Thực trạng và giải pháp tăng cường công tác quản lý địa giới hành chính của tỉnh bắc kạn giai đoạn 1997 2016

Thu thập các tài liệu về biến động về số lượng bộ hồ sơ và bản đồ địa giới hành chính các cấp của tỉnh Bắc Kạn từ ngày tái thành lập tỉnh đến nay...29 2.3.1.4.. Các văn bản Luật quy định

ĐẠI HỌC THÁI NGUYÊN TRƯỜNG ĐẠI HỌC NÔNG LÂM

NGÔ QUỐC QUỲNH

THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ ĐỊA GIỚI HÀNH CHÍNH CỦA TỈNH BẮC KẠN GIAI ĐOẠN 1997 - 2016

Chuyên ngành : QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI

Mã số : 60 85 01 03

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI

Người hướng dẫn khoa học: TS Nguyễn Chí Hiểu

Thái Nguyên - 2014

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan rằng số liệu và kết quả nghiên cứu trong luận văn này làtrung thực và chưa được ai sử dụng để công bố trong bất kỳ công trình nào khác.Tôi xin cam đoan rằng các thông tin và tài liệu trích dẫn trong luận vănđều đã được chỉ rõ nguồn gốc, mọi sự giúp đỡ cho việc thực hiện luận văn này

đã được cảm ơn

Tác giả

Ngô Qu ốc Quỳnh

LỜI CẢM ƠN

Để hoàn thành đề tài nghiên cứu: “Thực trạng và giải pháp tăng cường công tác quản lý địa giới hành chính của tỉnh Bắc Kạn giai đoạn 1997 -

2016”, trước hết, tôi xin chân thành cảm ơn tới thầy giáo - TS Nguyễn Chí

Hiểu đã trực tiếp hướng dẫn trong suốt thời gian tôi thực hiện đề tài

Tôi cũng xin cảm ơn sự góp ý chân thành của các thầy, cô giáo Khoa Quản

lý Tài nguyên, Phòng Quản lý Đào tạo Sau Đại học - trường Đại học Nông Lâm,Đại học Thái Nguyên đã tạo điều kiện thuận lợi cho tôi thực hiện đề tài

Tôi xin chân thành cảm ơn các cán bộ tại Sở Nội vụ tỉnh Bắc Kạn, phòngNội vụ các huyện, thị xã trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn, Ủy ban nhân dân các xã đãgiúp đỡ tôi trong thời gian nghiên cứu, thực hiện đề tài

Tôi xin chân thành c ảm ơn!

Tác giả

Ngô Qu ốc Quỳnh

MỤC LỤC

ĐẶT VẤN ĐỀ 1

1 Tính cấp thiết của đề tài 1

2 Mục tiêu, ý nghĩa của đề tài 2

2.1.Mục tiêu tổng quát của đề tài 2

2.2 Mục tiêu cụ thể của đề tài 2

2.3 Ý nghĩa của đề tài 2

Chương 1 TỔNG QUAN TÀI LIỆU 3

1.1 Cơ sở pháp lý để nghiên cứu các nội dung của đề tài 3

1.1.1 Văn bản của Trung ương 3

1.1.2 Văn bản của địa phương 4

1.2 Các nghiên cứu, ứng dụng khoa học về quản lý địa giới hành chính 4

1.2.1 Phần mềm MapInfo 4

1.2.2 Phần mềm MicroStation 6

1.2.3 Hệ thống định vị toàn cầu GPS 7

1.2.4 Thực trạng ứng dụng các phần mềm trong công tác quản lý địa giới hành chính trên địa bàn tỉnh 8

1.3 Thực trạng công tác quản lý địa giới hành chính 8

1.3.1 Thực trạng quản lý địa giới hành chính trên thế giới 8

1.3.1.1 Một số dạng đường địa giới hành chính trên thế giới 8

1.3.1.2 Một số hình thái phân chia đơn vị hành chính tại một số nước trên thế giới 9

1.3.2 Thực trạng quản lý địa giới hành chính ở Việt nam 12

1.3.2.1 Hệ thống văn bản quy định trong lĩnh vực quản lý địa giới hành chính 12

1.3.2.1.1 Các văn bản Luật quy định trong lĩnh vực quản lý địa giới hành chính 12

1.3.2.1.2 Các văn bản dưới luật quy định trong lĩnh vực quản lý địa giới hành chính 13

1.3.2.2 Sơ lược về địa giới hành chính ở Việt Nam 18

1.3.3 Giới thiệu chung về công tác quản lý địa giới hành chính trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn 24

1.3.3.1 Bộ hồ sơ và bản đồ địa giới hành chính 24

1.3.3.2 Mốc địa giới hành chính các cấp 25

1.3.3.3 Vướng mắc trong công tác quản lý địa giới hành chính của địa phương 25

1.4 Các vấn đề cần giải quyết về địa giới hành chính của tỉnh Bắc Kạn 25

1.4.1 Đánh giá thực trạng trong công tác quản lý địa giới hành chính các cấp trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn 25

1.4.2 Xác định các hạn chế, vướng mắc, khó khăn trong công tác quản lý địa giới

hành chính 25

1.4.3 Đề xuất giải pháp phù hợp để không ngừng nâng cao hiệu quả công tác quản lý địa giới hành chính trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn 25

Chương 2 ĐỐI TƯỢNG, NỘI DUNG VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU 27

2.1 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 27

2.1.1 Đối tượng nghiên cứu 27

2.1.2 Phạm vi nghiên cứu 27

2.2 Nội dung nghiên cứu 27

2.2.1 Điều kiện tự nhiên - kinh tế - xã hội của tỉnh Bắc Kạn 27

2.2.2 Hiện trạng công tác quản lý Nhà nước về đất đai trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn 27

2.2.3 Đánh giá thực trạng công tác quản lý địa giới hành chính trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn 28

2.2.3.1 Đánh giá công tác quản lý bộ hồ sơ, bản đồ và các mốc địa giới hành chính 28

2.2.3.2 Đánh giá việc giải quyết các vướng mắc trong công tác quản lý địa giới hành chính 28

2.2.3.3 Đánh giá về biến động đơn vị hành chính các cấp 28

2.2.3.4 Đánh giá chung cho công tác quản lý địa giới hành chính 29

2.2.4 Giải pháp cho công tác quản lý địa giới hành chính trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn 29

2.3 Phương pháp nghiên cứu 29

2.3.1 Phương pháp thu thập tài liệu, số liệu 29

2.3.1.1 Thu thập các tài liệu về điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội của tỉnh Bắc Kạn từ ngày tái thành lập tỉnh đến nay 29

2.3.1.2 Thu thập các tài liệu về biến động về số lượng đơn vị hành chính các cấp của tỉnh Bắc Kạn từ ngày tái thành lập tỉnh đến nay 29

2.3.1.3 Thu thập các tài liệu về biến động về số lượng bộ hồ sơ và bản đồ địa giới hành chính các cấp của tỉnh Bắc Kạn từ ngày tái thành lập tỉnh đến nay 29

2.3.1.4 Thu thập các tài liệu về biến động về đường địa giới hành chính các cấp của tỉnh Bắc Kạn từ ngày tái thành lập tỉnh đến nay 30

2.3.1.5 Thu thập các tài liệu về biến động về mốc địa giới hành chính các cấp của tỉnh Bắc Kạn từ ngày tái thành lập tỉnh đến nay 30

2.3.1.6 Thu thập các tài liệu về các văn bản pháp quy liên quan tới công tác quản lý địa giới hành chính của Trung ương từ trước đến nay còn hiệu lực 30

2.3.2 Phương pháp điều tra 30

2.3.2.1 Phát phiếu điều tra cho một số Chủ tịch, Phó Chủ tịch huyện và công chức

phòng Nội vụ, phòng TN&MT các huyện, thị xã 30

2.3.2.2 Phát phiếu điều tra cho Ủy ban nhân dân một số xã, phường, thị trấn 30

2.3.3 Phương pháp xử lý thông tin, số liệu 31

2.3.3.1 Phương pháp thống kê được ứng dụng để xử lý các số liệu điều tra, thu thập được trong quá trình nghiên cứu 31

2.3.3.2 Phương pháp so sánh được sử dụng để so sánh công tác quản lý địa giới hành chính giữa các huyện, giữa các năm 31

2.3.3.3 Phương pháp phân tích để phân tích ảnh huởng của các yếu tố đến công tác quản lý địa giới hành chính 31

2.3.4.1 Đối chiếu các tờ bản đồ địa giới hành chính theo chiều dọc 32

2.3.4.2 Đối chiếu các tờ bản đồ địa giới hành chính theo chiều ngang 32

2.3.4.3 Đối chiếu giữa các tờ bản đồ của các đơn vị hành chính của tỉnh Bắc Kạn giáp ranh với đơn vị hành chính tỉnh Cao Bằng, Lạng Sơn, Thái Nguyên, Tuyên Quang 32

Chương 3 KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU 33

3.1 Điều kiện tự nhiên - kinh tế - xã hội của tỉnh Bắc Kạn 33

3.1.1 Điều kiện tự nhiên của tỉnh Bắc Kạn 33

3.1.1.1 Vị trí địa lý của tỉnh Bắc Kạn 33

3.1.1.2 Đặc điểm địa hình của tỉnh Bắc Kạn 33

3.1.1.3 Đặc điểm khí hậu của tỉnh Bắc Kạn 33

3.1.1.4 Tài nguyên thiên nhiên của tỉnh Bắc Kạn 34

3.1.2 Điều kiện kinh tế - xã hội của tỉnh Bắc Kạn 35

3.1.2.1 Tiềm năng kinh tế - xã hội của tỉnh Bắc Kạn 35

3.1.3 Đánh giá chung về sự phát triển của nền kinh tế - xã hội - an ninh - quốc phòng và công tác xây dựng, củng cố chính quyền qua 15 năm tái lập tỉnh 35

3.1.3.1 Kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội 35

3.1.3.2 Tốc độ phát triển kinh tế - xã hội 36

3.2 Thực trạng công tác quản lý nhà nước về đất đai trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn 39

3.2.1 Công tác quản lý nhà nước về đất đai 39

3.2.1.1 Ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử dụng đất đai và tổ chức thực hiện các văn bản đó 39

3.2.1.2 Xác định địa giới hành chính, lập và quản lý hồ sơ địa giới hành chính, lập bản đồ địa giới hành chính 39

3.2.1.3 Khảo sát, đo đạc, đánh giá, phân hạng đất; lập bản đồ địa chính, bản đồ hiện trạng sử dụng đất và bản đồ quy hoạch sử dụng đất 40

3.2.1.4 Quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất 41

3.2.1.5 Quản lý việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển mục đích sử

dụng đất 41

3.2.1.6 Đăng ký quyền sử dụng đất, lập và quản lý hồ sơ địa chính, cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất 42

3.2.1.7 Thống kê, kiểm kê đất đai 42

3.2.1.8 Quản lý tài chính về đất đai 44

3.2.1.9 Quản lý và phát triển thị trường quyền sử dụng đất trong thị trường bất động sản 44

3.2.1.10 Quản lý, giám sát việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất 45

3.2.1.11 Thanh tra, kiểm tra việc chấp hành các quy định của pháp luật về đất đai và xử lý vi phạm pháp luật về đất đai 46

3.2.1.12 Giải quyết tranh chấp về đất đai; giải quyết khiếu nại, tố cáo các vi phạm trong việc quản lý và sử dụng đất đai 46

3.2.1.13 Quản lý các hoạt động dịch vụ công về đất đai 47

3.3 Đánh giá công tác quản lý địa giới hành chính trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn 47

3.3.1 Đánh giá công tác quản lý bộ hồ sơ, bản đồ và các mốc địa giới hành chính 47

3.3.1.1 Cấp tỉnh 47

3.3.1.2 Cấp huyện 50

3.1.2.2 Hiện trạng các mốc địa giới hành chính cấp huyện 51

3.3.1.3 Cấp xã 54

3.3.2 Đánh giá việc giải quyết các vướng mắc trong công tác quản lý địa giới hành chính 58

3.3.2.1 Cấp tỉnh 58

3.3.2.2 Cấp huyện 60

3.3.2.3 Cấp xã 61

3.3.3 Đánh giá về biến động số lượng đơn vị hành chính các cấp từ ngày tái lập tỉnh Bắc Kạn đến nay 64

3.3.3.1 Lịch sử hình thành tỉnh Bắc Kạn 64

3.3.3.2 Biến động đơn vị hành chính các cấp của tỉnh Bắc Kạn 65

3.3.4 Đánh giá chung về công tác quản địa giới hành chính địa giới hành chính 67

3.3.4.1 Mặt đạt được trong công tác quản địa giới hành chính địa giới hành chính 67

3.3.4.2 Mặt tồn tại, hạn chế trong công tác quản địa giới hành chính địa giới hành chính 68

3.3.4.3 Đánh giá tổng hợp cho công tác quản địa giới hành chính địa giới hành chính 69

3.4 Giải pháp cho công tác quản lý địa giới hành chính trên địa bàn tỉnh Bắc

Kạn 74

3.4.1 Tuyên truyền vận động cơ sở về công tác quản lý địa giới hành chính 74

3.4.2 Kiểm tra, giám sát chính quyền cơ sở thực hiện công tác quản lý địa giới hành chính 75

3.4.3 Đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức các cấp về trình độ chuyên môn và lý luận chính trị 75

3.4.4 Củng cố hoàn thiện hệ thống văn bản các cấp cho công tác quản lý địa giới hành chính 76

3.4.5 Áp dụng khoa học công nghệ vào công tác quản lý địa giới hành chính 76

3.4.6 Bổ sung nguồn kinh phí cho công tác quản lý địa giới hành chính 77

3.4.6.1 Kinh phí thường xuyên hàng năm 77

3.4.6.2 Kinh phí xây dựng lại bộ hồ sơ và bản đồ địa giới hành chính các cấp 77

KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ 78

1 Kết luận 78

2 Kiến nghị

TÀI LIỆU THAM KHẢO 80

DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU

Bảng 3.1: Bảng kê các loại đất trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn 43

Bảng 3.2: Hiện trạng bộ hồ sơ và bản đồ địa giới hành chính cấp tỉnh 48

Bảng 3.2a: Hướng xử lý bộ hồ sơ và bản đồ địa giới hành chính cấp tỉnh 48

Bảng 3.3: Hiện trạng các mốc địa giới hành chính cấp tỉnh 49

Bảng 3.3a: Hướng xử lý các mốc ĐGHC cấp tỉnh bị mất, hỏng và cắm sai 49

Bảng 3.4: Hiện trạng bộ hồ sơ và bản đồ địa giới hành chính cấp huyện 51

Bảng 3.4a: Hướng xử lý bộ hồ sơ và bản đồ ĐGHC cấp huyện 51

Bảng 3.5: Hiện trạng các mốc địa giới hành chính cấp huyện 52

Bảng 3.5a: Hướng xử lý các mốc địa giới hành chính cấp huyện 53

Bảng 3.6: Hiện trạng bộ hồ sơ và bản đồ địa giới hành chính cấp xã 54

Bảng 3.6a: Hướng xử lý bộ hồ sơ và bản đồ ĐGHC cấp xã 55

Bảng 3.7: Hiện trạng các mốc địa giới hành chính cấp xã 56

Bảng 3.7a: Hiện trạng các mốc địa giới hành chính cấp xã 57

Bảng 3.8: Các điểm còn tồn tại sẽ giải quyết theo Dự án 513 tỉnh Bắc Kạn 59

Bảng 3.9: Các điểm còn tồn tại sẽ giải quyết khi thực hiện Dự án 513 61

Bảng 3.10: Các điểm vướng mắc ĐGHC cấp xã đã giải quyết dứt điểm 62

Bảng 3.11: Các điểm tiến hành giải quyết trong Dự án 513 (2013 - 2016) 63

Bảng 3.12: Biến động số lượng đơn vị hành chính các cấp 67

Bảng 3.14: Bảng tổng hợp ý kiến đánh giá về đội ngũ công chức cấp xã 68

Bảng 3.15: Bảng tổng hợp ý kiến đánh giá về hệ thống văn bản 68

Bảng 3.16: Thống kê các điểm vướng mắc ĐGHC 74

ĐẶT VẤN ĐỀ

1 Tính cấp thiết của đề tài

Dân tộc ta đã trải qua hàng ngàn năm dựng nước và giữ nước, để bảo

vệ được vốn đất đai như ngày nay biết bao nhiêu mồ hôi xương máu củacác thế hệ ông cha ta đã đổ xuống Do vậy trách nhiệm của chúng ta và cácthế hệ mai sau là phải biết gìn giữ, quản lý đất đai một cách khoa học, bềnvững và thống nhất theo địa bàn, lãnh thổ

Trong công tác quản lý Nhà nước về đất đai, lĩnh vực quản lý Địagiới hành chính là hết sức quan trọng, đây là lĩnh vực mang tính chất chínhtrị và chiến lược trong phát triển kinh tế - xã hội Địa giới hành chính làranh giới phân biệt đất đai và số dân của địa phương này với địa phươngkhác do cấp quản lý có thẩm quyền quy định Địa giới hành chính là cơ sởpháp lý để phân vạch ranh giới trách nhiệm của các cấp chính quyền địaphương đối với dân cư, đất đai và mọi hoạt động khác thuộc phạm vi cấpquản lý Một đơn vị hành chính trực thuộc một cấp chính quyền nào đóchỉ có thể tồn tại và hoạt động được dựa trên cơ sở một địa giới hànhchính nhất định rõ ràng, ổn định và hợp lý Do tầm quan trọng của nó,việc quản lý địa giới hành chính tại các cấp chính quyền địa phương làhết sức cần thiết

Ở Việt Nam, từ sau ngày miền Bắc được giải phóng (1954) và nhất

là sau Đại thắng mùa xuân năm 1975 đến nay, Đảng, Nhà nước đã có nhiềulần phân định, điều chỉnh địa giới hành chính các địa phương để phục vụviệc phát triển kinh tế- xã hội, bảo đảm an ninh quốc phòng, trong đó cóBắc Kạn đã nhiều lần được tách ra, sáp nhập lại và đến năm 1997 đã chínhthức tách ra trên cơ sở hình thành từ 4 huyện, thị xã (Bạch Thông, Na Rỳ,Chợ Đồn và thị xã Bắc Kạn) từ tỉnh Bắc Thái và 2 huyện (Ba Bể, NgânSơn) từ tỉnh Cao Bằng Đến nay đã tách thêm 02 huyện là huyện Chợ Mới

và huyện Pác Nặm

Trong sự nghiệp phát triển đất nước nói chung và sự phát triển nềnkinh tế - chính trị - xã hội của tỉnh Bắc Kạn nói riêng, thì công tác quản lýđịa giới hành chính là hết sức quan trọng Từ ngày tái thành lập tỉnh đếnnay chưa có một công trình hay đề án nghiên cứu khoa học nào về công tácquản lý địa giới hành chính của tỉnh Bắc Kạn, trong khi đó thực trạng của

công tác quản lý địa giới hành chính của tỉnh Bắc Kạn là hết sức phức tạp

và còn tồn tại nhiều vướng mắc trong công tác quản lý đất đai liên quanđến địa giới hành chính trên địa bàn tỉnh, xuất phát từ những vấn đề trên tôitiến hành thực hiện đề tài: “Thực trạng và giải pháp tăng cường công tác quản lý địa giới hành chính của tỉnh Bắc Kạn giai đoạn 1997 - 2016”.

2 Mục tiêu, ý nghĩa của đề tài

2.1.Mục tiêu tổng quát của đề tài

+ Đánh giá thực trạng công tác quản lý địa giới hành chính của cáccấp chính quyền cơ sở trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn từ năm 1997 đến nay vàgiải pháp cho công tác quản lý địa giới hành chính từ nay đến năm 2016

+ Xác định và phân tích các yếu tố ảnh hưởng đến công tác quản lýđịa giới hành chính để đưa ra giải pháp cụ thể

2.2 Mục tiêu cụ thể của đề tài

+ Phân tích điều kiện tự nhiên - kinh tế - xã hội của tỉnh Bắc Kạn.+ Đánh giá các yếu tố ảnh hưởng đến công tác quản lý địa giới hànhchính trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn

+ Nghiên cứu thực trạng quản lý địa giới hành chính trên địa bàn tỉnhBắc Kạn từ năm 1997 đến nay và định hướng từ nay đến năm 2016

+ Đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả công tác quản lý địa giới hànhchính trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn

2.3 Ý nghĩa của đề tài

+ Nhằm nâng cao hiệu quả trong công tác quản lý địa giới hànhchính trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn

+ Tạo cơ sở khoa học cho công tác quản lý đất đai liên quan đến địagiới hành chính

+ Hoạch định hướng phát triển kinh tế, xã hội trên cơ sở ổn định,thống nhất công tác quản lý địa giới hành chính từ nay đến năm 2016

+ Ổn định đơn vị hành chính góp phần bảo vệ tổ quốc, ổn định chínhtrị làm nền tảng cho con đường tiến lên chủ nghĩa xã hội ở Việt Nam

Chương 1TỔNG QUAN TÀI LIỆU

1.1 Cơ sở pháp lý để nghiên cứu các nội dung của đề tài

1.1.1 Văn bản của Trung ương

- Chỉ thị 364-CT ngày 6 tháng 11 tháng 1991 của Chủ tịch Hội đồng

Bộ trưởng (nay là Thủ tướng Chính phủ) về giải quyết những tranh chấpđất đai liên quan đến địa giới hành chính tỉnh, huyện, xã và thành lập bản

đồ, hồ sơ địa giới hành chính các cấp

- Thông tư số 01/TT-LN ngày 23 tháng 3 năm 1992 của liên nghànhBan Tổ chức - Cán bộ Chính phủ (nay là Bộ Nội vụ) và Cục đo đạc và Bản

đồ Nhà nước hướng dẫn thực hiện Chỉ thị số 364-CT ngày 6 tháng 11 tháng

1991 của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng (nay là Thủ tướng Chính phủ) vềgiải quyết những tranh chấp đất đai liên quan đến địa giới hành chính tỉnh,huyện, xã và thành lập bản đồ, hồ sơ địa giới hành chính các cấp

- Thông tư số 832/TTCP-ĐP ngày 25 tháng 10 năm 1993 của Ban Tổchức - Cán bộ Chính phủ (nay là Bộ Nội vụ) hướng dẫn giải quyết tranhchấp đất đai có liên quan đến địa giới hành chính các cấp

- Thông tư 03/TT-LN ngày 17 tháng 9 năm 1992 của liên ngành Ban

Tổ chức - Cán bộ Chính phủ (nay là Bộ Nội vụ) và Cục đo đạc và Bản đồNhà nước hướng dẫn việc tổ chức kiểm tra, nghiệm thu hồ sơ địa giới hànhchính các cấp

- Nghị định 119/CP ngày 16 tháng 9 năm 1994 của Chính phủ banhành quy định về việc quản lý, sử dụng hồ sơ địa giới, bản đồ địa giới vàmốc địa giới hành chính các cấp

- Thông tư số 28/TCCP-ĐP ngày 17 tháng 3 năm 1995 của Ban Tổchức - Cán bộ Chính phủ (nay là Bộ Nội vụ) hướng dẫn việc thực hiệnNghị định 119/CP ngày 16 tháng 9 năm 1994 của Chính phủ ban hành quyđịnh về việc quản lý, sử dụng hồ sơ địa giới, bản đồ địa giới và mốc địagiới hành chính các cấp

- Thông tư số 190/1998 - TT-TCCP ngày 28 tháng 5 năm 1998 củaBan Tổ chức - Cán bộ Chính phủ (nay là Bộ Nội vụ) sửa đổi, bổ sungThông tư số 28/TCCP-ĐP ngày 17 tháng 3 năm 1995 của Ban Tổ chức -Cán bộ Chính phủ (nay là Bộ Nội vụ) hướng dẫn việc thực hiện Nghị định119/CP ngày 16 tháng 9 năm 1994 của Chính phủ ban hành quy định vềviệc quản lý, sử dụng hồ sơ địa giới, bản đồ địa giới và mốc địa giới hànhchính các cấp.

- Nghị quyết của Quốc hội nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa ViệtNam khóa IX, kỳ họp thứ 10 từ ngày 15 tháng 10 năm 1996 đến ngày

12 tháng 11 năm 1996 về việc chia và điều chỉnh địa giới hành chínhmột số tỉnh

1.1.2 Văn bản của địa phương

- Báo cáo công tác quản lý địa giới hành chính của tỉnh Bắc Kạn từnăm 2006 đến năm 2013;

- Báo cáo số 66/BCĐDA513- BC ngày 13 tháng 01 năm 2014 củaBan chỉ đạo Dự án 513 tỉnh Bắc Kạn về việc tổng kết công tác quản lý địagiới hành chính các cấp theo Chị 364-CT;

- Báo cáo công tác quản lý địa giới hành chính của 08 huyện, thị xãtrên địa bàn tỉnh Bắc Kạn từ năm 2006 đến năm 2013;

1.2 Các nghiên cứu, ứng dụng khoa học về quản lý địa giới hành chính

1.2.1 Phần mềm MapInfo

Phần mềm MapInfo là một giải pháp phần mềm GIS với các chứcnăng phân tích không gian hữu ích cho công tác quản lý bản đồ địa giớihành chính dạng số (đến nay tỉnh Bắc Kạn đã không sử dụng) Các chứcnăng chính của MapInfo có thể tóm tắt như sau:

+ Nhập dữ liệu: MapInfo cho phép nhập dữ liệu thuộc các khuôndạng khác nhau như AutoCAD DWG/DXF 2004, MicroStation DGN v8,Open ESRI Grid data, Open CSV, Open Shape files ;

+ Hỗ trợ liên kết với CSDL: Oracle 10G & 9iR2, MS SQL, Server

2000, MS Access, IBM Informix 9.4;

+ Hỗ trợ CSDL không gian: Oracle 10G Spatial & Locator, MS SQLServer and Informix thông quan SpatialWare;

+ Xuất dữ liệu sang các khuôn dạng khác: Cho phép xuất dữ liệusang các khuôn dạng GIF, LZW TIFF và TIFF CCITT Group 4;

+ Biên tập bản đồ/chỉnh sửa dữ liệu: Tạo lập các đối tượng đồ họa,hiển thị chúng theo các kiểu ký hiệu có trong thư viện ký hiệu mặc địnhhoặc trong thư viện tự tạo, hiển thị các đối tượng theo lớp trong LayerControl Tạo bảng chú giải, cho phép hiển thị dữ liệu theo 2 biến số khácnhau trong cùng một thời điểm, tạo các vùng đệm bằng công cụ buffer ;

+ Xác định cơ sở toán học cho bộ dữ liệu: số lượng lưới chiếu bản đồ

có mặc định trong MapInfo rất phong phú, đủ để đáp ứng cho việc xác định

cơ sở toán học cho các bộ dữ liệu được thu thập từ các nguồn khác nhau.Các lưới chiếu theo các thông số riêng biệt cho từng vùng cũng có thể đượctạo lập mới bằng cách biên tập tệp tin MAPINFOW.PRJ của phần mềm;

+ Chuyển đổi khuôn dạng dữ liệu bằng công cụ Universal Translator:cho phép chuyển đổi dữ liệu từ khuôn dạng của MapInfo *.TAB sang cáckhuôn dạng *.shp của ArcView, DGN của Microstation, DXF và DWG củaAutoCAD và ngược lại Trong quá trình chuyển đổi, công cụ này còn chophép xác định và chuyển đổi cơ sở toán học của dữ liệu;

+ Phân tích không gian: Cung cấp các công cụ mạnh và logic đápứng việc thực hiện những bài toán phân tích không gian phức tạp; Thể hiệnnhững đặc điểm và xu hướng của các đối tượng địa lý được lưu trongCSDL, từ đó thể hiện những ảnh hưởng qua lại giữa các hiện tượng, đốitượng trong không gian; Cho phép thành lập bản đồ có mức độ chi tiết caonhằm phục vụ cho mục đích hiển thị dữ liệu không gian và hỗ trợ chohoạch định chính sách; Hỗ trợ cho các doanh nghiệp giải các bài toán vềtìm hiểu khách hàng và thị trường;

+ MapInfo có rất nhiều ưu điểm với khả năng hiển thị và lập bản đồtốt và có những chức năng GIS cơ bản và được nhiều người sử dụng ưachuộng trong các dự án GIS quy mô nhỏ, CSDL cỡ nhỏ Tuy nhiên, donhược điểm là quản lý topology không được chặt chẽ, cấu trúc dữ liệukhông đầy đủ nên khả năng phân tích cũng hạn chế - MapInfo thườngkhông được sử dụng để xây dựng các CSDL lớn Hơn nữa, MapInfo cũngcòn hạn chế khi cần đưa ra một giải pháp mạng chuyên nghiệp và kết nốitrao đổi số liệu với các hệ thống GIS khác.

1.2.2 Phần mềm MicroStation

- Microstation là một phần mềm trợ giúp thiết kế và là môi trường đồhọa rất mạnh cho phép xây dựng, quản lý các đối tượng đồ họa thể hiện cácyếu tố bản đồ Microstation còn được sử dụng để làm nền cho các ứng dụngkhác như: Geovec, Iasb, MSFC, MRFCLEAN, MRFFLAG chạy trên đó.Các công cụ của Microstation dùng để số hóa các đối tượng trên nền ảnh,sửa chữa, biên tập dữ liệu và trình bày bản đồ Microstation còn cung cấpcác công cụ nhập xuất dữ liệu đồ họa từ các phần mềm khác qua các file(.dxf) hoặc (.dwg) Chạy trên nền Microstatio là một số phần mềmchuyên dùng phục vụ liên kết dữ liệu hồ sơ địa giới để dùng một dữ liệuthống nhất

Việc biên tập bản đồ địa giới hành chính với các nội dung bản đồ địagiới bao gồm: Nhóm lớp địa giới hành chính gồm: đường biên giới, địa giớihành chính các cấp; Nhóm lớp cơ sở toán học gồm: khung bản đồ, lướikilômét, lưới kinh vĩ tuyến, trình bày ngoài khung và các nội dung có liênquan; Nhóm lớp thủy hệ gồm: thủy hệ và các đối tượng có liên quan; Nhómlớp giao thông gồm: các yếu tố giao thông và các đối tượng có liên quanchủ yếu sử dụng bộ công cụ trên thanh công cụ Main của phần mềmMicrostation để thực hiện, bao gồm các công cụ chính sau: Element

Selection tool box (Chọn đối tượng); Points tool box (Công cụ vẽ điểm

Point); Patterns tool box (Công cụ Pattern).; Arcs tool box (Công cụ vẽ cung tròn); Tags tool box (Mở Tags); Groups tool box (Công cụ thao tác với 1 nhóm đối tượng); Measure tool box (Công cụ đo); Change Attributes tool box (Thao thác với thuộc tính đối tượng); Delete Element (Xóa đối

tượng); Fence tool box (Công cụ Fence); Linear Elements tool box (Công

cụ vẽ đường); Ellipses tool box (Công cụ vẽ đường tròn và Ellip); Text tool box (Công cụ Text); Cells tool box (Công cụ Cell); Dimension tool box (Công cụ Dimension); Manipulate tool box (Copy); Modify tool box (Sửa

đổi đối tượng).

1.2.3 Hệ thống định vị toàn cầu GPS

- Hệ thống định vị toàn cầu GPS là một hệ thống gồm 27 vệ tinh (kể

cả 3 cái sơ cua) chuyển động trên các quí đạo chung quanh trái đất, thôngqua GPS chúng ta sử dụng các loại máy định vị để xác định các vị trí mốcđịa giới hành chính ngoài thực địa để triển khai lên bản đồ và trong hồ sơđịa giới hành chính 364 Trong những năm của đầu thập kỷ 90 ngành đođạc bản đồ nước ta đã nghiên cứu và ứng dụng thành công hệ thống định vịtoàn cầu GPS (Global Positioning System) Hệ thống GPS thiết lập mộtmạng lưới vệ tinh trong không gian bao quanh trái đất để cung cấp thôngtin về vị trí và thời gian ở mọi nơi trên trái đất 24/24 giờ hàng ngày.Thông tin về vị trí và thời gian thu trong hệ thống GPS được sử dụngcho nhiều mục đích… Nhìn chung thiết bị thu tín hiệu GPS hình thànhhai nhóm chính: Nhóm máy dùng cho các ứng dụng đo chính xác (GPSSurveying) và Nhóm máy dùng cho các ứng dụng và thành lập bản đồtrung bình và nhỏ [1]

- Trong công tác quản lý địa giới hành chính hiện nay trên địa bàntỉnh Bắc Kạn thì việc xác định tọa độ các mốc địa giới hành chính và cácđiểm đặc trưng ngoài thực địa bằng phương pháp đo tĩnh Phương pháp đo

tĩnh là phương pháp chính xác nhất vì nó sử dụng hai trị đo code và phasesóng mang (carrier phase) Hai hoặc nhiều máy thu đặt cố định thu dữ liệuGPS tại các điểm cần đo tọa độ trong khoảng thời gian một giờ trở lên.Thời gian đo kéo dài để đạt được sự thay đổi đồ hình vệ tinh: Cung cấp trị

đo dư (nhiều hơn bốn vệ tinh), và giảm bớt nhiều sai số khác nhằm mụcđích đạt độ chính xác cao nhất Dữ liệu đo tĩnh xử lý sau và cho kết quảgiám định tốt hơn qua việc tinh chỉnh mô hình được sử dụng Đo tĩnhtương đối đạt độ chính xác cỡ 1cm dùng cho các ứng dụng có độ chính xáccao nhất, như xác định vị trí các mốc địa giới hành chính và các điểm đặctrưng [1]

1.2.4 Thực trạng ứng dụng các phần mềm trong công tác quản lý địa giới hành chính trên địa bàn tỉnh

Hiện nay trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn do điều kiện về cơ sở vật chất,cũng như trình độ chuyên môn còn hạn chế cho nên việc ứng dụng các tiến

bộ khoa học kỹ thuật vào quản lý địa giới hành chính là rất yếu kém Côngtác quản lý địa giới hành chính tại các cấp chính quyền địa phương gần nhưthủ công và dựa trên các văn bản pháp luật của nhà nước

Trong thời gian tới, khi thực hiện Quyết định 513/QĐ-CP của Chínhphủ sẽ ứng dụng các phần mềm MapInfo, MicroStation, Hệ thống định vịtoàn cầu GPS…vào việc xây dựng mới bộ bản đồ địa giới hành chính vàquản lý các mốc địa giới hành chính và các điểm đặc trưng, cũng như thựchiện công tác quản lý địa giới hành chính trên dạng bản đồ số

1.3 Thực trạng công tác quản lý địa giới hành chính

1.3.1 Thực trạng quản lý địa giới hành chính trên thế giới

1.3.1.1 Một số dạng đường địa giới hành chính trên thế giới

Công tác quản lý địa giới hành chính trên thế giới rất đa dạng vàkhoa học Có nhiều hình thức quản lý khác nhau và nhiều hình thái địa giớihành chính khác nhau và phương pháp quản lý địa giới hành chính khác

nhau, nhưng đều có một điểm chung là đảm bảo chủ quyền ranh giới địagiới hành chính giữa các nước, một số dạng đường địa giới hành chính trênthế giới như:

- Địa giới hành chính của Tây Ban Nha và Maroc là 2 nước lánggiềng của nhau Maroc giáp phần đất liền với Tây Ban Nha ở 2 thành phố

tự trị Ceuta và Melilla của Tây Ban Nha Ceuta và Melilla nằm trên bờ ĐịaTrung Hải, nằm trên lãnh thổ của Maroc nhưng thuộc quyền quản lý củaTây Ban Nha Maroc chưa bao giờ thừa nhận điều này và luôn đòi chủquyền Nhiều người Châu Phi coi thành phố này là “cửa ngõ” để nhập cưtrái phép và buôn lậu vào Châu Âu Chính vì vậy, Tây Ban Nha đã dùngbiện pháp bao bọc cả 2 thành phố nhỏ này bằng cách rào tường đôi cao 3mbằng dây thép gai và có lính vũ trang canh gác cẩn mật.[16]

- Địa giới hành chính của Mỹ và Canada Thị trấn Derby Line nằmtrên đường biên giới giữa Mỹ và Canada được chia thẳng.[16]

- Địa giới hành chính giữa Hà Lan và Bỉ chồng chéo lên nhau rất phứctạp Baarle-Nassau là phần lãnh thổ của Hà Lan Ngôi làng này giáp với làngBaarle-Hertog của Bỉ Baarle-Hertog có phần đất nằm trong Baarle-Nassau vàngược lại.[16]

Qua một số ranh giới địa giới hành chính của một số nước nói trên,cho thấy việc quản lý địa giới hành chính là hết sức phức tạp và đa dạngđòi hỏi các nước trên thế giới phải áp dụng các tiến bộ khoa học kỹ thuật,các hiệp ước, thỏa thuận với nhau hết sức cụ thể và chắc chắn thì mới cóthể quản lý được

1.3.1.2 Một số hình thái phân chia đơn vị hành chính tại một số nước trên thế giới

- Liên bang Nga kể từ ngày 18 tháng 3 năm 2014 bao gồm tám mươilăm đối tượng liên bang là thành viên của Liên đoàn thành Tuy nhiên, haitrong số các đối tượng này, các liên bang cộng hoà Crimea và thành phốliên bang của Sevastopol, được quốc tế công nhận là một phần của Ukraina.Tất cả các môn liên bang là các quyền liên bang bình đẳng trong ý nghĩa

rằng họ có bằng đại diện hai trong mỗi đại biểu Hội đồng Liên bang(Thượng viện của Hội đồng Liên bang) Họ làm, tuy nhiên, sự khác biệt vềmức độ tự chủ mà họ được hưởng.[16]

- Singapore kể từ tháng 11 năm 2001, đã có một phân khu hànhchính thành 5 huyện, đứng đầu là thị trưởng và với Hội đồng Phát triểnCộng đồng (CDCs) như chính quyền địa phương.[16]

- Lào phân chia địa giới hành chính thành bốn cấp bao gồm: Trungương, Tỉnh, huyện, bản (không có cấp xã như Việt Nam), trong đó có 17tỉnh và thành phố Viên Chăn, 22 đơn vị cấp huyện.[16]

- Trung Hoa Dân Quốc hiện tại chia thành 02 tỉnh (Đài Loan, PhúcKiến) và 05 thành phố trực thuộc trung ương (Cao Hùng, Đài Bắc, ĐàiNam, Đài Trung, Tân Bắc) Tỉnh lại chia thành huyện và thành phố trựcthuộc tỉnh Có 03 thành phố trực thuộc tỉnh và đều thuộc tỉnh Đài Loan Có

14 huyện trong đó 12 huyện thuộc tỉnh Đài Loan và 02 huyện thuộc tỉnhPhúc Kiến Thành phố trực thuộc tỉnh Đài Loan: Cơ Long, Gia Nghĩa, TânTrúc Huyện thuộc tỉnh Đài Loan: Bành Hồ, Bình Đông, Chương Hóa, ĐàiĐông, Đào Viên, Gia Nghĩa, Hoa Liên, Miêu Lật, Nam Đầu, Nghi Lan, TânTrúc, Vân Lâm Huyện thuộc tỉnh Phúc Kiến: Kim Môn, Liên Giang.Thành phố trực thuộc trung ương và thành phố trực thuộc tỉnh chia thànhcác khu Thành phố Cao Hùng chia thành 38 khu Thành phố Đài Bắc chiathành 12 khu Thành phố Đài Nam chia thành 37 khu Thành phố ĐàiTrung chia thành 29 khu Thành phố Tân Bắc chia thành 29 khu Các thànhphố trực thuộc tỉnh chia thành 12 khu Tổng số khu là 157 khu Các huyệnchia thành 17 thành phố trực thuộc huyện, 41 trấn và 153 hương Tổng sốđơn vị hành chính địa phương cấp 3 của Đài Loan là 368 đơn vị.[16]

- Nhật Bản (tiếng Nhật gọi là Nihon hoặc Nippon), chạy theo hìnhvòng cung dài 3.800km, từ vĩ độ bắc 20025’ đến 45033’ bên bờ phía Đônglục địa châu Á Tổng diện tích của Nhật Bản là 380.000 km2, lớn hơn PhầnLan, Việt Nam hoặc Malaysia một chút, song chỉ bằng 1/25 tổng diện tíchcủa Mỹ, 1/2 tổng diện tích của Chile, gấp 1.5 lần diện tích nước Anh NhậtBản là đất nước có nhiều rừng núi, chiếm khoảng 67% diện tích, các cánhđồng được canh tác chiếm khoảng 13% Nhật Bản gồm 4 hòn đảo chính làHokkaido (83.453 km2), Honshu (231.078 km2, chiếm trên 60% tổng diệntích), Shikoku (18.788 km2) và Kyushu (42.165 km2) và hàng ngàn hòn đảo

nhỏ khác Đơn vị hành chính của Nhật Bản gồm 4 cấp: “to”, “do”, “fu” và

“ken” “to” (“đô”): dùng cho Tokyo; “do” (“đạo”): dùng riêng cho ĐảoHokkaido; “fu” (“phủ”): dành cho Osaka và Kyoto; “ken” (“huyện”) : đơn

vị hành chính cấp tỉnh Nhật Bản có 43 “ken”, 1 “to”, 2 “fu” và 1 “do”.Ngoài ra, Nhật Bản còn thường được chia làm 8 vùng: Hokkaido; TohokuGồm các tỉnh: Aomori, Iwate, Miyagi, Akita, Yamagata, Fukushima;Kanto; Gồm các tỉnh: Ibaraki, Tochigi, Gumma, Saitama, Chiba, Tokyo,Kanagawa; Chubu gồm các tỉnh: Niigata, Toyama, Ishikawa, Fukui,Yamanashi, Nagano, Gifu, Shizuoka; Kinki gồm các tỉnh: Mie, Shiga,Kyoto, Osaka, Hyogo, Nara, Wakayama; Chugoku gồm các tỉnh: Tottori,Shimane, Okayama, Hiroshima, Yamaguchi; Shikoku gồm các tỉnh:Kagawa, Ehime, Tokushima, Kochi; Kyushu gồm các tỉnh: Fukuoka, Saga,Nagasaki, Kumamoto, Oita, Myazaki, Kagoshima, Okinawa.[16]

- Canada có 10 tỉnh bang và 3 lãnh thổ tự trị phía Bắc Các tỉnh bang

của Canada mang tên province để giữ truyền thống của thời họ thực sự làcác tỉnh (hay province) của Đế quốc Anh Trên thực tế, mỗi đơn vị hànhchính này là một bang tự trị (tương đối, nhưng không hoàn toàn, giống mộttiểu bang - state - của Hoa Kỳ hay một bang - Bundesland - của Đức) vớimột chính phủ bao gồm các hệ thống hành pháp, tư pháp, luật pháp, thuế,giáo dục, y tế, xã hội riêng của họ Để tránh sự ngộ nhận với các tỉnh củanhiều quốc gia khác, cộng đồng người Việt tại Canada đã gọi đơn vị hànhchính này là tỉnh bang Từ tỉnh bang đã được dùng rất phổ biến trên các báochí tiếng Việt phát hành tại Canada, tuy nhiên nhiều người vẫn dùng từtỉnh, nhất là trong lối dùng hàng ngày Cơ chế hành chính của mỗi tỉnhbang tương đối giống trường hợp của liên bang Với lời đề nghị của Thủtướng Canada, Nữ hoàng cử một người dân trong tỉnh bang làm đại diện chomình (Lieutenant governor) Các tỉnh của Canada bao gồm: British Columbia,Alberta, Saskatchewan, Manitoba, Ontario, Quebec, New Brunswick, NovaScotia, Đảo hoàng tử Edward, Newfoundland và Labrador Ba lãnh thổ củaCanada bao gồm: Yukon, Lãnh thổ Tây Bắc và Nunavut.[16]

- Thái Lan được chia thành 76 tỉnh và 01 đơn vị hành chính đặc

biệt Bangkok Mặc dù là đơn vị hành chính đặc biệt nhưng Bangkok vẫnđược xem là 01 tỉnh, vì vậy theo thực tế Thái Lan có 77 tỉnh Mỗi tỉnh đượcchia thành các Quận - huyện khác nhau, năm 2010 cả nước có 878 huyện

và tại Bangkok có 50 Quận Huyện đặt trụ sở và là trung tâm của tỉnh đượcgọi là amphoe mueang Ở Bangkok các quận được gọi là khet và mỗi khet đượcchia làm các Khwaeng, tương đương với phường tại Việt Nam Ở các tỉnhkhác thì cấp tương đương với khwaeng là tambon tương đương với cấp xã ởViệt Nam.[16]

1.3.2 Thực trạng quản lý địa giới hành chính ở Việt nam

1.3.2.1 Hệ thống văn bản quy định trong lĩnh vực quản lý địa giới hành chính

Quản lý địa giới hành chính ở nước ta từ trước đến nay luôn là mộttrong những nhiệm vụ quan trọng trong quản lý nhà nước của nhà nước ta,

ổn định lãnh thổ, ổn định đơn vị hành chính là một trong những tiền đề của

sự phát triển nền kinh tế - xã hội Trong điều kiện hoàn cảnh hiện nay, việcchấm dứt tình trạng tranh chấp địa giới hành chính, ổn định đơn vị hành chính

sẽ tạo điều kiện cho nhân dân yên tâm sản xuất, ổn định cuộc sống Do đó đểquản lý tốt công tác địa giới hành chính nhà nước ta đã ban hành các văn bảnpháp luật để điều chỉnh các mối quan hệ trong công tác quản lý địa giới hànhchính tại các cấp chính quyền địa phương

1.3.2.1.1 Các văn bản Luật quy định trong lĩnh vực quản lý địa giới hành chính

Công tác quản lý địa giới hành chính được nhà nước ta quy định rõtại Điều 29, Mục 1, Chương III luật đất đai năm 2013, cụ thể: [5]

- Chính phủ chỉ đạo việc xác định địa giới hành chính, lập và quản lý

hồ sơ địa giới hành chính các cấp trong phạm vi cả nước; Bộ trưởng BộNội vụ quy định về trình tự, thủ tục xác định địa giới hành chính, quản lýmốc địa giới và hồ sơ địa giới hành chính các cấp; Bộ trưởng Bộ Tàinguyên và Môi trường quy định về kỹ thuật và định mức kinh tế - kỹ thuậttrong việc cắm mốc địa giới hành chính, lập hồ sơ địa giới hành chính các cấp

- Ủy ban nhân dân các cấp tổ chức thực hiện việc xác định địa giớihành chính trên thực địa và lập hồ sơ về địa giới hành chính trong phạm viđịa phương Ủy ban nhân dân cấp xã có trách nhiệm quản lý mốc địa giớihành chính trên thực địa tại địa phương; trường hợp mốc địa giới hànhchính bị mất, xê dịch hoặc hư hỏng phải kịp thời báo cáo Ủy ban nhân dânhuyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là Ủy bannhân dân cấp huyện)

- Hồ sơ địa giới hành chính bao gồm tài liệu dạng giấy, dạng số thểhiện thông tin về việc thành lập, điều chỉnh đơn vị hành chính và các mốcđịa giới, đường địa giới của đơn vị hành chính đó; Hồ sơ địa giới hành chínhcấp dưới do Ủy ban nhân dân cấp trên trực tiếp xác nhận; hồ sơ địa giới hànhchính tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương do Bộ Nội vụ xác nhận; Hồ sơ địagiới hành chính cấp nào được lưu trữ tại Ủy ban nhân dân cấp đó và Ủy bannhân dân cấp trên, Bộ Nội vụ, Bộ Tài nguyên và Môi trường.

- Tranh chấp địa giới hành chính giữa các đơn vị hành chính do Ủyban nhân dân của các đơn vị hành chính đó cùng phối hợp giải quyết.Trường hợp không đạt được sự nhất trí về phân định địa giới hành chínhhoặc việc giải quyết làm thay đổi địa giới hành chính thì thẩm quyền giảiquyết được quy định như sau: [5]

+ Trường hợp tranh chấp liên quan đến địa giới của đơn vị hànhchính tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thì Chính phủ trình Quốc hộiquyết định;

+ Trường hợp tranh chấp liên quan đến địa giới của đơn vị hànhchính huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; xã, phường, thị trấn thìChính phủ trình Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định

- Bộ Tài nguyên và Môi trường, cơ quan quản lý đất đai của tỉnh,thành phố trực thuộc trung ương, huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh

có trách nhiệm cung cấp tài liệu cần thiết và phối hợp với cơ quan nhà nước

có thẩm quyền để giải quyết tranh chấp địa giới hành chính [5]

1.3.2.1.2 Các văn bản dưới luật quy định trong lĩnh vực quản lý địa giới hành chính

Hiện nay chính phủ vẫn chưa cụ thể hóa các quy định về quản lý địagiới hành chính trên cơ sở Luật đất đai năm 2013, do đó các cấp chínhquyền địa phương vẫn thực hiện các nội dung quy định cũ trong công tácnày, cụ thể:

- Để khắc phục tình trạng một một số địa phương đã sảy ra nhữngtranh chấp đất đai liên quan đến địa giới hành chính các cấp và có nhữngkhu vực bỏ trống không địa phương nào quản lý, Chủ tịch Hội đồng Bộtrưởng đã ban hành Chỉ thị 364 - CT ngày 06 tháng 11 năm 1991 quy định

rõ như sau:

+ Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương kiểm tralại toàn bộ những điểm tranh chấp đất đai liên quan đến địa giới hành chínhtỉnh, huyện, xã và những khu vực bỏ trống (nếu có) ở địa phương mình đểgiải quyết dứt điểm những vụ việc thuộc thẩm quyền của địa phương, đảmbảo đúng chủ trương chính sách, pháp luật của Nhà nước đã quy định, đồngthời báo cáo kết quả để Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng (nay là Thủ tướngChính phủ) biết [4]

+ Đối với những trường hợp tranh chấp về đất đai liên quan đến việcđiều chỉnh lại địa giới hành chính tỉnh, huyện, xã, Ủy ban Nhân dân tỉnh,thành phố trực thuộc Trung ương phải trực tiếp chỉ đạo Ủy ban nhân dânhuyện cùng các xã liên quan giải quyết (nếu là các xã trong một huyện);hoặc chủ trì họp với các huyện và các xã liên quan giải quyết (nếu là các xãkhác huyện) hoặc chủ động gặp Ủy ban Nhân dân tỉnh liên quan, giải quyết(nếu là các điểm tranh chấp liên quan đến ngoại tỉnh) Sau đó làm đầy đủthủ tục về hồ sơ, báo cáo cấp trên quyết định theo quy định như sau: Nếuđiều chỉnh địa giới hành chỉnh xã, thị trấn, phường, do Trưởng ban Ban tổchức - Cán bộ Chính phủ quyết định; nếu điều chỉnh địa giới hành chínhhuyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, do Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởngquyết định; nếu điều chỉnh địa giới hành chính tỉnh, thành phố thuộc tỉnh,

do Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng quyết định; nếu điều chỉnh địa giới hànhchính tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thì Chủ tịch Hội đồng Bộtrưởng xét và trình Quốc hội quyết định [4]

+ Trong khi xem xét và giải quyết những tranh chấp về đất đai liênquan đến địa giới hành chính Ủy ban Nhân dân các cấp cần kịp thời ngănchặn, không để sảy ra những hành động gây thiệt hại đến tính mạng, tài sảncủa công dân và cảnh giác đề phòng âm mưu kích động phá hoại của nhữngphần tử xấu [4]

+ Ban Tổ chức - Cán bộ Chính phủ (nay là Bộ Nội vụ) và Cục Đođạc và Bản đồ Nhà nước có trách nhiệm hướng dẫn, giúp đỡ Ủy ban Nhândân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương xây dựng và hoàn thành bộbản đồ hiện trạng về địa giới hành chính của địa phương để có căn cứchuẩn xác và cơ sở pháp lý làm tư liệu cho công tác quản lý Nhà nước vềđịa giới hành chính và lưu trữ Quốc gia Kinh phí về việc này (bao gồmkhảo sát thực địa, xác minh mốc giới, ranh giới, `lập bản đồ và in bản đồ)

do ngân sách địa phương chi trả Nơi nào thực sự khó khăn, thì làm việcvới Bộ Tài chính để xem xét, giải quyết [4]

- Để cụ thể hóa Chỉ thị 364-CT ngày 06 tháng 11 năm 1991 của Chủtịch Hội đồng Bộ trưởng (nay là Thủ tướng Chính phủ), Ban Tổ chức – Cán

bộ của Chính phủ và Cục Đo đạc và Bản đồ Nhà nước đã ban hành Thông

tư số 01/TT-LN ngày 23 tháng 3 năm 1992 hướng dẫn thực hiện Chỉ thị364-CT ngày 06 tháng 11 năm 1991 của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng (nay

là Thủ tướng Chính phủ) về việc giải quyết tranh chấp đất đai liên quan đếnđịa giới hành chính tỉnh, huyện, xã Trong đó nêu rõ trách nhiệm của các địaphương và cơ quan Trung ương, cụ thể:

+ Ủy ban nhân dân địa phương các cấp có trách nhiệm: Tổ chứckiểm tra, rà soát lại toàn bộ đường địa giới hành chính của địa phươngmình, chủ động bàn bạc với các bên liên quan để giải quyết hoặc kiến nghịlên cơ quan có thẩm quyền giải quyết các vướng mắc về tranh chấp địa giớihành chính; Phối hợp với các bên liên quan tiến hành phân định địa giới vàcắm mốc địa giới hành chính (nơi cần thiết), lập hồ sơ địa giới hành chính

để lưu trữ ở địa phương và các cơ quan Nhà nước theo quy định; Chỉ đạo

để có sự phối hợp chặt chẽ giữa các địa phương cấp dưới trực thuộc; Soátxét các kết quả và xác nhận các tài liệu do cấp dưới thực hiện; Xem xét giảiquyết các vướng mắc về tranh chấp địa giới hành chính của cấp dưới theothẩm quyền hoặc trình lên trên xem xét giải quyết [6]

+ Ban Tổ chức - Cán bộ của Chính phủ là cơ quan chủ trì tổ chứcthực hiện Chỉ thị 364-CT, có nhiệm vụ: Tổ chức triển khai và theo giõi chỉđạo thực hiện Chỉ thị; Cùng các địa phương, các ngành hữu quan xử lý cácvướng mắc tranh chấp về địa giới hành chính hoặc tổng hợp trình Nhà nướcquyết định; Tổng hợp hồ sơ tài liệu để tổng kết và làm báo cáo kết quả thựchiện Chỉ thị lên Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng [6]

+ Cục Đo đạc và Bản đồ Nhà nước là cơ quan phối hợp thực hiện Chỉthị 364-CT, có nhiệm vụ: Cung cấp các loại bản đồ địa hình khi cần thiết; đề

ra quy định kỹ thuật cho việc xác định địa giới, cắm mốc giới và thành lập bản

đồ địa giới hành chính; chỉ đạo việc thực hiện các quy định đó; huy động lựclượng cán bộ kỹ thuật, thiết bị và vật tư kỹ thuật để hỗ trợ cho các địa phươngthực hiện nhiệm vụ [6]

- Nhằm nâng cao chất lượng công tác quản lý địa giới hành chính,quản lý bộ hồ sơ địa giới hành chính ngày 16 tháng 9 năm 1994 Chính phủ

đã có Nghị định 119/CP Ban hành quy định về việc quản lý, sử dụng hồ sơđịa giới, bản đồ địa giới và mốc địa giới hành chính các cấp, việc quy định

+ Bản đồ địa giới hành chính quy định tại Quy định này được inphóng thành bản đồ địa giới hành chính tỉnh, huyện, xã và cấp tương đươngdùng để làm việc của cơ quan chính quyền các cấp, do Tổng cục Địa chínhxuất bản Các bản đồ địa giới hành chính trước đây chỉ để tham khảonghiên cứu và không được treo ở công sở hoặc sử dụng chính thức trongcông tác quản lý lãnh thổ ở các cấp

+ Hồ sơ địa giới, bản đồ địa giới hành chính là tài liệu để chính quyềncác cấp sử dụng trong công tác quản lý Nhà nước và làm căn cứ cho việc giảiquyết tranh chấp đất đai liên quan đến địa giới hành chính ở mỗi cấp

+ Trong trường hợp hồ sơ địa giới, bản đồ địa giới hành chính bị hưhỏng hoặc bị mất, Thủ trưởng cơ quan nơi lưu trữ phải báo cáo ngay lên cơquan cấp trên trực tiếp và đề nghị xin sao lại; đồng thời cho tiến hành ngayviệc điều tra nguyên nhân để xử lý

+ Khi kết thúc nhiệm kỳ hoặc thay đổi công tác của Thủ trưởng cơquan lưu trữ hồ sơ địa giới, bản đồ địa giới hành chính phải tiến hành bàngiao cho Thủ trưởng mới nhận hồ sơ địa giới, bản đồ địa giới hành chínhtheo quy định Việc bàn giao phải có sự chứng kiến của đại diện cơ quan,

tổ chức chính quyền và cơ quan địa chính cùng cấp, cơ quan chính quyềncấp trên

+ Mốc địa giới hành chính các cấp là điểm đánh dấu giới hạn địa giớihành chính giữa các đơn vị hành chính với nhau Mốc địa giới hành chính

có các loại: 2 mặt, 3 mặt, 4 mặt và 5 mặt được cắm ở những nơi dễ thấy ở

thực địa (mốc địa giới có thể cắm ở trên hoặc ở ngoài đường biên giới).Các mốc địa giới đều vẽ sơ đồ vị trí mốc và biểu thị đầy đủ trên bản đồ địagiới hành chính.

+ Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp xã, phường, thị trấn có trách nhiệmquản lý mốc địa giới hành chính trong địa phương mình, tổ chức tuyêntruyền giáo dục cho nhân dân nơi có mốc địa giới hành chính nêu cao ýthức bảo vệ mốc địa giới, khi phát hiện mốc địa giới bị xê dịch, bị hư hỏng,

bị mất phải kịp thời tổ chức khôi phục lại mốc địa giới Nghiêm cấm việcphá huỷ, làm biến dạng cột mốc hoặc lợi dụng cột mốc địa giới hành chínhvào mục đích riêng

+ Hàng năm, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân các cấp phải báo cáo lên cấptrên trực tiếp về tình hình bảo quản mốc địa giới hành chính do mình quản

lý, đồng thời có kế hoạch sửa chữa, tu bổ lại mốc địa giới hành chính theoquy định của pháp luật [9]

+ Khi các bên tiến hành việc bàn giao hồ sơ địa giới, bản đồ địa giớihành chính theo quy định tại Điều 10, đồng thời cũng phải lập thủ tục bàngiao mốc địa giới hành chính để người kế nhiệm có trách nhiệm quản lýnhư Quy định này [9]

- Trên cơ sở Nghị định 119/CP ngày 17 tháng 3 năm 1995 Ban tổchức Cán bộ Chính phủ đã ban hành Thông tư số 28/TCCP-ĐP hướng dẫnthực hiện Nghị định 119/CP Ban hành quy định về việc quản lý, sử dụng hồ

sơ địa giới, bản đồ địa giới và mốc địa giới hành chính các cấp, quy định rõnội dung và trách nhiệm của chính quyền các cấp, cụ thể như sau:[10]

+ Đối với xã, phường, thị trấn: Hồ sơ, bản đồ địa giới hành chính cấp

xã được bảo quản và lưu trữ trong hòm hoặc tủ làm bằng kim loại có khóađảm bảo an toàn lâu dài, chống mối mọt…Chủ tịch ủy ban nhân dân cấp xãchịu trách nhiệm trước cấp trên về việc quản lý và lưu trữ hồ sơ địa giớihành chính; Mốc địa giới hành chính do Ủy ban nhân dân xã giao chongười trực tiếp quản lý và bảo vệ; Khi hết nhiệm kỳ công tác thì Chủ tịch

Ủy ban nhân dân xã phải bàn giao cho Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã mới đểtiếp tục quản lý

+ Đối với huyện, thị xã, quận, thành phố thuộc tỉnh: Hồ sơ, bản đồđịa giới hành chính cấp xã được bảo quản và lưu trữ trong hòm hoặc tủ làm

bằng kim loại có khóa đảm bảo an toàn lâu dài, chống mối mọt…và đượcgiao cho người trực tiếp quản lý; sáu tháng 1 lần phải báo cáo lên cấp trên

về tình trạng của hồ sơ và bản đồ địa giới hành chính; khi có tranh chấp vềđất đai liên quan đến địa giới hành chính thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân căn

cứ vào hồ sơ địa giới hành chính để giải quyết

+ Đối với tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương: Hồ sơ, bản đồ địagiới hành chính cấp xã được bảo quản và lưu trữ trong hòm hoặc tủ làmbằng kim loại có khóa đảm bảo an toàn lâu dài, chống mối mọt…; hàngnăm chậm nhất đến ngày 25 tháng 12 phải báo cáo tình hình hồ sơ, bản đồđịa giới hành chính lên Bộ trưởng - Trưởng ban Tổ chức - Cán bộ Chínhphủ (nay là Bộ trưởng Bộ Nội vụ)

+ Đối với các cơ quan Trung ương: Hồ sơ địa giới hành chính cáccấp được lưu trữ tại Ban Tổ chức - Cán bộ Chính phủ (nay là Bộ trưởng BộNội vụ); Hàng năm căn cứ vào báo cáo của các địa phương khi có sự thayđổi về địa giới hành chính các cấp thì Ban tổ chức - Cán bộ Chính phủ,Tổng cục Địa chính, Cục lưu trữ tiến hành bổ sung vào hệ thống hồ sơ, tàiliệu đã có để đảm bảo tính thống nhất; Hàng năm Bộ trưởng - Trưởng ban

Tổ chức - Cán bộ Chính phủ (nay là Bộ trưởng Bộ Nội vụ) phải có tráchnhiệm tổng hợp tình hình về việc quản lý, sử dụng và những thay đổi về địagiới hành chính báo cáo lên Thủ tướng Chính phủ [10]

1.3.2.2 Sơ lược về địa giới hành chính ở Việt Nam

* Lịch sử hình thành.

Từ khi giải phóng đến nay đất nước ta đã trải qua nhiều thời kỳ, hìnhthái quản lý khác nhau với mục đích tăng trưởng phát triển kinh tế - xã hội,việc chia tách các đơn vị hành chính cũng mang tính chiến lược quốc gia đểphát triển kinh tế - xã hội ngày một vững mạnh hơn, phù hợp hơn với thờiđại hội nhập quốc tế và ổn định chính trị Nhìn lại lịch sử, việc tổ chức cácđơn vị hành chính - lãnh thổ dưới các triều đại phong kiến ở Việt Nam cónhiều biến động cả về quy mô và tên gọi các đơn vị hành chính Các đơn vịhành chính dưới cấp Trung ương có tên gọi và vị trí khác nhau trong hệthống hành chính các cấp như châu, quận, đạo, lộ, phủ, thừa tuyên, dinh,tỉnh, huyện, giáp, hương, trấn, tổng, lý, xã, ) tùy theo từng giai đoạn Chođến năm 1832, vua Minh Mạng triều Nguyễn đã chia lại đất nước thành 30

tỉnh và 1 phủ Thừa Thiên Sau khi Việt Nam giành được độc lập tháng8/1945, Nhà nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa ra đời, theo Hiến pháp năm

1946, đất nước được chia làm ba Bộ: Bắc Bộ, Trung Bộ, và Nam Bộ Giaiđoạn 1945 - 1946, nước ta có 65 tỉnh Năm 1975, Miền Nam được giảiphóng, đất nước thống nhất và đến năm 1976, nước Cộng hòa Xã hội chủnghĩa Việt Nam có 38 đơn vị hành chính cấp tỉnh, gồm 35 tỉnh và 3 thànhphố trực thuộc Trung ương Cho đến tháng 6/2013, Việt Nam có 58 tỉnh, 5thành phố trực thuộc Trung ương; 60 thành phố thuộc tỉnh, 46 thị xã, 47 quận,

550 huyện; 634 thị trấn, 1.461 phường, 9.052 xã [20]

* Tình hình điều chỉnh địa giới hành chính các cấp

Tình hình điều chỉnh địa giới hành chính cấp tỉnh ở Việt Nam: Năm

1989 có thể được xem như khởi đầu của việc các tỉnh được chia tách, táilập như: Tỉnh Nghĩa Bình tách thành 2 tỉnh Quảng Ngãi, Bình Định; tỉnhPhú Khánh tách thành 2 tỉnh Phú Yên, Khánh Hòa; tỉnh Bình Trị Thiêntách ra làm 3 tỉnh Quảng Bình, Quảng Trị và Thừa Thiên - Huế Tiếp theo,đến năm 1991: tỉnh Hà Sơn Bình tách ra thành 2 tỉnh Hà Tây, Hoà Bình;tỉnh Hà Nam Ninh tách ra thành 2 tỉnh Nam Hà, Ninh Bình; tỉnh Hà Tuyêntách ra thành 2 tỉnh Hà Giang, Tuyên Quang; tỉnh Hoàng Liên Sơn tách rathành 2 tỉnh Lào Cai, Yên Bái; tỉnh Nghệ Tĩnh tách ra thành 2 tỉnh Nghệ

An, Hà Tĩnh; tỉnh Gia Lai-Kon Tum tách ra thành 2 tỉnh Gia Lai, KonTum; tỉnh Thuận Hải tách ra thành 2 tỉnh Ninh Thuận, Bình Thuận; tỉnhCửu Long tách ra thành 2 tỉnh Vĩnh Long, Trà Vinh Thành lập tỉnh Bà Rịa

- Vũng Tàu, đồng thời giải thể Đặc khu Vũng Tàu-Côn Đảo Năm 1996,các tỉnh lại được tiếp tục chia tách: Tỉnh Bắc Thái tách ra thành 2 tỉnh BắcKạn, Thái Nguyên; tỉnh Hà Bắc tách ra thành 2 tỉnh Bắc Giang, Bắc Ninh;tỉnh Nam Hà tách ra thành 2 tỉnh Hà Nam, Nam Định; tỉnh Hải Hưng tách

ra thành 2 tỉnh Hải Dương, Hưng Yên; tỉnh Vĩnh Phú tách ra thành 2 tỉnhPhú Thọ, Vĩnh Phúc Năm 1997: Tỉnh Quảng Nam - Đà Nẵng tách ra thànhthành phố Đà Nẵng và tỉnh Quảng Nam; tỉnh Sông Bé tách ra thành 2 tỉnhBình Dương, Bình Phước; tỉnh Hậu Giang tách ra thành 2 tỉnh Cần Thơ,Sóc Trăng; tỉnh Minh Hải tách ra thành 2 tỉnh Bạc Liêu và Cà Mau Năm2004: tỉnh Lai Châu tách ra thành 2 tỉnh Lai Châu và Điện Biên; tỉnh ĐắkLắk tách ra thành 2 tỉnh Đắk Lắk và Đắk Nông; tỉnh Cần Thơ tách ra thànhthành phố Cần Thơ và tỉnh Hậu Giang Ngày 29/5/2008, Quốc hội nước

CHXHCN Việt Nam đã thông qua Nghị quyết về việc điều chỉnh địa giớihành chính thành phố Hà Nội và một số tỉnh có liên quan, theo đó hợp nhấttoàn bộ tỉnh Hà Tây, chuyển toàn bộ huyện Mê Linh, tỉnh Vĩnh Phúc và 4

xã thuộc huyện Lương Sơn, tỉnh Hòa Bình về thành phố Hà Nội Hiện nay,Việt Nam có 58 tỉnh và 5 thành phố trực thuộc Trung ương: Hà Nội, Thànhphố Hồ Chí Minh, Hải Phòng, Đà Nẵng, Cần Thơ [20]

- Tình hình điều chỉnh địa giới hành chính cấp huyện ở Việt Nam:Trong giai đoạn từ năm 1976 đến năm 1986, các đơn vị hành chính cấphuyện ở nước ta được điều chỉnh trên cơ sở sáp nhập lại nhưng đến giaiđoạn từ 1986 đến nay, các đơn vị hành chính cấp huyện lại được điều chỉnhchủ yếu theo hướng chia tách và nâng cấp thành đô thị Từ năm 1996 đếnnăm 2006, chỉ trong vòng 10 năm, số đơn vị hành chính cấp huyện đã tăng

từ 574 đơn vị lên 673 đơn vị (tăng thêm 99 đơn vị hành chính cấp huyện)

Số đơn vị hành chính cấp huyện tăng mạnh ở loại hình thành phố thuộctỉnh, quận và huyện, riêng thị xã có giảm do nâng cấp một số thị xã lênthành phố thuộc tỉnh Thành phố thuộc tỉnh có số lượng tăng gần gấp ba lần

từ 15 thành phố năm 1996 lên 43 thành phố năm 2006 và số quận tăng gấphai lần từ 21 quận lên 43 quận, các huyện đã tăng thêm 68 đơn vị Đếntháng 6/2011, số đơn vị hành chính cấp huyện đã tăng lên 698 đơn vị, và đếntháng 6/2013, Việt Nam có 703 đơn vị hành chính cấp huyện, bao gồm 60thành phố thuộc tỉnh, 46 thị xã, 47 quận, 550 huyện như vậy (so với cuốinăm 2006 đã tăng thêm 30 đơn vị) [20]

- Tình hình điều chỉnh địa giới hành chính cấp xã ở Việt Nam: Từkhi nước ta bắt đầu tiến hành công cuộc Đổi mới năm 1986, đến cuốinhững năm 80 và đầu những năm 90, do yêu cầu phân bố lại cơ cấu kinh tế– xã hội, tạo ra và phục hồi các trung tâm kinh tế – văn hoá, xã hội, ngoài

ra, do khả năng, điều kiện quản lý hạn chế nên có xu hướng chia tách các

xã, nhất là từ năm 1996 việc chia tách các đơn vị hành chính cấp xã đã diễn

ra tương đối nhiều Tại thời điểm 01/01/1996 cả nước có 10.221 đơn vịhành chính cấp xã (8.862 xã, 856 phường, 503 thị trấn) Đến thời điểm31/12/2006 có 10.929 đơn vị hành chính cấp xã (9.102 xã, 1.230 phường,

597 thị trấn) Như vậy, số lượng đơn vị hành chính cấp xã đã tăng 708 đơn

vị trong 10 năm Đến tháng 6/2013, số lượng đơn vị hành chính cấp xã là11.147 (9.052 xã, 1.461 phường, 634 thị trấn) Trong vòng 7 năm, số lượng

đơn vị hành chính cấp xã tăng 218 đơn vị, so với giai đoạn 1996 - 2006, tốc

độ tăng đã giảm đi nhưng số lượng vẫn gia tăng đáng kể [20]

* Tình hình chung về địa giới hành chính từ trước tới nay

Qua nhiều nghiên cứu, khảo sát cho thấy có lẽ Việt Nam là quốc giaduy nhất trên thế giới có tình trạng biến động về đơn vị hành chính nhiều

và liên tục như trong mấy chục năm qua Từ các nước phát triển đến cácnước chậm phát triển, các nước có diện tích lớn, dân số đông đến các nướcnhỏ, đều rất ít biến động về hệ thống đơn vị hành chính các cấp Việc thayđổi, nếu có, thường là sáp nhập các đơn vị hành chính nhỏ lại hoặc mở rộng,hình thành các đô thị mới theo hướng giảm bớt số đơn vị hành chính Điềunày ngược lại với ở Việt Nam, các đơn vị hành chính thường được chia tách,

xé nhỏ ra dẫn đến số lượng đơn vị hành chính ngày càng tăng lên

- Thực tế công tác quản lý cho thấy việc điều chỉnh địa giới các đơn

vị hành chính xuất phát từ nhiều nguyên nhân khác nhau nhưng có thể liệt

kê một số nguyên nhân chủ yếu như sau: Do diện tích rộng và dân số đông(căn cứ chủ yếu theo các tiêu chí quy định trong Quyết định 64b/HĐBT);Việc chia tách huyện, xã do nguyên nhân lịch sử Các huyện, xã độc lậptrước khi được nhập lại thành huyện, xã mới muốn được tái lập như cũ; Sựkhác biệt và khó khăn về địa hình (núi non hiểm trở, sông rạch chằng chịt)của các vùng, miền gây ra những khó khăn trong công tác quản lý củachính quyền, sản xuất và sinh hoạt, đời sống của nhân dân; Quá trình đô thịhóa diễn ra nhanh, đòi hỏi các địa phương phải thành lập mới đơn vị hànhchính đô thị, hoặc mở rộng, nâng cấp các đô thị; Yêu cầu khác về phát triểnkinh tế - xã hội, đảm bảo an ninh, quốc phòng trong tình hình mới nên việc

tổ chức các đơn vị hành chính cần thiết phải thay đổi theo

Tuy nhiên, ngoài những nguyên nhân chủ yếu như đã nêu trên đây,còn có các nguyên nhân khác sâu xa hơn, tác động không nhỏ đến việc điềuchỉnh mà chủ yếu là chia tách các đơn vị hành chính, đó là:

- Về mặt nhận thức, chưa có những nghiên cứu tổng thể, quy hoạch

có tính chiến lược tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ Chậm đánh giá, tổngkết tác động của việc chia tách, thành lập mới các đơn vị hành chính, nhất

là huyện và xã là cấp có biến động đơn vị hành chính nhiều nhất Chưa xuấtphát từ việc xem xét hiệu quả phân bổ các nguồn lực của cả quốc gia để

phân định, điều chỉnh đơn vị hành chính Chưa quan tâm đến tầm kiểm soátcủa Chính phủ, chính quyền các cấp, đến trình độ, năng lực đội ngũ cán

bộ, công chức địa phương Các nghiên cứu, đánh giá, đề xuất của các cơquan nghiên cứu khoa học về ảnh hưởng, tác động của điều chỉnh địa giớihành chính chưa được thể chế vào các văn bản hiện hành để hạn chế tối đaviệc thành lập đơn vị hành chính mới Các tiêu chí về địa lý nhân văn, địa

lý tự nhiên, tài chính cũng chưa được nghiên cứu, đặt ra khi xây dựngnhững quy định về điều chỉnh địa giới hành chính cũng như chia tách,thành lập đơn vị hành chính

- Chưa xây dựng được một hệ thống văn bản pháp luật, kỹ thuật đầy

đủ, đồng bộ phù hợp điều kiện thực tế trong quản lý tạo cơ sở pháp lý đểchỉ đạo việc chia tách, thành lập, điều chỉnh và quản lý đơn vị hành chínhcác cấp Trong công tác tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ và quản lý địagiới hành chính, còn thiếu quy hoạch tổng thể các đơn vị hành chính mangtính dài hạn Các văn bản quy định của Nhà nước về công tác quản lý cácđơn vị hành chính lãnh thổ và địa giới hành chính chưa rõ và cụ thể, chưaphù hợp với yêu cầu quản lý trong tình hình mới Đặc biệt, Quyết định64b/HĐBT ban hành ngày 12/9/1981 về điều chỉnh địa giới đối với huyện,

xã có địa giới hành chính chưa hợp lý ra đời đã lâu, không còn phù hợp vớihiện tại nhưng chưa được sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế nên các địaphương vẫn vận dụng để đề nghị chia tách

- Khi xây dựng phương án điều chỉnh địa giới hành chính, nhiều nơicác cấp chính quyền thường chưa phân tích, đánh giá kỹ, cụ thể các mặtđược và chưa được của phương án (tổ chức, nhân sự, nguồn vốn đầu tư, …)đối với mỗi đơn vị hành chính mới để báo cáo với cấp có thẩm quyền ở địaphương để nghiên cứu cân nhắc trước khi quyết định chủ trương chínhthức Có những đề án điều chỉnh địa giới hành chính mà mục đích chưa rõràng, số liệu chưa chính xác, các yếu tố đảm bảo cho tính khả thi củaphương án chưa đầy đủ nhưng vẫn được đề nghị

- Cơ chế phân bổ nguồn lực công không theo đầu người mà theo đơn

vị hành chính như hiện nay đã dẫn đến các địa phương muốn điều chỉnh,chia tách đơn vị hành chính để được đầu tư hoặc có thêm biên chế, tổ chức

và các lợi ích khác

Đây là nguyên nhân được nhiều địa phương cho là nguyên nhânchính dẫn đến việc chia tách đơn vị hành chính Chính vì chính sách đầu tưcủa Nhà nước còn cào bằng đối với tất cả các loại hình đơn vị hành chính:Việc đầu tư cơ sở hạ tầng nông thôn cũng như đầu tư phát triển kinh tế – xãhội còn dàn trải, chia đều cho mỗi địa phương; chưa có sự phân biệt về môhình chính quyền đô thị - nông thôn, chưa có sự khác biệt về chính sách đốivới những huyện, xã có dân số đông, diện tích rộng cũng được đầu tư giốngnhư những huyện, xã có diện tích nhỏ, dân số ít… dẫn đến các địa phươngmuốn tách nhỏ đơn vị hành chính để được hưởng đầu tư của Nhà nước.

- Một nguyên nhân cũng không kém phần quan trọng đó là trình độ,năng lực quản lý, điều hành của bộ máy chính quyền địa phương ở nhiều nơinói chung và trình độ năng lực của đội ngũ cán bộ, công chức ở địa phươngnói riêng (đặc biệt đối với cấp xã) còn yếu, chưa đáp ứng kịp yêu cầu trongthời kỳ mới, do vậy việc điều chỉnh, chia tách những đơn vị hành chính códiện tích rộng, dân số đông cũng được coi là một biện pháp có hiệu quả thay

vì áp dụng các biện pháp khác như cơ chế đầu tư, chính sách tài chính, tăngcường cán bộ, chính sách tiền lương,

Trong công tác quản lý Nhà nước nói chung, quản lý địa giới nóiriêng bao gồm cả việc phân định, điều chỉnh sắp xếp lại các đơn vị hànhchính và nhất là việc giải quyết các tranh chấp địa giới hành chính quả làvấn đề không ít khó khăn, phức tạp, không chỉ đòi hỏi những hiểu biết lýthuyết và kinh nghiệm đầy đủ, chi tiết, sâu sắc, mà còn cần có những trình

độ lý luận cơ bản về địa giới hành chính và quản lý địa giới hành chính

Công tác giải quyết các vướng mắc địa giới hành chính của nhà nước

ta được cụ thể từ khi Chỉ thị 364/CT ngày 06/01/1991 của Chủ tịch Hộiđồng Bộ trưởng (nay là Thủ tướng Chính phủ) về việc giải quyết nhữngtranh chấp đất đai liên quan đến địa giới hành chính và lập bộ bản đồ hiệntrạng về địa giới hành chính tỉnh, huyện, xã được ban hành vào lúc sựnghiệp đổi mới của đất nước ta giành được những thành tựu quan trọng,

nhất là trong lĩnh vực kinh tế Nhưng hiệu lực và hiệu quả quản lý của bộmáy chính quyền địa phương các cấp còn bất cập so với yêu cầu của sựnghiệp đổi mới, trong đó việc quản lý địa giới hành chính và đặc biệt làviệc giải quyết tranh chấp địa giới hành chính còn nhiều nhược điểm cả vềnhận thức và thực tiễn Mà cụ thể là những quan điểm, nhận thức, hành vicủa con người thuộc hai đơn vị hành chính liền kề nhau không thống nhấtnhau, tại cùng một thời điểm (hoặc khu vực) trên đường địa giới hànhchính đã không thể tự thương lượng được và rất cần các cấp có thẩm quyềngiải quyết.

Theo thống kê của Ban tổ chức Cán bộ Chính phủ (nay là Bộ Nội vụ)đến năm 1991, trên toàn quốc có 2.544 điểm tranh chấp đất đại liên quanđến địa giới hành chính, trong đó có 352 điểm tranh chấp giữa các tỉnh vớinhau Trong quá trình thực hiện Chỉ thị 364/CT, quá trình khảo sát, xácđịnh đường ranh giới hành chính lại phát triển thêm 2.994 điểm ranh giớikhông rõ ràng, phát sinh tranh chấp (trong đó có 68 điểm liên quan đếnđường địa giới cấp tỉnh) Nhiều điểm tranh chấp kéo dài hàng chục năm đãđược các cấp chính quyền tiến hành giải quyết nhiều lần nhưng không kếtluận được

1.3.3 Giới thiệu chung về công tác quản lý địa giới hành chính trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn

1.3.3.1 Bộ hồ sơ và bản đồ địa giới hành chính

- Việc quản lý và khai thác bộ hồ sơ và bản đồ địa giới hành chínhcủa các cấp chính quyền địa phương thực hiện đúng thẩm quyền và đượclưu trữ, bảo quản theo qui định

- Tuy nhiên do bộ hồ sơ và bản đồ địa giới hành chính các cấp củatỉnh Bắc Kạn được thành lập dựa trên bộ hồ sơ và bản đồ địa giới hànhchính của tỉnh Bắc Thái và tỉnh Cao Bằng chuyển giao lại, nên chất lượng

về sản phẩm hiện nay chưa đáp ứng được nhu cầu khai thác và sử dụng củacác cấp chính quyền địa phương

1.3.3.2 Mốc địa giới hành chính các cấp

Công tác quản lý mốc địa giới hành chính ở các cấp chính quyền địaphương được thực hiện nghiêm túc và đúng qui định Hàng năm Ủy bannhân dân tỉnh cấp kinh phí để tiến hành cắm lại các mốc ĐGHC bị mất, hưhỏng và cắm sai Nhưng do nguồn kinh phí còn hạn chế nên hiện nay vẫncòn tồn tại các mốc mất, hư hỏng và cắm sai ngoài thực địa

1.3.3.3 Vướng mắc trong công tác quản lý địa giới hành chính của địa phương

Hiện nay trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn vẫn còn rất nhiều vướng mắctrong công tác quản lý địa giới hành chính, cũng như tranh chấp đất đai liênquan đến địa giới hành chính các cấp, nó sảy ra ở cấp xã, cấp huyện và cấptỉnh với nhiều nguyên nhân khác nhau, trong đó có cả nguyên nhân chủquan và nguyên nhân khách quan mang lại

1.4 Các vấn đề cần giải quyết về địa giới hành chính của tỉnh Bắc Kạn

1.4.1 Đánh giá thực trạng trong công tác quản lý địa giới hành chính các cấp trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn

- Công tác quản lý bộ hồ sơ và bản đồ địa giới hành chính

- Công tác quản lý mốc địa giới hành chính

- Công tác giải quyết tranh chấp địa giới hành chính cấp tỉnh, huyện, xã

- Việc thực hiện các văn bản của Trung ương và địa phương liênquan đến địa giới hành chính các cấp

1.4.3 Đề xuất giải pháp phù hợp để không ngừng nâng cao hiệu quả công tác quản lý địa giới hành chính trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn.

- Tuyên truyền vận động cơ sở về công tác quản lý địa giới hành chính

- Kiểm tra, giám sát chính quyền cơ sở thực hiện công tác quản lýđịa giới hành chính.

- Đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức các cấp về trình độ chuyênmôn và lý luận chính trị

- Củng cố hoàn thiện hệ thống văn bản các cấp cho công tác quản lýđịa giới hành chính

- Áp dụng khoa học công nghệ vào công tác quản lý địa giới hành chính

- Bổ sung nguồn kinh phí cho công tác quản lý địa giới hành chính

Chương 2ĐỐI TƯỢNG, NỘI DUNG VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU

2.1 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

2.1.1 Đối tượng nghiên cứu

Thực trạng công tác quản lý địa giới hành chính của tỉnh Bắc Kạn vàgiải pháp giải quyết các vấn đề vướng mắc liên quan đến công tác quản lýđịa giới hành chính

2.1.2 Phạm vi nghiên cứu

- Phạm vi không gian:

Công tác quản lý địa giới hành chính của 122 xã, phường, thị trấn;

08 huyện, thị xã và của cấp tỉnh trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn

- Phạm vi thời gian:

Công tác quản lý địa giới hành chính tỉnh Bắc Kạn từ ngày táithành lập tỉnh năm 1997 đến nay và giải pháp cho công tác này từ nayđến năm 2016

2.2 Nội dung nghiên cứu

2.2.1 Điều kiện tự nhiên - kinh tế - xã hội của tỉnh Bắc Kạn

- Điều kiện tự nhiên của tỉnh Bắc Kạn

- Điều kiện kinh tế - xã hội của tỉnh Bắc Kạn

2.2.2 Hi ện trạng công tác quản lý Nhà nước về đất đai trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn

- Ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử dụng đấtđai và tổ chức thực hiện các văn bản đó;

- Xác định địa giới hành chính, lập và quản lý hồ sơ địa giới hànhchính, lập bản đồ hành chính;

- Khảo sát, đo đạc, đánh giá, phân hạng đất; lập bản đồ địa chính,bản đồ hiện trạng sử dụng đất và bản đồ quy hoạch sử dụng đất;

- Quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất;

- Quản lý việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển mục đích sửdụng đất;

- Đăng ký quyền sử dụng đất, lập và quản lý hồ sơ địa chính, cấpgiấy chứng nhận quyền sử dụng đất;

- Thống kê, kiểm kê đất đai;

- Quản lý tài chính về đất đai;

- Quản lý và phát triển thị trường quyền sử dụng đất trong thị trườngbất động sản;

- Quản lý, giám sát việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của người sửdụng đất;

- Thanh tra, kiểm tra việc chấp hành các quy định của pháp luật vềđất đai và xử lý vi phạm pháp luật về đất đai;

- Giải quyết tranh chấp về đất đai; giải quyết khiếu nại, tố cáo các viphạm trong việc quản lý và sử dụng đất đai;

- Quản lý các hoạt động dịch vụ công về đất đai

2.2.3 Đánh giá thực trạng công tác quản lý địa giới hành chính trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn

2.2.3.1 Đánh giá công tác quản lý bộ hồ sơ, bản đồ và các mốc địa giới hành chính

- Cấp xã.

2.2.3.4 Đánh giá chung cho công tác quản lý địa giới hành chính

- Mặt đạt được trong công tác quản lý địa giới hành chính

- Mặt tồn tại, hạn chế trong công tác quản lý địa giới hành chính

- Đánh giá tổng hợp trong công tác quản lý địa giới hành chính

2.2.4 Giải pháp cho công tác quản lý địa giới hành chính trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn

- Tuyên truyền vận động ở cơ sở

- Kiểm tra, giám sát chính quyền cơ sở định kỳ

- Đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức

- Củng cố, hoàn thiện hệ thống văn bản các cấp cho công tác quản lýđịa giới hành chính

- Áp dụng khoa học công nghệ vào công tác quản lý địa giớihành chính

- Bổ xung nguồn kinh phí cho công tác quản lý địa giới hành chính

2.3 Phương pháp nghiên cứu

2.3 1 Phương pháp thu thập tài liệu, số liệu

2.3.1.1 Thu thập các tài liệu về điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội của tỉnh Bắc Kạn từ ngày tái thành lập tỉnh đến nay

- Thu thập từ báo cáo tổng kết công tác quản lý địa giới hành chính

từ ngày tái lập tỉnh đến nay của Ban Chỉ đạo Dự án 513 tỉnh Bắc Kạn

2.3.1.2 Thu thập các tài liệu về biến động về số lượng đơn vị hành chính các cấp của tỉnh Bắc Kạn từ ngày tái thành lập tỉnh đến nay

- Thu thập từ báo cáo tổng kết công tác quản lý địa giới hành chính

từ ngày tái lập tỉnh đến nay của Ban Chỉ đạo Dự án 513 tỉnh Bắc Kạn

2.3.1.3 Thu thập các tài liệu về biến động về số lượng bộ hồ sơ và bản đồ

địa giới hành chính các cấp của tỉnh Bắc Kạn từ ngày tái thành lập tỉnh đến nay

- Thu thập từ báo cáo tổng kết công tác quản lý địa giới hành chính

từ ngày tái lập tỉnh đến nay của Ban Chỉ đạo Dự án 513 tỉnh Bắc Kạn

2.3.1.4 Thu thập các tài liệu về biến động về đường địa giới hành chính các cấp của tỉnh Bắc Kạn từ ngày tái thành lập tỉnh đến nay

- Thu thập từ báo cáo tổng kết công tác quản lý địa giới hành chính

từ ngày tái lập tỉnh đến nay của Ban Chỉ đạo Dự án 513 tỉnh Bắc Kạn

2.3.1.5 Thu thập các tài liệu về biến động về mốc địa giới hành chính các cấp của tỉnh Bắc Kạn từ ngày tái thành lập tỉnh đến nay

- Thu thập từ báo cáo tổng kết công tác quản lý địa giới hành chính

từ ngày tái lập tỉnh đến nay của Ban Chỉ đạo Dự án 513 tỉnh Bắc Kạn

2.3.1.6 Thu thập các tài liệu về các văn bản pháp quy liên quan tới công tác quản lý địa giới hành chính của Trung ương từ trước đến nay còn hiệu lực

- Tổng hợp số liệu do Sở Nội vụ tỉnh Bắc Kạn cung cấp

2.3.2 Phương pháp điều tra chọn đơn vị và đối tượng

2.3.2.1 Phát phiếu điều tra cho một số Chủ tịch, Phó Chủ tịch huyện và công chức phòng Nội vụ, phòng TN&MT các huyện, thị xã

- Đối tượng là các lãnh đạo và các chuyên viên phụ trách công tácđịa giới hành chính tại phòng Nội vụ các huyện, thị xã với tổng số 9 phiếu,

2.3.2.2 Phát phiếu điều tra cho Ủy ban nhân dân một số xã, phường, thị trấn

- Đối tượng là các Chủ tịch, Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân và cáccông chức địa chính cấp xã với tổng số 32 phiếu, cụ thể:

+ Huyện Na Rỳ phát 09 phiếu/ 03 xã (Lương Thượng, Lương Thành,Liêm Thủy)

+ Huyện Ba Bể phát 03 phiếu/ 01 xã (thị trấn Chợ Rã)