Hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) đối với giao thông vận tải Việt Nam

Luận án tiến sỹ kinh tế “Những giải pháp chủ yếu nhằm hoàn thiện công tác quản lý vốn hỗ trợ phát triển chính thức ODA trong lĩnh vực xây dựng kết cấu hạ tầng trên địa bàn Hà Nội” của Ng

Chuyên ngành: KTTG & QHKTQT

Mã số: 60 31 07

LUẬN VĂN THẠC SỸ KINH TẾ ĐỐI NGOẠI

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS NGUYỄN KIM ANH

Hà Nội – 2010

CHƯƠNG 1: MỘT SỐ LÝ LUẬN CHUNG VÀ THỰC TIỄN

CỦA HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN CHÍNH THỨC (ODA) ĐỐI

VỚI GIAO THÔNG VẬN TẢI

6

1.1.3 Những nhân tố ảnh hưởng đến thu hút và sử dụng ODA 11 1.2 ODA đối với phát triển giao thông vận tải 13 1.2.1 Đặc điểm của ngành giao thông vận tải 13 1.2.2 Vai trò của ODA đối với phát triển giao thông vận tải 15 1.3 Kinh nghiệm của một số nước trong việc sử dụng nguồn

ODA TRONG NGÀNH GIAO THÔNG VẬN TẢI VIỆT

NAM GIAI ĐOẠN 1993 – 2010

26

2.1.1 Thu hút và sử dụng ODA thời kỳ 1993 – 2010 26

2.1.2 Cam kết, ký kết các khoản vay ODA 30

2.2 Tình hình thu hút và sử dụng ODA trong ngành Giao

thông vận tải

35

2.2.1 Tổ chức thu hút và quản lý thực hiện nguồn vốn ODA

trong ngành giao thông vận tải

37

2.2.1.2 Công tác tổ chức thu hút và quản lý sử dụng ODA tại

Bộ Giao thông vận tải

38

2.2.2 Thực trạng thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA trong

ngành Giao thông vận tải giai đoạn 1993 – 2009

CHƯƠNG 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM NÂNG CAO

KHẢ NĂNG THU HÚT VÀ SỬ DỤNG ODA CHO CÁC DỰ

ÁN GIAO THÔNG VẬN TẢI

3.2 Quan điểm và định hướng thu hút, sử dụng vốn ODA

trong ngành Giao thông vận tải đến năm 2020

68

3.2.1 Quan điểm thu hút và sử dụng vốn ODA trong ngành

giao thông vận tải

68

3.2.2 Định hướng sử dụng nguồn vốn ODA trong ngành giao

thông vận tải

71

3.3 Một số giải pháp chủ yếu nhằm nâng cao khả năng thu hút

và sử dụng ODA trong ngành Giao thông vận tải

3.3.3 Nhóm các giải pháp về phía các Ban Quản lý dự án 82

i

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

ADB Ngân hàng phát triển châu Á

DAC Uỷ ban hỗ trợ phát triển

JBIC Ngân hàng hợp tác phát triển quốc tế Nhật Bản JICA Cơ quan hợp tác quốc tế Nhật Bản

ODA Hỗ trợ phát triển chính thức

OECD Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế

ii

DANH MỤC CÁC BẢNG

Bảng 2.1 Cam kết và ký kết ODA thời kỳ 1993 – 2010 31

Bảng 2.3 Cơ cấu sử dụng vốn ODA theo ngành thời kỳ 1993

Bảng 2.7 Các nhà tài trợ ODA cho giao thông vận tải đường

iii

DANH MỤC CÁC HỘP

Hộp 2.1 Các quan chức PCI Nhật nhân tội hối lộ ở dự án

ODA tại Việt Nam

59

Hộp 2.2 Vụ PMU18 gây thiệt hại ít nhất 37 tỷ đồng 62

1

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Trong xu thế hội nhập kinh tế quốc tế hiện nay, Việt Nam đang hấp dẫn các nhà đầu tư nước ngoài và thu hút được nguồn vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) rất lớn Tuy nhiên, cơ sở hạ tầng nói chung và giao thông vận tải nói riêng của Việt Nam còn chưa phát triển là một trong những hạn chế làm các nhà đầu tư lo ngại Điều này sẽ ảnh hưởng việc thu hút nguồn vốn FDI vào Việt Nam Đứng trước tình hình đó, hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) được ưu tiên sử dụng cho ngành này bởi so với các nguồn vốn khác, ODA có nhiều ưu thế hơn Nguồn vốn ODA chiếm khoảng 70% tổng giá trị các nguồn vốn đầu tư cho ngành giao thông vận tải Bên cạnh đó, theo chiến lược phát triển ngành giao thông vận tải đến năm 2020, thời gian tới Việt Nam cần một lượng vốn rất lớn để hoàn thiện hệ thống cơ sở hạ tầng giao thông vận tải Do

đó việc thu hút và sử dụng các nguồn vốn để đầu tư cho hệ thống cơ sở hạ tầng giao thông vận tải, nhất là nguồn vốn ODA, rất được Việt Nam quan tâm

Sau 17 năm thu hút trở lại nguồn vốn này, giao thông vận tải đã thu hút được lượng ODA khá lớn nhưng hệ thống giao thông vận tải Việt Nam còn yếu Đó là điểm làm ảnh hưởng tới thu hút FDI của Việt Nam Trong bối cảnh toàn cầu hoá kinh tế đang diễn ra sâu rộng trên khắp thế giới, nhu cầu về ODA của các nước đang phát triển ngày càng tăng trong khi lượng cung cấp ODA của các nhà tài trợ lại có xu hướng giảm Hơn nữa, gần đây có một số

vụ việc liên quan tới sử dụng ODA làm cho các nhà tài trợ nản lòng

Thực trạng này đặt ra nhiều câu hỏi: tình hình thu hút và sử dụng ODA của ngành giao thông giao thông vận tải thời gian qua như thế nào?, đã đạt được thành tựu gì?, có hạn chế gì?, cần những giải pháp gì để nâng cao khả

Luận án tiến sỹ kinh tế “Những giải pháp chủ yếu nhằm hoàn thiện công tác quản lý vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) trong lĩnh vực xây dựng kết cấu hạ tầng trên địa bàn Hà Nội” của Nguyễn Thị Hoàng Oanh, Trường Đại học Thương mại, 2006, đã nghiên cứu về hoạt động quản lý nguồn vốn ODA qua khảo sát thực tiễn quá trình triển khai các dự án ODA về kết cấu hạ tầng đô thị (chủ yếu trong các lĩnh vực giao thông đô thị, cấp điện, chiếu sáng công cộng, cấp thoát nước, vệ sinh môi trường) của Hà Nội trong khoảng thời gian 20 năm (1985-2005) Tác giả đã phân tích hoạt động quản lý ODA ở đây bao gồm các khâu kêu gọi, thu hút và tổ chức triển khai dự án ODA Những phân tích của tác giả có thể kế thừa trong đề tài nghiên cứu, tuy nhiên giải pháp của tác giả Nguyễn Thị Hoàng Oanh chủ yếu hướng đến các cấp ngành có liên quan của Hà Nội trong việc quản lý ODA dành cho cơ sở

hạ tầng

3

Tác giả Bùi Nguyên Khánh trong luận án tiến sỹ kinh tế “Thu hút và sử dụng vốn nước ngoài trong xây dựng kết cấu hạ tầng của ngành giao thông vận tải Việt Nam”, trường Đại học Ngoại thương, 2002, đã nghiên cứu vai trò, tầm quan trọng của hai nguồn vốn ODA và FDI trong xây dựng kết cấu

hạ tầng giao thông vận tải Việt Nam giai đoạn từ 1995 đến 2001 cụ thể là đường bộ, đường sông, đường sắt, đường biển và đường hàng không Từ đó tác giả đề xuất những giải pháp tăng cường thu hút và sử dụng cả vốn FDI và ODA trong giao thông vận tải Việt Nam Do đề tài được thực hiện vào năm

2002 nên chưa được cập nhật cho đến nay Hơn nữa, một số giải pháp đề xuất của tác giả về nâng cao thu hút và sử dụng ODA vẫn còn rất cần thiết trong bối cảnh hiện nay, cho nên cần được tiếp tục đưa ra

Trong Luận án tiến sỹ kinh tế “Những giải pháp chủ yếu nhằm sử dụng

có hiệu quả nguồn vốn ODA tại Việt Nam” của Vũ Thị Kim Oanh, Đại học Ngoại thương Hà Nội, 2002, tác giả đã nêu rất nhiều giải pháp nhằm nâng cao khả năng sử dụng ODA tại Việt Nam Do phạm vi nghiên cứu của đề tài nên tác giả Vũ Thị Kim Oanh chưa nghiên cứu sâu giải pháp dành cho từng lĩnh vực sử dụng vốn ODA (như giao thông vận tải) và các giải pháp đưa ra cũng

là các giải pháp chung nhằm nâng cao khả năng sử dụng ODA

Ngoài ra còn một số công trình nghiên cứu khác, sách và tạp chí, bài báo bàn về vấn đề ODA, về giao thông vận tải, các dự án giao thông vận tải nhưng phần lớn là tiếp cận trên khía cạnh đầu tư nói chung như: “Hỗ trợ phát triển chính thức ODA – Những hiểu biết căn bản và thực tiễn Việt Nam” của

Hà Thị Ngọc Oanh, Nhà xuất bản Giáo dục Hà Nội 2000; “Những giải pháp

về quản lý để phát triển cơ sở hạ tầng miền núi Việt Nam” của Lê Kim Khôi, Luận án tiến sỹ kinh tế, Đại học Kinh tế quốc dân Hà Nội, 1999; hoặc các bài báo “Đổi mới chính sách đầu tư kết cấu hạ tầng nông thôn”, Tạp chí Nghiên cứu kinh tế, số 2/1995; “Vốn cho phát triển hệ thống giao thông ở Việt Nam”,

4

Tạp chí Ngân hàng, 7/1994; “Hiệu quả kinh tế - xã hội của dự án đầu tư xây dựng các công trình giao thông”, Tạp chí Kinh tế và dự báo 10/1998 Nhìn chung hầu hết các công trình nghiên cứu trên tập trung vào từng mảng vấn đề

về cơ sở hạ tầng hoặc vốn đầu tư cho cơ sở hạ tầng nói chung, chưa có công trình nào nghiên cứu riêng về ODA đối với các dự án ngành giao thông vận tải Việt Nam

Trên cơ sở kế thừa có chọn lọc những thành công của các công trình nghiên cứu đã có, luận văn sẽ nghiên cứu thực trạng vốn ODA đối với các dự

án giao thông vận tải từ năm 1993 đến 2009 để cập nhật và làm rõ hơn một số giải pháp nhằm thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA đối với giao thông vận tải trong thời gian tới

3 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu:

 Mục đích của đề tài: Nghiên cứu tình hình thu hút và sử dụng ODA đối với các dự án ngành giao thông vận tải, từ đó đưa ra một số giải pháp nâng cao khả năng thu hút và sử dụng ODA cho giao thông vận tải ở Việt Nam

 Nhiệm vụ của đề tài:

- Nghiên cứu một số vấn đề lý luận chung về ODA và kinh nghiệm thu hút, sử dụng ODA của một số nước

- Phân tích, đánh giá tình hình thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA trong ngành giao thông vận tải Việt Nam từ 1993 - 2009

- Đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao thu hút và sử dụng vốn ODA trong ngành giao thông vận tải

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Luận văn tập trung nghiên cứu tình hình thu hút và sử dụng ODA trong ngành giao thông vận tải từ năm 1993 đến nay Luận văn chọn thời gian

5

nghiên cứu bắt đầu từ năm 1993 do năm 1993 đánh dấu nhiều sự kiện quan trọng của Việt Nam: bình thường hoá quan hệ với các tổ chức quốc tế và các

tổ chức này chính thức nối lại cung cấp hỗ trợ cho Việt Nam

5 Phương pháp nghiên cứu

Luận văn sử dụng các phương pháp nghiên cứu như: phương pháp duy vật biện chứng, duy vật lịch sử, phương pháp logic Bên cạnh đó, luận văn dùng các phương pháp phân tích tổng hợp, phân tích so sánh làm phương pháp chủ đạo trong khi tiếp cận đề tài

6 Những đóng góp mới của luận văn

- Rút ra bài học kinh nghiệm cho Việt Nam từ thực tiễn thu hút và sử dụng ODA của các nước và

- Đánh giá được thực trạng thu hút và sử dụng ODA cho các dự án ngành giao thông vận tải Việt Nam từ 1993 đến 2010

- Đưa ra một số giải pháp nhằm nâng cao khả năng thu hút và sử dụng ODA cho ngành giao thông vận tải ở Việt Nam

7 Bố cục của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục, danh mục các tài liệu tham khảo, nội dung chính của luận văn được kết cấu thành ba chương:

Chương 1: Một số lý luận chung và thực tiễn của hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) đối với giao thông vận tải

Chương 2: Thực trạng thu hút và sử dụng ODA đối với giao thông vận tải Việt Nam giai đoạn 1993 - 2010

Chương 3: Một số giải pháp nhằm nâng cao khả năng thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA cho các dự án giao thông vận tải

1.1.1 Khái niệm và phân loại ODA

a Khái niệm ODA

ODA ra đời sau chiến tranh thế giới lần thứ II, khởi nguồn từ Tổ chức tiền thân của OECD là Tổ chức Hợp tác Kinh tế châu Âu (Organisation for Europian Economic Cooperation) Tổ chức này hình thành nhằm quản lý nguồn hỗ trợ của Canada và Hợp chủng quốc Hoa Kỳ trong khuôn khổ kế hoạch Marshall nhằm tái thiết lại châu Âu sau chiến tranh thế giới lần thứ II Năm 1961, Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế (Organisation for Economic Cooperation and Development) viết tắt là OECD ra đời thay thế cho Tổ chức Hợp tác Kinh tế châu Âu

Trong khuôn khổ hợp tác phát triển các nước thuộc tổ chức OECD, OECD đã tiến hành thành lập ra các Uỷ ban chuyên môn nhằm điều phối toàn

bộ hoạt động của Tổ chức OECD trong đó có Uỷ ban hỗ trợ phát triển (Development Assistance Committee) viết tắt là DAC DAC là một trong những Uỷ ban có nhiệm vụ hỗ trợ và cân đối toàn bộ nguồn hỗ trợ do các nước thuộc OECD đóng góp tới các nước đang phát triển, qua đó giúp các nước đang phát triển không ngừng nâng cao hiệu quả đầu tư và phát triển kinh

tế Đồng thời Uỷ ban DAC cũng là nơi đưa ra các chủ trương chính sách cung cấp ODA để định hướng cho các nước thuộc tổ chức OECD đặt trọng tâm vào xoá đói, giảm nghèo và nhấn mạnh sự cần thiết vào vai trò lãnh đạo của các nước đang phát triển Tuy nhiên, hoạt động hỗ trợ mà các nước phát triển dành cho các nước đang phát triển hoặc chậm phát triển luôn gắn chặt với hai mục tiêu cơ bản là thúc đẩy tăng trưởng dài hạn, giảm nghèo đói ở những

7

nước đang phát triển; và tăng cường lợi ích chiến lược và chính trị ngắn hạn của các nước tài trợ đối với các nước tiếp nhận hỗ trợ

Năm 1972, lần đầu tiên OECD đã đưa ra khái niệm về ODA như sau:

“ODA là một giao dịch chính thức được thiết lập với mục đích chính là thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của các nước đang phát triển Điều kiện tài chính của giao dịch này có tính chất ưu đãi và thành tố viện trợ không hoàn lại chiếm ít nhất là 25%”

Theo Báo cáo nghiên cứu chính sách của Ngân hàng thế giới (WB) có tên gọi là “Báo cáo đánh giá viện trợ khi nào có tác dụng, khi nào không và tại sao?” năm 1999 có đưa ra khái niệm về ODA như sau: “ODA là một phần của tài chính phát triển chính thức, trong đó có yếu tố viện trợ không hoàn lại cộng với cho vay ưu đãi và phải chiếm ít nhất 25% trong tổng viện trợ thì gọi

Đến nay, thuật ngữ ODA đã được sử dụng khá phổ biến ODA được hiểu là các khoản hỗ trợ không hoàn lại hoặc cho vay ưu đãi của các tổ chức quốc tế, chính phủ các nước (thường là các nước phát triển) dành cho chính phủ một nước (thường là các nước đang phát triển) nhằm phát triển kinh tế xã hội

8

Nghị định 131/2006/NĐ-CP ngày 9 tháng 11 năm 2006 về việc ban hành Quy chế quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức của chính phủ Việt Nam chỉ rõ: “Hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) là hoạt động hợp tác phát triển giữa Nhà nước hoặc Chính phủ nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam với Nhà tài trợ là Chính phủ nước ngoài, các tổ chức tài trợ song phương và các tổ chức liên quốc gia hoặc liên chính phủ” Như vậy, ODA phản ánh mối quan hệ giữa hai bên: bên tài trợ gồm các tổ chức quốc tế, Chính phủ các nước phát triển và bên nhận tài trợ là chính phủ một nước (thường là một nước đang phát triển) với mục đích giúp đỡ nước này phát triển kinh tế - xã hội Bộ phận chính của nguồn vốn ODA là vốn vay ưu đãi, chính phủ nước nhận tài trợ (vay nợ) phải thực hiện nghĩa vụ hoàn trả nợ trong tương lai

b Phân loại ODA

Phân loại theo tính chất: gồm 2 loại: ODA không hoàn lại và ODA hoàn lại (i) ODA không hoàn lại: Đây là nguồn vốn ODA mà nhà tài trợ cấp

cho các nước nghèo không đòi hỏi phải trả lại Cũng có một số nước khác được nhận loại ODA này khi gặp phải các vấn đề nghiêm trọng như thiên tai, dịch bệnh… Đối với các nước đang phát triển, nguồn vốn này thường được cấp dưới dạng các dự án hỗ trợ kỹ thuật, các chương trình xã hội hoặc hỗ trợ cho công tác chuẩn bị dự án ODA không hoàn lại thường là các khoản tiền nhưng cũng có khi là hàng hoá, ví dụ như: lương thực, thuốc men hay một số

đồ dùng thiết yếu ODA không hoàn lại thường ưu tiên và cung cấp thường xuyên cho lĩnh vực giáo dục, y tế Các nước châu Âu hiện nay dành một phần khá lớn ODA không hoàn lại cho các vấn đề bảo vệ môi trường, đặc biệt là

bảo vệ rừng và các loài thú quý (ii) ODA có hoàn lại: gồm 2 hình thức vay

ưu đãi và hỗn hợp ODA vay ưu đãi là khoản tài chính mà chính phủ nước nhận phải trả cho nước cho vay, chỉ có điều đây là khoản vay ưu đãi Tính ưu

9

đãi của nó được thể hiện ở mức lãi suất thấp hơn lãi suất thương mại vào thời điểm cho vay, thời gian vay kéo dài, có thể có thời gian ân hạn ODA vay hỗn hợp bao gồm một phần là ODA không hoàn lại và một phần là ODA vốn vay

ưu đãi Đây là loại ODA được áp dụng phổ biến trong thời gian gần đây

Phân loại theo mục đích: gồm có hỗ trợ cơ bản và hỗ trợ kỹ thuật (i)

Hỗ trợ cơ bản: Là những nguồn lực được cung cấp để đầu tư xây dựng cơ sở

hạ tầng kinh tế - xã hội và môi trường, đây thường là những khoản cho vay ưu đãi (ii) Hỗ trợ kỹ thuật: Là những nguồn lực dành cho chuyển giao tri thức, công nghệ, xây dựng năng lực, tiến hành nghiên cứu cơ bản hay nghiên cứu tiền đầu tư phát triển thể chế và nguồn nhân lực… Loại hỗ trợ này chủ yếu là

hỗ trợ không hoàn lại

Phân loại theo điều kiện: ODA không ràng buộc và ODA có ràng buộc

(i) ODA không ràng buộc là việc sử dụng nguồn tài trợ không bị ràng buộc bởi nguồn sử dụng hay mục đích sử dụng (ii) ODA ràng buộc một phần: Nước nhận viện trợ phải dành một phần ODA chi ở nước viện trợ ( như mua sắm hàng hoá hay sử dụng các dịch vụ của các nước cung cấp ODA), phần

còn lại có thể chi ở bất cứ đâu

Phân loại theo hình thức: gồm hỗ trợ dự án (để thực hiện các dự án cụ thể) và

hỗ trợ phi dự án (hỗ trợ cán cân thanh toán, hỗ trợ trả nợ, hỗ trợ chương

trình) (i) Hỗ trợ dự án: Đây là hình thức chủ yếu của ODA để thực hiện các

dự án cụ thể Nó có thể là hỗ trợ cơ bản hoặc hỗ trợ kỹ thuật, có thể là cho không hoặc cho vay ưu đãi (ii) Hỗ trợ phi dự án: Là loại ODA được nhà tài trợ cung cấp trên cơ sở tự nguyện, nhận thức về các vấn đề bức xúc ở nước sở tại được viện trợ nhằm tháo gỡ những khó khăn đó Khi được chính phủ chấp thuận thì việc viện trợ được tiến hành theo đúng thoả thuận của hai bên Loại

10

ODA này thường được cung cấp kèm theo những đòi hỏi từ phía chính phủ nước tài trợ

1.1.2 Đặc điểm nguồn vốn ODA

ODA là các khoản hỗ trợ không hoàn lại hoặc các khoản cho vay ưu đãi Do vậy mà ODA có những đặc điểm chủ yếu sau:

Thứ nhất: ODA mang tính ưu đãi

ODA có thời gian cho vay (hoàn trả vốn) dài, có thời gian ân hạn dài Chẳng hạn, vốn ODA của WB, ADB, JBIC có thời gian hoàn trả là 40 năm và thời gian ân hạn là 10 năm

Thông thường trong ODA có thành tố hỗ trợ (cho không), đây cũng chính là điểm phân biệt giữa hỗ trợ và cho vay thương mại Thành tố cho không được xác định dựa vào thời gian cho vay, thời gian ân hạn và so sánh lãi suất hỗ trợ với mức lãi suất tín dụng thương mại Sự ưu đãi ở đây là so sánh với tập quán thương mại quốc tế Sự ưu đãi còn thể hiện ở chỗ vốn ODA chỉ dành riêng cho các nước đang và chậm phát triển, vì mục tiêu phát triển

Thứ hai: ODA mang tính ràng buộc

ODA có thể ràng buộc (hoặc ràng buộc một phần hoặc không ràng buộc) nước nhận về địa điểm chi tiêu Ngoài ra mỗi nước cung cấp hỗ trợ cũng đều có những ràng buộc khác và nhiều khi các ràng buộc này rất chặt chẽ đối với nước nhận Ví dụ, Nhật Bản quy định vốn ODA của Nhật được thực hiện bằng đồng Yên Nhật, trả lại bằng USD ODA có thể ràng buộc về kinh tế hoặc về chính trị Các nước hỗ trợ nói chung vừa muốn gây ảnh hưởng chính trị, vừa muốn thực hiện xuất khẩu hàng hoá và dịch vụ tư vấn vào nước tiếp nhận hỗ trợ Bởi hỗ trợ luôn chứa đựng hai mục tiêu cùng tồn tại song song Mục tiêu thứ nhất là thúc đẩy tăng trưởng bền vững và giảm nghèo ở các nước đang phát triển; giúp các nước phát triển mở mang thị trường tiêu

11

thụ sản phẩm và thị trường đầu tư Và mục tiêu thứ hai là xác định vị thế và ảnh hưởng tại các nước và khu vực tiếp nhận ODA của các nhà tài trợ Ví dụ, Nhật Bản hiện là nhà tài trợ hàng đầu thế giới và cũng là nhà tài trợ đã sử dụng ODA như một công cụ đa năng về chính trị và kinh tế ODA của Nhật không chỉ đưa lại lợi ích cho những nước tiếp nhận mà còn mang lại lợi ích cho chính họ

Thứ ba: ODA là nguồn vốn có khả năng gây nợ

Khi tiếp nhận và sử dụng nguồn vốn ODA do tính chất ưu đãi nên gánh nặng

nợ thường chưa xuất hiện Một số nước do không sử dụng hiệu quả ODA có thể tạo nên sự tăng trưởng nhất thời nhưng sau một thời gian lại lâm vào vòng

nợ nần do không có khả năng trả nợ Vấn đề là ở chỗ vốn ODA không có khả năng đầu tư trực tiếp cho sản xuất, nhất là cho xuất khẩu trong khi việc trả nợ lại dựa vào xuất khẩu thu ngoại tệ Do đó, trong khi hoạch định chính sách sử dụng ODA phải phối hợp với các nguồn vốn để tăng cường sức mạnh kinh tế

và khả năng xuất khẩu

1.1.3 Những nhân tố ảnh hưởng đến thu hút và sử dụng ODA

Những nhân tố thuộc bên tài trợ:

Chiến lược cung cấp ODA trong từng thời kỳ của các nước tài trợ thay đổi: nếu chiến lược cung cấp ODA của các nước thay đổi, ví dụ chuyển từ châu lục này sang châu lục khác, hoặc từ nước này sang nước khác, hoặc chuyển từ loại hình hỗ trợ cho không sang vay ưu đãi hoặc giảm tỷ lệ ưu đãi trong từng khoản vay… thì sẽ ảnh hưởng đến việc thu hút và sử dụng ODA của các nước tiếp nhận tài trợ Do đó, quốc gia tiếp nhận phải thay đổi các cơ chế chính sách quản lý cũng như cơ cấu nguồn vốn ODA theo các chiến lược trên

12

Ngân sách hàng năm mà chính phủ các nước tài trợ dành cho các nước nghèo thông qua nguồn vốn ODA thay đổi: nếu ngân sách dành cho ODA tăng lên hoặc giảm xuống thì nó cũng sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến nước nhận

hỗ trợ Do đó, các dự án dự kiến được tài trợ bằng ODA cũng thay đổi theo

Mối quan hệ kinh tế - chính trị giữa nước tài trợ và nước tiếp nhận hỗ trợ thay đổi thì cũng ngay lập tức àm ảnh hưởng đến việc thu hút và sử dụng ODA

Những nhân tố thuộc bên tiếp nhận hỗ trợ:

Thể chế chính trị: nếu thể chế chính trị trong nước ổn định sẽ góp phần nâng cao khả năng thu hút nguồn vốn ODA Ngược lại, nếu thể chế chính trị trong nước thay đổi sẽ khiến thu hút nguồn ODA bị thay đổi theo do các mối quan hệ giữa các bên thay đổi dẫn đến số lượng ODA thay đổi, cơ cấu ODA cũng thay đổi

Mức ổn định kinh tế vĩ mô: nếu các chính sách kinh tế vĩ mô ổn định như chính sách tài khóa, chính sách tiền tệ, chính sách thương mại, chính sách thuế, chính sách đầu tư… ổn định sẽ góp phần nâng cao việc tiếp nhận ODA của quốc gia đó và ngược lại

Hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến quá trình điều chỉnh nguồn vốn ODA nếu ổn định, ít thay đổi, phù hợp với thông lệ quốc tế,

có hiệu lực thi hành cao… sẽ là nhân tố tích cực cho thu hút và sử dụng ODA

Mức độ hấp thụ vốn ODA của nước đi vay trong từng thời kỳ nếu ở mức cao sẽ cho thấy khả năng giải ngân vốn tốt và là một trong những bằng chứng thuyết phục các nhà tài trợ tiếp tục cung cấp ODA

Năng lực và trình độ quản lý nguồn vốn ODA của các cấp được nâng lên sẽ góp phần nâng cao việc thu hút và sử dụng ODA, ngược lại sẽ làm cản trở và giảm hiệu quả quản lý

1.2 ODA đối với giao thông vận tải

1.2.1 Đặc điểm của ngành giao thông vận tải

Giao thông vận tải là một ngành dịch vụ, tham gia vào việc cung ứng vật tư kỹ thuật, nguyên liệu, năng lượng cho các cơ sở sản xuất và đưa sản phẩm đến thị trường tiêu thụ, giúp cho các quá trình sản xuất xã hội diễn ra liên tục và bình thường Giao thông vận tải phục vụ nhu cầu đi lại của nhân dân, giúp cho các hoạt động sinh hoạt được thuận tiện

Các mối liên hệ kinh tế, xã hội giữa các địa phương được thực hiện nhờ mạng lưới giao thông vận tải Vì thế, những nơi nằm gần các tuyến vận tải lớn hoặc các đầu mối giao thông vận tải cũng là những nơi tập trung các ngành sản xuất, dịch vụ và dân cư Nhờ hoàn thiện kỹ thuật, mở rộng cự li vận tải, tăng tốc độ vận chuyển mà các vùng xa xôi về mặt địa lí cũng trở nên gần Những tiến bộ của ngành vận tải đã có tác động to lớn làm thay đổi sự phân

bố sản xuất và phân bố dân cư trên thế giới

Ngành giao thông vận tải phát triển góp phần thúc đẩy hoạt động kinh

tế, văn hoá ở những vùng núi xa xôi, củng cố tính thống nhất của nền kinh tế, tăng cường sức mạnh quốc phòng của đất nước và tạo nên mối giao lưu kinh

tế giữa các nước trên thế giới

Có nhiều nhân tố ảnh hưởng tới phát triển và phân bố ngành giao thông vận tải Trước tiên là nhân tố tự nhiên Điều kiện tự nhiên quy định sự có mặt

và vai trò của một số loại hình vận tải Ví dụ, ở miền núi sông ngòi ngắn và dốc thì khó nói đến sự phát triển ngành giao thông vận tải đường sông; ở

14

những nước nằm trên các đảo như nước Anh Nhật Bản… ngành vận tải đường biển có vị trí quan trọng Ở những vùng gần cực, hầu như quanh năm tuyết phủ, bên cạnh các phương tiện vận tải thô sơ như chiếc xe quệt thì máy bay là phương tiện vận tải hiện đại duy nhất Điều kiện tự nhiên có ảnh hưởng lớn đến công tác thiết kế và khai thác các công trình giao thông vận tải Không những thế, để khắc phục điều kiện tự nhiên không thuận lợi, chi phí xây dựng cũng lớn hơn nhiều Ví dụ, địa hình núi non hiểm trở đòi hỏi phải làm các công trình chống lở đất gây tắc nghẽn giao thông trong mùa mưa lũ, hoặc phải làm các đường hầm xuyên núi, các cầu vượt khe sâu… Hiện nay, trên thế giới đã có hàng chục đường hầm cho xe lửa và cho ô tô xuyên qua các dãy núi, các eo biển, dài từ vài kilômét đến vài chục kilômét Khí hậu và thời tiết có ảnh hưởng sâu sắc tới hoạt động của các phương tiện vận tải Ví

dụ, ở Việt Nam về mùa mưa lũ, hoạt động của ngành vận tải đường ô tô và đường sắt gặp nhiều trở ngại; còn ở nhiều khúc sông, tàu thuyền chỉ có thể qua lại trong mùa nước lớn Ở xứ lạnh, về mùa đông nước sông đóng băng, tàu thuyền không qua lại được, còn các sân bay nhiều khi phải ngừng hoạt động do sương mù dày đặc hay do tuyết rơi quá dầy

Bên cạnh đó nhân tố kinh tế - xã hội cũng ảnh hưởng rất lớn đến sự phát triển và phân bố các ngành kinh tế quốc dân cũng như sự hoạt động của ngành giao thông vận tải Các ngành kinh tế khác đều là các khách hàng của ngành giao thông vận tải Tình hình phân bố các cơ sở công nghiệp, trình độ phát triển kinh tế của các vùng, quan hệ kinh tế giữa nơi sản xuất và nơi tiêu thụ quy định mật độ mạng lưới giao thông vận tải, các loại hình vận tải, hướng và cường độ của các luồng vận chuyển Ở các vùng kinh tế phát triển lâu đời, mạng lưới đường dày đặc hơn nhiều so với ở vùng mới khai thác Các vùng tập trung công nghiệp (nhất là công nghiệp nặng) đều phát triển vận tải đường sắt và vận tải bằng ô tô hạng nặng Mỗi loại hàng hoá cần vận chuyển

15

lại có yêu cầu riêng về phương tiện vận tải Ví dụ: có loại hàng cần cước phí vận chuyển thấp, nhưng không cần nhanh (vật liệu xây dựng, quặng, than…), lại có loại hàng hoá đòi hỏi vận chuyển nhanh, an toàn (hoá chất, vật liệu dễ cháy nổ…) Sự phân bố các cơ sở kinh tế có nhu cầu vận chuyển các loại hàng này sẽ quy định việc tổ chức vận tải của từng loại phương tiện Sự phát triển của ngành công nghiệp cơ khí vận tải, công nghiệp xây dựng cho phép duy trì và tăng cường cơ sở vật chất kỹ thuật của ngành giao thông vận tải Phân bố dân cư, đặc biệt là sự phân bố của các thành phố lớn và các chùm đô thị có ảnh hưởng sâu sắc tới ngành vận tải hành khách, nhất là vận tải bằng ô

tô Trong các thành phố lớn và các chùm đô thị, đã hình thành một loại hình vận tải đặc biệt là giao thông vận tải thành phố

1.2.2 Vai tro ̀ của ODA đối với phát triển giao thông vận tải

Tầm quan trọng của ODA trong phát triển giao thông vận tải ở các nước đang và kém phát triển là không thể phủ nhận Trong khi các nước đang phát triển đa phần là trong tình trạng thiếu vốn trầm trọng nên thông qua ODA các nước có thêm nguồn vốn bổ sung cho nguồn vốn hạn hẹp trong nước để tạo sức bật cho giao thông vận tải Hơn nữa, với đặc điểm của ngành giao thông vận tải như đã nghiên cứu ở trên, ODA đối với giao thông vận tải càng có vai trò đặc biệt quan trọng và khác so với các ngành khác

Cải thiện giao thông vận tải ở nước nhận hỗ trợ: Đối với các dự án

phát triển cơ sở hạ tầng như giao thông vận tải, ODA giúp nước nhận hỗ trợ

có điều kiện tốt hơn để xây dựng những công trình đòi hỏi vốn lớn, mức sinh lời thấp như đường xá, cầu, cảng, sân bay… Những dự án này có ý nghĩa kinh

tế - xã hội lớn, tạo điều kiện thu hút cùng một lúc cả hai nguồn vốn ODA và vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) cho công cuộc phát triển kinh tế Theo báo cáo của Ngân hàng thế giới, từ năm 1971 đến năm 1974, tại Philippin có

16

tới 60% tổng vốn vay ODA được chi cho phát triển cơ sở hạ tầng; ở Thái Lan, Singapore, Indonesia nhiều công trình hạ tầng kinh tế - xã hội như sân bay, bến cảng, đường cao tốc, mang tầm cỡ quốc gia đã được xây dựng bằng nguồn vốn ODA Một số nước khác như Nhật Bản, Hàn Quốc trước đây cũng dựa vào nguồn vốn ODA để hiện đại hóa hệ thống cơ sở hạ tầng trong đó có giao thông vận tải

Tiếp nhận khoa học công nghệ mới, hiện đại: Nguồn ODA cung cấp

cho các nước nhận viên trợ thông qua sự trợ giúp bằng vật tư, thiết bị, chuyển giao công nghệ, chuyển giao tri thức dưới các hình hức hỗ trợ không hoàn lại hoặc cho vay ưu đãi Vì thế nguồn ODA là một trong những nguồn quan trọng sử dụng cho các mục tiêu ưu tiên của công tác xây dựng và phát triển kinh tế xã hội trong đó có lĩnh vực cơ sở hạ tầng GTVT Qua đó tạo môi trường điều kiện thuận lợi để thu hút các nguồn vốn khác

Nâng cao năng lực, trình độ quản lý của nguồn nhân lực trong lĩnh vực giao thông vận tải: với số lượng không nhỏ các dự án hỗ trợ kỹ thuật, tăng

cường năng lực, thông qua đó nhiều cán bộ của ngành giao thông vận tải được đào tạo, đào tạo lại Trình độ ngoại ngữ, trình độ chuyên môn thông qua các

dự án hỗ trợ kỹ thuật được nâng cao

Nâng cao vị thế của ngành giao thông vận tải cũng như vị thế của nước tiếp nhận: Lượng vốn ODA dành cho các nước tiếp nhận ngày càng cao càng

chứng tỏ được độ tin cậy của cộng đồng quốc tế đối với nước nhận hỗ trợ Và thông qua các nước cung cấp ODA, nước nhận hỗ trợ có thêm nhiều cơ hội mới để tham gia vào các tổ chức quốc tế Như vậy, nước hỗ trợ đóng vai trò là cầu nối giữa nước nhận hỗ trợ và các tổ chức quốc tế

Như vậy, với đặc điểm của ngành giao thông vận tải, ODA là nguồn vốn rất phù hợp để đầu tư phát triển ngành vì giao thông vận tải trải dài trên diện rộng, là lĩnh vực ít sinh lợi nhuận, thời gian đầu tư dài…

17

1.3 Kinh nghiệm của một số nước trong việc sử dụng nguồn vốn ODA

Nguồn vốn ODA được phân phối tới 130 nước đang phát triển, khoảng 40% được dành cho các nước châu Phi, 22% cho châu Á và 22% cho Mỹ Latinh, 6,6% cho châu Âu và 6% cho Tây Á Quỹ Tiền tệ quốc tế và Ngân hàng thế giới đã tiến hành điều tra tại 25 nước nhận ODA Chỉ có 2 trong số các nước đó là kiểm soát được nguồn vốn nhận được từ các nhà tài trợ Ở nhiều nước, số tiền khổng lồ đã bị sử dụng sai mục đích Trong thập kỷ 80 tại nhiều nước châu Phi, một phần đáng kể trong tổng số tiền hỗ trợ rơi vào túi những người tham nhũng Tại Etiopia, Rwanda… tiền được chi cho mục đích quân sự là chủ yếu Ngược lại, cho đến nay, có nhiều nước đã thành công trong việc nhận ODA để phát triển như Nam Phi, Ấn Độ, Hàn Quốc, Trung Quốc…

ODA tồn tại ở 130 quốc gia đang phát triển do hơn 20 nước, các tổ chức đa phương và song phương cung cấp Nguồn vốn này thực sự là yếu tố quan trọng góp phần cải thiện đời sống của hàng triệu người nghèo trên thế giới Vì vậy, trong quá trình hoạch định sử dụng vốn ODA, các quốc gia cần chủ động xây dựng danh mục các ngành, các địa phương, lĩnh vực sẽ thu hút vốn, đồng thời nêu ra được tính khả thi trong tăng trưởng kinh tế, xóa đói giảm nghèo và khả năng hoàn trả những nguồn vốn ODA phải chi trả

Khi đã tiếp cận được nguồn vốn đòi hỏi phải tổ chức bộ máy thực hiện

Bộ máy này có chức năng thay mặt nhà nước quản lý tốt việc tổ chức thực hiện mục tiêu dự án, bên cạnh đó cũng đưa ra được những quy chế chặt chẽ khi sử dụng vốn ODA như việc chi phí hợp lý cho các hoạt động tư vấn, hoạt động khảo sát, lập dự án… Kinh nghiệm của các nước còn cho thấy công tác kiểm soát là hết sức quan trọng Nó vừa đảm bảo tiến độ, thời gian, vừa giảm được lãng phí, thất thoát trong quá trình thực thi

18

1.3.1 Kinh nghiệm của một số nước thành công

Một số nước như Thái Lan, Trung Quốc, Ba Lan, Malaysia là các nước

đã thành công trong thu hút và sử dụng ODA Các nước này có điều kiện nền kinh tế tương tự như Việt Nam trước thời điểm thu hút ODA Việc nghiên cứu các trường hợp thành công này sẽ là các bài học quý báu cho Việt Nam

Thái Lan là nước có nhiều kinh nghiệm thu hút và sử dụng hiệu quả và

hợp lý nguồn vốn ODA Kinh nghiệm của Thái Lan là khoản tiếp nhận ODA không tính vào nguồn thu ngân sách hàng năm nhưng khoản trả nợ lại được trích ra từ nguồn thu ngân sách hàng năm Chính phủ quy định cụ thể mức vốn ODA hoàn lại tiếp nhận không vượt quá 10% kế hoạch thu ngân sách, mức trả nợ dưới 9% kim ngạch xuất khẩu hoặc dưới 20% tổng chi ngân sách hàng năm Trước khi sử dụng vốn đã đề xuất vối chính phủ về tính cấp thiết của dự án trong lĩnh vực kinh tế, tài chính và xã hội Thái Lan cân nhắc nên tiếp cận vốn ODA hay huy động vốn trong nước thì đạt hiệu quả cao hơn, đồng thời chỉ rõ mức vốn cần tiếp nhận và vốn cần bổ sung, cuối cùng là hiệu quả và khả năng hoàn trả vốn

Trung Quốc: Từ năm 1980 đến cuối năm 2005, tổng số vốn ODA mà

Ngân hàng thế giới cam kết với Trung Quốc là 39 tỷ USD Nguồn vốn này đóng vai trò rất tích cực trong việc thúc đẩy cải cách và phát triển ở Trung Quốc

Tóm tắt nguyên nhân thành công trong việc sử dụng ODA ở Trung Quốc có mấy điểm sau: chiến lược hợp tác tốt, xây dựng tốt các dự án, cơ chế điều phối và thực hiện tốt, cơ chế theo dõi và giám sát chặt chẽ

Trung Quốc đặc biệt đề cao vai trò của quản lý và giám sát Hai cơ quan trung ương quản lý ODA là Bộ Tài chính và Ủy ban cải cách và phát triển quốc gia Bộ Tài chính làm nhiệm vụ “đi xin tiền”, đồng thời là cơ quan giám sát việc sử dụng vốn Bộ Tài chính yêu cầu các Sở Tài chính địa phương

19

thực hiện kiểm tra thường xuyên hoạt động của các dự án, phối hợp với Ngân hàng thế giới trong quá trình thực hiện dự án Các bộ, ngành chủ quản và địa phương có vai trò quan trọng trong thực hiện và phối hợp với Bộ Tài chính giám sát việc sử dụng vốn Việc trả vốn ODA ở Trung Quốc theo cách “ai hưởng lợi, người đó trả nợ” Quy định này buộc người sử dụng phải tìm giải pháp sản sinh lợi nhuận và lo bảo vệ nguồn vốn

Ba Lan: Ba Lan quan niệm để sử dụng vốn ODA đạt hiệu quả, trước

hết phải tập trung đàu tư vào nguồn nhân lực và năng lực thể chế Chính phủ

Ba Lan cho rằng việc thực hiện dự án ODA mà giao cho các bộ phận hành chính là không thích hợp Cơ sở luật pháp rõ ràng và chính xác trong toàn bộ quá trình thu hút và sử dụng ODA là điều kiện để kiểm soát và thực hiện thành công các dự án ODA Ba Lan đề cao hoạt động phối hợp với đối tác hỗ trợ

Ở Ba Lan, các nguồn hỗ trợ được coi là “quỹ tài chính công” Việc mua sắm tài sản công phải tuân theo luật mua sắm công và theo những quy tắc kế toán chặt chẽ Quá trình giải ngân khá phức tạp nhằm kiểm soát đồng tiền được sử dụng đúng mục đích Trong đó, nhà tài trợ có thể yêu cầu nước nhận

hỗ trợ thiết lập hoặc sửa đổi hệ thống thể chế và hệ thống luật pháp Cơ quan chịu trách nhiệm gồm có các bộ, một số cơ quan Chính phủ, trong đó Bộ Phát triển đóng vai trò chỉ đạo

Ba Lan đặc biệt chú trọng công tác kiểm soát và kiểm toán Công tác kiểm toán tập trung vào kiểm toán các hệ thống quản lý Trong đó chịu trách nhiệm gồm có kiểm toán nội bộ trong mỗi cơ quan, các công ty kiểm toán nước ngoài được thuê và các dịch vụ kiểm toán của Ủy ban châu Âu Khi công tác kiểm toán phát hiện có những sai sót sẽ thông báo các điểm không hợp lệ cho tất cả các cơ quan

20

Công tác kiểm soát tập trung vào kiểm tra tình hình hợp pháp và tính hợp thức của các giao dịch, kiểm tra hàng năm và chứng nhận các khoản chi tiêu, kiểm tra cuối kỳ và kiểm tra bất thường Chính phủ Ba Lan cho rằng, kiểm tra và kiểm toán thường xuyên không phải để cản trở mà là để thúc đẩy quá trình dự án

Malaysia: Ở Malaysia, vốn ODA được quản lý tập trung vào một đầu

mối là Văn phòng Kinh tế kế hoạch Vốn ODA được nước này dành cho thực hiện các dự án xóa đói giảm nghèo, nâng cao năng lực cho người dân Văn phòng Kinh tế kế hoạch Malaysia là cơ quan lập kế hoạch ở cấp trung ương, chịu trách nhiệm phê duyệt chương trình dự án và quyết định phân bổ ngân sách phục vụ mục tiêu phát triển quốc gia Malaysia đánh giá cao hỗ trợ kỹ thuật từ các nhà tài trợ Mục đích lớn nhất của Malaysia là nhận hỗ trợ kỹ thuật để tăng cường năng lực con người thông qua các lớp đào tạo

Malaysia công nhận rằng họ chưa có phương pháp giám sát chuẩn mực Song chính vì vậy mà chính phủ rất chú trọng vào công tác theo dõi đánh giá

Kế hoạch theo dõi và đánh giá được xây dựng từ lập kế hoạch dự án và trong lúc triển khai Cũng tương tự như Ba Lan, Malaysia đặc biệt chú trọng đơn vị tài trợ trong hoạt động kiểm tra, giám sát Phương pháp đánh giá của nước này là khuyến khích phối hợp đánh giá giữa các nhà tài trợ và nước nhận hỗ trợ bằng cách hài hòa hệ thống đánh giá của hai phía Nội dung đánh giá tập trung vào hiệu quả của dự án so với chính sách và chiến lược, nâng cao công tác thực hiện và chú trọng vào kết quả Hoạt động theo dõi đánh giá được tiến hành thường xuyên Cũng giống như Ba Lan, Malaysia cho rằng công tác theo dõi đánh giá không hề làm cản trở dự án, trái lại sẽ giúp nâng cao tính minh bạch và đặc biệt là giảm lãng phí

21

Mỗi nước có một cách làm và dù theo cách nào đi nữa thì mục tiêu lớn nhất mà các quốc gia đó đã đặt ra và đạt được là bảo vệ tối đa nguồn vốn và phục vụ tốt nhất cho xã hội dân sinh

Tóm lại, từ thành công của một số quốc gia điển hình kể trên, có thể rút

ra một số bài học kinh nghiệm cho những nước đi sau trong tiếp nhận hỗ trợ,

và những bài học này cũng vô cùng quý giá đối với hoạt động quản lý nguồn vốn ODA tại Việt Nam như sau:

Thứ nhất, nguồn vốn ODA phải được quản lý tập trung và sử dụng hợp

lý, có trọng điểm theo những kế hoạch, chương trình được hoạch định một cách nghiêm túc và khoa học

Thứ hai, thận trọng trong quản lý điều phối nguồn vốn ODA là điều kiện đảm bảo cho nguồn vốn này được sử dụng đúng mục tiêu ưu tiên và đạt hiệu quả cao trong quá trình sử dụng

Thứ ba, đi đôi với việc thực hiện quản lý tập trung ở cấp vĩ mô, cần tiến hành phân cấp cụ thể, chi tiết ở các công đoạn thực hiện và có cơ chế kiểm tra giám sát chặt chẽ đến từng dự án

Thứ tư, bảo đảm tính minh bạch, công khai và khuyến khích sự tham gia của cộng đồng vào quá trình giám sát dự án là một trong những nhân tố đẳm bảo cho nguồn vốn ODA được sử dụng hiệu quả

Thứ năm, hiệu quả nguồn vốn sẽ gia tăng trong một môi trường thể chế

và chính sách tốt Do vậy, ODA phải đồng hành với cải cách thể chế và chính sách của đất nước trong quá trình mở cửa và vận hành nền kinh tế theo cơ chế thị trường

1.3.2 Kinh nghiệm của một số nước không thành công

Một số quốc gia đang phát triển như Zambia, Tanzania, Senegal sử dụng và quản lý nguồn vốn ODA kém hiệu quả, đã được WB tổng kết và đưa thành bài học kinh nghiệm quý báu cho tất cả các nước đang phát triển trên

22

thế giới có sử dụng vốn ODA học hỏi và tự mình xem xét lại Bài học kinh nghiệm cơ bản rút ra ở đây chính là cơ chế quản lý yếu kém và nạn tham nhũng hoành hành

Zambia: Trong giai đoạn từ năm 1961 đến 1994, Zambia đã tiếp nhận

ODA trên 2 tỷ USD Theo đánh giá của các nhà nghiên cứu kinh tế thì với nguồn vốn tài trợ khổng lồ này, Zambia có thể tạo được sự tăng trưởng kinh

tế nhanh, đẩy thu nhập bình quân đầu người lên 20.000 USD/năm, trong khi thực tế thu nhập bình quân đầu người vẫn dừng ở mức khoảng 600 USD/năm Nhưng số tiền đó không đem lại chút tiến bộ nào trong phát triển kinh tế của quốc gia vốn nghèo đói này và cũng chẳng cải thiện chút nào về đời sống của người dân, nghèo đói vẫn hoàn nghèo đói Nguyên nhân của sự trì trệ và xuống dốc này là do cơ chế chính sách quản lý lệch lạc và tệ nạn tham nhũng hoành hành

Tanzania: Các nhà tài trợ song phương và đa phương đã rót vào quốc

gia này lượng tiền tài trợ dưới hình thức ODA trên 2 tỷ USD cho việc cải tạo, xây dựng các cơ sở hạ tầng kinh tế quan trọng, đặc biệt là hệ thống giao thông Nhưng trên thực tế, kể từ khi tiếp nhận đống vốn ODA đầu tiên cho đến nay, mạng lưới giao thông của quốc gia này chưa được cải thiện, thiếu sự duy tu bảo dưỡng, do đó đường xá thường bị hỏng nhanh hơn so với mức độ xây dựng mới

Senegal: Đất nước này được coi là một trong những nước nhận được

nhiều hỗ trợ nước ngoài nhất trên thế giới Chỉ tính riêng năm 1994, Senegal

đã nhận được 645 triệu USD, tương đương 16% GDP Trong đó ODA được tập trung chủ yếu vào hỗ trợ ngân sách cho y tế, giáo dục, nông nghiệp, cấp nước… Tỷ lệ phân bổ ODA cho từng khu vực như sau: hỗ trợ ngân sách 29%; nông nghiệp 17%, cấp thoát nước và vệ sinh 14%, viễn thông và giao thông vận tải 5%, năng lượng 4%, các lĩnh vực khác 2% Hệ thống quản lý ODA

đó có yếu tố chính là sự không thành công của chính phủ trong việc thẩm định

Thứ hai, chất lượng nguồn vốn bên ngoài nói chung và vốn ODA nói riêng vấn chưa đủ mức cần thiết để nền kinh tế kém phát triển giữ nhịp độ tăng trưởng Thiếu dự trù trước, dự trù dài hạn các luồng vốn và bảo đảm tính liên tục của chúng

Thứ ba, sự dựa dẫm thụ động vào hỗ trợ đã dẫn đến những tình trạng như sử dụng vượt mức, phân bổ không hiệu quả, quản lý yếu kém, thiếu sự cam kết của nơi tiếp nhận như trường hợp của Zambia

Thứ tư, thiếu động lực và năng lực quản lý trong khu vực nhà nước ví

dụ như trường hợp Senegal trong giai đoạn từ 1986 – 1993

Tóm lại, theo đánh giá của Ngân hàng thế giới (WB), ODA có tác động mạnh mẽ đến tăng trưởng hay không chủ yếu phụ thuộc vào trình độ quản lý của mỗi nước Tại các nước có sự quản lý kinh tế vĩ mô tốt và các thể chế nhà nước hiệu quả thì có khoảng 86% các dự án do WB tài trợ được triển khai thành công với tỷ lệ hoàn vốn cao Ngược lại, tại các quốc gia có hệ thống

24

chính sách và thể chế yếu kém thì tỷ lệ hoàn vốn chỉ đạt 46% Rõ ràng những bài học kinh nghiệm rút ra từ những nước trên đây cho thấy vai trò quản lý nhà nước về ODA thể hiện bằng xây dựng các cơ chế chính sách, điều phối và

sử dụng ODA tốt hay xấu đóng một vai trò quyết định đến sự thành công và thất bại của từng quốc gia tiếp nhận ODA

Từ kinh nghiệm của các nước có thể vận dụng vào điều kiện Việt Nam, cần coi trọng hiệu quả sử dụng vốn ODA hơn là số lượng vốn ODA Việc thu hút sử dụng vốn ODA phải vừa đảm bảo có tính trọng điểm và vừa bảo đảm tính đa dạng, linh hoạt Ngoài ra nên chú trọng phân tích nguồn vốn ODA với các điều kiện luôn đi kèm về kinh tế, chính trị bởi mỗi nhà tài trợ đều có hướng tập trung vào một hoặc một số lĩnh vực nào đó mà họ quan tâm Vì vậy, khi đàm phán, ký kết tiếp nhận vốn ODA phải tuân theo nguyên tắc độc lập, dân chủ Đối với những nhà tài trợ lớn phải có chính sách khai thác riêng, phù hợp, có như vậy mới tạo ra sự bền vững và hiệu quả của nguồn vốn ODA

KẾT LUẬN CHƯƠNG 1

Hỗ trợ phát triển chính thức ODA là một nguồn tài chính từ bên ngoài được cung cấp bởi các chính phủ, các tổ chức quốc tế nhằm giúp đỡ phát triển cho các nước đang và kém phát triển ở chặng đường đầu tiên của quá trình công nghiệp hóa hoặc khi gặp khó khăn về tài chính

ODA thường được cung cấp chủ yếu dưới dạng hỗ trợ không hoàn lại hoặc cho vay ưu đãi với lãi suất thấp và thời gian ân hạn, trả nợ dài (phần này thường ở mức 25%) Bởi vậy, các nước tiếp nhận ODA thường ưu tiên sử dụng nguồn vốn này cho những dự án kinh tế - xã hội không sinh lời trực tiếp hoặc khả năng thu hồi vốn chậm, nhưng lại có ý nghĩa quan trọng đến việc tạo lập một môi trường thuận lợi cho phát triển đất nước nói chung và tăng phúc lợi xã hội nói riêng như đầu tư cho lĩnh vực giao thông vận tải

25

Hiện nay, hầu hết các nước đang phát triển trong đó có Việt Nam đều trong tình trạng thiếu vốn trầm trọng, hạn chế và lạc hậu về kết cấu hạ tầng trong đó có giao thông vận tải Nhu cầu phát triển giao thông vận tải để tạo nền tảng cho phát triển là vô cùng quan trọng, do đó để thực hiện được nhu cầu này cần thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA

Bên cạnh một số nước rất thành công trong quản lý nguồn vốn ODA như Trung Quốc, Ba Lan…, còn có những nước thất bại như Zambia, Senegal… Phần cuối của chương này đã chỉ ra những kinh nghiệm có thể rút

ra cho Việt Nam

26

CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG THU HÚT VÀ SỬ DỤNG ODA TRONG NGÀNH GIAO THÔNG VẬN TẢI VIỆT NAM GIAI ĐOẠN 1993 - 2010 2.1 Tổng quan ODA tại Việt Nam

Cộng đồng tài trợ quốc tế chính thức tái thiết lập quan hệ hỗ trợ với Việt Nam từ năm 1993 với mốc đánh dấu là Hội nghị nhóm tư vấn các nhà tài trợ dành cho Việt Nam họp tại Paris vào tháng 11 năm 1993 Kể từ đó đến nay đã có 16 Hội nghị nhóm tư vấn các nhà tài trợ dành cho Việt Nam được

tổ chức Đây là diễn đàn quan trọng được tổ chức thường niên để trao đổi ý kiến giữa Chính phủ Việt Nam và cộng đồng các nhà tài trợ quốc tế về quá trình phát triển của đất nước và hoạt động điều phối ODA để hỗ trợ quá trình này Hội nghị đã tạo điều kiện cho các nhà tài trợ nắm bắt được các nhu cầu

ưu tiên phát triển cũng như tiếp xúc với những người thụ hưởng hỗ trợ cũng như giúp cho công tác vận động ODA đạt hiệu quả cao Hiện có khoảng 51 nhà tài trợ song phương và đa phương cung cấp ODA cho Việt Nam ở hầu hết các lĩnh vực ưu tiên phát triển Ngoài ra còn có hơn 350 tổ chức Phi chính phủ với khoảng 1.500 chương trình, dự án dành cho Việt Nam

2.1.1 Thu hút và sử dụng ODA thời kỳ 1993 – 2010

Công tác vận động, thu hút nguồn vốn ODA trong thời kỳ 1993 – 2010

đã được thực hiện tích cực, theo chủ trương của Đảng và Nhà nước Việt Nam sẵn sàng là bạn, là đối tác tin cậy của các nước trong cộng đồng quốc tế, phấn đấu vì hoà bình, độc lập và phát triển Việc thu hút ODA đã được thực hiện dưới nhiều hình thức khác nhau và ở tất cả các cấp từ trung ương tới cơ sở cũng như ở các cơ quan đại diện ngoại giao của Việt Nam ở nước ngoài

Thông qua các Hội nghị nhóm tư vấn các nhà tài trợ dành cho Việt Nam thường niên, các nhà tài trợ đã cam kết ODA cho Việt Nam với mức năm sau cao hơn năm trước và tổng lượng ODA đạt khoảng 61 tỷ USD trong

27

giai đoạn 1993 – 2010 Số vốn ODA cam kết nói trên bao gồm hỗ trợ không hoàn lại chiếm khoảng 15 – 20%, phần còn lại là vốn vay ưu đãi Số vốn ODA cam kết này được sử dụng trong nhiều năm, tuỳ thuộc vào thời hạn của các chương trình và các dự án cụ thể

Để sử dụng nguồn vốn ODA đã cam kết, Việt Nam đã ký kết với các nhà tài trợ các điều ước quốc tế về ODA (dự án, nghị định thư, hiệp định, chương trình) Tính từ năm 1993 đến hết 2009, tổng giá trị các điều ước quốc

tế về ODA đã được ký kết đạt 53 triệu USD, chiếm khoảng 79% tổng nguồn vốn ODA đã được cam kết trong cùng giai đoạn

Nguồn vốn ODA đã được ưu tiên sử dụng cho các lĩnh vực như giao thông vận tải, phát triển nguồn và mạng lưới truyền tải và phân phối điện, phát triển nông nghiệp và nông thôn bao gồm thuỷ lợi, thuỷ sản, lâm nghiệp kết hợp xoá đói giảm nghèo, cấp thoát nước và bảo vệ môi trường, y tế, giáo dục và đào tạo khoa học và công nghệ, tăng cường năng lực và thể chế

Nguồn vốn ODA đã được giải ngân tính cho ngân sách nhà nước (không bao gồm phần giải ngân cho các khoản chi tại nước tài trợ, chi cho chuyên gia ) trong giai đoạn từ năm 1993 đến hết năm 2009 ước đạt khoảng

25 triệu USD, bằng 61% tổng giá trị các điều ước quốc tế về ODA đã ký kết

và bằng 48% tổng lượng ODA đã cam kết trong thời kỳ này

Mức giải ngân ODA khác nhau giữa các nhà tài trợ và giữa các loại hình dự án Các dự án hỗ trợ kỹ thuật thường có mức giải ngân cao (chủ yếu

là chi cho chuyên gia, mua sắm trang thiết bị, máy móc và đào tạo) Các dự án đầu tư xây dựng thường giải ngân chậm do mất nhiều thời gian cho công tác chuẩn bị đầu tư như đền bù, di dân và tái định cư, đấu thầu và xét thầu Nhìn chung, giải ngân ODA trong thời gian qua mới đạt khoảng 70 – 80% kế hoạch

đề ra

28

Công tác quản lý nhà nước về ODA đã được tăng cường Năm 2006, Chính phủ đã ban hành Nghị định mới về quản lý và sử dụng ODA tạo ra khung pháp lý chặt chẽ và khá đồng bộ đối với công tác quản lý nhà nước về ODA Trong giai đoạn 1993 – 2009, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính đã ban hành nhiều văn bản pháp quy hướng dẫn thực hiện Nghị định nói trên của Chính phủ Công tác quản lý nhà nước về ODA ở các cấp về cơ bản đã tập trung vào một đầu mối: ở trung ương là Bộ Kế hoạch và Đầu tư, ở các bộ là các Vụ Kế hoạch và đầu tư hoặc Vụ Hợp tác quốc tế, ở các tỉnh là các Sở Kế hoạch và đầu tư Tuy nhiên, ở một số địa phương công tác quản lý ODA vẫn còn phân tán, ảnh hưởng đến công tác phối hợp và sử dụng có hiệu quả nguồn lực này

Đánh giá một cách tổng thể, việc thu hút và sử dụng ODA của Việt Nam trong giai đoạn 1993 – 2010 đã ưu tiên sử dụng nguồn lực này để hỗ trợ phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội, góp phần tăng trưởng kinh tế, xoá đói giảm nghèo, cụ thể là:

Nguồn vốn ODA đã bổ sung một phần quan trọng cho ngân sách nhà nước để đầu tư phát triển, chiếm khoảng từ 22% đến 25% tổng vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước (bao gồm cả phần vốn ODA cho vay lại từ ngân sách nhà nước)

Những công trình quan trọng được tài trợ bởi ODA đã góp phần cải thiện cơ bản và phát triển một bước cơ sở hạ tầng kinh tế, trước hết là giao thông vận tải và năng lượng điện, góp phần khơi dậy nguồn vốn trong nước

và thu hút đầu tư trực tiếp nước ngoài, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, cải thiện đời sống nhân dân

ODA đã góp phần quan trọng thúc đẩy phát triển nông nghiệp và nông thôn, kết hợp xóa đói giảm nghèo Số liệu các cuộc điều tra mức sống dân cư trong thời gian qua cho thấy tỷ lệ hộ nghèo đã giảm từ mức 58% vào năm

29

1983 xuống còn 37% vào năm 1998; 28,9% năm 2002 và dưới 10% năm

2004 Kết quả này cho thấy Việt Nam đã vượt mục tiêu phát triển thiên niên

kỷ (MDGs) mà nước ta cam kết với thế giới Những kết quả này có sự góp phần quan trọng của ODA Điều này thể hiện rõ nét thông qua các dự án phát triển nông nghiệp và nông thôn, kết hợp xóa đói giảm nghèo, trong đó nguồn vốn ODA đã giúp nông dân nghèo tiếp cận nguồn vốn vay để tạo ra các ngành nghề phụ, hỗ trợ phát triển công tác khuyến nông, khuyến lâm, khuyến ngư, phát triển giao thông nông thôn, thủy lợi, cung cấp nước sạch, phát triển lưới điện sinh hoạt, trạm y tế, trường học…

Nguồn vốn ODA đã hỗ trợ phát triển các tỉnh và thành phố, nhất là hỗ trợ xóa đói giảm nghèo, phát triển hạ tầng quy mô nhỏ ở các vùng nông thôn miền núi Hầu hết các tỉnh và thành phố có các dự án hệ thống cấp nước sinh hoạt, trường học, bệnh viện, hệ thống thủy lợi, một số dự án thoát nước, phát triển cơ sở hạ tầng quy mô nhỏ

ODA đóng góp cho sự phát triển cơ sở hạ tầng xã hội, tác động tích cực đến việc cải thiện chỉ số phát triển con người ở Việt Nam Tổng nguồn vốn ODA cho giáo dục và đào tạo ước tính chiếm khoảng 8,5 – 10% tổng kinh phí giáo dục và đào tạo, đã góp phần cải thiện chất lượng và hiệu quả của lĩnh vực này, tăng cường cơ sở vật chất kỹ thuật cho việc nâng cao chất lượng dạy và học như các dự án ODA hỗ trợ cải cách giáo dục tiểu học, trung học và đại học, dự án đào tạo nghề…

Nguồn vốn ODA đã đóng góp cho sự thành công của một số chương trình quốc gia, ngành có ý nghĩa sâu rộng như chương trình dân số và phát triển, chương trình tiêm chủng mở rộng, chương trình dinh dưỡng trẻ em, chương trình nước sạch nông thôn, chương trình chăm sóc sức khỏe ban đầu, chương trình xóa đói giảm nghèo… Nhờ vậy, thứ hạng các quốc gia và chỉ số phát triển con người của Liên hiệp quốc đều được cải thiện hàng năm

kỹ năng quản lý hiện đại được chuyển giao

Quan hệ giữa phía Việt Nam và các nhà tài trợ đã được thiết lập trên cơ

sở quan hệ đối tác, đề cao vai trò làm chủ của bên tiếp nhận ODA thông qua các hoạt động hài hòa và tuân thủ các quy trình và thủ tục ODA Điều này được thể hiện trên nhiều lĩnh vực như phát triển các quan hệ đối tác trong nông nghiệp, lâm nghiệp, hiệu quả hỗ trợ, nghiên cứu áp dụng các mô hình hỗ trợ mới (hỗ trợ ngân sách, tiếp cận ngành…), hài hòa quá trình chuẩn bị dự

án, thống nhất hệ thống báo cáo, hài hòa hóa quá trình mua sắm, tăng cường năng lực toàn diện về quản lý ODA Nước ta được chọn là nước điển hình về tiến hành hài hòa hóa quy trình thủ tục ODA, tuân thủ hệ thống quản lý quốc gia về nâng cao hiệu quả hỗ trợ

2.1.2 Cam kết, ký kết các khoản vay ODA

Việt Nam hiện có 51 nhà tài trợ song phương và đa phương, trong đó

có 28 nhà tài trợ song phương và 23 nhà tài trợ đa phương có các chương trình ODA thường xuyên Hầu hết các nhà tài trợ đều có chiến lược hoặc chương trình cung cấp ODA cho Việt Nam

Việt Nam đã tranh thủ được sự hỗ trợ to lớn và quý báu của các nhà tài trợ song phương, đa phương và các tổ chức phi chính phủ Từ năm 1993 đến nay, thông qua 16 hội nghị nhóm tư vấn các nhà tài trợ dành cho Việt Nam, cộng đồng tài trợ quốc tế đã cam kết cung cấp nguồn ODA cho Việt Nam

31

tổng giá trị lên tới khoảng 61 tỷ USD (bao gồm cả hỗ trợ không hoàn lại và vay ưu đãi), cam kết này đã được thực hiện thông qua các hiệp định ODA được ký kết với tổng số vốn đạt mức 42 tỷ USD Mức cam kết ODA hàng năm đều tăng, năm sau cao hơn năm trước Giai đoạn 1993 – 2006, tổng giá trị ODA cam kết đạt 37,2 tỷ USD, nhiều nhất là Nhật Bản 10,2 tỷ USD, WB 7,6 tỷ USD, ADB 4,4 tỷ USD, các tổ chức Liên hiệp quốc 2,8 tỷ USD, Pháp 1,9 tỷ USD, Đức 0,8 tỷ USD… Riêng giai đoạn 5 năm 2001 – 2005 mức cam kết đạt 14,9 tỷ USD, đỉnh cao là giai đoạn 5 năm 2006 – 2010 mức cam kết đạt kỷ lục là 29,1 tỷ USD

Bảng 2.1: Cam kết và ký kết ODA thời kỳ 1993 – 2010

Đơn vị tính: triệu USD

Nguồn: Bộ Kế hoạch và Đầu tư, 2010

Bảng 2.1 cho thấy cam kết hỗ trợ ODA không ngừng tăng trong vòng hơn 16 năm Đây là biểu hiện tốt bởi điều đó chứng tỏ sự ghi nhận của cộng đồng tài trợ quốc tế đối với những thành tựu của công cuộc đổi mới và phát triển của Việt Nam Trong thời kỳ 2001 – 2010 công tác vận động ODA tiếp tục được tiến hành theo chủ trương đối ngoại của Đảng và Nhà nước: “Việt Nam sẵn sàng là đối tác tin cậy của các nước trong cộng đồng quốc tế, phấn đấu vì hòa bình, độc lập và phát triển” (Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ 8)

Cùng với các thành tựu nổi bật trong công cuộc đổi mới và xây dựng đất nước, tổng lượng ODA cam kết cho Việt Nam thời kỳ 1993 – 2006 tăng tương đối nhanh, đặc biệt là giai đoạn 2001 – 2010, năm sau cao hơn năm trước Năm 2001 đạt 2,4 tỷ USD, năm 2002 đạt 2,46 tỷ USD, năm 2003 đạt 2,839 tỷ USD, năm 2004 đạt 3,441 tỷ USD, năm 2005 đạt 3,5 tỷ, năm 2006 đạt 3,7 tỷ USD, năm 2007 đạt gần 4,5 tỷ USD, năm 2008 đạt 5,4 tỷ USD, năm

2009 đạt 5,8 tỷ USD Năm 2010 các nhà tài trợ đã cam kết tại Hội nghị tư vấn các nhà tài trợ cho Việt Nam tháng 12/2009 với số vốn lên đến mức kỷ lục là

8 tỷ USD Như vậy là ODA của các nhà tài trợ cam kết cho Việt Nam trong vòng 5 năm qua đạt mức kỷ lục của kỷ lục Theo các nhà kinh tế đánh giá thì giai đoạn 2006 – 2010 là thời kỳ “hoàng kim” cho thu hút vốn ODA của Việt Nam Để đạt được kết quả trên, chính phủ Việt Nam đã chứng tỏ được vai trò quản lý nhà nước của mình trước cộng đồng nhà tài trợ, nhất là sau khi Việt Nam tổ chức thành công hội nghị các nhà lãnh đạo các nền kinh tế Châu Á – Thái Bình Dương (APEC), trở thành thành viên của Tổ chức Thương mại thế

33

giới WTO Các nhà tài trợ quốc tế đánh giá rất cao về môi trường phát triển kinh tế - xã hội của nước ta đang ngày một hấp dẫn, thông thoáng với những tiêu chí của một nền kinh tế thị trường

Để sử dụng nguồn vốn ODA đã cam kết, chính phủ Việt Nam đã ký kết với các nhà tài trợ các điều ước quốc tế về ODA (dự án, nghị định thư, hiệp định, chương trình…)

2.1.3 Giải ngân nguồn vốn ODA

Với ý nghĩa là thước đo năng lực tiếp nhận và sử dụng nguồn vốn ODA, giải ngân nguồn vốn ODA có vai trò quan trọng đối với các nước tiếp nhận hỗ trợ nói chung và Việt Nam nói riêng Mức độ giải ngân cao chứng tỏ

sự hài hòa giữa nước tiếp nhận hỗ trợ với cộng đồng quốc tế, đồng thời thể hiện chính sách sử dụng hợp lý các nguồn lực bên ngoài của nước tiếp nhận Tình hình giải ngân ODA có tác động rất lớn đến việc các nhà tài trợ xem xét

có tài trợ cho Việt Nam trong tương lai hay không Những con số cam kết sẽ không có ý nghĩa nếu không được thực hiện trên thực tế mà giải ngân chính là việc đưa nguồn vốn ODA đi vào thực tế

Các dự án ODA thường có thời hạn dài, có dự án thời hạn 5 – 7 năm,

có dự án 2 – 3 năm, mỗi năm chỉ giải ngân một số tiền nhất định Vì vậy, không nên chỉ nhìn vào tỷ lệ giải ngân để đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA của một quốc gia Muốn đánh giá việc sử dụng vốn ODA nên nhìn nhận theo một tiến trình Nhưng về nguyên tắc, các nhà tài trợ thường căn cứ vào tỷ

lệ giải ngân để xem xét khả năng của nước nhận hỗ trợ có thể thực hiện được không để từ đó quyết định mức giải ngân cho các năm tiếp theo hoặc hình thành các dự án, chương trình mới Trường hợp giải ngân chậm, giải ngân không hết các nhà tài trợ sẽ dành cho các nước khác hoặc cắt nguồn tài trợ