Đề tài : pháp luật về thu hồi đất vì mục đích kinh tế ở việt nam hiện nay

Có ý kiến cho rằng, thu hồi đất vì mục đích kinh tế cần thực hiện theo cơ chếthỏa thuận giữa người dân và chủ đầu tư; đồng thời quyền sử dụng đất cần đượcđối xử như các quyền về tài sản

VIỆN HÀN LÂMKHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM

HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN MINH TUẤN

PHÁP LUẬT VỀ THU HỒI ĐẤT

VÌ MỤC ĐÍCH KINH TẾ Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2013

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM

HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN MINH TUẤN

PHÁP LUẬT VỀ THU HỒI ĐẤT

VÌ MỤC ĐÍCH KINH TẾ Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

Chuyên ngành: Luật Kinh tế

Mã số: 60 38 50

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS PHẠM HỮU NGHỊ

HÀ NỘI - 2013

MỤC LỤC

MỤC LỤC 1

MỞ ĐẦU 5

1 Tính cấp thiết của đề tài 5

2 Tình hình nghiên cứu đề tài 6

3 Mục đích và nhiệm vụ của luận văn 8

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 9

5 Ý nghĩa của việc nghiên cứu 9

6 Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu 9

7 Cơ cấu của Luận văn 10

Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ PHÁP LUẬT THU HỒI ĐẤT VÌ MỤC ĐÍCH KINH TẾ Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 11

1.1 Khái niệm thu hồi đất và thu hồi đất vì mục đích kinh tế 11

1.1.1 Khái niệm thu hồi đất 11

1.1.1.1 Các trường hợp thu hồi đất 12

1.1.1.2 Đặc điểm thu hồi đất 13

1.1.1.3 Cơ sở của việc thu hồi đất 14

1.1.1.4 Nguyên tắc thu hồi đất 17

1.1.1.5 Mục đích thu hồi đất 17

1.1.2 Khái niệm thu hồi đất vì mục đích kinh tế 17

1.1.2.1 Khái niệm 17

1.1.2.2 Đặc điểm thu hồi đất vì mục đích kinh tế 20

1.2 Vấn đề lợi ích trong quan hệ thu hồi đất vì mục đích kinh tế 22

1.2.1 Lợi ích của Nhà nước 23

1.2.2 Lợi ích của chủ đầu tư 23

1.2.3 Lợi ích của người sử dụng đất 23

1.2.4 Cơ chế đảm bảo lợi ích các bên 24

1.3 Điều chỉnh pháp luật về thu hồi đất vì mục đích kinh tế 25

1.3.1 Quan hệ pháp luật thu hồi đất vì mục đích kinh tế 25

1.3.2 Nội dung quan hệ pháp luật thu hồi đất vì mục đích kinh tế 27

1.4 Cơ chế thu hồi đất ở một số nước trong khu vực 28

Tiểu kết Chương 1 32

Chương 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT, THỰC TIỄN THỰC HIỆN PHÁP LUẬT THU HỒI ĐẤT VÌ MỤC ĐÍCH KINH TẾ THỜI GIAN

QUA VÀ MỘT SỐ KIẾN NGHỊ 36

2.1 Thực trạng pháp luật thu hồi đất vì mục đích kinh tế 37

2.1.1 Các trường hợp thu hồi đất theo Luật Đất đai 2003 38

2.1.2 Thu hồi đất vì mục đích kinh tế 39

2.1.2.1.Thẩm quyền, trình tự, thủ tục thu hồi đất vì mục đích kinh tế 39

2.1.2.2 Xác định, công bố chủ trương thu hồi đất 41

2.1.2.3 Chuẩn bị hồ sơ địa chính cho khu đất bị thu hồi 42

2.1.2.4 Lập, thẩm định và xét duyệt phương án tổng thể về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư 43

2.1.2.5 Thông báo về việc thu hồi đất, quyết định thu hồi đất; giải quyết khiếu nại đối với quyết định thu hồi đất 44

2.1.2.6 Kê khai, kiểm kê và xác định nguồn gốc đất đai 45

2.1.2.7 Lập, thẩm định và xét duyệt, công khai phương án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư 46

2.1.2.8 Bàn giao đất đã thu hồi, cưỡng chế đất đã bị thu hồi 47

2.1.3 Trường hợp nhà đầu tư tự thoả thuận với người sử dụng đất 48

2.1.4 Cơ chế bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế 49

2.1.4.1 Một số khái niệm 49

2.1.4.2 Đối tượng, điều kiện được bồi thường, hỗ trợ, tái định cư 50

2.1.4.3 Nguyên tắc bồi thường 54

2.1.4.4 Chi trả bồi thường, hỗ trợ, tái định cư 55

2.1.4.5 Cơ quan có trách nhiệm thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư 56

2.1.5 Đánh giá thực trạng pháp luật thu hồi đất vì mục đích kinh tế 57

2.1.5.1 Quy định trong văn bản pháp luật, hệ thống pháp luật còn bất cập, mâu thuẫn và thiếu nhất quán 58

2.1.5.2 Quy trình thu hồi đất thiếu dân chủ, công bằng, minh bạch 60

2.2 Thực tiễn thực hiện pháp luật thu hồi đất vì mục đích kinh tế ở Việt Nam thời gian qua và những vấn đề đặt ra 61

2.2.1 Những kết quả đạt được 61

2.2.2 Những khó khăn, vướng mắc, vi phạm pháp luật trong thu hồi đất

vì mục đích kinh tế 63

2.2.2.1 Giá đất bồi thường thấp và chưa sát giá thị trường 63

2.2.2.2 Công tác giải phóng mặt bằng còn chậm trễ 66

2.2.2.3 Tái định cư còn chậm và chưa đảm bảo đời sống người dân bị thu hồi đất 68

2.2.2.4 Ý thức chấp hành pháp luật của người dân chưa cao 70

2.2.2.5 Nhà nước chưa quan tâm đúng mức cơ chế tự thỏa thuận 71

2.2.2.6 Lãng phí, tham nhũng, lạm quyền trong thu hồi đất 72

2.3 Một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật thu hồi đất vì mục đích kinh tế ở nước ta thời gian tới 75

2.3.1 Quan điểm của Đảng và Nhà nước về hoàn thiện pháp luật thu hồi đất vì mục đích kinh tế 75

2.3.2 Một số giải pháp hoàn thiện quy định pháp luật về thu hồi đất vì mục đích kinh tế 77

2.3.2.1 Hoàn thiện quy định trong Hiến pháp, Luật Đất đai và các luật liên quan về cơ chế thu hồi đất 78

2.3.2.2 Mở rộng việc áp dụng cơ chế thỏa thuận đối với các dự án sử dụng đất vì mục đích kinh tế 80

2.3.2.3 Lập cơ quan định giá đất độc lập, đảm bảo nguyên tắc giá đất sát thị trường 81

2.3.2.4 Đảm bảo đời sống cho người dân có đất bị thu hồi 82

2.3.2.5 Minh bạch trình tự, thủ tục, thu hồi và cưỡng chế thu hồi đất 83

2.3.2.6 Nâng cao trình độ, phẩm chất cán bộ, đẩy mạnh tuyên truyền pháp luật cho người dân 83

Tiểu kết Chương 2 84

KẾT LUẬN 85

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 88

LỜI CẢM ƠN

Lời cảm ơn đầu tiên tôi xin trân trọng gửi tới thầy giáo hướng dẫn của tôi – PGS.TS Phạm Hữu Nghị, người đã hết lòng hướng dẫn cho tôi trong quá trình thực hiện và hoàn thành luận văn này

Tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành tới các thầy, cô đã cung cấp cho tôi kiến thức bổ ích trong quá trình học tập, nghiên cứu tại Học viện Khoa học

xã hội để giúp tôi hoàn thiện luận văn này.

Xin cảm ơn những người bạn, đồng nghiệp và gia đình nhỏ bé của tôi đã

đã luôn động viên khích lệ, giúp đỡ tôi trong quá trình nghiên cứu, thu thập tài liệu và tạo điều kiện để tôi hoàn thành luận văn của mình.

Hà Nội, tháng 9 năm 2013

Tác giả luận văn

NGUYỄN MINH TUẤN

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Thời gian qua công tác thu hồi đất đã đạt được nhiều kết quả to lớn,nhưng cũng luôn là vấn đề nóng bỏng, đặc biệt đối với các dự án thu hồi đất

để phát triển kinh tế Qua một số vụ việc nổi cộm gần đây, như vụ thu hồi đấtcủa gia đình ông Đoàn Văn Vươn (Tiên Lãng, Hải Phòng), dự án khu đô thịEcopark (Văn Giang, Hưng Yên), mới đây nhất là vụ một người dân nổ súngtại Trung tâm phát triển quỹ đất thành phố Thái Bình [9] cho thấy mức độ

căng thẳng, phức tạp của công tác này

Trên thực tế, thu hồi đất có lúc, có nơi không chỉ thiếu công bằng mà cònthiếu hiệu quả Nhiều địa phương xảy ra tình trạng lãng phí hàng trăm ha đấtđược giải phóng mặt bằng cho các dự án rồi bị bỏ hoang, nhưng rất ít cán bộ

bị xử lý trách nhiệm Hàng năm, số vụ khiếu kiện về đất đai ngày càng giatăng, chiếm trên 70% tổng số các vụ khiếu kiện, nhiều vụ khiếu kiện đôngngười, phức tạp, kéo dài Đáng chú ý, các cơ quan chức năng kết luận khoảng50% số khiếu kiện đất đai là đúng, như vậy có nghĩa là số vụ làm oan sai từcác cơ quan nhà nước đã ở mức đáng báo động

Nguyên nhân của tình hình trên có nhiều, ngoài trách nhiệm của các cơquan chức năng, cán bộ có thẩm quyền còn có nguyên nhân từ sự bất cậptrong các quy định pháp luật đất đai hiện hành Trong thu hồi đất, người dânluôn ở vào vị trí yếu thế, trong nhiều trường hợp không tự bảo vệ được quyềnlợi của mình Cơ chế thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế hiện nay đangchứa đựng mâu thuẫn cơ bản ngày càng sâu sắc về quyền, lợi ích của người bịthu hồi đất với các tổ chức, đơn vị thực hiện các dự án phát triển kinh tế.Khi thảo luận Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi tại Kỳ họp thứ 5 Quốc hộiKhóa XIII (tháng 5/2013), không ít ý kiến kiến nghị bãi bỏ quy định thu hồi

đất vì mục đích phát triển kinh tế, thay vào đó là trưng mua quyền sử dụngđất Cùng với đó, cần làm rõ hơn mục đích của việc thu hồi đất: “Thu hồi loạiđất nào, dùng để làm gì, ai sẽ là người được hưởng lợi (?)” – luôn là câu hỏinóng bỏng tại nghị trường Vấn đề này cũng được nhân dân góp ý vào Dựthảo sửa Luật Đất đai 2003 (sửa đổi) theo hướng không quy định thu hồi đất

vì mục đích phát triển kinh tế Có 132.836 ý kiến đề nghị áp dụng cơ chế Nhànước trưng mua quyền sử dụng đất thay cho cơ chế thu hồi đất để thực hiệncác dự án; có 132.016 lượt ý kiến đề nghị không thực hiện thu hồi đất để thựchiện các dự án phát triển kinh tế [3]

Có ý kiến cho rằng, thu hồi đất vì mục đích kinh tế cần thực hiện theo cơ chếthỏa thuận giữa người dân và chủ đầu tư; đồng thời quyền sử dụng đất cần đượcđối xử như các quyền về tài sản theo quy định tại Điều 181, Bộ Luật Dân sự 2005.Tại phiên họp Đại biểu Quốc hội chuyên trách cho ý kiến về dự án Luật Đất đaisửa đổi (Hà Nội, 25-26/9/2013), Phó Chủ nhiệm Ủy ban Tư pháp của Quốc hội,

bà Lê Thị Nga kiến nghị không thu hồi đất vì mục đích kinh tế bằng mệnh lệnhhành chính, nếu có chỉ nên áp dụng với các dự án đầu tư công mà thôi

Đảng và Nhà nước ta xác định về nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu toàndân do Nhà nước thống nhất quản lý như Hiến pháp năm 1992 quy định (điềunày cũng được tiếp tục thể hiện trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992

dự kiến thông qua tại Kỳ họp thứ 6 Quốc hội Khóa XIII, tháng 10/2013) Vậy để bảo vệ quyền lợi của người dân trong các dự án thu hồi đất vì mục đíchkinh tế cần thực hiện theo cơ chế nào? Vấn đề nóng bỏng này đang đặt ra, đòi hòiphải được giải quyết cả khía cạnh lý luận, thực tiễn một cách triệt để, thuyết phụcnhất Đây cũng chính là lý do tác giả chọn đề tài này cho luận văn của mình

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Thu hồi đất là có ý nghĩa rất lớn đối với mỗi quốc gia, nhất là với nước

ta – một nước đang thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa, hàng năm diện

tích đất đai cần thu hồi lên đến hàng ngàn ha Bài toán cần giải quyết chính làmối quan hệ lợi ích giữa ba bên: Nhà nước - Chủ đầu tư - Người dân Vấn đềnày được nhiều cơ quan bộ, ngành nghiên cứu nhằm từng bước hoàn thiện hệthống chính sách, pháp luật về đất đai

Mặc dù thời gian qua hàng vạn ha đất được giải phóng mặt bằng để phục

vụ các dự án phát triển kinh tế, bất cập của cơ chế, chính sách pháp luật bộc

lộ khá rõ, nhưng đến thời điểm này hầu như chưa có luận văn nào nào nghiêncứu chuyên sâu vấn đề này Một số công trình khác nghiên cứu về công tác giảiquyết khiếu nại về đền bù, hỗ trợ tái định cư ở Hà Nội và một số địa phương Cótác giả nghiên cứu vụ việc thu hồi đất của gia đình ông Đoàn Văn Vươn (TiênLãng, Hải phòng) Ngoài ra, có một số chuyên đề, tác phẩm báo chí đề cập vềcông tác thu hồi đất nói chung: Nguyễn Vinh Diện: Pháp luật về bồi thường thiệthại khi Nhà nước thu hồi đất, Luận văn Thạc sĩ luật học, 2006; Nguyễn DuyThạch: Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất(qua thực tiễn thi hành tại thành phố Hà Nội), Luận văn Thạc sĩ luật học, 2007;Đặng Anh Quân: Bàn về giá đất khi bồi thường - Nên cao hay thấp? (Tạp chí Tàinguyên và Môi trường, số 8, 2005); Dự án khu đô thị Nam Thăng Long(CIPUTRA): Từ những bất thường trong đền bù, giải phóng mặt bằng (Nhómphóng viên Báo Pháp luật Việt Nam, số 285, ngày 29/11/2005) Những côngtrình này nghiên cứu về vấn đề bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất

Gần với đề tài này có Luận văn thạc sĩ “Pháp luật về thu hồi đất, bồithường, giải phóng mặt bằng ở Việt Nam hiện nay: Thực trạng và giải pháp”(Hoàng Thị Nga, năm 2011) Phạm vi nghiên cứu khá rộng, tác giả đề xuất cácgiải pháp góp phần hoàn thiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khiNhà nước thu hồi đất Tuy nhiên, tác giả chưa tập trung vào những bức xúc xãhội, bất cập của pháp luật đất đai trong thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế.Trong thời gian Kỳ họp thứ 5 Quốc hội Khóa 13 diễn ra (tháng 5, 2013),nhiều bài báo đề cập đến vấn đề nóng bỏng của Luật Đất đai (sửa đổi) được

thảo luận tại Quốc hội: “Chỉ thu hồi, không trưng mua đất là bất công vớingười dân” (Phương Thảo, Dân trí điện tử, 17/6/2013), “Đề nghị trưng muaquyền sử dụng đất của dân” (Tuổi trẻ online, 18/06/2013) Các tác giả chorằng, Hiến pháp và Luật Đất đai hiện hành quy định đất đai thuộc sở hữu toàndân, nhưng quyền sử dụng đất cần phải được thừa nhận là quyền tài sản, đượcbảo hộ như một tài sản, theo quy định tại Điều 181 Bộ Luật dân sự 2005.Chúng tôi cho rằng, thu hồi đất vì mục đích kinh tế ở Việt Nam hiện nayđang là vấn đề nóng bỏng, có tính thời sự bức thiết Tuy nhiên, vấn đề nàydường như chưa được nghiên cứu một cách thấu đáo, trực diện, bởi đây là vấn

đề rất phức tạp, còn tranh cãi Cơ quan soạn thảo Luật Đất đai (sửa đổi) cũngcòn lúng túng, phải đưa ra các phương án khác nhau để đại biểu Quốc hộithảo luận, trước khi Luật Đất đai sửa đổi được thông qua vào tháng 10/2013[22] Vì vậy có thể khẳng định đề tài do học viên lựa chọn là một vấn đề rấtmới, có tính thời sự, tính khoa học và tính thực tiễn cao

3 Mục đích và nhiệm vụ của luận văn

Về mục đích: Qua việc hệ thống hóa, phân tích các quy định của Nhà

nước về thu hồi đất theo Điều 40 Luật Đất đai 2003, phân tích đánh giá thựctrạng về công tác thu hồi đất, những bất cập và nguyên nhân, làm sáng tỏnhững vấn đề thực tiễn và lý luận đang đặt ra, luận văn đề xuất giải pháp đểhoàn thiện pháp luật thu hồi đất theo Điều 40 Luật Đất đai 2003 trong thờigian tới một cách hiệu quả, đảm bảo hài hòa lợi ích của người sử dụng đất,Nhà nước và chủ đầu tư

Về nhiệm vụ: Để đạt mục đích nêu trên, luận văn có các nhiệm vụ sau

- Hệ thống hóa làm rõ cơ sở pháp lý của thu hồi đất theo Điều 40 Luật Đấtđai 2003; yêu cầu đặt ra trong giai đoạn hiện nay đối với công tác này

- Phân tích, đánh giá và luận giải thực trạng pháp luật về thu hồi đất từnăm 2003 đến nay; chỉ ra những yếu kém, khó khăn, bất cập, yêu cầu và đòihỏi từ thực tiễn

-Đề xuất giải pháp hoàn thiện pháp luật về thu hồi đất vì mục đích kinh

tế trong thời gian tới

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Về đối tượng nghiên cứu: Luận văn nghiên cứu nội dung pháp luật và

thực tiễn thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế (Điều 40 Luật Đất đai2003); tập trung phân tích, đánh giá thực trạng về pháp luật thu hồi đất vì mụcđích phát triển kinh tế; nêu những vấn đề mới phát sinh trong thực tiễn thu hồiđất vì mục đích phát triển kinh tế ở nước ta thời gian qua

Phạm vi nghiên cứu: Phạm vi nghiên cứu của luận văn là Điều 40 Luật

Đất đai 2003 Thời gian đánh giá từ khi có Luật Đất đai 2003 đến nay, trênphạm vi cả nước, trong đó có thành phố Hà Nội và một số địa phương

5 Ý nghĩa của việc nghiên cứu

Làm rõ mối quan hệ, lợi ích trong việc thu hồi đất vì mục đích phát triểnkinh tế theo Điều 40 Luật Đất đai 2003 Nhận diện, phân tích những bất cập củaquy định trong Luật Đất đai hiện hành và luật liên quan Từ đó đề xuất giải pháphoàn thiện quy định của pháp luật đất đai về cơ chế thu hồi đất, đảm bảo quyềnlợi cho người bị thu hồi đất với bên kia là nhà đầu tư Nội dung luận văn có tácdụng làm tư liệu tham khảo đối với các cơ quan hữu quan trong việc nghiên cứunhằm hoàn thiện pháp luật; làm tài liệu tham khảo trong việc nghiên cứu, giảngdạy và đào tạo tại các cơ sở nghiên cứu và đào tạo luật học

6 Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu

Luận văn nghiên cứu dựa trên cơ sở phương pháp lý luận của Chủ nghĩaMác-Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm của Đảng về xây dựng Nhà nước

và pháp luật trong thời kỳ đổi mới; về đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng caohiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy Nhà nước đáp ứng yêu cầu công nghiệphoá, hiện đại hoá, hội nhập kinh tế quốc tế, yêu cầu phát triển bền vững đất nước

và xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa

Luận văn sử dụng các phương pháp nghiên cứu của triết học duy vật biệnchứng và duy vật lịch sử Mác – Lênin

Ngoài ra, luận văn còn sử dụng một số phương pháp nghiên cứu cụ thể sau:

- Phương pháp phân tích, bình luận, so sánh… được sử dụng trongChương 1 tìm hiểu về một số vấn đề lý luận về Pháp luật thu hồi đất vì mụcđích phát triển kinh tế;

- Phương pháp đánh giá, đối chiếu, diễn giải, tổng hợp, quy nạp được

sử dụng tại Chương 2 để tìm hiểu về Pháp luật thu hồi đất vì mục đích pháttriển kinh tế ở Việt Nam hiện nay, đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luậtthu hồi đất vì mục đích kinh tế

Đồng thời, tác giải kết hợp lý luận và thực tiễn, đối chiếu để làm nổi bậtnhững vấn đề hiện tại với nội dung các quy định pháp luật được nghiên cứu.Việc kết hợp các phương pháp nghiên cứu, xem xét các vấn đề lý luận gắn vớithực tiễn cho phép nhìn nhận, đánh giá vấn đề một cách toàn diện, kháchquan, biện chứng trong các mối quan hệ qua lại, gắn bó, tác động với nhautrong những hoàn cảnh, điều kiện cụ thể nhất định đối với vấn đề nghiên cứu

7 Cơ cấu của Luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, Luận văngồm 2 chương sau đây:

Chương 1: Những vấn đề chung về pháp luật thu hồi đất vì mục đích kinh tế ở Việt Nam hiện nay

Chương 2: Thực trạng pháp luật, thực tiễn thực hiện pháp luật thu hồi đất vì mục đích kinh tế thời gian qua và một số kiến nghị

Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ PHÁP LUẬT THU HỒI ĐẤT VÌ

MỤC ĐÍCH KINH TẾ Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

1.1 Khái niệm thu hồi đất và thu hồi đất vì mục đích kinh tế

1.1.1 Khái niệm thu hồi đất

Ở nước ta, đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước là đại diện chủ sởhữu [14] Nhà nước nắm giữ và là chủ thể duy nhất có quyền định đoạt, quyếtđịnh về pháp lý đối với đất đai, thông qua các hành vi giao đất, cho thuê đất,thu hồi đất Nhà nước thường không trực tiếp quản lý mà giao đất cho các tổchức, hộ gia đình, cá nhân quản lý, sử dụng Nhà nước là chủ sở hữu, nên xétcho cùng mọi tài nguyên đất đai đều thuộc sở hữu Nhà nước, khi cần thiếtNhà nước có quyền thu hồi đất từ các chủ thể đó Nếu giao đất, cho thuê đấtlàm phát sinh quan hệ pháp luật đất đai giữa Nhà nước và người được giao,thuê đất, thì hậu quả pháp lý của thu hồi đất làm chấm dứt quan hệ pháp luậtđất đai

Từ điển Tiếng Việt phổ thông định nghĩa:“Thu hồi là việc thu về lại, lấylại cái trước đó đã đưa ra, đã cấp phát hoặc bị mất vào tay kẻ khác” [19, tr.881] Dựa vào khái niệm trên, có thể hiểu thu hồi đất là việc Nhà nước lấy lạiđất đã giao, đã cho thuê hoặc lấy lại đất đai của một tổ chức, cá nhân nào đóđang nắm giữ, quản lý, sử dụng, vì một mục đích nào đó của Nhà nước Thuhồi đất thể hiện tính chất quyền lực của nhà nước với tư cách là người đạidiện chủ sở hữu toàn dân về đất đai; đồng thời nó cũng thể hiện tính mệnhlệnh, hành chính, bắt buộc đối với người đang chiếm giữ, sử dụng đất

Để khái quát khái niệm thu hồi đất, chúng ta phân tích những trường hợpNhà nước đứng ra thu hồi đất

1.1.1.1 Các trường hợp thu hồi đất

Nhà nước thu hồi đất gồm các trường hợp sau đây:

Một là, thu hồi đất do nhu cầu của Nhà nước Đây là biện pháp quản lýnhà nước về dất đai Khi có nhu cầu đất đai phục vụ quốc phòng, an ninh,phát triển kinh tế, xã hội…Nhà nước sẽ thực hiện thu hồi đất Vì lợi ích củaquốc gia, của xã hội, những người đang sử dụng đất phải chấp hành quyếtđịnh thu hồi đất của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền

Hai là, thu hồi đất do vi phạm pháp luật đất đai Việc thu hồi đất giốngnhư chế tài tước đi quyền sử dụng đất của những người có hành vi vi phạmpháp luật đất đai (như sử dụng không sử dụng đúng mục đích, cố ý huỷ hoạiđất, để hoang hóa đất đai sẽ bị thu hồi đất) Theo khoản 3, 4, 6, 9, 11, 12 Điều

38 Luật Đất đai 2003, đất trồng cây hàng năm không sử dụng trong thời hạnmười hai tháng liền; đất trồng cây lâu năm không được sử dụng trong thời hạnmười tám tháng liền; đất trồng rừng không được sử dụng trong thời hạn haibốn tháng liền; đất được Nhà nước giao, cho thuê để thực hiện dự án đầu tư

mà không được sử dụng trong thời hạn mười hai tháng liền hoặc tiến độ sửdụng đất chậm hơn hai bốn tháng liền so với tiến độ ghi trong dự án đầu tư kể

từ khi nhận bàn giao đất trên thực địa sẽ bị thu hồi

Ba là, thu hồi đất vì lý do đương nhiên: Nhà nước thu hồi đất không xuấtphát từ nhu cầu của Nhà nước, cũng không phải do lỗi của người sử dụng đất

mà vì lý do đương nhiên như: Tổ chức được Nhà nước giao đất không thu tiền

sử dụng đất bị giải thể, phá sản; cá nhân sử dụng đất chết mà không có ngườithừa kế, người sử dụng đất tự nguyện trả lại đất; đất được Nhà nước giao, chothuê có thời hạn mà không được gia hạn khi hết hạn (khoản 2, 7, 8, 10 Điều

38 Luật Đất đai 2003)[15]

Ngoài ra, Nhà nước cũng có thể ra quyết định thu hồi trong trường hợpgiao đất không đúng đối tượng, không đúng thẩm quyền

Từ phân tích trên, khái niệm thu hồi đất có thể được hiểu như sau:

Thu hồi đất là việc cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ra quyết định hành chính để thu lại đất; hoặc/ và quyền sử dụng đất đã trao cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân Việc thu hồi đất xuất phát từ nhu cầu phát triển của Nhà nước

và xã hội; hoặc là việc áp dụng các chế tài nhằm xử lý các hành vi vi phạm pháp luật đất đai của người sử dụng, quản lý đất đai.

1.1.1.2 Đặc điểm thu hồi đất

Phân tích khái niệm thu hồi đất, ta thấy thu hồi đất có ba đặc điểm cơ

bản sau đây:

-Thu hồi đất phải do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền tiến hành:

Thu hồi đất được thực hiện bởi quyết định thu hồi đất của cơ quan nhà nước

có thẩm quyền Trong đó xác định rõ chủ thể bị thu hồi, lý do thu hồi, diệntích thu hồi, mục đích thu hồi Đây là căn cứ làm chấm dứt quan hệ pháp luậtđất đai giữa Nhà nước và người sử dụng đất

- Thu hồi đất được thực hiện theo trình tự thủ tục nhất định: Thu hồi

đất là một trong những nội dung cơ bản của quản lý nhà nước về đất đai cùngvới việc giao đất, cho thuê đất, chuyển quyền sử dụng đất Việc thu hồi đất do

cơ quan quản lý hành chính nhà nước tiến hành theo một thủ tục, trình tự nhấtđịnh Thẩm quyền thu hồi đất được xác định theo thẩm quyền giao đất, cơquan có thẩm quyền quyết định giao đất nào thì có quyền thu hồi đối với loạiđất đó Cơ quan quản lý đất đai chuyên ngành có chức năng giúp việc cho cơquan có thẩm quyền chung

-Tính hành chính mệnh lệnh, bắt buộc thực hiện giữa một bên là Nhà nước và bên kia là người chiếm giữ, quản lý sử dụng đất: Phương

pháp mệnh lệnh là phương pháp được dùng chính trong mọi trường hợp thuhồi đất Đây là quan hệ giữa hai chủ thể không có sự bình đẳng về mặt pháplý: Một bên là người sử dụng đất và một bên là Nhà nước Tuy nhiên, bên

cạnh phương pháp mệnh lệnh hành chính là phương pháp giáo dục, thuyếtphục cũng được sử dụng khi thu hồi đất để phục vụ mục đích an ninh, quốcphòng, lợi ích quốc gia.

Trong một số trường hợp Nhà nước còn ra quyết định trưng dụng đất Vềhậu quả pháp lý, thu hồi đất và trưng dụng đất đều chấm dứt quyền của người

sử dụng đất Tuy nhiên, thu hồi đất và trưng dụng đất lại xuất phát từ những

lý do khác nhau Điều 45 Luật Đất đai 2003 quy định: “1 Nhà nước trưngdụng đất có thời hạn trong trường hợp có nhu cầu khẩn cấp của chiến tranh,thiên tai hoặc trong tình trạng khẩn cấp khác Hết thời hạn trưng dụng đấthoặc đã thực hiện xong mục đích trưng dụng đất, Nhà nước trả lại đất và bồithường thiệt hại cho người bị trưng dụng đất do việc trưng dụng đất gây ra…”[15, tr 55]

1.1.1.3 Cơ sở của việc thu hồi đất

-Xuất phát từ chế độ sở hữu toàn dân về đất đai:

Trải qua hàng triệu năm đất đai mới hình thành, trở thành tài sản thiênnhiên vô giá của con người Vì thế không ai có quyền biến tài sản chung củanhân loại thành tài sản riêng của mình C.Mác khẳng định: “Quyền tư hữuruộng đất là hoàn toàn vô lý, nói đến quyền tư hữu ruộng đất chẳng khác gìnói đến quyền sở hữu cá nhân đối với người đồng loại của mình Trong chế

độ tư hữu về tư liệu sản xuất thì chế độ tư hữu ruộng đất là vô lý nhất”[25, tr.244] Kế thừa luận điểm khoa học của C.Mác và Ph Ănghen về quốc hữuhoá đất đai, Lê-nin khẳng định, mục tiêu của chủ nghĩa cộng sản là xóa bỏchế độ tư hữu về tư liệu sản xuất, trong đó có chế độ tư hữu về đất đai Ngườicho rằng một trong những nhiệm vụ chủ yếu của chính quyền công nông làphải sáng lập chế độ sở hữu toàn dân về đất đai trong phạm vi toàn quốcnhằm đem lại ruộng đất cho người nông dân “ruộng đất phải là sở hữu củatoàn dân và một chính quyền có tính chất toàn quốc qui định điều đó”[26, tr

Báo cáo số 1078/BC-UBKT13 Tiếp thu, giải trình, chỉnh lý dự án Luật đấtđai (sửa đổi) Quốc hội khoá XIII, ngày 16 tháng 4 năm 2013 khẳng định: “Đấtđai là thành quả do công sức khai phá, bồi bổ của các thế hệ người Việt Nam,thành quả cách mạng của nhân dân ta Việc tiếp tục quy định sở hữu toàn dânđối với đất đai nhằm đảm bảo ổn định trong quản lý và sử dụng đất đai, ổn định

xã hội” Chế độ sở hữu toàn dân cũng được ghi nhận từ Hiến pháp 1980 (Điều

19 quy định: “Đất đai, rừng núi, sông hồ, hầm mỏ, tài nguyên trong lòng đất, ởvùng biển và thềm lục địa…đều thuộc sở hữu toàn dân”) Tiếp đó, Hiến pháp

1992 (Điều 17), Luật Đất đai 1987, Luật Đất đai 1993 và Luật Đất đai 2003cũng xác lập chế độ sở hữu toàn dân về đất đai Toàn dân là chủ sở hữu đấtđai, nhưng cần phải tập trung quyền năng vào một người đại diện, thống nhấtquản lý đó là Nhà nước Tại khoản 1 Điều 5 Luật Đất đai 2003 qui định: “Đấtđai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu”[15, tr 20]

Với quy định trên, Nhà nước thay mặt toàn dân quản lý, định đoạt sốphận pháp lý của đất đai Thu hồi đất là một trong các hành vi pháp lý thểhiện quyền định đoạt đó Chính chế độ sở hữu về đất đai là cơ sở cho việc

quản lý, sử dụng đất, trong đó thu hồi đất cũng là một trong những nội dung

về quản lý đất đai của Nhà nước Vấn đề thu hồi đất chỉ đặt ra khi có quyền sởhữu hợp pháp về đất đai, và quyền này thuộc về Nhà nước

- Xuất phát từ chức năng quản lý Nhà nước về đất đai

Nội dung quản lý về đất đai được qui định tại Điều 6 Luật Đất đai 2003,như: Ban hành các văn bản qui phạm pháp luật về quản lý, sử dụng đất đai và

tổ chức thực hiện các văn bản đó; Quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất;Quản lý việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển mục đích sử dụngđất…Việc qui hoạch đất đai là cơ sở pháp lý cho việc phân phối lại đất đai,nói cách khác là tạo cơ sở pháp lý cho việc giao đất, cho thuê đất, chuyển mụcđích sử dụng đất và thu hồi đất

Tài nguyên đất có hạn nhưng nhu cầu sử dụng đất cho các dự án pháttriển kinh tế, xã hội ngày càng cấp thiết Vì vậy Nhà nước phải điều tiết, phânphối lại để sử dụng đất đai hợp lý và có hiệu quả Việc quản lý đất đai củaNhà nước giúp phát hiện kịp thời những vi phạm liên quan đến đất đai để từ

đó có những biện pháp giải quyết nhanh chóng, triệt để và kịp thời Theo sốliệu kiểm kê đất đai theo Luật Đất đai 2003, cả nước có 5528/10750 xã,663/663 huyện và 64 tỉnh đã có bản đồ hiện trạng sử dụng đất dạng số Chứcnăng quản lý Nhà nước về đất đai là một trong các cơ sở cho việc thu hồi đất

- Thu hồi đất để phục vụ mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội trong thời kỳ công nghiệp hoá, hiện đại hoá

Để phát triển kinh tế, việc thu hồi đất để xây dựng các khu công nghiệp,khu đô thị, xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, phục vụ nhu cầu côngcộng và lợi ích quốc gia là một tất yếu Từ khi thực hiện đường lối đổi mới,chuyển từ nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung, bao cấp, sang nền kinh tế thịtrường định hướng xã hội chủ nghĩa thì nhu cầu về đất đai cho các dự án pháttriển kinh tế, xã hội ngày càng lớn Chính nhu cầu về đất đai là cơ sở để Nhà

nước tiến hành thu hồi đất.

1.1.1.4 Nguyên tắc thu hồi đất

Thu hồi đất phải thể hiện bằng quyết định thu hồi đất của cơ quan Nhànước có thẩm quyền Đây là căn cứ làm chấm dứt quyền sử dụng đất củangười bị thu hồi đất Thu hồi đất phải có lý do rõ ràng, chính đáng Đặc biệt,thu hồi đất vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, vì mục tiêu phát triển kinh

tế, xã hội phải đúng qui hoạch do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phêduyệt Trình tự, thủ tục thu hồi đất đất phải tuân thủ đúng theo qui định củapháp luật Trước khi thu hồi đất, cơ quan thu hồi đất phải thông báo chongười có đất bị thu hồi biết lý do thu hồi, thời gian thu hồi Cơ quan thu hồiđất phải đúng thẩm quyền và không được phép uỷ quyền

1.1.1.5 Mục đích thu hồi đất

Thu hồi đất là một trong những biện pháp quan trọng nhằm tăng cườngquản lý của Nhà nước đối với đất đai, đảm bảo đất đai được sử dụng một cáchhợp lý, tiết kiệm Thu hồi đất giúp cho việc ngăn chặn và xử lý kịp thời những

vi phạm pháp luật đất đai như lấn, chiếm đất, đất được giao không đúng thẩmquyền, đất sử dụng không đúng mục đích, người sử dụng đất không thực hiệnđúng nghĩa vụ đối với Nhà nước Thu hồi đất góp phần vào việc giải phóngmặt bằng, phân phối lại quỹ đất để sử dụng vào mục đích an ninh quốc phòng,lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, mục tiêu phát triển kinh tế

Nhà nước là đại diện chủ sở hữu đối với đất đai, vì vậy Nhà nước cóquyền chiếm hữu, sử dụng, định đoạt số phận pháp lý của đất đai Do đó, thuhồi đất là một biện pháp để thực hiện quyền sở hữu về đất đai mà Nhà nước làđại diện chủ sở hữu

1.1.2 Khái niệm thu hồi đất vì mục đích kinh tế

1.1.2.1 Khái niệm

Mục đích việc thu hồi đất để thực hiện các dự án phát triển kinh tế là

nhằm mục đích phát sinh lợi nhuận cho nhà đầu tư Trong trường hợp này, thuhồi đất không phải vì các lợi ích khác như an ninh, quốc phòng, lợi ích quốcgia, lợi ích công công, lợi ích xã hội Từ phân tích ở những phần trên, có thểkhai quát như sau:

Thu hồi đất vì mục đích kinh tế là hành vi Nhà nước dùng quyền lực của mình thông qua các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền để thu hồi đất nhằm sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế Việc thu hồi đất được thực hiện bằng biện pháp mệnh lệnh hành chính

Theo Luật Đất đai 2003, các trường hợp thu hồi đất để đầu tư xây dựngkhu công nghiệp, khu công nghệ cao, khu kinh tế và các dự án đầu tư lớn theoqui định của Chính phủ đều thuộc trường hợp thu hồi đất để sử dụng vào mụcđích kinh tế (Khoản 1 Điều 40 Luật Đất đai 2003)

Tại khoản 2 Điều 36 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 vềthi hành Luật Đất đai qui định [6]: Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mụcđích phát triển kinh tế bao gồm các trường hợp sau: Sử dụng đất để đầu tư xâydựng khu công nghiệp qui định tại Điều 90 Luật Đất đai, khu công nghệ caoqui định tại Điều 91 Luật Đất đai, khu kinh tế qui định tại Điều 92 Luật Đấtđai; Sử dụng đất để thực hiện các dự án đầu tư có nguồn vốn hỗ trợ phát triểnchính thức (ODA); Sử dụng đất để thực hiện các dự án có 100% vốn đầu tưnước ngoài đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền xét duyệt hoặc chophép đầu tư mà dự án đó không thể đầu tư trong khu công nghiệp, khu côngnghệ cao, khu kinh tế Tại khoản 3 Điều 2 Nghị định số 17/2006/NĐ-CP đã

bổ sung điểm đ và điểm e vào khoản 2 Điều 36 Nghị định số

181/2004/NĐ-CP đó là: Sử dụng đất để thực hiện các dự án đầu tư, thăm dò, khai tháckhoáng sản theo qui định của pháp luật về đầu tư và pháp luật về khoáng sản;

sử dụng đất để làm mặt bằng di dời các cơ sở sản xuất, kinh doanh dịch vụtheo yêu cầu bảo vệ môi trường hoặc theo qui hoạch mà không thể bố trí vàokhu công nghiệp, khu kinh tế, khu công nghệ cao; Sử dụng đất để thực hiện

các dự án đầu tư kết cấu hạ tầng phục vụ công cộng bao gồm: các công trìnhgiao thông, điện lực, thủy lợi, cấp nước, thoát nước, vệ sinh môi trường,thông tin liên lạc, đường ống dẫn xăng dầu, đường ống dẫn khí, giáo dục, vănhoá, y tế, thể dục thể thao, chợ.

Ngoài ra, Nhà nước cũng thu hồi đất để thực hiện các dự án phát triểnkinh tế trong khu dân cư (bao gồm dự án hạ tầng khu dân cư và dự án nhà ở),trung tâm thương mại, khách sạn cao cấp trong các trường hợp theo Điều 34Nghị định số 84/2007/NĐ-CP [4] (qui định bổ sung về việc cấp Giấy chứngnhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự,thủ tục bồi thường, và giải quyết khiếu nại về đất đai, và được hướng dẫn cụthể tại mục X Thông tư số 06/2007/TT-BTNMT ngày 15/6/2007 hướng dẫnmột số điều Nghị định số 84/2007/NĐ-CP), bao gồm: Các dự án trong khu đôthị hiện có (gồm dự án xây dựng nhà ở để bán hoặc cho thuê theo quy địnhcủa pháp luật về nhà ở và pháp luật về kinh doanh bất động sản, dự án xâydựng nhà ở xã hội, dự án xây dựng nhà ở phục vụ tái định cư, dự án xây dựngnhà ở công vụ, dự án xây dựng trung tâm thương mại, trung tâm hội chợ triểnlãm; dự án xây dựng khách sạn cao cấp đạt tiêu chuẩn từ hạng 3 sao trở lên)được thể hiện trong qui hoạch sử dụng đất hoặc qui hoạch chi tiết xây dựngkhu đô thị đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phê duyệt và được Uỷban nhân dân cấp tỉnh phê duyệt chủ trương đầu tư đối với từng dự án…Quy trình của thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế tương tự nhưviệc thu hồi, bồi thường, giải phóng mặt bằng trong trường hợp vì lợi íchquốc gia, lợi ích công cộng, vì mục đích an ninh, quốc phòng Tuy nhiên, đốivới dự án kinh doanh, sản xuất phù hợp với qui hoạch, kế hoạch sử dụng đấtđược phê duyệt thì nhà đầu tư không nhất thiết phải thực hiện theo qui trìnhthu hồi đất mà được phép nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất, thuê đất,thuê lại đất hoặc nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất đối với tổ chức và cánhân khác Đây là một điểm mới đối với các dự án thu hồi đất vì mục đích

phát triển kinh tế (khoản 2 Điều 40 Luật Đất đai 2003).

1.1.2.2 Đặc điểm thu hồi đất vì mục đích kinh tế

Thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế cũng có các đặc điểm như thuhồi đất nói chung (thu hồi đất vì mục đích an ninh, quốc phòng, lợi ích quốcgia, công cộng) Việc thu hồi đất phải thực hiện theo trình tự thủ tục nhấtđịnh; phải do cơ quan nhà nước có thẩm quyền tiến hành; mang tính hànhchính mệnh lệnh, bắt buộc

Ngoài ra, thu hồi đất vì mục đích kinh tế có đặc điểm sau:

- Lợi nhuận là yếu tố quyết định, là mục đích của việc thu hồi đất Nhànước là chủ thể đứng ra thu hồi đất để giao cho các chủ đầu tư Chính chủ đầu

tư là người đề xuất thu hồi đất của người sử dụng đất với mục đích lợi nhuậnkinh tế Nhà nước chỉ là người đứng ra giúp chủ đầu tư thu hồi quyền sử dụngđất và đất của người sử dụng đất, thực hiện cơ chế bồ thường, hỗ trợ chongười sử dụng đất

- Quan hệ thu hồi đất vì mục đích kinh tế vẫn là quan hệ hành chínhmệnh lệnh Tuy nhiên, trong một số trường hợp luật cho phép chủ đầu tư tựđứng ra thoả thuận với người dân (khoản 2 Điều 40 Luật Đất đai 2003), quan

hệ này mang tính chất kinh tế - dân sự Giá đất cũng như phương thức bồithường, tái định cư do chủ đầu tư và người dân thỏa thuận theo thị trường (tấtnhiên có căn cứ vào giá đất Nhà nước quy định)

1.1.2.3 Sự cần thiết phải thu hồi đất vì mục đích kinh tế

Tài nguyên đất đai của nước ta [1] hiện có khoảng 33.096 nghìn ha,đứng thứ 59 trong hơn 200 nước trên thế giới, là một trong những nước códiện tích đất đai bình quân đầu người thấp trên thế giới (khoảng 0,37 ha đất tựnhiên/người và 0,28 ha đất nông nghiệp/người) Trong tổng diện tích tự nhiêncủa cả nước có 90,44% diện tích đã được khai thác đưa vào sử dụng cho cácmục đích, cụ thể về tình hình sử dụng đất theo số liệu thống kê đến thời điểm

ngày 31 tháng 12 năm 2010 như sau: Đất nông nghiệp: 26.226 nghìn ha(chiếm 79,24% tổng diện tích đất tự nhiên của cả nước), trong đó diện tích đấttrồng lúa là 4.120 nghìn ha; diện tích đất nông nghiệp năm 2010 tăng 1.643nghìn ha so với năm 2005; Đất phi nông nghiệp: 3.705 nghìn ha (chiếm 11,20%tổng diện tích đất tự nhiên của cả nước), trong đó diện tích đất ở là 684 nghìn ha(đất ở tại nông thôn là 550 nghìn ha; đất ở tại đô thị là 134 nghìn ha); đất sảnxuất kinh doanh phi nông nghiệp là 259 nghìn ha, đất có mục đích công cộng là1.207 nghìn ha); diện tích đất phi nông nghiệp năm 2010 tăng 448 nghìn ha sovới năm 2005; Đất chưa sử dụng: 3.164 nghìn ha (chiếm 9,56% tổng diện tíchđất tự nhiên của cả nước), trong đó chủ yếu là đất núi đá chưa sử dụng (2.632nghìn ha); diện tích đất chưa sử dụng giảm 2.116 nghìn ha so với năm 2005.Thu hồi đất là yêu cầu tất yếu trong quá trình phát triểnkinh tế - xã hội, đảmbảo, an ninh, quốc phòng, an ninh lương thực, phục vụ yêu cầu công nghiệp hóa,hiện đại hóa đất nước Tuy nhiên thu hồi đất luôn gặp khó khăn, chậm trễ Từnăm 2001 đến nay, Hà Nội có khoảng trên 500 dự án cần giải phóng mặt bằng,với tổng diện tích đất cần thu hồi khoảng 1500 – 2000 ha/năm Giai đoạn 2001 -

2006, mỗi năm thành phố chỉ đáp ứng được 57% nhu cầu về số dự án và 39% nhucầu về diện tích đất Theo báo cáo của Bộ TN&MT, trong giai đoạn 2001 - 2010,đất đô thị tăng thêm 531 nghìn ha, bình quân tăng 53 nghìn ha/năm; trong gần 100nghìn ha đất công nghiệp có 72 nghìn ha đất Khu công nghiệp do Thủ tướngChính phủ quyết định thành lập (tỷ lệ lấp đầy bình quân đạt gần 46%); 28 nghìn

ha đất cụm công nghiệp do Uỷ ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trungương thành lập

Mặc dù thu hồi đất rất quan trọng, nhưng việc lấy đất nông nghiệp đãgiao cho nông dân sử dụng ổn định lâu dài, chuyển thành đất phi nông nghiệp,đất đô thị là một vấn đề hết sức nhạy cảm, ảnh hưởng đến đời sống của hàngtriệu nông dân, đòi hỏi có sự giải quyết thấu tình, đạt lý, đảm bảo hài hòa lợi

ích giữa nhà nước, chủ đầu tư và người sử dụng đất.

1.1.2.4 Sự khác nhau giữa thu hồi đất và thu hồi đất vì mục đích kinh tế

Như đã nêu ở trên, thu hồi đất là khái niệm có nội hàm rộng, bao gồm tất

cả các trường hợp thu hồi đất theo ý chí của Nhà nước được cụ thể hóa bằngpháp luật Theo pháp luật đất đai hiện hành, mọi trường hợp thu hồi đất đềudo/ và chỉ có Nhà nước được phép thực hiện Các trường hợp thu hồi đất đượcquy định tại điều 38 Luật Đất đai 2003, bao gồm: Thu hồi đất để sử dụng vàomục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia lợi ích công cộng, lợi ích kinh

tế và các trường hợp khác như chủ sử dụng vi phạm quy định về sử dụng đất,hoặc chết không có người thừa kế…

Thu hồi đất vì mục đích kinh tế là khái niệm có nội hàm hẹp hơn, chỉ làmột trường hợp về thu hồi đất nói chung Đúng như khái niệm này, đặc điểmthu hồi đất vì mục đích kinh tế nhằm phục vụ cho các dự án phát triển kinh tế,

có mục tiêu hàng đầu là đem lại lợi nhuận cho nhà đầu tư

1.2 Vấn đề lợi ích trong quan hệ thu hồi đất vì mục đích kinh tế

Các quan hệ dân sự trong xã hội nói chung cũng như quan hệ pháp luật,suy cho cùng đều hướng vào một mục đích cụ thể nào đó Những lợi ích nàynhằm làm thỏa mãn các chủ thể tham gia quan hệ đó, như lợi ích tinh thần, lợiích vật chất, lợi ích kinh tế Trong quan hệ thu hồi đất vì mục đích kinh tế, lợiích mà nó hướng đến chính là lợi nhuận

Bản thân hoạt động thu hồi đất vì mục đích kinh tế đã có tính mục đích.Việc thu hồi đất là mang lại giá trị lợi nhuận, giá trị kinh tế mới cho các chủthể tham gia quan hệ này Trong những lợi ích đó có lợi ích chung của cộngđồng, xã hội, ví dụ khi thu hồi đất thực hiện các dự án là nhà ở sẽ tạo ra lợiích chung là quỹ nhà cho xã hội, nhưng xét ở góc độ kinh tế, người đượchưởng lợi đầu tiên là chủ đầu tư

1.2.1 Lợi ích của Nhà nước

Nhà nước có vai trò rất lớn trong quản lý xã hội Lợi ích của Nhà nướctrong quan hệ thu hồi đất thể hiện trực tiếp thông qua tiền đóng thuế của chủđầu tư khi thực hiện các dự án này và tiền đóng thuế của dân khi chuyểnnhượng bất động sản Ngoài ra, Nhà nước còn có các lợi ích kinh tế - xã hộikhác do dự án thu hồi đất mang lại như có thêm hạ tầng kỹ thuật, các khucông nghiệp, khu đô thị Tuy nhiên trong không ít trường hợp, chủ đầu tưthường tìm cách để càng nộp ít thuế cho Nhà nước càng tốt Thậm chí họ cònđưa ra các lý do, dây dưa nợ đọng thuế nhiều năm liền Điển hình là dự án tạikhu đô thị Ciputra Hà Nội, sau nhiều năm tìm cách chây ì, số tiền chậm nộpthuế lên đến cả ngàn tỷ đồng

1.2.2 Lợi ích của chủ đầu tư

Chủ đầu tư khi đầu tư vào các dự án luôn có mong muốn tạo ra lợinhuận, bằng cách làm tăng giá trị của đất, tạo ra điều kiện cơ sở hạ tầng mới

để đầu tư kinh doanh (làm nhà xưởng sản xuất, sân golf, các dự án bất độngsản, sân bay, bến cảng…) Lợi ích của chủ đầu tư chính là mục đích tiên quyếtcủa việc thu hồi đất Nếu không có lợi nhuận thì sẽ không có việc thu hồi đất

vì mục đích kinh tế

1.2.3 Lợi ích của người sử dụng đất

Người sử dụng đất cũng được hưởng lợi từ việc trao trả lại đất cho nhànước: Được nhận đền bù, hỗ trợ tái định cư và một số cơ chế khác do các địaphương quy định trên cơ sở pháp luật (được hỗ trợ đất dịch vụ như từng ápdụng tại Hà Tây trước đây, Vĩnh Phúc và một số địa phương khác…) Ngoài

ra, người sử dụng đất cũng được hưởng lợi từ các dự án như được nhỗ trợ tạođiều kiện về chuyển đổi nghề nghiệp, được tạo công ăn việc làm

Tuy nhiên, vấn đề đảm bảo lợi ích cho người dân còn nhiều bất cập Tại

kỳ họp thứ 5 Quốc hội khóa XIII (tháng 5/2013), nhiều đại biểu kiến nghị cần

có chính sách quan tâm đặc biệt đối với những người dân bị thu hồi đất nông

nghiệp Đại biểu Tôn Thị Ngọc Hạnh (Đăk Nông) cho rằng, việc thu hồi đất

đã đẩy một số người lao nông nghiệp trở thành những người nông dân không

có đất Ở những nơi đất đai bị thu hồi, chỉ một số con em nông dân có thểchuyển đổi nghề, trở thành công nhân có thu nhập Những người có tuổi,người ít được học hành, cơ hội tìm kiếm việc làm khác gần như không có.Không ít con em nông dân đã được nhận vào làm ở các nhà máy trên mảnhđất quê mình, nhưng khi nhà máy khóa khăn, giải thể, không thích ứng vớicông việc, họ lại bị mất việc làm lần thứ hai Những người nông dân này vìlợi ích chung của đất nước mà lâm vào hoàn cảnh không có việc làm, Nhànước và các đơn vị có liên quan phải có trách nhiệm, chính sách cụ thể hơn đểtạo lại việc làm, ổn định đời sống cho họ

1.2.4 Cơ chế đảm bảo lợi ích các bên

Để đảm bảo lợi ích của các bên trong quan hệ thu hồi đất vì mục đíchkinh tế, cần xác định rõ quyền, lợi ích của các bên Hiện nay lợi ích đó đượcxác định thông qua Cơ chế xác định giá đất (thông qua bảng giá đất Nhànước quy định) Bảng giá đất là bảng giá quy định hằng năm do UBND cáctỉnh thành phố xác định sau khi đã được HĐND tỉnh, thành phố trực thuộctrung ương phê duyệt Tuy nhiên, trong các dự án cụ thể, pháp luật đất đaiquy định giá đền bù phải sát giá thị trường Vì vậy, trên cơ sở khung giá doNhà nước quy định, Hội đồng định giá (liên ngành) sẽ xác định giá đất đốivới thửa đất bị thu hồi Nhưng hiện nay chúng ta chưa có Hội đồng định giáđộc lập, nên hội đồng này vẫn chủ yếu gồm thành phần là các sở Tài chính,Tài nguyên Môi trường, Xây dựng Chính những cơ quan này cũng tham giavào việc thu hồi đất cùng với chính quyền địa phương Vì thế, cơ chế địnhgiá thông qua bảng giá đất và hội đồng này khó đảm bảo khách quan, nóicách khác là “vừa đá bóng, vừa thổi còi”

Theo quy định của Luật Đất đai năm 2003, Chủ đầu tư được đứng rathỏa thuận với người dân về giá đất, mức hỗ trợ, bồi thường Đối với những

dự án như vậy Nhà nước sẽ không tiến hành thu hồi đất nữa Tuy nhiên, với

cơ chế này dường như Nhà nước đã buông hoàn toàn, khiến nhiều chủ đầu tưgặp khó khăn khi thỏa thuận với dân về giá đền bù Cuối cùng, Nhà nước lạiphải đứng ra thu hồi đất Để các chủ đầu tư không bị làm khó, nên quy địnhkhi chủ đầu tư thỏa thuận với đa số hộ dân và khi chỉ còn một số ít hộ khôngđồng tình thì Nhà nước phải ra quyết định hành chính

Tóm lại, trong quan hệ thu hồi đất vì mục đích kinh tế, các chủ thể đềuhướng đến những lợi ích cụ thể Tuy nhiên, cơ chế thu hồi đất hiện nay cònbất cập, người dân luôn bị thiệt thòi Ngay cả trong cơ chế thỏa thuận, khi cácbên không tự thỏa thuận được về giá đền bù, Nhà nước sẽ đứng ra cưỡng chếthu hồi đất Nhưng cả trường hợp đó, chưa chắc Nhà nước đã được hưởng lợinhuận Chính cơ chế thu hồi đất thiếu các yếu tố cân bằng lợi ích hiện nayđang làm phát sinh tiêu cực, tham nhũng Nạn chạy dự án, khiếu kiện vì bấtcông bằng trong giải quyết lợi ích khi thu hồi đất luôn là vấn đề căng thẳng

1.3 Điều chỉnh pháp luật về thu hồi đất vì mục đích kinh tế

1.3.1 Quan hệ pháp luật thu hồi đất vì mục đích kinh tế

Khái niệm

Cho đến nay, hệ thống pháp luật đất đai ở nước ta khá đầy đủ, bao gồm cácchế định, quy định pháp luật do Nhà nước ban hành và được quy định trongHiến pháp, Luật Đất đai, các nghị định, thông tư hướng dẫn, nhằm điều chỉnhquan hệ thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế

Chúng ta biết rằng, quan hệ pháp luật là quan hệ xã hội được qui phạmpháp luật điều chỉnh Nhờ đó, các chủ thể tham gia vào quan hệ đó đượchưởng những quyền và phải gánh vác những nghĩa vụ nhất định Nhữngquyền và nghĩa vụ của các chủ thể đó được Nhà nước đảm bảo thực hiện

Từ khái niệm này, có thể khái quát: Quan hệ pháp luật thu hồi đất vì mục đích kinh tế là những quan hệ xã hội phát sinh trực tiếp trong quá trình thực hiện thu hồi đất vì mục đích kinh tế giữa Nhà nước, người sử dụng đất

và những tổ chức, cá nhân có liên quan, được pháp luật đất đai điều chỉnh

- Chủ thể quan hệ pháp luật thu hồi đất vì mục đích kinh tế gồm: + Các cơ quan quản lý Nhà nước về đất đai:

Các cơ quan quản lý Nhà nước có thẩm quyền chung; các cơ quan quản

lý Nhà nước có thẩm quyền chuyên môn; các cơ quan quản lý chuyên ngànhđối với đất đai, các cơ quan quản lý có thẩm quyền chuyên môn thuộc cácngành, lĩnh vực có liên quan

+ Chủ thể sử dụng đất:

Chủ thể sử dụng đất là những người có quyền sử dụng đất, như các tổchức trong nước; hộ gia đình, cá nhân; cộng đồng dân cư; cơ sở tôn giáo;người Việt Nam định cư ở nước ngoài; tổ chức, cá nhân nước ngoài;

+ Các chủ thể khác tham gia vào quan hệ pháp luật đất đai:

Các tổ chức, cá nhân có nhu cầu sử dụng đất để thực hiên các dự án pháttriển kinh tế (nhà đầu tư)

Trong quan hệ pháp luật thu hồi đất vì mục đích kinh tế, các chủ thể luôn

có mối quan hệ gắn bó chặt chẽ với nhau, hình thành các cặp quan hệ sau:

+ Cặp quan hệ giữa Nhà nước và chủ đầu tư;

+ Cặp quan hệ giữa chủ đầu tư và người sử dụng đất;

+ Cặp quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất

Những cặp quan hệ này thể hiện mối quan hệ đan xen về lợi ích, vềquyền và nghĩa vụ giữa các chủ thể trong quan hệ thu hồi đất vì mục đíchkinh tế Chính mối quan hệ đó chi phối vấn đề lợi ích trong việc thu hồi đất

mà các bên đều hướng đến

- Khách thể của quan hệ pháp luật thu hồi đất vì mục đích kinh tế:

Đối với Nhà nước, khách thể mà Nhà nước hướng tới là toàn bộ vốn đấtđai của quốc gia trong việc thu hồi đất vì mục đích kinh tế, được phân chiathành các nhóm đất sau: đất nông nghiệp, đất phi nông nghiệp, đất chưa sử

dụng Đối với người sử dụng đất và chủ đầu tư, khách thể mà họ hướng tới là

từng thửa đất cụ thể, giá đền bù đối với thửa đất đó

1.3.2 Nội dung quan hệ pháp luật thu hồi đất vì mục đích kinh tế

- Nhà nước và Chủ đầu tư

Chúng ta biết rằng, nội dung của quan hệ pháp luật là tổng thể các quyền

chủ thể và nghĩa vụ pháp lý của các bên chủ thể tham gia Trong quan hệ thuhồi đất, Nhà nước thực hiện quyền định đoạt của mình, đứng ra thu hồi đấtcủa người sử dụng đất để giao lại cho chủ đầu tư (hoặc có thể là cho thuê, đấuthầu…) Quan hệ này mang tính kinh tế rõ nét: Nhà nước thu tiền sử dụng đấthoặc lợi ích khác từ chủ đầu tư; chủ đầu tư bỏ chi phí đền bù thông qua Nhànước để nhận đất, nhằm mục đích phát triển kinh tế, phát sinh lợi nhuận

- Nhà nước và người sử dụng đất

Nhà nước thu thu hồi đất của người sử dụng đất có đền bù, hỗ trợ theo

khung giá đất Nhà nước quy định để giao cho chủ đầu tư Đây là quan hệ

hành chính-mệnh lệnh, có tính bắt buộc người sử dụng đất phải chấp hành

- Chủ đầu tư và người sử dụng đất

Chủ đầu tư lấy đất của người sử dụng đất thông qua vai trò của Nhànước có đền bù, hỗ trợ cho người sử dụng đất theo quy định của Nhà nước.Bản chất quan hệ này thực ra là kinh tế-dân sự (phải thỏa thuận về chuyểnnhượng quyền sử dụng đất như một quyền về tài sản) Chủ đầu tư là ngườicần đất; người sử dụng đất là người có đất để chuyển nhượng Tuy nhiên chủđầu tư thường thông qua Nhà nước để lấy đất và Nhà nước đứng ra thực hiệnviệc thu hồi đất

Tại khoản 2 Điều 40 Luật Đất đai 2003 quy định: Chủ đầu tư và người

sử dụng đất có thể thỏa thuận đề chuyển nhượng đất (đúng quy hoạch, kếhoạch sử dụng đất của Nhà nước) Tuy nhiên, thời gian quan việc thực hiệnquy định này không hiệu quả, nên rất ít được áp dụng Nguyên nhân là Nhànước hầu như bỏ mặc cho chủ đầu tư phải đứng ra thỏa thuận với các hộ dân,

dễ dẫn đến bế tắc Chủ đầu tư muốn giá đất đền bù xoay quanh khung giá Nhànước quy định và Nhà nước cũng không muốn giá bị đẩy lên, gây khó khăncho các dự án thu hồi đất khác

Có thể nói thu hồi đất vì mục đích kinh tế là một hoạt động có tínhmục đích Mục đích của việc thu hồi đất chính là mang lại những giá trị lợinhuận, giá trị kinh tế mới cho các chủ thể tham gia quan hệ này Nhờ mốiquan hệ lợi ích đó, mà quan hệ thu hồi đất được hình thành Tuy nhiên, điềuchỉnh để đảm bảo hài hòa lợi ích của các bên là vấn đề lớn mà Luật Đất đaicần hướng đến

1.4 Cơ chế thu hồi đất ở một số nước trong khu vực

Ở nhiều nước, đặc biệt là các nước phát triển như Anh, Mỹ, Pháp haygần chúng ta như Thái Lan, Singapor…không có khái niệm thu hồi đất vì mụcđích phát triển kinh tế Khi muốn lấy đất phát triển kinh tế, chủ đầu tư phảithỏa thuận với cộng đồng dân cư Đây là nguyên tắc bảo đảm công bằng, dânchủ, trên nguyên tắc thoả thuận về quyền sở hữu về tài sản của công dân Đấtđai là tài sản được pháp luật tôn trọng, bảo hộ, vì vậy nhiều quốc gia không ápdụng cơ chế thu hồi đất của người dân đối với các dự án kinh tế Thay vào đó,Nhà nước giữ vai trò trọng tài, điều tiết mối quan hệ về lợi ích giữa chủ đầu tư

và người dân Tất nhiên để thực hiện các dự án này, ngoài sự thoả thuận vớingười dân trong vùng, chủ đầu tư phải thực hiện dự án đúng quy hoạch sửdụng đất được Nhà nước phê duyệt Thoả thuận của chủ đầu tư với dân làthoả thuận trên cơ sở quy hoạch sử dụng đất

Trong trường hợp mà người dân đòi hỏi giá đất quá cao, chủ đầu tư cóquyền kiện các hộ dân này ra tòa án Tòa sẽ phán quyết một mức giá hợp lýtheo giá thị trường, chứ không phải theo mức người dân đòi hỏi Như vậy,quyền của người dân và chủ đầu tư đều được đảm bảo, ít xảy ra tình trạngkhiếu kiện khi thực hiện các dự án lấy đất phát triển kinh tế

Cũng giống như Việt Nam, Trung Quốc là nước áp dụng cơ chế thu hồiđất để phục vụ phát triển kinh tế Điều 10 Hiến pháp năm 1982 của TrungQuốc quốc quy định: “Đất đai ở thành phố thuộc sở hữu Nhà nước Đất đai ởnông thôn, ngoại ô thành phố, ngoài do pháp luật quy định thuộc sở hữu Nhànước, thì thuộc sở hữu tập thể, đất ở, đất phần trăm, diện tích đất đồi núi phầntrăm đều thuộc Nhà nước căn cứ vào nhu cầu lợi ích công cộng, có thể tiếnhành trưng dụng đất đai theo quy định của pháp luật Mọi tổ chức hoặc cánhân không được chiếm đoạt, mua bán, cho thuê hoặc chuyển nhượng đất đaidưới các hình thức trái quy định pháp luật Mọi tổ chức và cá nhân phải sửdụng đất đai hợp lý” [20, tr.183] Trên cơ sở đó, hiện nay Trung Quốc vẫnthực hiện thu hồi đất để phục vụ các dự án phát triển đích kinh tế

Trong bài viết “Kinh nghiệm của Trung Quốc trong hoạt động thu hồiđất nông nghiệp”, tác giả Nguyễn Thành Lợi [11] cho biết, Hiến pháp TrungQuốc (sửa đổi) năm 2004 quy định "Để phục vụ cho lợi ích công cộng, căn cứvào quy định của pháp luật, Nhà nước có thể trưng thu hoặc thu hồi có đền bùruộng đất thuộc quyền sở hữu tập thể của nông dân" Luật Quản lý ruộng đấtcủa Trung Quốc quy định "Không được bán, chuyển nhượng hoặc cho thuêquyền sử dụng đối với ruộng đất thuộc quyền sở hữu của tập thể hộ nông dânvào các hoạt động xây dựng phi nông nghiệp" Khi có nhu cầu phục vụ cholợi ích chung của xã hội, Nhà nước áp dụng quyền thu hồi đất Bất kỳ đơn vịhay cá nhân nào sử dụng ruộng đất tập thể của nông dân vào các hoạt độngphi nông nghiệp, đều phải thông qua quy trình thu hồi đất của chính phủ, biến

ruộng đất thuộc quyền sở hữu tập thể thành ruộng đất của Nhà nước, sau đónhà nước lại chuyển nhượng cho đơn vị, cá nhân có thu phí

Tuy nhiên, Luật Quản lý đất đai của Trung Quốc và các đạo luật có liênquan lại không có quy định cụ thể với nội hàm "lợi ích công cộng" Chính vìcái được gọi là "phục vụ cho lợi ích công cộng" này, một số chính quyền địaphương ở Trung Quốc đã đưa ra nhiều cách giải thích có lợi cho mình, thậmchí lấy danh nghĩa "lợi ích công cộng" để biến ruộng đất đã thu hồi thành đấtphục vụ cho các hoạt động kinh doanh, thương mại Trong quá trình thu hồiđất, chính quyền địa phương các cấp thường lợi dụng quyền thu hồi đất đểmưu lợi riêng cho mình Hằng năm có hàng chục triệu nông dân Trung Quốcmất đất, thất nghiệp, trong khi đó một số ít người sẽ đầu cơ một lượng lớndiện tích đất nông nghiệp

Theo pháp luật Trung Quốc, người bị thu hồi đất được thanh toán ba loạitiền: tiền bồi thường đất đai, tiền trợ cấp về tái định cư, tiền trợ cấp bồithường hoa màu trên đất Cách tính tiền bồi thường đất đai và tiền trợ cấp táiđịnh cư căn cứ theo tổng giá trị tổng sản lượng của đất đai những năm trướcđây rồi nhân với hệ số Tiền bồi thường cho hoa màu, cho các loại tài sản trênđất được tính theo giá cả hiện tại Mức bồi thường cho giải tỏa mặt bằng đượcthực hiện theo nguyên tắc đảm bảo cho người dân có cuộc sống bằng hoặccao hơn nơi ở cũ Việc quản lý giải phóng mặt bằng được giao cho các cụcquản lý tài nguyên đất đai ở địa phương đảm nhiệm Tổ chức, cá nhân đượcquyền sử dụng thửa đất nào sẽ trả tiền thuê một đơn vị xây dựng giải tỏa mặtbằng Khi giải phóng mặt bằng, người dân được trả tiền và hỗ trợ bằng cáchtính chi phí xây dựng lại, chênh lệch giữa giá xây dựng lại nhà mới và nhàcũ… Đối với đất đô thị, Nhà nước bồi thường bằng tiền là chính, với mức giá

do thị trường bất động sản quyết định qua các tổ chức trung gian để đánh giá,xác định giá Với đất nông nghiệp, nhà nước thực hiện theo những cách thức

rất linh hoạt bao gồm tiền bồi thường về sử dụng đất đai; tiền bồi thường vềhoa màu; bồi thường tài sản tập thể

Trung Quốc có những thành công nhất định trong công tác bồi thường,

hỗ trợ, tái định cư bởi đã xây dựng cơ chế, chính sách ổn định, đảm bảo mụctiêu tạo cơ hội phát triển cho người dân tái định cư Năng lực thể chế của cácchính quyền địa phương khá mạnh Chính quyền cấp tỉnh chịu trách nhiệmhoàn toàn trong việc thực hiện bồi thường hỗ trợ tái định cư Quyền sở hữuđất tập thể làm cho việc thực hiện bồi thường hỗ trợ tái định cư có nhiềuthuận lợi, đặc biệt là ở nông thôn Tiền đền bù cho đất đai bị mất không trảcho từng hộ gia đình mà được cộng đồng sử dụng để tìm kiếm, phát triển đấtmới hoặc mua của các cộng đồng sở tại hay dùng để phát triển kết cấu hạtầng Chính quyền thôn, xã chịu trách nhiệm phân chia cho các hộ bị ảnhhưởng Tuy nhiên, chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư của Trung Quốccũng bộc lộ những tồn tại nhất định như vấn đề tạo việc làm, chuyển đổi nghềnghiệp và đảm bảo công bằng trong thu hồi đất

Hiện nay Trung Quốc từng bước đề ra các biện pháp cải cách chế độ thuhồi ruộng đất, nhằm bảo vệ quyền lợi chính đáng cho người nông dân, giảiquyết có hiệu quả vấn đề sinh kế lâu dài cho họ; cải cách chế độ sở hữu ruộngđất nông thôn; khắc phục tình trạng bất cập về giá đất, bảo đảm cuộc sống lâudài cho người nông dân

“Đặc trưng "quyền sở hữu tập thể" đã khiến quyền lợi của tập thể vàquyền lợi của người nông dân trở nên mơ hồ, trên thực tế ai là người có ruộngđất lại không rõ ràng, khiến tranh cãi giữa người nông dân và tổ chức đại diệncho quyền sở hữu tập thể không ngừng nảy sinh, đặc biệt trong các vấn đềliên quan đến công tác đền bù, người nông dân dễ phải chịu nhiều thiệt thòi.Chính vì vậy, hoàn thiện hệ thống luật, bảo đảm tính hoàn chỉnh quyền sở hữuruộng đất tập thể ở nông thôn và tính bình đẳng của quyền sở hữu ruộng đất

quốc doanh là vấn đề cấp thiết đang được chính phủ Trung Quốc coi trọng,tập trung làm rõ” [11], tác giả Nguyễn Thành Lợi nhận xét.

Ở Thái Lan, những dự án kinh tế do chính phủ quản lý, việc đền bù đượctiến hành theo trình tự: tổ chức nghe ý kiến người dân; định giá đền bù.Giá đền bù phụ thuộc vào từng khu vực, từng dự án Nếu một dự án mangtính chiến lược quốc gia thì Nhà nước đền bù với giá rất cao so với giá thịtrường Nhìn chung, khi tiến hành lấy đất của dân, Nhà nước hoặc cá nhânđầu tư đều đền bù với mức cao hơn giá thị trường, trên nguyên tắc thỏa thuậnnên đạt được sự đồng thuận cao

Kinh nghiệm thu hồi đất của một số nước ở trên cho thấy mỗi cơ chế đều

có mặt tích cực, hạn chế nhất định Tuy nhiên khi có sự tham gia của ngườidân trong việc định giá đền bù, đảm bảo nguyên tắc dân chủ, công bằng sẽluôn nhận được sự đồng thuận cao Đó cũng là những kinh nghiệm chúng tacần nghiên cứu trong quá trình hoàn thiện pháp luật thu hồi đất ở Việt Namthời gian tới

Tiểu kết Chương 1

Thu hồi đất là hoạt động điều chỉnh pháp luật mang tính tất yếu, có vaitrò quan trọng đối với sự phát triển kinh tế- xã hội của đất nước Trước khi cóLuật Đất đai 2003, trong mọi trường hợp Nhà nước đều đứng ra thu hồi đấtvới điều kiện là các dự án sử dụng đất được phê duyệt, đúng quy hoạch.Trong các dự án phát triển kinh tế, Nhà nước tiến hành thu hồi đất với trình

tự, thủ tục giống như trường hợp thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh,

vì lợi ích quốc gia, công cộng Chỉ đến Luật Đất đai 2003 mới có quy địnhriêng về thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế (Điều 40) Đây là điểm độtphá rất lớn, các nhà làm luật lúc đó đã gọi đúng tên một quan hệ pháp luật vẫntồn tại từ trước đó – Quan hệ pháp luật thu hồi đất vì mục đích kinh tế Bằng

quy định này, về lý thuyết thu hồi đất vì mục đích kinh tế tách hẳn với thu hồiđất vì mục đích an ninh, quốc phòng, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng Vàcũng từ đó, Luật Đất đai đã dự báo một xu hướng rất mới, đó là những dự ánphát triển kinh tế cần thu hồi đất sẽ vô cùng lớn như chúng ta đã chứng kiếntrong khoảng mươi năm gần đây.

Nhưng cũng bằng quy định thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế, chínhLuật Đất đai đã tự mở rộng quyền thu hồi đất của Nhà nước so với Hiến pháp,thậm chí là mâu thuẫn với Hiến pháp 1992 Chính điều này đã gây phức tạp, tạo

ra những kẽ hở dễ bị lợi dụng trong quá trình thực thi pháp luật đất đai Những

vụ việc nổi cộm về thu hồi đất đã xảy ra ở một số địa phương trên cả nước, trongsuốt một thời gian dài Thực tế cho thấy, khái niệm cũng như quy định pháp luật

về thu hồi đất vì mục đích kinh tế đã bộc lộ những bất cập, mâu thuẫn, thiếuthống nhất giữa Luật Đất đai 2003 với Hiến pháp 1992; mâu thuẫn giữa LuậtĐất đai với một số Luật liên quan như Bộ Luật Dân sự năm 2005

Trong Nhà nước pháp quyền Xã hôi chủ nghĩa, quyền sử dụng đất cầnhiểu là quyền tài sản, cần được đối xử như tài sản Bản chất là một quan hệkinh tế, dân sự, nhưng quan hệ thu hồi đất theo Luật Đất đai 2003 lại đượcxây dựng như quan hệ hành chính-mệnh lệnh Phải chăng chúng ta đã hànhchính hóa các quan hệ kinh tế, dân sự trong thu hồi đất vì mục đích kinh tế?Phải chăng trong nền kinh tế thị trường, đất đai và quyền sử dụng đất là mộttài sản có thể thỏa thuận chuyển nhượng, đã không được tôn trọng?

Từ những phân tích nên trên, chúng tôi thấy cần đặt ra một số vấn đề sau đây:

Trước hết, cần nhận thức để thấy quy định thu hồi đất vì mục đích kinh

tế trong Luật Đất đai 2003 còn nhiều bất cập Không ít ý kiến còn tỏ ra bănkhoăn khi đối chiếu Luật Đất đai 2003 với Hiến pháp 1992 Hiến pháp 1992chỉ có một số điều quy định về chế độ sở hữu đất đai, quản lý Nhà nước về

đất đai mà không quy định trực tiếp về các trường hợp thu hồi đất, kể cả thuhồi đất vì mục đích kinh tế Điều 23 Hiến pháp 1992 quy định, “Tài sản hợppháp của cá nhân, tổ chức không bị quốc hữu hoá Trong trường hợp thật cầnthiết vì lý do quốc phòng, an ninh và vì lợi ích quốc gia, Nhà nước trưng muahoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của cá nhân hoặc tổ chức theo thời giáthị trường” [14, tr.132] Như vậy, có thể hiểu, khi Nhà nước muốn thu hồiquyền sử dụng đất Nhà nước sẽ trưng mua, trưng dụng có bồi thường theothời giá thị trường và chỉ thực hiện trong trường hợp thật cần thiết vì lý doquốc phòng, an ninh và vì lợi ích quốc gia.

Cơ chế thu hồi đất để sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế tại Điều 40Luật Đất đai 2003 còn bất cập ở chỗ chính nó đã tạo ra cơ chế hành chính hóa cácquan hệ kinh tế-dân sự trong quan hệ đất đai, từ đó dẫn đến những vi phạm vềquyền sở hữu, quyền tài sản của tổ chức, cá nhân sử dụng đất Hậu quả của cơ chếhành chính hóa quan hệ thu hồi đất vì mục đích kinh tế là một nguyên nhân quantrọng của tham nhũng trên thực tế, phát sinh khiếu kiện triền miên về đất đai Trong khi nhiều người dân bị mất đất, một bộ phận lại tích tụ thêm ruộngđất, các nhóm đầu cơ đất đai ngày càng nhiều, diện tích đất đai bỏ hoang ngàycàng lớn Việc một bộ phận người dân bị mất đất, hoặc không được đền bùthỏa đáng, công bằng có thể gây bất ổn chính trị - xã hội Khi đất đai bị sửdụng lãng phí và tham nhũng gia tăng, người dân phải gánh hậu quả Tìnhtrạng tham nhũng, lãng phí đất đai là một trong những nguyên nhân dẫn đếnthất thu ngân sách Nhà nước

Chúng tôi cho rằng, ở góc độ bảo vệ quyền con người (và nếu coi quyền

sở hữu, quyền về tài sản là quyền con người), cách dùng từ “thu hồi đất” cóphần chưa ổn, tạo nên tâm lý sử dụng đất bất ổn cho người dân Khái niệm

"thu hồi đất" dễ bị lạm dụng và hiểu theo nghĩa quyền lực đương nhiên về đấtđai của Nhà nước, dễ dẫn đến lạm quyền, áp dụng sai pháp luật đất đai trong

thực tiễn Nếu Nhà nước giao đất cho người dân rồi một ngày nào đó lại quyếtđịnh thu lại để giao cho người khác, sẽ là một cơ chế đầy rủi ro cho ngườiđang sử dụng đất

Theo chúng tôi, thu hồi đất chỉ nên áp dụng trong những trường hợp thậtcần thiết như vì mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, công cộng.Đối với những trường hợp còn lại, thay vì “thu hồi” cần đưa ra khái niệmchuẩn xác hơn khi Nhà nước thực hiện quyền định đoạt đối với đất đai

Những vấn đề chúng tôi trình bày, phân tích ở Chương 1 sẽ là tiền đề, cơ

sở để để tiếp tục nghiên cứu và luận giải thực trạng pháp luật, thực tiễn thựchiện pháp luật về pháp luật thu hồi đất vì mục đích kinh tế ở Việt Nam thờigian qua, đồng thời cũng là cơ sở để kiến nghị hoàn thiện pháp luật thu hồiđất vì mục đích kinh tế ở nước ta thời gian tới

Chương 2 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT, THỰC TIỄN THỰC HIỆN PHÁP LUẬT THU HỒI ĐẤT VÌ MỤC ĐÍCH KINH TẾ THỜI GIAN QUA

VÀ MỘT SỐ KIẾN NGHỊ

Sau khi Luật Đất đai năm 2003 có hiệu lực thi hành [1], Ủy ban Thường

vụ Quốc hội đã ban hành Nghị quyết về giải quyết đối với một số trường hợp

cụ thể về nhà đất trong quá trình thực hiện chính sách quản lý nhà đất vàchính sách cải tạo xã hội chủ nghĩa trước ngày 01 tháng 7 năm 1991 và Nghịquyết quy định về hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp của

hộ gia đình, cá nhân để sử dụng vào mục đích nông nghiệp Đồng thời, để đápứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, tháo gỡ vướng mắc, khó khăn trongquá trình tổ chức thi hành Luật Đất đai, Chính phủ đã trình Quốc hội banhành 04 Luật có sửa đổi, bổ sung một số nội dung của Luật Đất đai và trên 20Luật có nội dung điều chỉnh liên quan đến đất đai…

Chính phủ đã ban hành 22 Nghị định hướng dẫn thi hành Luật Đất đai vềquy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; về đăng ký, cấp Giấy chứng nhận quyền sửdụng đất; về giá đất, tiền sử dụng đất, tiền thuê đất; về thu hồi đất, bồi thường,

hỗ trợ và tái định cư; xử phạt vi phạm hành chính;… Ngoài ra, Chính phủcũng đã ban hành nhiều Nghị định có điều chỉnh đến các vấn đề liên quan đếnđất đai như các Nghị định hướng dẫn về Luật Đầu tư, Luật Nhà ở, Luật Xâydựng, Luật Quy hoạch đô thị, Luật Kinh doanh bất động sản, Luật Côngchứng, Luật Thanh tra, Luật Khiếu nại, tố cáo, Luật Tài sản công, các LuậtThuế liên quan đến sử dụng đất;… Thủ tướng Chính phủ đã ban hành 12 Chỉthị và 17 Quyết định chỉ đạo, đôn đốc các Bộ ngành, địa phương triển khaithi hành Luật Đất đai; khắc phục yếu kém, sai phạm, tiếp tục đẩy mạnh tổchức thi hành Luật Đất đai; tăng cường quản lý sử dụng đất của các quy

hoạch và dự án đầu tư; về kiểm kê quỹ đất đang quản lý sử dụng của các tổchức được Nhà nước giao đất, cho thuê đất; Quy chế mẫu về quản lý, sử dụngQuỹ phát triển đất

Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Tư pháp, Bộ Xây dựng, Bộ Tài chính

và các Bộ, ngành có liên quan đã ban hành hơn 230 văn bản Trong đó: BộTài nguyên và Môi trường đã ban hành 28 thông tư, 17 thông tư liên tịch và

15 Quyết định; các Bộ, ngành khác ban hành nhiều văn bản hướng dẫn thihành Luật Đất đai và hơn 140 văn bản liên quan đến lĩnh vực đất đai

Nhìn chung, các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Đất đai năm 2003 đãđược ban hành kịp thời tạo hành lang pháp lý khá hoàn chỉnh, cơ bản phù hợpvới thực tế, đáp ứng được yêu cầu công tác quản lý Nhà nước về đất đai, tạođiều kiện thuận lợi cho người dân và doanh nghiệp, được đông đảo nhân dânđồng tình

Dưới đây chúng tôi tập trung làm rõ thực trạng pháp luật, thực tiễn ápdụng pháp luật thu hồi đất vì mục đích kinh tế ở nước ta thời gian qua, trên cơ

sở đó sẽ đề xuất một số kiến nghị cụ thể để hoàn thiện pháp luật thu hồi đất vìmục đích kinh tế

2.1 Thực trạng pháp luật thu hồi đất vì mục đích kinh tế

Như đã phân tích, thu hồi đất là việc Nhà nước ra quyết định hành chính

để thu lại đất; hoặc/ và quyền sử dụng đất đã trao cho tổ chức, hộ gia đình, cánhân Việc thu hồi đất xuất phát từ nhu cầu phát triển của Nhà nước và xã hội;hoặc nhằm áp dụng các chế tài xử lý các hành vi vi phạm pháp luật đất đaicủa người sử dụng, quản lý đất đai

Chế định thu hồi đất được quy định tại mục 4, từ Điều 38 đến Điều 45

Luật Đất đai 2003 Thu hồi đất để sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế

được quy định tại Điều 40 của luật này

2.1.1 Các trường hợp thu hồi đất theo Luật Đất đai 2003

Điều 38 Luật Đất đai 2003 quy định về các trường hợp Nhànước thu hồi đất như sau:

“1 Nhà nước sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi íchquốc gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế;

2 Tổ chức được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất, đượcNhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất mà tiền sử dụng đất có nguồn gốc

từ ngân sách nhà nước hoặc cho thuê đất thu tiền thuê đất hàng năm bị giảithể, phá sản, chuyển đi nơi khác, giảm hoặc không còn nhu cầu sử dụng đất;

3 Sử dụng đất không đúng mục đích, sử dụng đất không có hiệu quả; 4.Người sử dụng đất cố ý hủy hoại đất; 5 Đất được giao không đúng đối tượnghoặc không đúng thẩm quyền; 6 Đất bị lấn, chiếm trong các trường hợp sauđây: a) Đất chưa sử dụng bị lấn, chiếm; b) Đất không được chuyển quyền sửdụng đất theo quy định của Luật này mà người sử dụng đất do thiếu tráchnhiệm để bị lấn, chiếm; 7 Cá nhân sử dụng đất chết mà không có người thừakế; 8 Người sử dụng đất tự nguyện trả lại đất; 9 Người sử dụng đất cố ýkhông thực hiện nghĩa vụ đối với Nhà nước; 10 Đất được Nhà nước giao, chothuê có thời hạn mà không được gia hạn khi hết thời hạn; 11 Đất trồng câyhàng năm không được sử dụng trong thời hạn mười hai tháng liền; đất trồngcây lâu năm không được sử dụng trong thời hạn mười tám tháng liền; đấttrồng rừng không được sử dụng trong thời hạn hai mươi bốn tháng liền; 12.Đất được Nhà nước giao, cho thuê để thực hiện dự án đầu tư mà không được

sử dụng trong thời hạn mười hai tháng liền hoặc tiến độ sử dụng đất chậm hơnhai mươi bốn tháng so với tiến độ ghi trong dự án đầu tư, kể từ khi nhận bàngiao đất trên thực địa mà không được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyếtđịnh giao đất, cho thuê đất đó cho phép”