QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC: BÀI TẬP TÌNH HUỐNG TIỂU LUẬN: ĐI TÌM LỜI GIẢI THANH TOÁN TRƯỚC HẠN TRÁI PHIẾU CHÍNH PHỦ HUY ĐỘNG VỐN CHO CÁC CÔNG TRÌNH GIAO THÔNG, THỦY LỢI

... lý đồng cho công tác huy động vốn Công tác tổ chức quản lý huy động vốn đợc cải tiến, đa công tác huy động vốn thông qua phát hành trái phiếu Chính phủ vào nề nếp Tuy nhiên, trớc yêu cầu công đổi... trái phiếu giao thông, thủy lợi chủ trơng đắn Đảng Nhà nớc nhằm phát huy nội lực, huy động đóng góp toàn dân cho công xây dựng phát triển đất nớc Về chủ trơng không toán trái phiếu giao thông... số công trình giao thông, thuỷ lợi quan trọng đất nớc, từ năm 2003 đến năm 2010, hệ thống Kho bạc Nhà nớc đợc giao nhiệm vụ phát hành 110.000 tỷ đồng trái phiếu, huy động vốn để đầu t số công

Bé néi vô häc viÖc hµnh chÝnh quèc gia líp båi dìng kiÕn thøc qu¶n lý nhµ níc ch¬ng tr×nh chuyªn viªn

tiền tệ, tăng cờng sức mạnh quản lý vĩ mô của Nhà nớc và thúc đẩy nền sản xuất xãhội phát triển Đặc biệt với một quốc gia có xuất phát điểm thấp nh Việt Nam, vốncàng giữ vai trò tiên quyết trong công cuộc công nghiệp hoá - hiện đại hoá đất nớc.

Trong điều kiện ngân sách nhà nơc còn hạn hẹp, mất cân đối lớn và kéo dài, để

có đủ vốn cho đầu t phát triển cần phải có giải pháp thu hút các nguồn vốn nhàn rỗitrong nền kinh tế và tranh thủ các nguồn vốn từ bên ngoài Từ đầu thập niên 90, Nhànớc bắt đầu quan tâm đến khai thác các nguồn vốn trong nền kinh tế cho đầu t pháttriển thông qua việc phát hành các loại trái phiếu Chính phủ Nhiệm vụ quan trọngnày đợc Chính phủ, Bộ Tài chính giao cho hệ thống Kho bạc Nhà nớc Việt Nam đảmnhận Mời lăm năm qua, hệ thống Kho bạc Nhà nớc đã tổ chức thành công nhiều đợtphát hành tín phiếu, trái phiếu Kho bạc, công trái xây dựng Tổ quốc với các loại kỳhạn, lãi suất khác nhau, huy động mỗi năm hàng chục ngàn tỷ đồng vốn nhàn rỗitrong xã hội, mà chủ yếu là nguồn vốn tiền tệ nhàn rỗi trong các tầng lớp dân c , để bù

đắp thiếu hụt ngân sách nhà nớc, tăng cờng nguồn vốn cho đầu t phát triển, góp phầntích cực thực hiện sự nghiệp công nghiệp hoá- hiện đại hoá đất nớc

Trong quá trình triển khai thực hiện, cơ chế chính sách huy động vốn đã khôngngừng đợc sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện, tạo nên cơ sở pháp lý khá đồng bộ cho côngtác huy động vốn Công tác tổ chức quản lý huy động vốn cũng đợc cải tiến, đa côngtác huy động vốn thông qua phát hành trái phiếu Chính phủ đi vào nề nếp

Tuy nhiên, trớc những yêu cầu của công cuộc đổi mới với những cơ hội vàthách thức của nền kinh tế trong thời kỳ chuyển đổi, cũng nh yêu cầu đổi mới côngtác quản lý tài chính, ngân sách và sự phát triển của thị trờng tài chính, công tác huy

động vốn qua KBNN cũng còn những tồn tại nhất định, đòi hỏi phải đợc tiếp tụcnghiên cứu và không ngừng hoàn thiện

Trong phạm vi bài tiểu luận "Đi tìm lời giải cho bài toán thanh toán trớc

hạn trái phiếu Chính phủ huy động vốn cho các công trình giao thông - thuỷ lợi"

xin nêu một trong những tình huống bất cập nảy sinh trong quá trình triển khai nhiệm

vụ phát hành, thanh toán trái phiếu tại các đơn vị Kho bạc Nhà nớc, qua đó thấy đợc

sự bất cập của cơ chế chính sách đã ảnh hởng đến hiệu quả của công tác huy độngvốn và ảnh hởng đến lợi ích của các tầng lớp dân c Từ đó, kiến nghị một số biện phápcần triển khai trong thời gian tới, góp phần hoàn thiện cơ chế huy động vốn, tạo điềukiện cho Kho bạc Nhà nớc thực hiện tốt nhiệm vụ đợc giao

2

Ngoài phần mở đầu và kết luận, tiểu luận đợc trình bày trong 4 phần

Thực hiện Nghị quyết số 414/2003/NQ-UBTVQH11 ngày 29/8/2003 của

Uỷ ban Thờng vụ Quốc hội, Quyết định số 182/2003/QĐ-TTg ngày 5/9/2003của Thủ tớng Chính phủ về việc phát hành trái phiếu Chính phủ để đầu t một sốcông trình giao thông, thuỷ lợi quan trọng của đất nớc, từ năm 2003 đến năm

2010, hệ thống Kho bạc Nhà nớc đợc giao nhiệm vụ phát hành 110.000 tỷ đồngtrái phiếu, huy động vốn để đầu t một số công trình giao thông, thuỷ lợi quantrọng đã đợc chỉ định trong các quyết định phát triển kinh tế- xã hội miền núiphía Bắc, Miền Trung Tây Nguyên, đồng bằng Sông Cửu Long, góp phần thúc

đẩy tăng trởng kinh tế, ổn định xã hội, nâng cao đời sống văn hoá, bảo đảm anninh quốc phòng

Trái phiếu Chính phủ huy động vốn cho các công trình giao thông - thuỷlợi (gọi tắt là trái phiếu giao thông - thuỷ lợi) đợc phát hành theo các phơngthức: đấu thầu, bảo lãnh để thu hút vốn từ các đối tợng là nhà đầu t có tổ chức;

bán lẻ qua hệ thống Kho bạc Nhà nớc để thu hút vốn từ các nhà đầu t cá nhân,bao gồm cán bộ, công nhân viên và các tầng lớp dân c Trái phiếu có kỳ hạn 5năm, đợc phát hành bằng đồng Việt Nam và Đô la Mỹ; phát hành bằng đồngtiền nào thì thanh toán bằng đồng tiền đó Trái phiếu đợc phát hành dới hai hìnhthức ghi tên, in sẵn mệnh giá và không ghi tên, in sẵn mệnh giá

Nhờ có sự chuẩn bị chu đáo của Bộ Tài chính, hệ thống Kho bạc Nhà nớc

và sự quan tâm chỉ đạo, phối hợp của các cấp các ngành ở Trung ơng và địa

ph-ơng nên các đợt phát hành trái phiếu giao thông thuỷ lợi năm 2003, 2004 đã thu

đợc kết quả tốt đẹp Riêng đối với hình thức bán lẻ trái phiếu qua hệ thốngKBNN đã thu hút đợc sự đồng tình hởng ứng của đông đảo các tầng lớp dân cnên chỉ trong thời gian ngắn, đa số các đơn vị KBNN đều đạt trên 100% chỉ tiêuhuy động vốn đợc giao

Tuy nhiên, sau khi đợt phát hành kết thúc, Kho bạc Nhà nớc (Trung ơng)

đã nhận đợc một số công văn xin ý kiến chỉ đạo từ Kho bạc Nhà nớc các tỉnh,thành phố, cụ thể nh sau:

- Công văn số 624/KB/KHTH ngày 20/6/2004 của KBNN A xin ý kiếnchỉ đạo trờng hợp Ông Nguyễn Văn A đề nghị thanh toán trái phiếu trớc hạnmệnh giá 100.000.000 đồng, do hoàn cảnh gia đình hiện đang gặp khó khăn vìphải chữa bệnh ung th cho vợ với chi phí rất cao, kèm theo xác nhận của bệnhviện, nơi khám chữa bệnh và địa phơng nơi c trú

- Công văn số 726/KB/KHTH ngày 15/7/2004 của KBNN B gửi Kho bạcNhà nớc báo cáo trên địa bàn có một số chủ sở hữu trái phiếu do hoàn cảnh gia

đình gặp khó khăn vì hạn hán, mất mùa, mang trái phiếu bằng đồng Việt Nam,loại không ghi tên mệnh giá từ 1.000.000 đến 5.000.000 đồng đến Kho bạc Nhànớc đề nghị thanh toán trớc hạn

4

- Công văn số 171/KB/KHTH ngày 20/9/2004 của KBNN C gửi Kho bạcNhà nớc đề nghị thanh toán trớc hạn cho chủ sở hữu trái phiếu là Nguyễn Thị Cloại có ghi tên, mệnh giá 10.000 đôla Mỹ, do gia đình đang gặp khó khăn, vìthua lỗ trong hoạt động kinh doanh.

- Công văn số 276/KT-KB ngày 23/9/2004 của KBNN D xin ý kiến giảiquyết trờng hợp chủ sở hữu 3 tờ trái phiếu loại không ghi tên, mệnh giá 30.000

đôla Mỹ đến Kho bạc Nhà nớc đề nghị thanh toán trớc hạn, do gia đình đangcần tiền để thanh toán học phí cho con ở nớc ngoài Kho bạc Nhà nớc D đã hớngdẫn chủ sở hữu trái phiếu đến các công ty chứng khoán trên địa bàn để bán tráiphiếu, nhng không có công ty nào mua Sau đó, chủ sở hữu trái phiếu đã mangtrái phiếu đến cầm cố để vay vốn ngân hàng thơng mại, nhng thủ tục cũng rấtphức tạp và theo quy định của ngân hàng, số tiền tối đa đợc vay trên mệnh giátrái phiếu là rất thấp, không đủ trang trải chi phí học của con

Theo cơ chế quy định, trái phiếu giao thông - thuỷ lợi không đợc thanhtoán trớc han Tuy nhiên, trớc những đề nghị bức xúc từ địa phơng, Kho bạcNhà nớc đã báo cáo, đề xuất phơng án xử lý trình Bộ Tài chính

Ngày 20/3/2005, Bộ trởng Bộ Tài chính đã đồng ý với nội dung tờ trìnhcủa Kho bạc Nhà nớc, cho phép Kho bạc Nhà nớc sử dụng nguồn dự toán chi trả

nợ hàng năm của ngân sách trung ơng để thanh toán trái phiếu trớc hạn nếu chủ

sở hữu gặp hoàn cảnh khó khăn đặc biệt, bất khả kháng, nh bị tổn thất lớn về tàisản do thiên tai, hoả hoạn hoặc trong gia đình có ngời bị tai nạn, ốm đau, phải

điều trị dài ngày, chi phí tốn kém, có đơn đề nghị và có xác nhận của cơ quanhoặc chính quyền địa phơng nơi c trú

Tuy nhiên, Kho bạc Nhà nớc chỉ đợc phép thanh toán trớc hạn trái phiếubằng tiền Việt Nam, loại có ghi tên Kho bạc Nhà nớc không đợc phép thanh

toán trớc hạn đối với trái phiếu bằng tiền Việt Nam, loại không ghi tên và tráiphiếu bằng ngoại tệ

Thực hiện ý kiến chỉ đạo trên, Kho bạc Nhà nớc đã có Công văn số 1611/KB/HĐV 12/10/2004 gửi Kho bạc Nhà nớc các tỉnh, thành phố hớng dẫn thựchiện việc thanh toán trái phiếu trớc hạn

Trớc văn bản số 1611/KB/HĐV ngày 12/10/2004 của Kho bạc Nhà nớc đãxuất hiện nhiều phản ứng khác nhau từ phía ngời dân:

- Những ngời sở hữu trái phiếu không ghi tên và trái phiếu ngoại tệ không

đợc thanh toán trớc hạn không đồng tình và phản ứng gay gắt với quyết định củaKho bạc Nhà nớc về việc trên, vì họ cho rằng quyền lợi của ngời mua các loạitrái phiếu giao thông, thuỷ lợi phải bình đẳng nh nhau, nên loại trái phiếu khôngghi tên bằng tiền Việt Nam và trái phiếu ngoại tệ cũng phải đợc thanh toán trớchạn Nhiều ngời dân đã gửi đơn khiếu nại về Kho bạc Nhà nớc (Trung ơng) và

Bộ Tài chính đề nghị xem xét, giải quyết

- Đối với chủ sở hữu trái phiếu thuộc đối tợng đợc cho thanh toán trớchạn, tất nhiên là đồng tình với quyết định trên Tuy nhiên, khi thanh toán lại nảysinh một số rắc rối Lý do là trớc đây mua trái phiếu theo hình thức vận động,

họ không trực tiếp mua tại cơ quan Kho bạc Nhà nớc mà mua thông qua ngời

đại diện cơ quan hoặc tổ dân phố, vì vậy, khi mang trái phiếu đến Kho bạc Nhànớc đề nghị thanh toán, chữ ký chủ sở hữu trái phiếu không khớp đúng với mẫuchữ ký ngời mua và nhận trái phiếu lu tại Kho bạc Nhà nớc, nên bị từ chối thanhtoán

II Phân tích tình huống

6

Trớc hết phải khẳng định, phát hành trái phiếu giao thông, thủy lợi là mộtchủ trơng đúng đắn của Đảng và Nhà nớc nhằm phát huy nội lực, huy động sự

đóng góp của toàn dân cho công cuộc xây dựng và phát triển đất nớc

Về chủ trơng không thanh toán trái phiếu giao thông - thuỷ lợi trớc hạn đã

đợc quy định rõ trong các văn bản hớng dẫn của Bộ Tài chính:

- Thông t số 88/2003/TT-BTC 16/9/2203 của Bộ Tài chính hớng dẫn thựchiện Quyết định số 182/2003/QĐ-TTg ngày 5/9/2003 của Thủ tớng Chính phủ

về việc phát hành trái phiếu Chính phủ để đầu t một số công trình giao thông,thuỷ lợi quan trọng của đất nớc

- Quyết định số 155/ 2003/QĐ-BTC ngày 24/9/2003 của Bộ trởng Bộ Tàichính về việc phát hành trái phiếu Chính phủ đợt I bằng ngoại tệ để đầu t một sốcông trình giao thông, thuỷ lợi quan trọng của đất nớc

- Quyết định số 156/ 2003/QĐ-BTC ngày 24/9/2003 của Bộ trởng Bộ Tàichính về việc phát hành trái phiếu Chính phủ đợt I bằng đồng Việt Nam để đầu

t một số công trình giao thông, thuỷ lợi quan trọng của đất nớc

Cơ sở khoa học của vấn đề trên xuất phát từ mục đích huy động và sửdụng vốn Nguồn vốn huy động từ phát hành trái phiếu giao thông thuỷ lợi đợctập trung theo dõi trên một tài khoản riêng mở tại Kho bạc để cấp phát cho cáccông trình thuộc danh mục đợc Thủ tớng Chính phủ phê duyệt, không đợc sửdụng cho các mục tiêu khác; Tốc độ huy động trái phiếu giao thông, thuỷ lợiphụ thuộc vào tiến độ giải ngân các công trình để tránh ứ đọng vốn, gây lãng phícho ngân sách nhà nớc Vì vậy, trái phiếu phát hành đợt này, Nhà nớc không đặtvấn đề giải quyết thanh toán trớc hạn, do ngân sách nhà nớc không bố trí đợcnguồn Nếu lấy từ nguồn thu trái phiếu giao thông - thuỷ lợi để thanh toán trớchạn sẽ ảnh hởng đến quy mô vốn đầu t cho các công trình

Hởng ứng lời kêu gọi của Đảng và Nhà nớc, toàn dân ta hăng hái tham giamua trái phiếu vì sự nghiệp giao thông, thuỷ lợi của nớc nhà Tuy nhiên, do sựhiểu biết về các điều khoản trái phiếu có hạn, nên không nắm rõ loại trái phiếuphát hành đợt này, Nhà nớc không quy định cho thanh toán trớc hạn Vì vậy, khigặp khó khăn đặc biệt, bất khả kháng, chủ sở hữu trái phiếu mang trái phiếu đếnKho bạc Nhà nớc đề nghị thanh toán trớc hạn, nhng bị từ chối.

Vấn đề trên đặt ra yêu cầu là Kho bạc Nhà nớc sẽ phải xử lý nh thế nàocho hợp tình, hợp lý, bảo đảm giải quyết hài hoà mối quan hệ về lợi ích giữaNhà nớc và nhân dân, đồng thời bảo đảm pháp chế xã hội chủ nghĩa Nếu việc

xử lý không hợp lý và kịp thời, ngời dân tập trung, khiếu kiện, sẽ gây hậu quảxấu, làm mất uy tín của Kho bạc Nhà nớc, ảnh hởng đến việc thực hiện chủ tr-

ơng, chính sách lớn của Đảng và Nhà nớc

Sự việc trên xảy ra do một số nguyên nhân sau đây:

Về phía Bộ Tài chính, Kho bạc Nhà nớc:

Khi ban hành quyết định không cho thanh toán trái phiếu giao thông thuỷ lợi trớc hạn, Bộ Tài chính mới chỉ tính đến yêu cầu quản lý của Nhà nớc,

-mà cha quan tâm tới nhu cầu của ngời dân, nhất là trong điều kiện hiện nay, khithị trờng chứng khoán ở Việt Nam cha phát triển, hoạt động kinh doanh, muabán lại trái phiếu sau phát hành còn rất hạn chế

- Sau khi có khiếu nại từ phía ngời dân, Bộ Tài chính đã sửa đổi cơ chế kịpthời, cho phép thanh toán trớc hạn đối với trái phiếu có ghi tên Đối với tráiphiếu không ghi tên và trái phiếu ngoại tệ không đợc thanh toán trớc hạn với lýdo:

+ Chủ sở hữu trái phiếu không ghi tên có thể tự do mua bán, chuyển ợng trái phiếu trên thị trờng

nh-8

+ Theo cơ chế quản lý ngoại hối của Nhà nớc, Kho bạc Nhà nớc không

đ-ợc quản lý ngoại tệ nên không có sẵn nguồn ngoại tệ dự trữ để đáp ứng ngaynhu cầu thanh toán của ngời dân mà phải mua lại từ hệ thống ngân hàng thơngmại Vì vậy, việc thanh toán trái phiếu ngoại tệ trớc hạn sẽ gây bị động cho cơquan Kho bạc Nhà nớc, đồng thời việc quản lý, hạch toán giao dịch này sẽ rấtphức tạp vì phải tính đến sự chênh lệch giữa tỷ giá thực tế và tỷ giá hạch toán

Có thể nói, các quyết định trên đa ra trong thời điểm hiện nay là cha hợp

lý, do không tính đến hoạt động kinh doanh, mua bán chứng khoán ở nớc ta cònhạn chế Thời hạn trái phiếu khá dài, trong khi lợng tiền mua trái phiếu của dân

c chỉ là tạm thời nhàn rỗi, với nhiều gia đình, khoản tiền này mang tính chất dựphòng rủi ro Vì vậy, trong điều kiện thị trờng thứ cấp trái phiếu cha phát triển

mà không có cơ chế thanh toán trớc hạn sẽ là không phù hợp, khó hấp dẫn ngờimua trái phiếu

- Về việc không giải quyết thanh toán trớc hạn do sai chữ ký mẫu, lý do làcán bộ Kho bạc khi phát hành trái phiếu không tuân thủ đúng quy trình và nộidung quy trình phát hành, thanh toán trái phiếu cha đợc niêm yết công khai tạicác điểm giao dịch để ngời mua trái phiếu thực hiện và giám sát việc thực hiệnpháp luật của cán bộ Kho bạc Nhà nớc

Theo quy định tại Công văn số 343/KB-HĐV ngày 14/3/2002 của Khobạc Nhà nớc hớng dẫn chi tiết công tác quản lý phát hành, thanh toán trái phiếuqua hệ thống Kho bạc Nhà nớc, khi mua trái phiếu có ghi tên, chủ sở hữu tráiphiếu phải ký tên lên phần cuống trái phiếu, lu tại Kho bạc Nhà nớc phát hành,

là cơ sở để Kho bạc Nhà nớc kiểm tra, đối chiếu trớc khi thanh toán, bảo đảmthanh toán đúng cho chủ sở hữu trái phiếu, tránh gây thiệt hại, mất mát tiền, tàisản cho ngời dân

Tuy nhiên, trên thực tế, ở một số nơi, cán bộ Kho bạc đã không thực hiện

đúng quy trình trên, khi bán trái phiếu có ghi tên, chủ sở hữu trái phiếu khôngtrực tiếp đi mua mà thông qua ngời đại diện cơ quan, đơn vị, vì vậy, chữ ký lutrên cuống trái phiếu không phải là chữ ký của chủ sở hữu trái phiếu

Về phía ngời mua trái phiếu

Do đây là lần đầu tiên Nhà nớc quy định không cho thanh toán trái phiếutrớc hạn, nên ngời mua, vì chủ quan và hiểu biết về trái phiếu còn hạn chế, nêntrớc khi mua trái phiếu, không nghiên cứu, tìm hiểu về các điều kiện, điềukhoản của trái phiếu, vì vậy, không biết đợc mỗi loại trái phiếu có những đặc

điểm khác nhau Cụ thể, đối với trái phiếu không ghi tên, khi có nhu cầu chuyểnnhợng, chủ sở hữu có thể tự do mua bán, chuyển nhợng trên thị trờng, khôngphải làm thủ tục tại cơ quan Kho bạc Nhà nớc Đến hạn thanh toán gốc, lãi tráiphiếu, chủ sở hữu trái phiếu có thể thanh toán gốc, lãi trái phiếu tại các đơn vịKho bạc Nhà nớc trên địa bàn cả nớc, không phụ thuộc vào địa điểm mua

Đối với trái phiếu có ghi tên, việc thanh toán gốc, lãi trái phiếu cũng nhchuyển nhợng trái phiếu, phải thực hiện tại Kho bạc Nhà nớc nơi phát hành, tuynhiên, loại trái phiếu này có yếu tố bảo đảm an toàn cao hơn cho chủ sở hữu tráiphiếu so với loại trái phiếu không ghi tên Đó là, trong trờng hợp trái phiếu bịmất, nếu ngời làm mất trái phiếu chứng minh đợc quyền sở hữu trái phiếu củamình và trái phiếu đó cha bị lợi dụng thanh toán, thì sẽ đợc Kho bạc Nhà nớcthanh toán khi trái phiếu đến hạn Trong khi đó, mất trái phiếu không ghi tên coi

nh mất tiền, ngời báo mất trái phiếu không đợc giải quyết thanh toán

Sự việc trên xảy ra tuy không phổ biến, nhng ít nhiều đã gây phản ứng từngời dân khi không đợc giải quyết thanh toán trái phiếu trớc hạn, làm phát sinhhiện tợng một số kẻ xấu lợi dụng tình hình, đi thu gom mua trái phiếu của ngời

10