tham

dự [trích Michael Fagence, Citizen Participation in Planning, nxb

Pergamon Press, 1977, trang 151]

25 Hình 2.2 Chọn lựa chiến lược quy hoạch tùy theo mức độ phức tạp của

vấn đề (theo Cartwirght, T.J., (trích The Lost Art of Planning, T.J Cartwright, trong Long Range Planning, Vol 20, No.2, trg.97, 1987, Nxb

28 Hình 2.5 Quy trình thực hiện điều tra ý kiến chuyên gia-Phương pháp Delphi, [Theo Molnar và Kamerud, 1975]

29 Hình 3.1 Các nhóm tham gia chủ yếu [trích Michael Fagence, Citizen

Participation in Planning, nxb Pergamon Press, 1977, trang 87]

30 Hình 3.2 Mô hình phân tích ứng xử của các cá nhân theo Milbrath (1965)

[trích Michael Fagence, Citizen Participation in Planning, nxb Pergamon

Press, 1977, trang 125]

31 Hình 3.3 Các lãnh vực tác động đến quy hoạch (Ragon, 1972) [theo

Michael Fagence, Citizen Participation in Planning, nxb Pergamon Press,

1977]

32 Hình 4.1 Tổ chức hệ thống chính trị của Việt Nam [Nguồn: Trần Trọng

Hanh, Tài liệu Lớp tập huấn về Quản lý Di sản Đô thị của Trung tâm Đào

tạo Quốc tế, trường Đại học Kiến trúc Hà Nội, 2001]

33 Hình 4.2 Quan niệm về vai trò của quy hoạch đô thị (Trích của Trương

Quang Thao (2003), Đô thị học, nxb Xây Dựng, Hà Nội)

34 Hình 4.3 Đề xuất cơ cấu tổ chức sự tham dự của người dân theo các cấp

(Nguồn: Thái Thị Ngọc Du, “Governance and Participation in Vietnam”,

tài liệu đã dẫn)

35 Hình 4.4 Người dân ở Nghệ An tham gia vào việc thiết kế công viên [Ảnh của Gacono Rambaidi, tư liệu của UNDP]

36 Hình 4.5 Vai trò cuả Bộ Xây dựng trong bộ máy nhà nước, Nguồn: Thái Thị Ngọc Dư, Michel Bassand, Antonio Cunba, Joseph Tarradellas, Jean-

Claude Bolay (2001), Đô thị hoá, Khủng hoảng Sinh thái và Phát triển Bền

vững, nxb Trẻ, Thành phố HCM

37 Hình 4.7 Đề xuất quản lý Xây dựng theo Quy hoạch (trích Thái Thị Ngọc

Dư (2001), (*) Phần đóng khung nét đứt khúc là phần dự trù có người dân

tham gia Đô thị hoá, Khủng hoảng Sinh thái và Phát triển Bền vững, nxb

Trẻ, Thành phố HCM)

38 Hình 4.8 Mô hình tạo điều kiện để người dân tham gia, Thái Thị Ngọc

Dư, sách đã dẫn

39 Hình 4.9 Giới hạn phạm vi nghiên cứu đề xuất (tác giả)

40 Hình 4.10 Vai trò của cộng đồng và những người ngoài cuộc tùy theo

mức độ tham dự, theo Nabeel Hamdi, Action Planning for cities, Nxb John

Willey & Sons, 1996, trg 68

41 Hình 4.11 Đề xuất kết hợp mô hình Travis (1969) với phương thức tiếp cận chiến lược (tác giả)

42 Hình 4.12 Chuỗi lôgíc trong việc tìm giải pháp cho sự tham dự cuả người dân (tác giả)

43 Hình 4.13 Tìm giải pháp cho sự tham dự cuả người dân ở quy mô đô thị

44 Hình 4.14a Tìm biện pháp cho sự tham dự cuả người dân ở quy mô đô thị

45 Hình 4.14b Các biện pháp đề xuất mở rộng sự tham dự của người dân vào một khu ở trong đô thị (tác giả)

46 Hình 4.15 Biểu thị giai đoạn thực hiện theo mức độ tham dự, [theo Nabeel

Hamdi, Action Planning for cities, nxb John Willey & Sons, 1996, trg 66]

47 Hình 4.16 Người trong cuộc và người ngoài cuộc, [theo Nabeel Hamdi,

Action Planning for cities, Nxb John Willey & Sons, 1996, trg 67]

48 Hình 4.17 Tổ chức quan hệ giữa mức độ tham dự theo thời gian dưới dạng

ma trận, [theo Nabeel Hamdi, Action Planning for cities, Nxb John Willey

& Sons, 1996, trg 66]

49 Hình 4.18 Biểu đồ biểu thị sự tham dự của người dân vào một dự án tiêu

biểu [theo Nabeel Hamdi, Action Planning for Cities, Nxb John Willey &

Sons, 1996]

50 Hình 4.19 Biểu đồ khi cộng đồng đảm nhiệm phần nhân công thực hiện [theo Nabeel Hamdi, Action Planning for cities, Nxb John Willey & Sons, 1996]

51 Hình 4.20 Sự tham dự chỉ là hình thức chiếu lệ, do bắt buộc phải có [theo Nabeel Hamdi, Action Planning for cities, Nxb John Willey& Sons, 1996]

52 Hình 4.21 Khi cộng đồng có nhu cầu cấp thiết phải mau chóng hoàn

thành [theo Nabeel Hamdi, Action Planning for cities, Nxb John Willey &

Sons, 1996]

53 Hình 4.22 Tóm lược vấn đề đặt ra đối với việc tham dự (tác giả)

54 Hình 4.23 Một mô hình tham dự khả dĩ mang lại hiệu quả, căn cứ vào mức độ tham dự cần thiết trong từng giai đoạn của tiến trình quy hoạch (nguồn: Thái Thị Ngọc Dư, sách đã dẫn

55 Hình 4.24 Giao nhiệm vụ cho tổ chức sẵn có theo đề xuất 1a (tác giả)

56 Hình 4.25 Tổ chức lấy ý kiến từ phía cộng đồng trong giai đoạn thiết kế – từ đề xuất 3a (tác giả)

57 Hình 4.26 Phối hợp tham dự hai đối tác theo hai mức độ (tác giả)

58 Hình 4.27 Vị trí các đề xuất trong tiến trình (tác giả)

59 Hình 4.28 Xác định vấn đề trong mối quan hệ nguyên nhân – hệ quả

60 Hình 4.29 Xác định hệ thống các mục tiêu (tác giả)

61 Hình 4.30 Xác định các đối tác tham gia theo đề xuất 1a và 1b (tác giả)

62 Hình 4.31 Phân tích SWOT theo ví dụ mục tiêu đề ra (tác giả)

63 Hình 4.32 Phân tích SMART theo ví dụ mục tiêu đề ra (tác giả)

64 Hình 4.33 Phân tích các trở ngại đối với mục tiêu đề ra (tác giả)

65 Hình 4.34 Phân tích những thuận lợi đối với mục tiêu đề ra (tác giả)

66 Hình 4.35 Phân tích các lực tác động gồm lực cản và lực đẩy (tác giả)

67 Hình 4.36 Xây dựng chiến lược từ những thuận lợi và những trở ngại

68 Hình 4.37 Đánh giá chiến lược dựa trên các tiêu chuẩn được xác định

69 Hình 4.38 Đánh giá chung các chiến lược trong mối quan hệ với các lãnh vực khác

70 Hình 4.39 Cử đại diện tham gia vào việc đi đến những quyết định

71 Hình 4.40 Phối hợp các đối tác trong quá trình đi đến những quyết định

72 Hình 4.41 Nhiệm vụ 1: Phổ biến thông tin quy hoạch, theo đề xuất 4b

73 Hình 4.42 Nhiệm vụ 2 Lấy ý kiến dân – tổ chức hội thảo cấp phường, đáp ứng theo đề xuất 4b

74 Hình 4.43 Phân công các nhiệm vụ và dự kiến thời gian

MỞ ĐẦU

Đặt vấn đề

Nền kinh tế Việt Nam bước vào thời kỳ Đổi mới đã được 18 năm Chúng ta đã từng bước cải tổ lại và cấu trúc lại nền kinh tế từ chế độ bao cấp sang phương thức của thị trường với định hướng xã hội chủ nghĩa và dần dần hội nhập với khu vực và sắp tới sẽ chính thức bước vào guồng hoạt động của toàn cầu hoá, tức là hội nhập với thế giới Điều đó cũng có nghĩa là trong từng lĩnh vực hoạt động, không những ở địa hạt kinh tế mà cả ở địa hạt xã hội, văn hoá, khoa học và kỹ thuật chúng ta cần học hỏi những kinh nghiệm của các nước đã đi trước và cả những nước láng giềng đã có những thành tựu trong mọi lĩnh vực Chúng tôi thiết nghĩ rằng lĩnh vực quy hoạch đô thị cũng không nằm ngoài xu thế đó

Nền đô thị học non trẻ của Việt Nam, vừa chào đời từ sau chiến thắng Điện Biên Phủ 1954 đã chịu tác động của chiến tranh Các cán bộ kỹ thuật được đào

tạo trong hai thập kỷ 1955-1965 và 1965-1975 bị chi phối bởi kiểu thức quy

hoạch bao cấp (subventional planning) rất quy củ, nền nếp của Liên Xô (cũ) vốn

được xây dựng trên nguyên tắc của nền kinh tế kế hoạch hoá cao độ và quyền sở

hữu công cộng về đất đai và phương tiện công ích trong đó chúng ta chịu ảnh

hưởng của quy hoạch thư lại (beaurocratic planning) hay quy hoạch bàn giấy

[John UDY, 1994]

Khi Đảng Cộng Sản Việt Nam chủ trương đổi mới nền kinh tế và mọi hoạt động xã hội từ 1985, thì nền quy hoạch đô thị của chúng ta chưa chuyển mình theo kịp các xu thế của thời đại Điều này thể hiện qua việc giải quyết các vấn đề của

quy hoạch và xây dựng đô thị trong thời kỳ Đổi mới bằng các tri thức và công cụ

của thời kỳ bao cấp Mâu thuẫn cơ bản ấy của quy hoạch đô thị nước ta đã nhanh chóng bọc lộ qua những động thái quy hoạch cụ thể:

- Công tác quy hoạch tập trung vào việc lập các bản vẽ quy hoạch thường là dài hạn mà thiếu định hướng vào việc lập kế hoạch để tiệm tiến hoá

(incrementalize) các bước đi để dần dần thực hiện

- Các nguồn lực (nhân lực, trí lực, tài lực, quyền lực) dành cho quy hoạch đều thiếu thốn nghiêm trọng

- Bốn phạm trù (categories) của quy hoạch đô thị gồm: đô thị học lý thuyết (planning theory), đô thị học thực hành (planning practice), đô thị học pháp quy (statutory planning), đô thị học quản lý (administrative planning) đều hạn chế

Còn đô thị học lý thuyết và đô thị học pháp quy ở mức độ khởi đầu Đô thị học quản lý tuy đã được chú trọng trong thời gian khoảng bốn năm trở lại đây nhưng việc vận dụng nó cũng còn rất nhiều hạn chế

Trong khi đó nhờ công cuộc đổi mới và mở cửa ra với khu vực và thế giới mà

những kinh nghiệm xây dựng và quy hoạch đô thị vốn một thời được coi là xa lạ, thậm chí hoàn toàn không thích hợp với chúng đã dần dà thẩm thấu qua nhiều

con đường chính quy và phi chính quy để đến với chúng ta Phải nói rằng có nhiều đoàn công tác, hoặc với tư cách là cán bộ kỹ thuật của UNDP, ILO hoặc của các trường đại học lớn đều đã đến với chúng ta thông qua các hợp tác song phương và đa phương, đã mang đến cho chúng ta, qua các chương trình VIE,

những kinh nghiệm của mô thức quy hoạch hành động với sự tham gia của công

dân Nhiều cán bộ được đi tu nghiệp ở Úc, ở Ấn Độ, Nhật Bản, Hà Lan,

Canada, đều đã kinh qua các lớp tập huấn về lý luận và thực hành của mô thức quy hoạch (hướng về) hành động Những tri thức họ học được cần phải có thời gian nhất định mới có thể vận dụng vào thực tiễn nước ta

Trước tình hình này chúng tôi cho rằng cần có một nghiên cứu tương đối có hệ thống về kinh nghiệm của nước ngoài để tiến tới biên tập một tư liệu giới thiệu

về thành tựu của mô thức quy hoạch hành động có sự tham gia của người dân mà

chúng tôi nhận thấy có thể vận dụng cho cả các nước phát triển lẫn các nước đang phát triển như nước ta Do đó chúng tôi chọn đề tài:

NGHIÊN CỨU ĐỂ VẬN DỤNG PHƯƠNG THỨC THAM DỰ CỦA NGƯỜI DÂN VÀO CÁC DỰ ÁN QUY HOẠCH ĐÔ THỊ Ở VIỆT NAM

Mục tiêu nghiên cứu:

Khi tiến hành chọn đề tài chúng tôi chủ yếu nghiên cứu lý thuyết và nhằm bốn mục tiêu:

1 Tìm hiểu lịch sử hình thành mô thức quy hoạch hành động có sự tham dự của công dân

2 Tìm hiểu nội dung của lối quy hoạch tham dự, các mức độ tham dự và công cụ

Giới hạn phạm vi đề tài

Phạm vi nghiên cứu của luận án được giới hạn trong khuôn khổ của phạm trù đô

thị học thực hành, bên cạnh đô thị học lý thuyết và đô thị học pháp quy, đồng

thời quy mô khung độ không gian đô thị cũng được giới hạn nghiên cứu trong

phạm vi một đơn vị hành chánh nhỏ nhất trong đô thị-cấp phường Các đối tác

tham gia được giới hạn trong phạm vi người trong cuộc gồm những người dân

trong cộng đồng, trong đó sẽ phân thành hai loại đối tượng là người dân bình

thường và người dân có chuyên môn, và người ngoài cuộc gồm chính quyền, các

chuyên gia và cơ quan quy hoạch, bên cạnh các đối tác khác như các tổ chức phi chính phủ

Các bước nghiên cứu

1 Tìm hiểu về sự hình thành của phương thức tham dự, quá trình hoàn thiện của

những phương pháp ấy trong các điều kiện lịch sử và điều kiện xã hội tại các nước có nền quy hoạch tiến bộ qua các thời kỳ, từ đó xem xét một khía cạnh

quan trọng của phương thức: đó là sự tham dự của cộng đồng tại chỗ Cộng đồng

cư dân này được coi là nhóm xã hội có quy mô vừa phải cho việc thực hiện việc tham dự của họ ở ngay tại địa bàn bởi có sự thông hiểu lẫn nhau giữa các thành viên của cộng đồng đó

2 Tìm hiểu về mối liên hệ giữa lối quy hoạch tham dự với phương thức quy

hoạch chiến lược trong mô thức quy hoạch hành động cùng các yếu tố then chốt

làm cơ sở cho việc hình thành sự tham dự, gồm tính chất đại diện và lợi ích của

công chúng, đồng thời nhấn mạnh tới cốt lõi vấn đề là quyền được tham dự,

chính là quyền được đưa ra các quyết định

3 Tìm hiểu các bước trong tiến trình quy hoạch đô thị hiện nay ở Việt Nam, tìm hiểu những điểm mạnh và những hạn chế, nhằm tìm khả năng vận dụng sự tham

dự

4 Đề xuất ra các bước của mô thức “quy hoạch (hướng về) hành động”, vận

dụng lối “quy hoạch tham dự”

Phương pháp nghiên cứu:

Do đặc thù của công việc tổ chức nghiên cứu trong đào tạo sau đại học ở nước ta

hiện nay nên công việc chủ yếu của chúng tôi là nghiên cứu tư liệu rồi phân tích,

so sánh, đối chiếu và rút ra kết luận cần thiết để xây dựng các lập luận của mình

vào điều kiện nước ta

Phương thức quy hoạch ở nước ta là quy hoạch theo cách thức ”lập các mô hình không gian” ở ba cấp độ quy hoạch vùng, quy hoạch chung và quy hoạch chi tiết Phương thức này cũng không hẳn còn là “quy hoạch chính thống” như những

thập niên 60 nữa, mà đã được thay đổi theo chiều hướng tiến bộ Mặt khác nó vẫn cần được bổ sung với “quy hoạch hành động”, nghĩa là xem “quy hoạch” là

một tiến trình đi từ các phương hướng chiến lược (quy hoạch chiến lược) sang

việc ưu tiên hoá các mục tiêu và phân bố các nguồn lực ra thành các mục tiêu cụ

thể ngắn hạn (quy hoạch sách lược) để từ đó hình thành các dự án quy hoạch (với

việc xác định rõ người đầu tư, người thực hiện, người thiết kế) là đối tượng của

thiết kế đô thị và thực hiện quy hoạch

Nội dung nghiên cứu:

Nội dung nghiên cứu được phân bổ thành bốn chương như sau

Chương 1 nghiên cứu Quá trình chuyển đổi từ mô thức quy hoạch chính thống

sang mô thức quy hoạch hướng về hành động Ở chương này trình bày về sự hình

thành hai xu hướng lớn trong đô thị học là xu hướng mô hình đô thị và xu hướng

quy hoạch đô thị Sau đó là khái quát các ưu và nhược điểm của mô thức quy

hoạch chính thống ở Liên Xô (cũ), nước có hệ thống quy hoạch 7 cấp tương ứng với nền kinh tế kế hoạch hoá cao độ và đặt cơ sở trên quyền sở hữu toàn dân về

đất đai Tiếp theo là tổng hợp các ưu điểm của mô thức ấy nhất là tôn trọng quyền của người sử dụng, vốn được coi như chủ thể của môi trường đô thị

Chương 2 mô tả Sự hình thành và bản chất của sự tham dự, thông qua kinh

nghiệm nước Anh nơi có ông tổ của nghề quy hoạch là Patrick Geddes, người đã có nhận thức đúng đắn về phương thức tham dự, gián tiếp hoặc trực tiếp của công dân vào các dự án quy hoạch đô thị Sau đó chuyển qua mô tả bản chất của sự tham dự là sự thay đổi quan niệm về vai trò của người dân trong quy hoạch đô thị

Chương 3 bàn đến các cơ sở khoa học của sự tham dự của công dân, trong đó đề cập sơ lược đến đối tác tham dự và các cơ sở kinh tế-xã hội, chú trọng đến các

cơ sở xã hội học và tâm lý học của sự tham dự, về các đối tác tham dự là người

cùng hành động (co-actors) hay đối tác (stake-holders) trong các dự án quy

hoạch rồi sau đó phân tích các mức độ tham dự để cuối cùng dừng lại ở vai trò và

vị thế (status) của người tham dự

Chương 4 đề cập đến việc vận dụng lối quy hoạch tham dự vào điều kiện của Việt

Nam Ở đây chúng tôi phân tích về những khó khăn và thuận lợi của Việt Nam

ta trong việc vận dụng phương thức tham dự để đề xuất mô hình tiến trình quy

hoạch có sự tham dự của công dân và đề xuất vận dụng đối với một dự án mang

tính đề xuất thực hành dựa trên cơ sở lý thuyết hướng về hành động đối với một dự án nâng cấp một khu ổ chuột tại thành phố Hồ Chí Minh như một ví dụ

Cuối cùng chúng tôi nêu ra bốn kết luận chung và những kiến nghị rút ra từ việc nghiên cứu đề tài

Phần nội dung

Chương 1: TỪ QUY HOẠCH CHÍNH THỐNG SANG QUY HOẠCH

(HƯỚNG VỀ) HÀNH ĐỘNG

Lề lối quy hoạch tham dự (participatory planning style) là một lề lối làm việc,

một thái độ ứng xử đối với toàn bộ các khâu trong dây chuyền quy hoạch nhằm làm cho “sản phẩm quy hoạch đến với người tiêu dùng cuối cùng” (end users) Lề lối quy hoạch tham dự ra đời trong sự chuyển mình của mô thức quy hoạch

(planning pattern) từ quy hoạch chính thống (orthodox planning) sang quy hoạch

hành động (action planning) Sự chuyển mình ấy kéo dài suốt từ thời gian sau

chiến tranh thế giới thứ hai ban đầu ở Anh- quê hương của thuật ngữ quy hoạch và cũng là nơi sản sinh ra các phương pháp tiếp cận cũng như các (lề) lối quy hoạch-và sau đó lan sang nhiều nước khác (Mỹ, Uùc, Canada, Nhật) để dần dần

hình thành nên mô thức hành động trong quy hoạch lấy tiến trình tiệm tiến

(incremental process) theo cách giải quyết từng bước, từng bộ phận đến toàn bộ

làm phương tiện, và lấy sự tham dự của công dân (citizen participation) làm điểm

tựa Lối quy hoạch là tác phong công tác của nhà quy hoạch, là lề lối xử lý vấn

đề, là cách thức chọn phương pháp tiếp cận một vấn đề quy hoạch [11] Thuật ngữ Quy hoạch Tham dự là tên gọi thể hiện một lề lối quy hoạch chú trọng đến

nguyện vọng của người sử dụng nhiều hơn, biện hộ cho các nhóm xã hội bị thua thiệt nhiều nhất trong các dự án quy hoạch Lề lối quy hoạch sản sinh ra các nhà quy hoạch và dẫn lối cho thực hành Lề lối của đô thị học tham dự là phong thái cộng tác giữa các đối tác trong đó chú trọng nhiều hơn đến vai trò của người dân trong việc đóng góp vào kết quả của tổ chức môi trường đô thị

Đô thị học tham dự có tiền thân của nó là quy hoạch biện hộ (Advocacy

planning) khi các nhóm xã hội bị thua thiệt nhất là trong các dự án quy hoạch

được các luật sư đứng ra biện hộ cho mình Quy hoạch biện hộ xuất hiện vào những năm 60 tại các nước anglo-saxon và trở thành một trào lưu khá rộng rãi ở Mỹ nhằm bênh vực quyền lợi của các cộng đồng nghèo tại Harlem, Boston, mở đầu cho nhận thức về hành động chung của cộng đồng xã hội mà trong đó các cộng đồng thu nhập thấp là những người thua thiệt nhận được sự bênh vực từ những người thuộc tầng lớp luật gia am hiểu luật lệ và luật pháp Điều này đã dẫn đến sự thay đổi quan niệm coi người dân là một đối tác cùng hợp tác trong tiến trình quy hoạch

Đồng thời chúng ta không thể và không nên phủ nhận giá trị và những đóng góp của phương thức quy hoạch chính thống và giá trị của quá trình đi đến những quyết định đã được thể chế hoá qua quá trình lịch sử phát triển của quy hoạch đô thị Mặt khác lịch sử vốn là một sự tiến bộ không ngừng và con người cũng phải nhìn nhận thực tiễn dưới một quan điểm tiến bộ Do vậy, “những thay đổi cần thiết nhằm gia tăng về mặt chất và về mặt lượng của sự tham dự cuả người dân cần phải được xây dựng và cải thiện dựa trên những cơ cấu và những cơ chế sẵn có.”[26, tr 371] Điều này cho thấy tác động của những điều kiện kinh tế-xã hội đối với việc tham dự Để cho việc thực hiện sự tham dự của người dân được có ý nghĩa và mang tính chất căn cơ, chúng ta cần nghiên cứu về những vấn đề liên

quan đến điều kiện của một xã hội cụ thể, cơ sở cuả cơ chế đi đến những quyết

định, và đặc điểm của những đối tác tham dự trong bối cảnh của xã hội đó Chỉ

sau khi những yếu tố này được nghiên cứu kỹ lưỡng thì những vấn đề tiếp theo chẳng hạn như những công cụ kỹ thuật hoặc phương pháp vận dụng mới có thể mang lại một sự tham dự có ý nghĩa Từ nhiều lý thuyết quy hoạch người ta đã xây dựng những phương thức quy hoạch Các phương thức hoặc được xây dựng

trên nền tảng lý thuyết quy hoạch như quy hoạch tổng thể hoặc được xây dựng

trên nền tảng thực tiễn như quy hoạch hành động đều có thể bổ sung cho nhau

bởi chúng chỉ là những công cụ chứ không phải cứu cánh Lý thuyết quy hoạch luôn tìm đến những chuẩn mực quy chuẩn mang tính cách bắt buộc Những quy chuẩn này đối với từng quốc gia hoặc từng cộng đồng có thể thích hợp ở từng giai đoạn, đáp ứng được những mục tiêu về sử dụng đất, dễ quản lý, chặt chẽ, chính xác và dễ hiểu Nhưng trong thời điểm khác và bối cảnh kinh tế-xã hội khác chúng lại có thể kềm hãm phát triển và đôi khi người ta phải đi đến “thoả thuận” hoặc những “nhượng bộ” nhằm giảm bớt những ràng buộc của những kềm hãm này Ở đây biểu hiện hai mặt lý thuyết và thực tiễn của quy hoạch một cách hết sức rõ nét Một mặt thì quy hoạch không thể thiếu một hệ thống chuẩn mực và pháp quy nhất định làm tiền đề và làm cơ sở cho những giải pháp được gọi là khung cơ sở Nhưng mặt khác quy hoạch lại không phải là một cứu

cánh theo kiểu quy hoạch vị quy hoạch như thể nghệ thuật vị nghệ thuật, mà là

quy hoạch vị nhân sinh, nghĩa là nhằm phục vụ cho đối tượng là người dân Quy

hoạch đô thị cần được “mở ra” cho những người sử dụng của đô thị, nó không chỉ là vấn đề thuần túy kỹ thuật mà còn liên kết với những chính sách kinh tế-xã hội Nhưng khi “mở ra” như vậy thì một loạt những vấn đề nảy sinh Người dân để có thể tham gia cần được chuẩn bị và được “đào tạo” để tham gia Về phía những nhà quy hoạch cũng cần học cách thức bàn bạc, lắng nghe ý kiến, khả năng truyền đạt, giao tiếp, thương thuyết và thoả thuận với người dân mà chủ

yếu là dựa vào khả năng đối thoại với họ trong một tinh thần hợp tác và đồng

tâm Có thể nhận thấy rằng tất cả các bên đối tác đều phải “học” để tham dự, kể cả phía chính quyền, người dân, và cả nhà quy hoạch Những vấn đề lớn về phương pháp luận đã được đặt ra một khi người ta muốn liên kết người dân vào những công việc tổ chức và quản lý sử dụng đô thị liên quan đến việc xác định lại những quan hệ quyền lực giữa các tác nhân xã hội [Serageldin, 1995]

1.1 Từ Quy hoạch Tổng Thể đến Quy hoạch Cơ cấu và Quy hoạch Chiến lược

Quy hoạch cơ cấu tập trung vào các khía cạnh phân bổ không gian và chưa chú trọng đến các khiá cạnh phi vật thể và phi không gian như nguồn nhân lực và quy hoạch xã hội nên trọng tâm của nó là kiểm soát phát triển thay vì quản lý phát triển vốn là phần quan trọng trong quy hoạch Quy hoạch chiến lược phát triển đô thị đã mang lại cho tiến trình quy hoạch đô thị nhiều uyển chuyển hơn

so với quy hoạch tổng thể, khắc phục được những vấn đề về điều phối giữa các

cơ quan phát triển, tránh trùng lắp công việc và có sự tham dự của các thành phần gây ảnh hưởng đến- và bị ảnh hưởng từ quá trình phát triển, là các tổ chức nhà nước, cộng đồng dân cư và người dân, trong việc xác định các mục tiêu chiến lược và chính sách sử dụng nguồn lực nhằm đạt được các mục tiêu đó Các đặc điểm chủ yếu của quy hoạch chiến lược là: (1) sự hợp tác giữa nhà nước và tư nhân, (2) mối liên kết với những chính sách của nhà nước, (3) giải quyết các mâu thuẫn và hợp nhất các thành phần tham gia, (4) liên kết chặt chẽ với tính khả thi tài chính, và (5) hướng về quy hoạch hành động, trong đó có quá trình giám sát và đánh giá việc thực hiện quy hoạch

1.2 Hướng về hành động

Trong xã hội đương đại những bài toán thuộc những vấn đề của đô thị nói chung

hết sức đa dạng và thường rơi vào các mức độ phức tạp, phức hợp và đa hợp, chứ không đơn thuần là đơn giản Vì lẽ đó mà quy hoạch đã chuyển từ các hình thức quy hoạch chính quy sang "quy hoạch tiệm tiến", "quy hoạch thích nghi" và "quy

hoạch dựa trên tiến trình” Điều này có nghĩa là quy hoạch cần được bổ sung

cùng với mô thức quy hoạch hướng dẫn là quy hoạch hướng về hành động Quy

hoạch hành động lấy thước đo giá trị là những kết quả hữu hình trên mặt đất,

chấp nhận những hạn chế về nguồn lực, và hướng về mối quan hệ chặt chẽ với cộng đồng dân cư và các tổ chức ở địa phương với sự tham dự của họ [7, tr23]

Phương pháp luận tiến trình mà kết quả của nó - quy hoạch dựa trên tiến trình là đường hướng để giải quyết các vấn đề đa hợp (meta-problems) Đó là một tiến trình hành động và khám phá (heuristic) Quy hoạch dựa trên tiến trình vừa mang tính tiệm tiến vừa mang tính thích nghi Tiệm tiến (incremental) là hành động dù là từng bước chậm chạp Thích nghi (adaptive) là sẵn sàng cập nhật cho

thích ứng với những thay đổi Quy hoạch dựa trên tiến trình để mở cho sự tham

dự của tất cả các đối tác nào có thể gây ra tác động và chịu tác động bởi vấn đề

đó [24 pp98] Đối với những vấn đề đa hợp không thể có một phân tích tổng thể

cũng như một đánh giá chủ quan Cái mà chúng ta có được là phân tích và đánh giá tác động của một hành động đã được quyết định trước đó và đã được thực hiện Các phân tích và đánh giá này phụ thuộc vào thông tin thu thập được từ các đối tác gây tác động và chịu tác động và phương thức tốt nhất để có được những thông tin này là mời chính họ tham gia vào tiến trình quy hoạch Điều này có

nghĩa là đối với những vấn đề phức hợp và đa hợp trong quy hoạch, thì không

thể tách rời quy hoạch với việc thực hiện quy hoạch đó Đó là một tiến trình quy

hoạch mà trong đó đầu ra của một chuỗi chính là đầu vào của một chuỗi tiếp theo trong tiến trình đó, nghĩa là quy hoạch phải theo dõi những kết quả qua một giai đoạn thực hiện để có những cập nhật cho thích nghi từ những kết quả đó

1.2.1 Quy hoạch (hướng về) hành động

Trong quy hoạch đô thị ý tưởng quy hoạch hành động đã được hình thành từ các lý luận của Habermas [1995], lý luận về các hệ thống xã hội của Luhmanns [1995], và những quan điểm về sự hợp tác trong quy hoạch của Sager [1994], và Haley [1997] Chặng cuối của những ý tưởng cải cách này là đi đến những hành

động cụ thể được thể hiện qua phương thức quy hoạch hành động [Schon, 1995, Malbert, 1996] Malbert đã xây dựng một cơ sở lý thuyết bàn về những vấn đề chuyên môn trong quy hoạch đô thị Các khía cạnh về dân chủ và sự phân bố quyền hạn cũng đã được Putman [1996] nghiên cứu nhằm đề xuất những khả năng thực hiện quy hoạch xây dựng môi trường ở của đô thị

Tiến trình đi từ quy hoạch tổng thể đến quy hoạch cơ cấu, sau đó là quy hoạch chiến lược, và đến quy hoạch hướng về hành động có một đặc điểm chung đó là sự chuyển dịch từ một phương thức mang tính chất lý thuyết sang mộït phương thức mang tính chất thực tiễn hơn đồng thời cũng linh hoạt hơn Quy hoạch chiến lược hướng về phương thức quản lý như thế nào để thực hiện được mục tiêu đề

ra (Hình 1.1), việc này phản ánh phương thức thực hiện, không đơn thuần là một

quy hoạch trên bản vẽ, nghĩa là từ một sản phẩm quy hoạch sang một quy trình quy hoạch (Hình 1.2) và quan tâm tới thực tế khả thi Tiến trình biến chuyển này

nổi lên rõ nét nhất vào năm 1964 với đề xuất của Otto Koenisgberger trong đó

phương thức quy hoạch chính thống được thay thế bằng một chuỗi các kế hoạch hành động, được xây dựng trên cơ sở các tiêu chí đánh giá kết quả đạt được, và hình thành nên một khái niệm định hướng (guiding concept) cho toàn đô thị

(Hình 1.3), mà ông gọi là "một chuỗi các hành động dựa trên một loạt các tiêu

chuẩn thành quả tạo thành một phần khái niệm định hướng cho toàn vùng đô thị"

[15] Đó là một sự phản ứng của ông và các đồng nghiệp của mình trước phương thức quy hoạch chính thống mà họ cho là không đáp ứng được nhu cầu của đô thị đang thay đổi nhanh chóng và trước tình hình nhà quy hoạch và các nhà lãnh đạo đô thị không giải quyết được vấn đề quản lý và phát triển đô thị Từ đây hình

thành một xu thế quy hoạch năng động hơn, có cơ cấu đơn giản hơn, thoát khỏi

những ràng buộc rườm rà về tiêu chuẩn, sẵn sàng thay đổi để thích nghi với tình

hình thực tiễn, dựa trên hành động và kinh nghiệm tại chỗ, thay vì dựa trên những nghiên cứu hoặc điều tra khảo sát quy mô lớn [Cook, 1979]

Từ quan điểm quy hoạch là một quy trình mà quy hoạch hành động ra đời nhằm

vào khâu thực hiện để giải quyết các vấn đề ở cấp độ địa phương Quy hoạch

hướng về hành động chấp nhận sự thoả thuận giữa những nhu cầu của địa phương với chiến lược của toàn đô thị, hướng về sự hợp tác giữa các cộng đồng

địa phương với chính quyền thành phố trong đó chính quyền địa phương là một cầu nối quan trọng Phương thức này có tầm nhìn ngắn hạn và tiếp cận vấn đề theo cách thức trực tiếp nhất, giảm tối đa thời gian và chi phí cho việc lập dữ liệu và những thủ tục của quy hoạch tổng thể theo hình thức cổ điển (Hình 1.4) Quy hoạch hành động nhằm khai thác kinh nghiệm thực tiễn của địa phương trong những vấn đề ít nhiều mang tính chất cục bộ địa phương và nó khá mềm dẻo, theo cách thức vừa làm vừa học, mà đối tượng của nó là những dự án nâng cấp cộng đồng vốn khá quen thuộc với các cộng đồng cư dân quy mô nhỏ và các tổ chức phi chính phủ

Một quy hoạch hành động cần hướng tới những kết quả, xác định mục tiêu, đánh

giá những mặt mạnh yếu (theo chuỗi phân tích SWOT - Strength, Weaknesses, Opportunities, Threat; nghĩa là Mặt mạnh, Mặt yếu, Những cơ hội, và Những

nguy cơ) (Hình 1.6), đề xuất chiến lược khả thi và cần đến các tiêu chí để đánh

giá và theo dõi sát kế hoạch Kế hoạch hành động đòi hỏi sự phối hợp với nhiều kế hoạch hành động khác (từng cấp vĩ mô và vi mô) và đó là một sự cộng tác và phối hợp ở các cấp

Các giai đoạn cơ bản để thực hiện quy hoạch hành động vẫn là nhận dạng những vấn đề cần phải giải quyết, xác định chiến lược và phương pháp để đi đến

phương án chọn, và cái chính là lập kế hoạch hành động, và giám sát nhằm đánh giá những kết quả từ những hành động đó

Quy hoạch hành động trải qua các bước: (1) Xác định vấn đề, phân tích SWOT để có được những tiềm năng và những hạn chế, các mối liên hệ giữa nguyên

nhân và những hệ quả; (2) Xây dựng mục tiêu cần giải quyết, và đánh giá dựa

trên các tiêu chí cụ thể bằng công cụ phân tích SMART (Specific, Measurable,

Attainable, Realistic, Time bound), nghĩa là các mức độ: Cụ thể, đánh giá được,

khả thi, thực tiễn, và xác định được thời gian thực hiện; (3) Phân tích các lực tác

động gồm lực cản và lực đẩy, lập biểu đồ phân tích tác động của các lực này đối với vấn đề, dự kiến các biện pháp khả thi; (4) xây dựng các tùy chọn chiến lược có các hành động kèm theo; (5) đánh giá và lập thứ tự ưu tiên cho từng mục tiêu

đề ra dựa trên thang điểm, lập bảng đánh giá chung cho các chiến lược đó; (6) đi đến những quyết định có sự tham gia của cộng đồng; (7) xác định nhiệm vụ và lập kế hoạch hành động Các bước thực hiện được theo dõi và đánh giá trong suốt quá trình và sẵn sàng quay về các chu trình trước khi cần thiết (Hình 1.7) Đặc trưng của quy hoạch hành động đó là nó khá manh mún (điểm yếu) và luôn

có sự tham gia sôi nổi của cộng đồng (điểm mạnh) Điểm yếu của quy hoạch

hành động là nó có thể dẫn đến thái độ cục bộ và đầu óc địa phương, và nếu nó không được phối hợp tốt với các chương trình rộng lớn hơn và bao quát hơn thì nó có thể dẫn đến các vấn đề nghiêm trọng khác ở một cấp độ lớn hơn

1.2.2 Khiá cạnh xã hội của quy hoạch hành động

Quy hoạch hướng về hành động trong mối liên hệ với quy hoạch chiến lược là lối mở cho sự tham dự của người dân và chú trọng đến khía cạnh xã hội Điểm cuối của chuỗi mắt xích này làm nảy sinh một số vấn đề: nếu như quy hoạch chiến lược có xem xét đến yếu tố phát triển bền vững như là một biểu hiện của

quy hoạch bền vững, thì quy hoạch hành động lại dẫn đến sự tham dự của các

cộng đồng dân cư và xuất hiện quy hoạch tham dự và quy hoạch xã hội Từ đây

xuất hiện một yêu cầu mới, đó là công tác quy hoạch cần phải có sự phối hợp

với công tác quản lý Và như vậy là quy hoạch đô thị cần phải có sự phối hợp với

quản lý đô thị (Hình 1.8) Như đã bàn chủ yếu ở những phần trên quy hoạch

tham dự là một hoạt động bao gồm một sự phối hợp hành động của nhiều tác nhân tham gia khác nhau Nó mang tính xã hội rộng rãi do nó liên quan đến sự dự phần của mọi thành viên (có thể có một số người không tham gia, nhưng khả

năng mở ra cho họ là có tồn tại) và vì vậy nó được gọi là xã hội hoá quy hoạch

Theo Ramirez [1995] thì đó không phải là một hành động của một tập thể, mà đó là một hành động có sự phối hợp của các cá nhân là những người có cùng một tôn chỉ và cùng thoả thuận để đi đến một mục tiêu chung, và theo một số quy tắc nhất định Từ đây hình thành ý nghĩa của sự tham dự và đó là một phần trong quá trình nhận diện lẫn nhau giữa các cá nhân và cũng là quá trình đi đến thống nhất giữa các cá nhân Quá trình này luôn diễn ra trong một bối cảnh xã hội nhất định và một địa phương nhất định

1.3 Phương thức quy hoạch chính thống (Orthodox Planning)

Xuất phát từ phương thức quy hoạch chính thống mà công cụ của nó là các quy hoạch tổng thể, quy hoạch cơ cấu, quy hoạch đầu tư phát triển ngành nghề, quy hoạch không gian, quy hoạch xây dựng đô thị, tất cả đều dựa trên cơ sở lý thuyết phát triển chính thống Quy hoạch tổng thể theo phương thức chính thống tuân

thủ theo chu trình do Geddes đề xuất: điều tra hiện trạng – phân tích – lập quy

hoạch Để thực hiện quy hoạch này cần có một sự hiểu biết đầy đủ về con người

và địa phương nơi họ cư trú, và sau đó lập các mô hình căn cứ các phân tích và

thống kê nhằm dự báo các xu thế phát triển đô thị trong tương lai, đưa ra nhiều giải pháp và đề xuất phương án chọn (Hình 1.8)

Việc thu thập và phân tích dữ liệu sau đó đề xuất giải pháp có thể mất vài ba năm tùy theo quy mô của đô thị và mức độ phức tạp của hiện trạng kinh tế-xã hội hoặc dân cư và hạ tầng kỹ thuật Giải pháp được chọn phải tuân thủ theo đúng các quy định, quy chuẩn thuộc các cơ chế quản lý và điều hành xây dựng đô thị (mật độ, khoảng lùi, tầng cao trung bình, cung cấp và điều hành dịch vụ công cộng, kiểm tra cấp phép, ) và cơ chếáá tài chính (các khoản thuế, trợ cấp, phục hồi vốn)

Theo Devas [1993]: [26] Quy hoạch chính thống quan tâm đến việc làm thế nào

để có được bản quy hoạch hơn là những hiệu quả thực tiễn trên mặt đất; mục tiêu của bản quy hoạch này quá bao trùm, do vậy mà nó không thể bao quát được tất cả những vấn đề về xã hội, kinh tế, và môi trường Hơn nữa đó còn là một sự tách

biệt giữa lập quy hoạch và đưa ra những quyết định (nhà quy hoạch lập quy

hoạch, nhà chính trị quyết định, dân chúng thì tiếp nhận) Sự tách biệt này dẫn

đến việc thiếu quan hệ chặt chẽ giữa quy hoạch và những thế lực thực sự chi phối và quy định hình thức của đô thị, không dự trù được và cập nhật được với sự biến động và hay thay đổi của đô thị do nó được gắn chặt với các tiêu chuẩn mà đôi khi thiếu khả thi và thiếu thực tiễn

Cùng với phương pháp luận nhằm tới mục tiêu thì phương pháp luận nhằm vào tiến trình cũng phát triển mạnh mẽ theo hai đường hướng Một, là sự tiếp diễn

các hoạt động đưa tới việc sản xuất một bản quy hoạch; và, hai, là sự tập chú

vào các khía cạnh kinh tế – xã hội và tâm lý của việc đưa ra những quyết định

Quy hoạch, theo Chadwick [1971], là “một quá trình mà trong đó con người tư duy và hành động theo tư duy đó” [26] Nhận xét này của Chadwick và của

nhiều người khác cùng thời với ông [Mc Loughlin, 1969; Eversley, 1973; Friedman, 1969; Faludi, 1973] đều cho rằng quy hoạch đã chỉ tập trung quá nhiều vào các công cụ thực hành gồm các bản vẽ và hồ sơ, trong khi không chú

tâm đến những tiến trình thực hiện quy hoạch và nghệ thuật phán đoán

1.4 Quy hoạch như một tiến trình

Tiến trình thực hiện quy hoạch không nhất thiết phải là một sự mô tả cách thức quy hoạch được thực hiện như thế nào, mà nó nên là một sự chỉ dẫn, một cơ sở nhận thức cho những hành động hợp lý để có thể đi đến những quyết định căn

cơ Tuy trong chuỗi bộ ba Điều tra hiện trạng – Phân tích – Lập quy hoạch không đề cập đến yếu tố tham dự, trong những chương sau của cuốn Đô thị trong sự

Tiến hoá Geddes đã trình bày giải thích của mình về sự tham dự của người dân

trong quy trình lập quy hoạch thông qua ba phương thức: giáo dục đại chúng thông qua các cuộc triển lãm trong công chúng, trực tiếp tham dự thông qua công tác thu thập thông tin, và bằng cách tiếp nhận các giải pháp đề xuất gửi đến các

cơ quan quy hoạch Đề xuất của Geddes về mối quan tâm đến những vấn đề của cộng đồng, cho họ biết những khó khăn và thuận lợi trong những vấn đề của quy hoạch, nhằm thu hút sự quan tâm của họ và làm nảy sinh một thái độ đồng cảm trong cộng đồng Sau đó một loạt các quy trình quy hoạch đã được xem xét và

nghiên cứu trong đó xét đến “sự tham dự của người dân” Mô hình của Lichfield

[1968] (Hình 1.9) đã cho thấy sự xuất hiện của hai yếu tố: tạo ra cơ hội cho sự tham gia của người dân và sự phản hồi của họ Ông đã đề xuất tạo ra những cơ hội cho người dân tham dự vào những hoạt động và vào tiến trình đi đến những quyết định Mô hình của Lichfield đã bao gồm yếu tố sự tham dự của công chúng thông qua các phương thức dân chủ theo đó những đề xuất từ phía người

dân phải được những nhà chuyên môn và những người đưa ra các quyết định quan tâm

Mô hình của Travis [1969] (Hình 1.10) đã cho thấy một ý nghĩa khác Đó là một

cơ chế kiểm soát xuyên suốt [26, pp107] mà ông gọi là một tiến trình gồm một chuỗi các hoạt động lôgíc, tuân thủ theo ba bước điều tra – phân tích – quy hoạch củûa Geddes, một cơ chế mà trong đó có năm thành phần luôn tương tác

với nhau, đó là: mối tương quan với công chúng, nghiên cứu về người sử dụng, nghiên cứu lý thuyết ứng dụng, vai trò tư nhân, và sự tham dự của công chúng Cả năm yếu tố này được coi là cơ sở hình thành phương hướng cho tiến trình quy hoạch

Cũng vào năm này còn có sự xuất hiện của hai mô hình khác nữa, một của McConnell và một của McDonald Mô hình đề xuất của McConnell có ba khâu hoạt động song song và tương tác với nhau bao gồm việc khảo sát, hình thành quy hoạch, và các quy định về mặt chính sách có sự tham dự của người dân, và điều đáng chú ý là nó có khâu phản hồi sau khi thực hiện dự án Mô hình của McConnell (Hình 1.11) xác định các cơ hội cho người dân tham gia ở ngay từ bước xác định các mục tiêu, như một sự thể hiện nhu cầu của người dân Người dân được tạo điều kiện tham dự vào các giai đoạn chọn phương án, đánh giá và cả phản hồi ý kiến sau khi thực hiện Cơ cấu của tiến trình phản ánh tầm quan trọng về mặt chính sách và chiến lược tham dự trong quy hoạch

Mô hình của McDonald [1969] (Hình 1.12) là một tiến trình trong đó chú ý đến nguyện vọng của cư dân, trong đó người dân được thông tin ngay từ giai đoạn chuẩn bị lập quy hoạch và bày tỏ ý kiến của họ Một số cư dân tình nguyện sẽ tham dự vào việc điều tra hiện trạng, và cử các đại diện của mình tham gia vào các quá trình quy hoạch, thử nghiệm Sau khi quy hoạch được đệ trình các cư dân