TRƯƠNG ĐẠI HỌC CAN THƠ KHOA LUẬT BỘ MƠN HÀNH CHÍNH LUẬN VĂN TÓT NGHIỆP Niên khóa: 2005-2009 Dé tai:
TO CHUC VA HOAT DONG CUA THANH TRA NHA NUOC CAP TINH
Trang 2CAM ON
@& 2
Nhân ki niệm 20/11 ngày Nhà giáo Việt Nam, em kính chúc quý Thây, Cô sức khỏe, hạnh phúc và luôn thành công trong cuộc sống
Được sự quan tâm, giảng dạy, hướng dẫn tận tình của Thầy, Cô tôi đã có được
những kiến thức rất bỗ ích về chuyên ngành Đề hôm nay, sau hơn hai tháng nghiên cứu
và thực hiện đề tài luận văn tốt nghiệp Đại học của tơi được hồn thành Đó cũng là nhờ
sự giúp đỡ của Thầy, Cô, gia đình cùng những người thân và bạn bè Nhân đây, tôi xin chân thành cảm ơn sâu sắc đến:
Gia đình cùng những người thân luôn quan tâm và ủng hộ tôi trong suốt thời gian
dưới mái trường Đại học Cần Thơ;
Thây Nguyễn Hữu Lạc đã tận tình chỉ bảo, hướng dẫn trong suốt quá trình học tập
cũng như tạo mọi điều kiện thuận lợi cho tơi hồn thành luận văn này;
Quy Thay, Cô làm công tác tại Trường Đại học Cần Thơ mà đặc biệt là Thầy, Cô
công tác ở Khoa Luật và Trung Tâm Học Liệu đã nhiệt tình giúp đỡ tôi trong quá trình học tập cũng như nghiên cứu tài liệu;
Thành viên lớp Luật Hành chính —- K31 đã nhiệt tình giúp đỡ, động viên tôi khi
thực hiện đề tài luận văn tốt nghiệp;
Một lần nữa với tất cả tắm lòng, tôi chân thành tri ân những Thầy, Cô, những
người thân, người bạn đã giúp tôi trong suốt thời gian học tập cũng như thực hiện đề tài
Do thời gian thực hiện đề tài có hạn và điều kiện nghiên cứu cũng như nguồn kiến thức thực tế còn hạn hẹp, nên không sao tránh khỏi những thiếu sót Rất mong nhận được ý kiến đóng góp ý, phê bình của Thầy, Cô đề đề tài luận văn được hoàn thiện tốt hơn./
Xin tran trong!
Trang 3NHẬN XÉT CỦA GIÁO VIÊN HƯỚNG DẪN
@& ?
Trang 4NHAN XET CUA GIAO VIEN PHAN BIEN
@& ?
Trang 5&& &
LOT NOI DAU sesssssssssssscsccsessscestccscscnccnscsnecsncesessccssseasesuessuesssesussaseessessceasceneeesesanesutensesees 1
1 Lí do chọn đề tài tt tt tr ty rrrrrrrrie 1 2 MUC ti€U NGHIEN CỨU c1 ng ven 2 3 Phạm vi nghiÊn CỨU 2c 1 1 1 111 999 0Ý hy ng gà vvep 3 4 Phương pháp nghiÊn CỨU - - - - c1 1222003610 1183110111 111111 811 1 1 ng ngư gu 3 5 Cầu trúc của đề tài ¿tt hy TH Hrrrrreie 3
9;159)600 5 4
CƠ SỞ LÝ LUẬN VẺ TÔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG - +2 s+zxerxerkerrxrrrrrre 4 THANH TRA NHÀ NƯỚC CẤP TỈNH 2 +©2++2t‡2+vEEEvEEeerrerreerrerrrerrerrrrrrkee 4
1 LỊCH SỬ HÌNH THÀNH VÀ PHÁT TRIẺN - 5: c5c2v+svscvvsvvssve 4 2 KHÁI QUÁT CHUNG VẺ HOẠT ĐỘNG THANH TRA :: 10 2.1 Vị trí, cơ cầu của tổ chức thanh tra trong hệ thống bộ máy nhà nước 10 "52 =1 gBna .ố 10
2.1.2 Về tổ chức bộ máy thanh tTa - ¿- ¿+ 6 xxx £k£EEEEsveevsesersrke 10
2.2 Sự cần thiết phải thành lập cơ quan thanh tra -¿- ¿- - 2 5s +sz se: 14 2.2.1 Thanh tra là chức năng thiết yêu của cơ quan quản lý nhà nước 14 2.2.2 Thanh tra là phương thức đảm bảo trật tự kỷ cương trong quản lý góp phân tăng cường pháp chế Xã Hội Chủ Nghĩa 5 5252 se s22 15 2.2.3 Thanh tra là một phương thức góp phần bảo đảmquyền dân chủ của nhân đẪn cu HH ng ng Họ ng HH pH TK TH 16 2.3 Mỗi quan hệ giữa thanh tra với quản lý nhà nước - +: +s+ssss s2 16
2.3.1 Cơ chế quản lý nhà nƯỚC . - + ©5133 EkE+E£ESEeEEErkersrsrersrke 19
2.3.2 Cơ chế điều chỉnh pháp luật - -¿-¿- 2 2E SE 2x £erErversrerkerd 21 2.4 Khái quát tô chức và hoạt động thanh tra của một số nước trên thế giới 22
2.4.1 Các cơ quan tông thanh tra của pháp - - ¿+ + s8 z2 zzzxrvd 22 2.4.2 Tổ chức Thanh tra của Cộng hòa liên bang Đức . ‹:: 23
2.4.3 Tổ chức Thanh tra của IMỹ - 6-11 233v v ve SE re rkekererersred 23
2.4.4 Tổ chức Thanh tra của Anh ¿+ 52 c5 <ESE‡E‡EEEEEEEEeErkrkersrkrkrd 23 2.4.5 Tổ chức Thanh tra của Cộng hòa nhân dân Trung Hoa 24
2.5 Một số khái niệm, thuật ngữ trong Luật thanh tra - ‹ ss< s52 25
2.5.1 Khái niệm Thanh tra nhà nƯỚC - - (cv vsessxs 26
2.5.2 Khái niệm Thanh tra hành chính - - - s2 c2 se xrez 27
Trang 6VAI TRÒ CỦA CƠ QUAN THANH TRRA - + 52 5+S+++ESEE+SExeEkesrserxesreerserrrrrree 32 )J:f.0/019 9 9.)2/00)00070777 32 1 CƠ CẤU TO CHUC VA NGUYEN TAC HOAT DONG CUA THANH TRA NHÀ NƯỚC CẤP TỈNH c5 St 2 2 21111111111 Etrrkirrrie 32 In Si ` 32 U11 1n 32 1.3 Nguyên tắc hoạt động k5 k1 SE k1 TT TK TH TH Ho 33 1.3.1 Hoạt động thanh tra phải tuân theo pháp luật s«s++ 33
1.3.2 Hoạt động thanh tra phải đảm bảo tính chính xác, khách quan, công khai,
dân chủ và KỊp thờI - - - 1 21 Y1 11191 9 03 3 110 nh kg nu kg khen 35
1.3.3 Không làm cản trở hoạt động bình thường của cơ quan, tô chức, cá nhân
là đối tượng thanh tra - ¿<5 3à E3 3E 3E Sư E3 36
1.4 Mỗi quan hệ giữa Tổng thanh tra với Chánh thanh tra tỉnh, Chủ tịch Ủy ban
"0218571005101 00222 37 1.4.1 Mối quan hệ giữa Tổng thanh tra với Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh 37 1.4.2 Mỗi quan hệ giữa Tổng thanh tra với Chánh thanh tra tỉnh 39
2 NHIEM VU, QUYEN HAN CUA CO QUAN THANH TRA NHA NUGC CAP
¡0 39
2.1 Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các tô chức thanh tra -: 39
2.2 Chức năng, nhiệm vụ của Thanh tra tỉnh .- - c1 s vs yy 41
2.2.1 VỀ chỨC NANG cccccccscscsssssscssscsssscsssssssecssssvsvsvssesesvsvsvessssssasvsvaseasavaess 41 2.2.2 Về nhiệm vụ, quyền hạn .-.¿ - 2 52 E3 EEcEEEEEEEEEEEEEkrkrrrrkrree 41
2.3 Nhiệm vụ, quyền hạn của Chánh thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc trung
i0 1A 43 2.4 Nhiệm vụ, quyền hạn của Thanh tra tỉnh trong công tác giải quyết khiếu nại,
5 43
2.5 Nhiệm vụ của ngành Tranh tra nói chung và Thanh tra tỉnh nói riêng trong công tác phòng, chống tham nhũng + - k1 x33 EE SE EE Sư EEEEsvrrkrkrerkes 44
3 CAC TIEU CHUAN DE TRO THANH CAN BO, CONG CHỨC NGÀNH
I)›/ VI NýIỆỆNỌiiaaầiẳầắa Sa 46
3.1 Vị trí, vai trò của cán bộ, công chức thanh tra s55 c3 46
3.2 Tiêu chuẩn đề trở thành cán bộ, công chức ngành Thanh tra 47 3.2.1 Tiêu chuẩn đề trở thành Thanh tra viên -2- 5x72 552 47 3.2.2 Tiêu chuẩn để trở thành Cộng tác viên thanh tra - esses 48
4 HOẠT ĐỘNG THANH TRA NHÀ NƯỚC CẤP TÍNH .-:-‹- 49
4.1 Những đặc thù của hoạt động thanh tra - - 5S S212 x*2 49
“VAWs 0 ()(0ì0) (vài: 0i: TH dä% a 50
Trang 74.2.1 Thanh tra theo chương trình kế hoạch - 2 2xx vs £erezxrserd 50
4.2.2 Thanh tra đột XuẤt - tt Sn vn SE #ESE SE SE SE SE EE SE sssrsrssrsrrsi 51
4.3 Trình tự thủ tục tiến hành thanh tra .-.- c2 Set SE se SsE se EevsErresssz 51 4.3.1 Quyết định thanh tTa k2 3E EES SE ng nghe 51 4.3.2 Thời hạn thanh tTa + + + + c1 SE vn cv 53 4.4 Nhiệm vụ, quyền hạn của những người tiễn hành thanh tra 54
4.4.1 Nhiệm vụ, quyền hạn của Người ra quyết định thanh tra 54 4.4.2 Nhiệm vụ, quyền hạn của Trưởng Đoàn thanh tra s5: 57
4.4.3 Nhiệm vụ, quyền hạn của thành viên Đoàn thanh tra 58
4.5 Kết luận thanh tra và việc xem xét, xử lý kết luận thanh tra - 60
4.6 Mỗi quan hệ giữa Thanh tra viên, Đoàn thanh tra và Trưởng Đoàn thanh tra
với Người ra quyết định thanh tra - ¿- %6 3333k SE EvErkrsererrrsrsrke 61
4.7 Những hành vi nghiêm cẫm trong hoạt động thanh tra -. - 64
4.8 Quyền và trách nhiệm của đối tượng thanh tra và cơ quan, tổ chức, cá nhân có j¡0ai 0 1= .ố.ốố 65 910/9) c0 — 67
THỰC TIẾN VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬTT -. 2-2 52 +ss+5s 5552 G7 VE THANH TRA NHÀ NƯỚC CẤP TỈNH 2-5222 ề+xSEExrvtErerkerkrrreersrri 67
1 KET QUA THUC HIEN CONG TAC THANH TRA CUA TINH HAU GIANG M.025)009:1207 902027 010ẼẼ7 67
1.1 Tỉnh Hậu Giang - c1 2 ng ng ng nhe 67
1.1.1 Téng hop két qua thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố C40 voces 67
1.1.2 Kết quả thực hiện công tác thanh tra + - + cs xzxv+vvevsrsersrd 67
1.1.2.1 Công tác thanh tra kinh té - XA DOL cece escessesesssseseesescsseseesesveseees 67
1.1.2.2 Kết quả thanh tra theo cdc linh VUC voces cssesssssesssssessssseressseeeens 67 1.1.2.3 Thanh tra chuyên ngành theo chức năng quản lý của ngành, lĩnh vực
a ca 70 1.1.2.4 Công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo - 52c ss xxx reeo 71 1.1.2.5 Két qua thanh tra, kiểm tra việc thực hiện các quy định pháp luật về
khiếu nai, T1 72
1.1.2.6 Công tác phòng, chống tham nhũng + + ¿+ + xxx: 73 1.1.2.7 Công tác tổ chức xây dựng lực lượng ‹:- sec cscsecsc«2 74 1.1.2.8 Cơng tác xây dựng và triển khai văn bản 2-5 + sec: 75
In TT nn .' a-ŸEg 77 1.2.1 Téng hop két qua thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo 71
Trang 81.2.2.2 Kết quả thanh tra theo các lĩnh VỰC se s+xe se szx2 77 1.2.2.3 Thanh tra chuyên ngành .- - 1n n1 ng 84 1.2.2.4 Công tác phòng, chống tham nhũng - - 5 5-5 + c2 84 1.2.3 Công tác giải quyết khiếu nại, tỐ Cáo .-.¿- ¿- - s1 sx SE rvssverve 84
1.2.3.1 Tình hình công tác tiếp dan .ccccccccecsscesssssesesssssessssesssssesrssseens 84 1.2.3.2 Tình hình khiếu nại và giải quyết khiếu nại: . - 2s 552 84
1.2.3.3 Tình hình tố cáo và giải quyết tố C40 sees cssseesesstevstssessseseseens 85 1.2.3.4 Kết quả thanh, tra kiểm tra việc thực hiện các quy định của pháp luật
về khiếu nại, ni 86
1.2.3.5 Kết quả thực hiện quyết định của Ủy ban nhân dân tỉnh 86
1.2.4 Công tác chống tham nhng - + + s22 k3 VEEEEE+ErvEEeEerrkrkerrree S6
1.2.5 Công tác tổ chức xây dựng lực lượng và một số nội dung khác 87
2 THUC TRANG CHUNG VE CONG TAC THANH TRA CUA TINH HAU GIANG VA BEN TRE csscsscssssssssssssessessesssssvssnssnsssecnssnsarscsucsneansensansessessesveansaneans 88
2.1 Thuận lỢI - c1 11113 10 131 530115 81 v1 91H ng ng ng nh 88 2.2 Những hạn chẾ ¿s1 SE 5EE E3 EE115E175111115 1111 3c HH vyn) 89
3 KIỀN NGHỊ, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ THANH TRA NHÀ NƯỚC CẤP TỈNH (22 13 1 SxE2t EE1111111111121121.111111 111111 90
3.1 Quan điểm chung về công tác thanh tTa - - + + #£vEszv£vsrsserereeed 90
3.2 Kiến nghị và đề ra các giải pháp khắc phục cũng như hoàn thiện Pháp luật
thanh t7a - - - - c -c Q ch SE pH 91
KẾT LUẬN - -G- G2231 EE525 58191113 115151119110 01 T10 9 0303 005.13 110 Hư ga 94 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
Trang 9
LỜI NÓI ĐẦU
1 Lí do chọn đề tài
Thực hiện đường lối đổi mới do Đảng ta đề xướng và lãnh đạo, đất nước đã đạt được những thành tựu to lớn trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội Cùng với những mục tiêu về phát triển kinh tế - xã hội, Đảng và Nhà nước ta đang nỗ lực hoàn
thiện hệ thống pháp luật, tăng cường tính pháp chế Xã Hội Chủ Nghĩa với nguyên tặc
“quản lý xã hội theo pháp luật” Cùng với cơ quan bảo vệ pháp luật, ngành Thanh tra
nói chung và đặc biệt là Thanh tra tỉnh có vai trò và vị trí rất quan trọng trong hệ thông bộ máy nhà nước và là công cụ quản lý hữu hiệu góp phân to lớn trong cuộc đấu tranh phòng ngừa, ngăn chặn tội phạm Để xứng đáng với Đảng, Nhà nước và niềm tin của nhân dân Về vị trí của thanh tra đã được Chủ tịch Hồ Chí Minh chỉ rõ trong huấn thị
về công tác thanh tra (1960); Người nói: “Thanh tra là tai mắt của Đảng và Chính
phủ Tai mắt có sáng suốt thì người mới sáng suốt" Có thê nói, đôi mới hệ thông tô
chức và hoạt động thanh tra là một trong những vẫn đề cơ bản, vừa là mục tiêu, vừa là
nôi dung của đường lỗi đổi mới của Đảng ta được xuyên suốt trong quá trình đổi mới của đất nước
Nhà nước ta là Nhà nước của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân - một Nhà nước mang bản chất giai cấp công nhân, có tính nhân dân và tính dân tộc sâu sắc Do
vậy, phát huy và không ngừng mở rộng quyền dân chủ của nhân dân là một trong những phương thức quan trọng để xây dựng, củng cô và phát triển bộ máy nhà nước, nhằm đáp ứng yêu cầu xây dựng và báo vệ Tổ quốc Việt Nam xã hội chủ nghĩa trong tình hình đầy biến động hiện nay Trong mối liên hệ đó, thời gian qua, bên cạnh việc
phát huy quyền làm chủ của nhân dân, hệ thống các cơ quan có chức năng thanh tra,
kiểm tra, giám sát ở nước ta không ngừng được củng cố, hoàn thiện cả về hệ thống tổ chức, cả về phương thức, cơ chế hoạt động Từ đó, đấu tranh một cách có hiệu quả
chống những biêu hiện tiêu cực, góp phần làm trong sạch bộ máy nhà nước, sự nỗ lực phối hợp hoạt động của các cơ quan nhà nước có chức năng thanh tra, giám sát thực sự đã góp phần vào việc thiết lập lại trật tự, kỷ cương xã hội, tăng cường hiệu lực hoạt động quản lý của bộ máy nhà nước trong việc thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, giữ vững an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội, bảo đảm sự ôn định chung,
Trang 10Mặc dù đã có sự nỗ lực chung và đã đạt được những thành tựu to lớn về mọi mặt, song đến nay vẫn đang tồn tại một thực tế là trật tự, kỷ cương của xã hội bị xâm
phạm nghiêm trọng ở nhiều nơi, nhiều lúc làm cho hiệu quả hoạt động quản lý của
Nhà nước không bảo đảm Tình trạng tham nhũng, buôn lậu, phạm tội và các hành vi
vi phạm khác tiếp tục xảy ra nghiêm trọng, chưa được đấu tranh, ngăn chặn một cách kịp thời và có hiệu quả
Tình hình trên là do nhiều nguyên nhân, mà một trong những nguyên nhân đó là do sự phối hợp trong hoạt động thanh tra, giám sát và đặc biệt là sự phối hợp giữa Thanh tra chính phủ với Thanh tra tỉnh và Thanh tra huyện chưa chặt chẽ và đồng bộ, dẫn đến nhiều vi phạm trong các cơ quan nhà nước, các tổ chức kinh tế - xã hội chưa
được phát hiện và ngăn chặn kịp thời, gây ra hậu quả nghiêm trọng, ảnh hưởng nhiều đến đời sống xã hội Trong mối liên hệ đó, việc phân định rõ nhiệm vụ, thâm quyên,
đồng thời xác định rõ một cơ chế phối hợp đồng bộ trong hoạt động thanh tra ở nước ta đã thực sự trở thành một yêu cầu bức xúc Chính vì vậy, mấy năm gần đây, vẫn đề
đôi mới hoạt động và hoàn thiện các cơ chế về hệ thống tô chức thanh tra nói chung và của Thanh tra nhà nước cấp tỉnh nói riêng đang đặt ra hết sức cấp bách
Đề đáp ứng những yêu cầu trên, Nhà nước ta đã ban hành Luật Thanh tra năm 2004 là cơ sở pháp lí cho việc củng cô và xây dựng các tô chức thanh tra Trong đó, tổ chức và hoạt động của Thanh tra nhà nước cấp tỉnh giữ một vai trò quan trọng trong công tác quản lý, giám sát việc thực hiện các quyết định của mình; kiểm tra việc thực hiện chính sách, pháp luật của các cơ quan nhà nước Đề qua đó xem xét, làm rõ đúng, sai mà tìm ra nguyên nhân, biện pháp khắc phục hoặc là xử lý theo quy định của pháp
luật Từ đó làm rõ vị trí, vai trò và hệ thống tô chức cũng như phân định nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ quan Thanh tra mà người viết đã chọn đè tài: “Tổ chức và hoạt
động của Thanh tra nhà nước cấp tỉnh”
2 Mục tiêu nghiên cứu
- Là làm rõ những vấn đề lý luận và thực tiễn về vị trí, vai trò và trách nhiệm cũng như hoạt động của Thanh tra nhà nước cấp tỉnh;
- Mô hình tổ chức Thanh tra nhà nước cấp tỉnh, nhằm nâng cao hiệu quả công tác thanh tra cũng như quản lý nhà nước;
-_ Đưa ra luận cứ phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan thanh tra Từ đó, thấy được những bất cập, hạn chế trong công tác thanh ta để đề ra
những phương thức cũng như kiến nghị nhằm hoàn thiện hệ thống cơ cấu tô chức và
hoạt động của cơ quan Thanh tra nhà nước cấp tỉnh về cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát
Trang 11
3 Phạm vi nghiên cứu
Trên cơ sở nội dung đã đăng ký, người viết chỉ tập trung nghiên cứu những nội chính dung sau:
- Những vấn đề lý luận về công tác thanh tra; quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát;
- Tổ chức và hoạt động thanh tra mà đặc biệt là Thanh tra nhà nước cấp tỉnh; - Chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm của cơ quan Thanh tra nhà nước cấp tỉnh;
- Các quy định pháp luật về tổ chức và hoạt động của các cơ quan có chức năng thanh tra, giám sát ở nước ta; thực hiện phân định chức năng, nhiệm vụ và thực hiện cơ chế phối hợp giữa các cơ quan có chức năng thanh tra, giám sát với các cơ quan quản lý nhà nước
4 Phương pháp nghiên cứu
Cơ sở phương pháp luận của việc nghiên cứu là phép biện chứng duy vật và
quan điểm lịch sử cụ thể Nội dung này luôn được quán triệt trong quá trình khảo sát,
đánh giá, phân tích tình hình thực tiễn Quan điểm toàn diện, tổng thể được áp dụng
cho việc nghiên cứu, phân tích lý luận cơ bản về tổ chức và hoạt động thanh tra, để đánh giá một cách toàn diện về thực trạng cơ chế thanh tra, kiểm tra ở nước ta hiện nay, đồng thời rút ra các kết luận khoa học có chọn lọc về mô hình tổ chức và hoạt
động Đưa ra các kết luận khoa học để hoàn thiện cơ chế thanh tra, kiểm tra; đổi mới tổ chức và hoạt động Thanh tra nhà nước cấp tỉnh nói riêng và của cả hệ thống Thanh tra nhà nước
5 Cấu trúc của đề tài
Đề tài gồm có ba phần: phần mở đầu, nội dung và kết luận Để làm rõ mục tiêu và các nhiệm vụ nêu trên trong phần nội dung của đề tài có 3 chương như sau:
Chương 1: Cơ sở lý luận về tô chức và hoạt động Thanh tra nhà nước cấp tỉnh; Chương 2: Vai trò của cơ quan Thanh tra nhà nước cấp tỉnh;
Trang 12CHƯƠNG 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TỎ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG
THANH TRA NHÀ NƯỚC CẤP TỈNH
1 LICH SU HINH THANH VA PHAT TRIEN
Thanh tra được hình thành và hoàn thiện cùng với sự ra đời và phát triển của Nhà nước, nó gắn liền với hoạt động quản lý nhà nước Tuy vậy, vẫn đề nhận thức đúng vị trí, vai trò thanh tra trong quản lý nhà nước hiện nay còn nhiều ý kiến khác nhau Sở dĩ có sự khác nhau đó là do chưa nhận thức đúng và đầy đủ khái niệm thanh tra Về khái niệm thanh tra được đề cập, xem xét trên nhiều khía cạnh, giác độ khác nhau Tuy nhiên, những khái niệm thanh tra được nhiều người thừa nhận, được ghi lại thành tài liệu nghiên cứu về thanh tra
Theo Từ điển tiếng Việt năm 1992 thi: “Thanh tra 1a kiểm soát, xem xét tại chỗ
việc làm của địa phương, cơ quan, xí nghiệp” Với khái niệm trên giúp ta nhận thấy
hoạt động thanh tra không đồng nhất với hoạt động điều hành, quản lý, khác với hoạt
động của người làm công tác kiểm tra chuyên môn, nghiệp vụ
Nếu xem xét về nguồn gốc, ngữ nghĩa thì khái niệm thanh tra xuất phát từ gốc La-tinh (in-spectare) có nghĩa là “nhìn vào bên trong” chỉ một sự xem xét từ bên ngoài
vào hoạt động của một đối tượng nhất định: “là sự kiểm soát đối với đối tượng bị
thanh tra” trên cơ sở thầm quyền (quyền hạn và nghĩa vụ) được glao nhằm đạt được
mục đích nhất định Tính chất của thanh tra mang tính thường xuyên, tính quyên lực, do đó hệ quả của thanh tra thường là “phát hiện, ngăn chặn những øì trái với quy
định”
Trong sách báo pháp lý của ngành Thanh tra thì “thanh tra được hiểu là sự xem
xét, kiểm soát, kiểm tra thường xuyên, định kỳ nhằm rút ra những nhận xét, kết luận
cần thiết để kiến nghị với các cơ quan nhà nước khắc phục những nhược điểm, phát huy ưu điểm, góp phân nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước”
Thời kỳ phong kiến (các triều đại Lý, Trần, Lê) có cơ quan gọi là “Ngự sử đài”
(tương tự Tổng thanh tra ngày nay) có nhiệm vụ giúp Vua trong việc xem xét, trình tau những công việc hệ thống, có quyền can gián Vua và đối với những nghĩa sĩ trung thực, dám nói thằng, nói thật mới được phong hàm “Gián nghị đại phu” (Thanh tra
viên)
Đảng và Nhà nước ta đã nhận thức và coi trọng công tác thanh tra Ngay sau khi thành lập nước, Đảng và Nhà nước đã nhận thấy cần thiết thành lập cơ quan Thanh
Trang 13
tra, coi đó là công cụ để kiểm sốt cơng việc của Nhà nước, phát hiện, ngăn ngừa, xử lý các sai phạm, khuyết điểm của viên chức trong bộ máy nhà nước
Trong thời kỳ Chính phủ lâm thời mới được thành lập, chưa ban hành Hiến pháp (1946) nhưng Chính phủ đã họp và thảo luận về việc thành lập cơ quan Thanh tra Tại các phiên họp Chính phủ ngày 4/10/1945, ngày 13/11/1945, ngày 14/11/1945
Chính phủ thảo luận và đi đến quyết định cần phải thành lập Ban Thanh tra đặc biệt
Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh 64/SL ngày 23/11/1945 thành lập Ban Thanh tra
đặc biệt Theo Sắc lệnh 64/SL, Ban Thanh tra đặc biệt được giao quyén hạn “nhận các
đơn khiếu nại của công dân; điều tra, hỏi chứng, xem xét tài liệu giấy tờ của các Uỷ
ban nhân dân hoặc các cơ quan của Chính phủ cần thiết cho công việc giám sát; đình chức, bắt giam bất cứ nhân viên nào trong Uỷ ban nhân dân hay của Chính phủ đã phạm lỗi trước khi mang ra Hội đồng Chính phủ hay Toà án đặc biệt xét xử” Cùng với việc thành lập Ban Thanh tra đặc biệt, Đảng, Nhà nước đã chú trọng lựa chọn cán bộ
có phẩm chất, năng lực giao trách nhiệm thực thi nhiệm vụ thanh tra Chủ tịch Hồ Chí
Minh ký sắc lệnh cử các ơng Bùi Bằng Đồn và Cù Huy Cận vào Ban Thanh tra đặc biệt Ông Bùi Bằng Đoàn nguyên là Thượng thư Bộ hình trong Chính phủ nam triều dưới thời Bảo Đại; Ông Cù Huy Cận là Bộ trưởng Bộ Canh nông trong Chính phủ lâm thời Việt Nam dân chủ cộng hoà Qua đó cho thấy Đảng và Nhà nước ta đã nhận thức đúng vị trí, vai trò công tác thanh tra từ đó có giải pháp đúng, đã chú trọng xây đựng tô chức Thanh tra không chỉ về việc xác định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn mà còn chú trọng đến tổ chức bộ máy và lựa chọn cán bộ Đó là những yếu tố cần thiết cho tô
chức, hoạt động thanh tra Cùng với việc thành lập Ban Thanh tra đặc biệt Đảng và
Nhà đã sớm xây dựng tô chức Thanh tra ở một số bộ như: Ban Thanh tra thuộc Bộ Nội
vụ; Bộ Tài chính; Bộ Canh nông và thành lập Ban Thanh tra ở các xứ: Bắc bộ, Trung bộ và Nam bộ Tổ chức ở các xứ gọi là thanh tra chính trị và hành chính Khi Hiến pháp 1946 được ban hành, Đảng và Nhà nước đã điều chỉnh tô chức, hoạt động thanh tra phù hợp với tinh thần Hiến pháp và yêu cầu nhiệm vụ của cách mạng Ngày
18/12/1949, Chủ tịch Hồ Chí Minh ký Sắc lệnh số 138B/SL thành lập Ban Thanh tra
Trang 14còn thanh tra đối với các doanh nghiệp, thanh tra việc thực hiện kế hoạch nhà nước,
quản lý và sử dụng ngân sách nhà nước Nhiệm vụ của thanh tra đã được xác định
trong Sắc lệnh 261/SL ngày 28/3/1956 Theo quy định của Sắc lệnh này, thanh tra có
nhiệm vụ: “thanh tra công tác của các bộ, các cơ quan dân chính, và chuyên môn các cấp, các doanh nghiệp, thanh tra việc thực hiện kế hoạch nhà nước, việc sử dụng bảo quản tài sản nhà nước, chống tham ô, lãng phí” Một điều đáng lưu ý ở đây là Đảng và Nhà nước ta không chỉ quan tâm đến việc thành lập tô chức Thanh tra, việc xác định
chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của thanh tra mà còn chú ý đến công tác cán bộ, chế
độ, chính sách đối với cán bộ thanh tra Cùng với việc thành lập tô chức Thanh tra, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh cử cụ Tôn Đức Thăng, cụ Hồ Tùng Mậu, cụ Nguyễn Lương Băng sung chức thanh tra, ấn định mức lương và phụ cấp cho các vị trong Ban Thanh tra Chính phủ và các phái viên thanh tra Chỉ trong thời gian ngắn, từ
1945 đến 1956, Đảng và Nhà nước đã ban hành 5 Sắc lệnh về thanh tra, điều đó đã thể
hiện nhận thức và quan tâm của Đảng và Nhà nước đối với công tác thanh tra Mặt khác thể hiện mối quan hệ giữa thanh tra và quản lý của Nhà nước, sự hình thành và hoàn thiện tổ chức, hoạt động thanh tra gắn liền với sự kiện toàn bộ máy nhà nước và yêu cầu nhiệm vụ của cách mạng Với 5 Sắc lệnh này đã nói lên được quan điểm của Đảng và Nhà nước về xây dựng thể chế (văn bản pháp luật) và tô chức bộ máy, công tác cán bộ thanh tra Đây là vấn đề mang tính thực tiễn và lý luận để xác định nguyên tắc nội dung đôi mới tổ chức, hoạt động thanh tra hiện nay Cùng với việc Ban hành
các Sắc lệnh về thanh tra, Đảng và Nhà nước ta đã chỉ rõ vị trí của thanh tra trong hoạt
động quản lý nhà nước, để cho toàn Đảng và toàn dân cũng như mỗi cán bộ thanh tra
nhận thức và hành động đúng Về vị trí của thanh tra đã được Chủ tịch Hồ Chí Minh
chỉ rõ trong huấn thị về công tác thanh tra (1960); Người nói: “Thanh tra là tai mắt của Đảng và Chính phủ Tai mắt có sáng suốt thì người mới sáng suốt”
Cùng với việc ban hành các sắc lệnh, Đảng và Nhà nước ta đã ban hành các chỉ thị, nghị quyết về công tác thanh tra Các văn kiện đó đã thê hiện rõ nét quan điểm của
Đảng và Nhà nước về vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của thanh tra và trách nhiệm của các cấp, các ngành đối với công tác thanh tra Trong Chỉ thị số 50/CT- TW ngày 4/4/1962 của Ban Bí thư đã chỉ rõ: “Tổ chức Thanh tra chuyên nghiệp là tai mắt của cơ quan lãnh đạo các cấp, nó có nhiệm vụ giữ gìn dân chủ, kỷ luật nhà nước,
bảo đảm chấp hành nghiêm chỉnh các chủ trương, chính sách của Đảng và Chính
phủ Thanh tra có nhiệm vụ theo dõi, xem xét sự chấp hành đúng đắn đường lối, chính sách, nghị quyết, chỉ thị của Đảng và Chính phủ Các bộ, các ngành, các cấp nhất định phải có cơ quan Thanh tra của mình để theo dõi ngay từ đầu, để kịp thời uốn
năn, sửa chữa sai lâm, thiêu sót có thê xảy ra Các cán bộ lãnh đạo (các Bộ trưởng,
Trang 15
Thứ trưởng ) nhất định phải chỉ đạo trực tiếp cơ quan Thanh tra của mình” Từ quan
điểm trên cho thấy Dang và Nhà nước luôn khẳng định vị trí, vai trò công tác thanh tra
trong công tác lãnh đạo, quản lý, thanh tra gắn liền với quản lý, đồng thời nó là công
việc, trách nhiệm của người quản lý Mỗi tổ chức Thanh tra chuyên nghiệp phải thực
sự là công cụ thiết yếu của cơ quan nhà nước, hoạt động thanh tra cung cấp thông tin
cần thiết, bảo đảm cho chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước được thực hiện thông suốt Với quan điểm đó thì thanh tra là cơ quan bảo vệ pháp luật, chứ không phải là cơ quan điều hành các hoạt động quản lý Đảng và Nhà nước ta đã chú ý kiện
toàn, tắng cường tổ chức Thanh tra cùng với việc kiện tồn tơ chức kiểm tra Dang, coi
đó là nhiệm vụ của các cấp uỷ đảng Quan điểm đó thể hiện trong Thông tri số 210/TT/TW, ngày 22/12/1967 của Ban Bí thư Trung ương Đảng Trong Thong tri nay, Ban Bí thư đã chỉ rõ: “Lưu ý các cấp ủy và các Đảng đoàn phải hết sức chú trọng lãnh đạo, chỉ đạo công tác kiểm tra của Đảng, công tác thanh tra và xét thư khiếu tố của nhân dân: Không những chỉ lãnh đạo về nội dung mà phải chắn và bổ sung về mặt tổ chức làm cho bộ máy tương xứng với nhiệm vụ” Đảng và Nhà nước ta không chỉ nhận thức rõ mối quan hệ giữa công tác kiểm tra Đảng và công tác thanh tra của Nhà nước, mà còn đặt nó trong mối quan hệ với hoạt động kiểm sát, coi đó là các bộ phận hình thành cơ chế kiểm tra, giám sát của Nhà nước Với cơ chế phối hợp đó sẽ tạo thêm sức mạnh tông hợp góp phần giữ gìn kỷ cương, ký luật trong bộ máy nhà nước
và các tô chức đảng Điều đó cũng thể hiện Đảng và Nhà nước ta đã khẳng định vi tri
vai trò của Đảng đối với hoạt động của Nhà nước, đồng thời Đảng cũng hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp, pháp luật Quan điểm này thể hiện rõ trong Chỉ thị số 176/CT-TW, ngày 18/4/1970 của Ban Bí thư Trung ương Đảng Trong Chỉ thị này, Ban Bí thư xác định: “Trong điều kiện Đảng lãnh đạo chính quyền càng phải tăng cường công tác kiểm tra của Đảng, công tác kiểm sát, thanh tra của Nhà nhà nước để kịp thời phát hiện những ưu điểm, khuyết điểm của cán bộ, đảng viên bảo đám cho đường lỗi, chủ trương, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước được chấp hành nghiêm chỉnh” Quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về công tác thanh tra cơ bản là nhất quán về nhận thức vị trí, vai trò của công tác thanh tra, mối quan hệ giữa
thanh tra với yêu cầu quản lý nhà nước Trong mỗi thời kỳ nhất định, Đảng và Nhà
nước đã đưa ra chủ trương thích hợp, điều chỉnh kịp thời chức năng, nhiệm vụ của cơ
quan Thanh tra phù hợp với yêu cầu, nội dung quản lý nhà nước và sự phát triển kinh
tế, xã hội Nhiệm vụ thanh tra được mở rộng từ chỗ chỉ tập trung kiểm tra, kiểm soát
Trang 16phong phú thì nghĩa vụ, yêu cầu công tác thanh tra cũng phức tạp hơn, mở rộng hơn Có thể nói với quan điểm đó đã thể hiện những vấn đề có tính lý luận cao đó là: đối tượng, phạm vi quản lý quyết định đối tượng, phạm vi thanh tra Nói một cách khác: quản lý đến đâu thì yêu câu phạm vi thanh tra phải tương ứng đến đó Từ nhiệm vụ ban đầu của Ban Thanh tra đặc biệt được Đảng và Nhà nước xác định tại Sắc lệnh 64/SL ngày 23/11/1945 đã được nhiều lần bổ sung qua các sắc lệnh, chỉ thị, nghị quyết của Đảng, Nhà nước, đó là Sắc lệnh 138/SL ngày 18/12/1949; Sắc lệnh số 261/SL ngày 28/3/1956; Nghị định 165/CP ngày 31/8/1970; Nghị định 01/CP ngày 3/01/1977
của Hội đồng Chính phủ Tại Nghị định 165/CP đã khẳng định rõ nhiệm vụ, quyền
hạn, tổ chức bộ máy của Uỷ ban Thanh tra Chính phủ: “Thanh tra việc thực hiện các
chủ trương, chính sách của Đảng và Chính phủ, pháp luật của Nhà nước, kế hoạch và ngân sách của Nhà nước, nhằm tăng cường ký luật, nâng cao tinh thần trách nhiệm, cải tiến tổ chức và lề lối làm việc trong bộ máy của Nhà nước từ Trung ương đến cơ sở” Từ quan điểm trên cho thấy công tác thanh tra không chỉ gắn với hoạt động điều hành, chấp hành các quyết định quán lý mà còn phải góp phần chấn chỉnh quản lý từ khâu ban hành, thực hiện quyết định đến việc kiện toàn bộ máy quản lý Về vị trí, thanh tra được Đảng và Nhà nước ta khẳng định là cơ quan nhân danh quyền hành pháp, xem xét việc thực thi chính sách, pháp luật chủ yếu về kinh tế Quan điểm này được thể hiện rõ trong Nghị định 01/CP ngày 3/1/1977 của Hội đồng Chính phủ ban hành Điều
lệ về tổ chức và hoạt động của Uỷ ban Thanh tra của Chính phủ: “Uỷ ban Thanh tra
của Chính phủ là cơ quan của Hội đồng Chính phủ, có trách nhiệm thay mặt Hội đồng
Chính phủ thanh tra một cách thường xuyên, kịp thời, chính xác việc thực hiện các chủ
trương, chính sách của Đảng và Chính phủ, kế hoạch và pháp luật của Nhà nước, chủ yếu về mặt kinh tế” Từ vị trí, vai trò thanh tra được ở trên, Đảng và Nhà nước ta đã khẳng định tổ chức Thanh tra phải gắn với các cơ quan quản lý nhà nước ở các cấp,
các ngành Cùng với việc xác định ro vi tri, vai tro, t6 chức của các cơ quan Thanh tra,
Đảng và Nhà nước ta đã chỉ rõ phương châm thanh tra, phẩm chất của người cán bộ
thanh tra Quan điểm đó được Chủ tịch Hồ Chí Minh chỉ rõ qua lời huấn thị của Người
tại Hội nghị cán bộ thanh tra toàn miền Bắc ngày 19/4/1957 Người nói: “Thanh tra không chỉ xem địa phương thực hiện nghị quyết, chỉ thị như thế nào Nếu họ làm sai hay gặp khó khăn, còn giúp đỡ họ làm cho đúng với nghị quyết, chỉ thị của trên đưa xuống” “Thái độ của cán bộ thanh tra là kiểm tra phải cân thận: nghe không được thiên lệch, nghe một bên, nên nghe người này, nghe người kia Phải khách quan: chớ do ý muốn và suy đoán chủ quan của mình Chống quan liêu: thanh tra muốn biết,
muốn thấy, muốn hiểu rõ sự thật ở cơ quan, ở địa phương nào đấy phải đến được tận nơi, nghe ngóng, tìm hỏi, chịu khó Quan liêu sẽ không làm được nhiệm vụ” Vê tiêu
Trang 17
chuẩn, phẩm chất của cán bộ thanh tra được Chủ tịch Hồ Chí Minh chỉ rõ: “Cán bộ
thanh tra như cái gương cho người ta soi mặt, gương mờ thì không soi được Vì thế cán bộ thanh tra phải rèn luyện đạo đức cách mạng” và công tác sử dụng, bố trí cán bộ thanh tra Người chỉ rõ: “Phái anh tham ô đi thanh tra tham ô thì không được, phái người lười đi thanh tra công việc người khác thì cũng không được Cán bộ thanh tra
phải có đạo đức cách mạng, phải hiểu nhân tình thế cố đã đành, nhưng tự mình còn
phải gương mẫu cho người khác” Quan điểm về công tác tổ chức, cán bộ thanh tra đã
được Ban Bí thư chỉ rõ trong Chỉ thị 38/CT-TW ngày 20/2/1984, Chỉ thị của Ban Bí
thư xác định: “Cần tăng cường cho các tô chức Thanh tra có đủ số lượng cán bộ thanh
tra có phẩm chất, đạo đức tốt và có kiến thức, kinh nghiệm thực tiễn”
Ngày 01/4/1990, Chủ tịch Hội đồng Nhà nước ký Lệnh số 33/LCT-HĐBT công
bố Pháp lệnh thanh tra và được Hội đồng Nhà nước thông qua ngày 29/3/1990 Pháp lệnh đã khăng định: “Thanh tra là một chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý nhà nước”
Hệ thống tổ chức Thanh tra nhà nước gồm có: - Thanh tra nhà nước;
- Thanh tra bộ, Ủy ban nhà nước, cơ quan thuộc Hội đồng Bộ trưởng (nay là
Chính phủ);
- Thanh tra tỉnh, thành phó trực thuộc Trung ương và cấp tương đương; - Thanh tra sở, ngành;
- Thanh tra huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh và cấp tương đương Chức năng thanh tra nhà nước ở xã, phường do Uỷ ban nhân dân cùng cấp đảm
nhận
Ngày nay, công cuộc đơi mới tồn diện đất nước do Đảng đề xướng và lãnh đạo đã mang lại thành quả bước đầu quan trọng, kinh tế phát triển vượt qua khủng hoảng, đời sống nhân dân được nâng cao, chính trị ôn định Các cơ quan quản lý nhà nước đã từng bước vươn lên, khắc phục sai lầm, khuyết điềm của cơ chế tập trung bao cấp Tổ chức và hoạt động thanh tra đã được kiện toàn một bước, đáp ứng bước đầu công cuộc
đổi mới đất nước Ngày 01/10/2004, Luật thanh tra được ban hành Đây là văn bản
pháp lý điều chỉnh tổng thể hoạt động thanh tra hiện nay, cơ quan Thanh tra Nhà nước được đổi Thành thanh tra Chính phủ, do đồng chí Quách Lê Thanh Ủy viên trung ưong
Đảng giữ chức Tổng thanh tra nhà nước Luật thanh tra đã phân định rõ về tô chức,
Trang 18nước, nhăm góp phân xây dựng một xã hội tôt đẹp: “Dân giàu, nước mạnh, xã hội công băng, dân chủ, văn minh” mà Đảng và Nhà nước ta đã khởi xướng và tô chức thực hiện
2 KHÁI QUÁT CHUNG VE HOAT DONG THANH TRA
2.1 Vị trí, cơ cầu của tổ chức thanh tra trong hệ thống bộ máy nhà nước
2.1.1 Vị trí
Tổ chức Thanh tra Việt Nam qua nhiều thời kỳ với tên gọi khác nhau, trừ Ban Thanh tra đặc biệt với vị trí, nhiệm vụ, quyền hạn đặc biệt, còn lại vị trí của tổ chức Thanh tra được các Hiến pháp, các văn bản pháp luật quy định là thuộc cơ quan quản lý hành chính nhà nước (cơ quan hành pháp) Tổ chức Thanh tra ở Trung ương là cơ quan của Chính phủ, tổ chức Thanh tra ở các cấp là cơ quan của Uỷ ban nhân dân cùng cấp, tô chức Thanh tra ở các ngành, lĩnh vực là tổ chức trong cơ cầu bộ máy giúp thủ trưởng các bộ, ngành trung ương và thủ trưởng các sở, ngành địa phương
Tổ chức, hoạt động thanh tra trong thời gian qua đã từng bước được kiện toàn theo nguyên tắc tập trung, dân chủ kết hợp quản lý theo ngành, lĩnh vực và quản lý theo địa phương; đã tăng cường chỉ đạo hướng dẫn công tác nghiệp vụ thanh tra có tính chất hệ thống theo ngành dọc Từ đó đáp ứng được yêu cầu lãnh đạo, quản lý của từng cấp, từng ngành; đồng thời phục vụ cho sự chỉ đạo, điều hành của cơ quan quản lý cấp trên, thực hiện lời dạy của Chủ tịch Hồ Chí Minh: “Thanh tra là tai mắt của trên, là người bạn của dưới”
Việc nghiên cứu xây dựng đội ngũ công chức thanh tra gắn liền với quá trình nghiên
cứu đổi mới tô chức, hoạt động thanh tra, mà trước hết là xác định vị trí, vai trò của
công tác thanh tra trong cải cách nền hành chính nhà nước
2.1.2 Về tổ chức bộ máy thanh tra
Để thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được giao, tổ chức bộ máy của các cơ quan Thanh tra được hình thành và phát triển qua các giai đoạn chính như sau:
Thời kỳ Ban Thanh tra đặc biệt:
Là tô chức tiền thân của ngành Thanh tra Việt Nam, với nhiệm vụ, quyên hạn đặc biệt Ban Thanh tra đặc biệt chỉ có ba người, khi cần thiết sử dụng bộ máy của Văn
phòng Bộ Nội vụ và cán bộ của các cấp, các ngành để tiến hành thanh tra Sau đó, các
tổ chức Thanh tra các Bộ: Nội vụ, Lao động, Canh nông, Tài chính Quân đội được
hình thành Ngoài ra, Chính phủ còn thành lập một số Đặc uỷ đoàn của Chính phủ dé
trực tiếp đi kiểm tra các địa phương
Thời kỳ Ban Thanh tra Chính phủ:
Trang 19
Được thành lập theo Sắc lệnh 138b-SL ngày 18/12/1949, trực thuộc Thủ tướng Chính phủ Ban Thanh tra Chính phủ gồm có: một Tổng Thanh tra, một Tổng thanh tra phó, ba Thanh tra Giúp việc Ban Thanh tra có một văn phòng và một số phái viên
thanh tra do nghị định của Thủ tướng Chính phủ bồ nhiệm
Thời kỳ Ban Thanh tra Trung ương của Chính phủ:
Được thành lập theo Sắc lệnh 261-SL ngày 28/3/1956 Ban Thanh tra trung ương của Chính phủ gồm có: một Tông Thanh tra, hai Tổng Thanh tra Phó và một số uỷ viên do sắc lệnh của Chủ tịch nước Việt Nam dân chủ cộng hoà bổ nhiệm Sau đó,
ở các bộ cần thiết và các khu, thành phó, tỉnh đã thành lập các Ban Thanh tra theo
Nghị định số 1194-TTg của Thủ tướng Chính phủ Từ đó, các tô chức Thanh tra được
hình thành đặt dưới sự chỉ đạo, hướng dẫn hoạt động của Ban Thanh tra trung ương
của Chính phủ
Thời kỳ Uỷ ban Thanh tra của Chính phủ:
- Lệnh số 18/LCT ngày 26/7/1960 công bố Luật tổ chức Hội đồng Chính phủ
quy định có Uỷ ban Thanh tra của Chính phủ thay cho Ban Thanh tra trung ương của
Chính phủ Nghị định 136/CP ngày 29/9/1961 quy định nhiệm vụ, quyền hạn và tô
chức bộ máy của Uỷ ban Thanh tra của Chính phủ Giai đoạn này có Tổng Thanh tra,
các Phó Tổng Thanh tra và các Uỷ viên;
Bộ máy giúp việc của Uỷ ban Thanh tra của Chính phủ đã hình thành: Văn phòng, các Vụ thanh tra chuyên trách đảm nhiệm các lĩnh vực thanh tra khác nhau như: nông nghiệp, công nghiệp, xây dựng cơ bản, văn hoá - xã hội và giải quyết khiếu
tố
- Sau đó, Hội đồng Chính phủ có Nghị quyết 164/CP ngày 31/8/1970 về tăng
cường công tác thanh tra, chấn chỉnh hệ thống cơ quan Thanh tra nhà nước Cùng ngày, Hội đồng Chính phủ ban hành Nghị định 165/CP quy định nhiệm vụ, quyền hạn
và tổ chức bộ máy của Uỷ ban Thanh tra của Chính phủ Tiếp đó, ngày 3/1/1977, Hội đồng Chính phủ ra Nghị định 01/CP ban hành Điều lệ tổ chức, hoạt động của Uỷ ban Thanh tra của Chính phủ
Những quy định trong các văn bản trên đây đã xác định hệ thông tô chức Thanh tra cả nước bao gồm:
- Uỷ ban Thanh tra của Chính phủ;
- Ban Thanh tra của các bộ, ngành ở Trung ương;
Trang 20Ngoài ra, ở các cơ sở chính quyên, đơn vị kinh tế, sự nghiệp còn có các Ban
Thanh tra nhân dân được thành lập theo Quyết định số 25/TTg ngày 9/1/1976 của Thủ
tướng Chính phủ
Giai đoạn này, Uỷ ban Thanh tra của Chính phủ gồm có Chủ nhiệm, các Phó Chủ nhiệm, các Uỷ viên, bộ máy giúp việc của Uỷ ban có sự thay đổi Đến năm 1977, gồm Văn phòng, các cụ chuyên môn, Vụ tổng hợp, Vụ Xét khiếu tổ, Vụ Tổ chức - Cán bộ, Vụ Quản lý công tác Thanh tra nhân dân, Trường Cán bộ Thanh tra
Thời kỳ Uỷ ban Thanh tra nhà nước:
Để tang cuong tổ chức Thanh tra và nâng cao hiệu lực thanh tra, Hộ đồng Bộ
trưởng đã ban hành Nghị quyết 26/HĐBT ngày 15/2/1984 Nghị quyết đã xác định hệ
thống Thanh tra các cấp gồm có:
- Uỷ ban Thanh tra nhà nước trung ương;
- Uỷ ban Thanh tra Nhà nước tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; - Uỷ ban Thanh tra nhà nước quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh;
- Ban Thanh tra nhân dân ở cơ sở
Đó là một hệ thống tổ chức Thanh tra được quản lý thống nhất từ Trung ương
đến cơ sở Uỷ ban Thanh tra các cấp gồm có Chủ nhiệm, các Phó Chủ nhiệm, một số
uỷ viên không chuyên trách là đại điện của một số ngành quản lý tơng hợp và đồn thê chính trị
Tổ chức Thanh tra ở các bộ, ngành trung ương và sở, ngành địa phương là các Ban Thanh tra do thủ trưởng cùng cấp quản lý, chỉ đạo trực tiếp, Uỷ ban Thanh tra nhà
nước các cấp hướng dẫn về công tác, nghiệp vụ
Bộ máy giúp việc của Uỷ ban Thanh tra nhà nước trong thời kỳ này cũng có sự
thay đối so với quy định trên Bồ sung thêm Tạp chí Thanh tra là đơn vị trực thuộc Uỷ
ban Thanh tra nhà nước Năm 1983, chức năng tổng hợp được tập trung vào Văn
phòng Năm 1988, các Vụ Thanh tra Kinh tế - Văn hoá - Xã hội và Vụ Thanh tra Xét khiếu tổ được sắp xếp lại thành các Cục Thanh tra 1 và 2, có thêm một số phái viên
thanh tra
Thời kỳ Thanh tra nhà nước:
Ngày 01/4/1990, Chủ tịch Hội đồng Nhà nước ký Lệnh số 33/LCT-HĐBT công
bố Pháp lệnh thanh tra và được Hội đồng Nhà nước thông qua ngày 29/3/1990 Pháp lệnh đã khẳng định: “Thanh tra là một chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý nhà
nước”
Hệ thống tô chức Thanh tra nhà nước gồm có: - Thanh tra nhà nước;
Trang 21
- Thanh tra bộ, Ủy ban nhà nước, cơ quan thuộc Hội đồng Bộ trưởng (nay là
Chính phủ);
- Thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và cấp tương đương;
- Thanh tra sở, ngành;
- Thanh tra huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh và cấp tương đương Chức năng thanh tra nhà nước ở xã, phường do Uỷ ban nhân dân cùng cấp đảm
nhận
Thanh tra nhà nước gồm có: Tổng Thanh tra, các Phó Tổng Thanh tra và Thanh
tra viên Bộ máy giúp việc Tổng Thanh tra có: các Vụ Thanh tra Kinh tế 1 Vụ Thanh
tra Kinh tế 2, Vụ Thanh tra Nội chính - Văn xã, Vụ Thanh tra Xét khiếu tố, Vụ Tổng
hợp - Pháp chế, Vụ Tổ chức - Cán bộ, Văn phòng: các đơn vị trực thuộc có Trường
Cán bộ thanh tra, Tạp chí Thanh tra, đến năm 1993 có thêm Báo Thanh tra
Các tô chức Thanh tra ở các cấp, các ngành có Chánh thanh tra, Phó Chánh
thanh tra và các Thanh tra viên Thanh tra các tỉnh, thành phố đã thống nhất thành lập
các phòng chuyên môn và văn phòng
Chức danh Thanh tra viên được khẳng định trong Pháp lệnh thanh tra Ngày 18/6/1991, Hội đồng Bộ trưởng ban hành Nghị định 191-HĐBT quy định Thanh tra
viên các cấp và thẩm quyền bổ nhiệm Thanh tra viên Thanh tra viên cấp I do Bộ trưởng, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố bổ nhiệm; Thanh tra viên cấp II do
Tổng Thanh tra nhà nước bổ nhiệm; Thanh tra viên cấp III do Chủ tịch Hội đồng Bộ nhiệm (nay là Thủ tướng Chính phủ bồ nhiệm)
Thời kỳ Thanh tra nhà nước theo Luật thanh tra nắm 2004
Ngày 24/6/2004, Chủ tịch nước ký Lệnh số 11/2004/L-CTN công bố Luật
thanh tra và Quốc hội thông qua ngày 15/6/2004 Hệ thống tổ chức Thanh tra nhà nước gồm có:
- Cơ quan thanh tra được thành lập theo cấp hành chính: + Thanh tra Chính phủ; + Thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là Thanh tra tỉnh); + Thanh tra huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là Thanh tra huyện)
- Cơ quan thanh tra được thành lập ở cơ quan quản lý theo ngành, lĩnh vực: + Thanh tra bộ, cơ quan ngang bộ (gọi chung là Thanh tra bô)
+ Thanh tra sở
Ngày nay, chức danh Thanh tra viên được khẳng định trong Luật thanh tra Đã
Trang 22thông qua ngày 15/6/2004 Có hiệu lực ngày 01 tháng 10 năm 2004 quy định rõ Thanh
tra viên các cấp và thâm quyền bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Thanh tra viên do Chính phủ quy định
2.2 Sự cần thiết phái thành lập cơ quan thanh tra
Nhà nước thực hiện quản lý kinh tế - xã hội thông qua việc đề ra các chính
sách, pháp luật Đề biết được việc thực hiện các chính sách, pháp luật đó đến đâu thì
cần phải có cơ quan thanh tra, kiểm tra, giám sát Mặt khác việc tìm ra các sơ hở, yếu
kém trong công tác quản lý, phát hiện những nội dung trong chủ trương, chính sách
chưa phù hợp với yêu cầu thực tế khách quan, từ đó có các biện pháp sửa đổi, bổ sung,
khắc phục kịp thời cũng như xử lý nghiêm minh các hành vi sai phạm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng bị quản lý Ngoài ra, thanh tra, kiểm ta, giám sát không chỉ là việc phát hiện, tìm kiếm sai phạm, sơ hở yếu kém trong quản lý, mà còn phải
phát hiện và khẳng định, đồng thời tạo điều kiện cho những nhân tố mới, cơ chế mới
cho công tác quản lý Có như vậy thì hiệu quả công tác quản lý mới được nâng cao và đáp ứng yêu cầu phát triển trong đời sống kinh tế, văn hóa, xã hội
2.2.1 Thanh tra là chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý nhà nước Thanh tra là phạm trù gắn liền với hoạt động quản lý nhà nước
Thanh tra chỉ xuất hiện, tồn tại và phát triển trong xã hội có nhà nước Hoạt
động thanh tra bắt nguồn từ tính chất và chức năng quản lý của nhà nước, nhà nước
không thê quản lý, điều hành mọi hoạt động kinh tế - xã hôi nếu thiếu công tác thanh
tra, kiểm tra, giám sát
Nhà nước thực hiện quản lý kinh tế - xã hội thông qua việc đề ra hệ thông luật
lê, các chính sách pháp luật, chế độ quản lý điều hành các mối quan hệ và cưỡng chế các pháp nhân và thể nhân phải tuân theo
Trong khoa học quản lý có ba yếu tố câu thành: ban hành quyết định quản lý, tô
chức thực hiện quyết định quản lý và thanh tra, kiểm tra quyết định thực hiện quản lý
Như vậy thanh tra là nội dung không thê thiếu của quản lý nhà nước, là một giai đoạn của chu trình quản lý, có vai trò kiểm định, đánh giá hiệu quả quản lý nhà nước Qua thanh tra, giúp cho các cơ quan quản lý nhà nước tăng cường đựơc hiệu lực của các quyết định quán lý, thấy được những thiếu sót, yếu kém, những quan điểm chưa phù hợp, chưa đồng bộ trong hệ thống luật lệ, các chính sách, chế độ ban hành đúng sai;
việc thực hiện các luật lệ, chính sách, nhiệm vụ của các cơ quan quản lý nhà nước, các tổ chức kinh tế, các đơn vị lực lượng vũ trang và các cá nhân tốt hay xấu; mức độ vi
phạm và nguyên nhân từ đó kiến nghị nhằm phát huy nhân tố tích cực, khắc phục kịp
thời những cơ sở, yêu kém, đê xuât biện pháp hoàn thiện cơ chê, chính sách nhăm
Trang 23
quản lý tốt hơn và có hiệu quả hơn Chính vì vậy, trong hoạt động quản lý nhà nước cần phải có thanh tra và thanh tra phải phục vụ cho yêu cầu quản lý nhà nước
Ở nước ta, công tác thanh tra và kiểm tra được xây dựng theo năm hệ thống và
có mối quan hệ với nhau trong toàn bộ hoạt động thanh tra, kiểm tra của nhà nước Đó là sự kiểm tra của Đảng, kiểm tra của cơ quan lập pháp, kiêm tra của cơ quan tư pháp,
thanh tra của cơ quan hành pháp, kiểm tra, giám sát của quần chúng nhân dân
Trong các cơ quan hành pháp, công tác thanh tra, kiếm tra cùng tiến hành theo nhiều hình thức hoạt động khác nhau, trong đó có hệ thống Thanh tra tỉnh Quá trình
hình thành và phát triển của tổ chức Thanh tra nhà nước mà đặc biệt là Thanh tra tỉnh
găn liền với quá trình hình thành và phát triển của bộ máy hành chính nhà nước Tùy
theo yêu cầu của mọi giai đoạn phát triển kinh tế - xã hội, nhiệm vụ của tổ chức Thanh
tra cũng có sự thay đổi nhất định
2.2.2 Thanh tra là phương thức đám báo trật tự kỷ cương trong quan ly góp phân tăng cường pháp chê Xã Hội Chủ Nghĩa
Với chức năng giám sát hoạt động của các đối tượng bị quản lý bao gồn giám sát việc chấp hành chính sách, pháp luật, chức trách, nhiệm vụ của cơ quan hành chính nhà nước và công chức nhà nước, việc chấp hành chính sách, pháp luật của các tổ
chức, cá nhân và các đối tượng khác chịu sự quản lý của nhà nước, thanh tra có kịp thời phát hiện những sai phạm và có biện pháp xử lý
Với chức năng xem xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo đối với các quyết định hoặc
hành vi hành chính của cán bộ, công chức nhà nước trong việc thực hiện chính sách, pháp luật, chức trách, nhiệm vụ được giao, kết luận và xử lý kịp thời những việc làm
trái pháp luật của cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức nhà nước Thanh tra góp phần bảo đảm trật tự kỷ cương trong quản lý, làm sạch bộ máy nhà nước
Hoạt động thanh tra ở đây còn được hiểu là việc chính chủ thể quản lý kiểm tra, xem xét, đánh giá, kiểm nghiệm chủ trương, chính sách của mình đồng thời xem xét, kiểm tra việc triển khai thực hiện của các cơ quan, cá nhân có trách nhiệm trong hệ thống cơ quan quản lý
Việc thực hiện, xử lý kịp thời, nghiêm minh các hành vi sai phạm của cá nhân, cơ quan có trách nhiệm, của cá nhân, tô chức là đối tượng bị quản lý sẽ đảm bảo trật tự kỷ cương pháp luật trong hoạt động quản lý Mặt khác việc tìm ra các sơ hở, yếu kém
trong công tác quản lý, phát hiện những nội dung trong chủ trương, chính sách chưa
phù hợp với yêu cầu thực tế khách quan, từ đó có các biện pháp sửa đổi, bổ sung, khắc
phục kịp thời cũng có ý nghĩa tích cực trong việc củng có trật tự, kỷ cương, hoàn thiện
Trang 24Tuy nhiên, thanh tra không chỉ là việc phát hiện, tìm kiếm sai phạm, sơ hở yếu kém trong quản lý, mà còn phải phát hiện và khẳng định, đồng thời tạo điều kiện cho
những nhân tô mới, cơ chế mới náy sinh và phát triển Có như vậy thì hiệu quả công
tác quản lý mới được nâng cao và đáp ứng yêu câu phát triên của thực tiên
2.2.3 Thanh tra là một phương thức góp phần báo đãmquyên dân chủ của
nhân dân
Dân chủ là quyền làm chủ của nhân dân Dân chủ của nhân dân được thể hiện
thông qua người đại điện của mình là nhà nước Điều đó có nghĩa là quyên lực của nhà nước là thuộc về nhân dân Vì lẽ đó, Nhà nước có nghĩa vụ chăm lo, bảo vệ quyền và
lợi ích của nhân dân, tạo mọi điều kiện để nhân dân thực hiện quyền làm chủ của
mình, tham gia quản lý nhà nước và quản lý xã hội Hiến pháp và các văn bản pháp luật khác của nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam không chỉ ghi nhận mà
còn có các cơ chế bảo đám thực hiện các quyền và nghĩa vụ của công dân thông qua
hình thức dân chủ trực tiếp và dân chủ đại diện
Nhân dân thực hiện quyền kiểm tra, giám sát đối với cơ quan nhà nước, cán bộ công chức nhà nước thông qua hoạt động của các cơ quan nhà nước do mình bầu ra; thông qua các tổ chức chính trị - xã hội, xã hội - nghề nghiệp mà mình là thành viên; thông qua các Ban Thanh tra nhân dân; thông qua việc khiếu nại, tố cáo những hành vi vi phạm pháp luật, xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của mình Việc kiểm tra, giám sát là phương thức thực hiện quyền dân chủ trực tiếp của nhân dân
Các tổ chức thanh tra nhà nước tạo điều kiện để nhân dân thực hiện quyền dân chủ của mình thông qua việc tiếp nhận giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân; thông
qua việc hỗ trợ, giúp đỡ ban thanh tra nhân dân hoạt động Qua việc xem xét, kết luận
và kiến nghị giải quyết khiếu nại, tổ cáo các tổ chức thanh tra nhà nước giúp Đảng và Nhà nước phát hiện kịp thời những sai phạm của cán bộ, công chức, loại trừ những
biểu hiện quan liêu, mất dân chủ, thiếu công bằng, xa rời lợi ích của nhân dân Từ đó
có các biện pháp xử lý, khắc phục, vừa góp phần bảo vệ quyên và lợi ích hợp pháp của
nhân dân Với ý nghĩa đó thanh tra không chỉ là chức năng thiết yếu của cơ quan quản
lý nhà nước mà còn là phương thức quan trọng góp phần bảo đảm quyền dân chủ của nhân dân
2.3 Mối quan hệ giữa thanh tra với quản lý nhà nước
Thanh tra được hình thành và hoàn thiện cùng với sự ra đời và phát triển của Nhà nước, nó gắn liền với hoạt động quản lý nhà nước Tuy vậy, vấn đề nhận thức
đúng vị trí, vai trò thanh tra trong quản lý nhà nước hiện nay còn nhiều ý kiến khác
nhau Sở dĩ có sự khác nhau đó là do chưa nhận thức đúng và đầy đủ khái niệm thanh tra Về khái niệm thanh tra được đê cập, xem xét trên nhiêu khía cạnh, giác độ khác
Trang 25
nhau Tuy nhiên, những khái niệm thanh tra được nhiều người thừa nhận, được ghi lại thành tài liệu nghiên cứu về thanh tra
Theo Từ điển tiếng Việt năm 1992 thì: “Thanh tra là kiểm soát, xem xét tại chỗ
việc làm của địa phương, cơ quan, xí nghiệp” Với khái niệm trên giúp ta nhận thấy
hoạt động thanh tra không đồng nhất với hoạt động điều hành, quản lý, khác với hoạt
động của người làm công tác kiểm tra chuyên môn, nghiệp vụ Trong hoạt động thanh tra cũng tác động từ phía chủ thể quản lý, một chủ thể thực thi quyền lực hành chính nhà nước đối với các đối tượng quản lý Kết quả hoạt động thanh tra là mang lại cho
chủ thể quản lý những thông tin khách quan từ hoạt động điều hành, chấp hành các
quyết định quản lý, đề xuất các biện pháp chấn chỉnh quản lý Hoạt động thanh tra không chỉ xem xét tính hợp pháp trong quá trình thực hiện quyết định quản lý, mà còn xem xét tính hợp lý của hành vi của đối tượng bị quản lý, tính chính xác của quyết
định quản lý Nghĩa là thanh tra phải phản ánh trung thực, khách quan, thực tế hoạt
động điều hành, chấp hành các quyết định quản lý Từ khái niệm này cho ta xác định đúng mục tiêu hoạt động thanh tra, thiết kế đúng chức năng, nhiệm vụ quyền hạn và hình thức tô chức, phương thức hoạt động thanh tra
Nếu xem xét về nguồn gốc, ngữ nghĩa thì khái niệm thanh tra bắt nguồn từ chữ La tinh: “In - Pectare”, nghĩa là nhìn vào bên trong Từ khái niệm này cho thấy: tuy thanh tra găn liền với quản lý, song nó có đặc điểm riêng, không giống hoạt động của cơ quan chuyên môn, nghiệp vụ của bộ máy quản lý
Khái niệm này cho thấy, trong hoạt động thanh tra có tính độc lập, không phụ thuộc vào ý chí chủ quan của người quản lý Đây là vấn đề có liên quan đến việc xác định vị trí tổ chức Thanh tra, trình tự, thủ tục thanh tra Tính độc lập về vị trí thể hiện qua việc thiết kế mô hình tổ chức Thanh tra, trình tự, thủ tục thanh tra Tính độc lập
về vị trí thể hiện qua viéc thiết kế mô hình tổ chức Thanh tra Đó là tổ chức của cơ
quan cấp trên đối với cấp dưới, tổ chức Thanh tra từ bên ngoài đối với hệ thống quản lý; độc lập về các điều đảm bảo cho hoạt động thanh tra chỉ tuân theo pháp luật v.v Từ các khái niệm trên cho thấy thanh tra xuất phát từ yêu cầu hoạt động quản lý của
Nhà nước, song để mang lại cho chủ thể quản lý những thông tin khách quan thì nó
phải hoạt động độc lập Tính độc lập của thanh tra thể hiện trong quá trình thu thập, phân tích, xử lý, đưa ra các kiến nghị Mặt khác, thanh tra lại gắn liền với quản lý, phục vụ trực tiếp yêu cầu, mục tiêu quản lý Do đó, tổ chức Thanh tra không thể tách
ra một cách biệt lập với hệ thống tổ chức quản lý Vấn đề cơ bản ở đây là cần có cơ
chế hoạt động, các chế định pháp luật nhằm khắc phục sự can thiệp chủ quản, tuỳ tiện
của chủ thể quản lý vào hoạt động thanh tra, làm cho thông tin thanh tra thiếu chính
4
Trang 26Để phân định khái niệm thanh tra cần phải nghiên cứu đến khói niệm kiểm tra
về chuyên môn, nghiệp vụ Hai khái niệm cơ bản có sự giống nhau về hình thức, đó là
việc phát hiện vẫn đề, phân tích, đánh giá và kết luận Tuy nhiên, về cấp độ áp dụng quyền lực có khác nhau, chủ thể thực hiện cũng khác nhau Về cấp độ áp dụng quyền
lực của thanh tra thông thường cao hơn và được pháp luật thừa nhận như một nguyên
tắc bắt buộc các đối tượng phải chấp hành Kết luận thanh tra thường ít bị chỉ phối bởi
yếu tố chủ quan của người thực hiện (Thanh tra viên) vì chủ thể này độc lập với các hành vi, sự việc của đối tượng vé cấp độ kiểm tra thấp hơn, nó là yêu cầu khách quan, bắt buộc và trở thành chức trách của người quản lý, người làm chuyên môn, nghiệp vụ Nói một cách khác, kiểm tra là khâu tất yếu của quy trình quản lý, quy trình nghiệp vụ,
nó là sự tự nhận thức và xem xét lại các công việc thuộc chức trách của mình Quyền
hạn khi tiến hành kiểm tra thường đồng nhất với quyền hạn của chức trách công chức
được đảm nhận, nó không có những đặc quyên riêng Như vậy, việc xử lý các kết luận
kiểm tra có thể là thông qua sự tự chấn chỉnh quản lý, tự điều chỉnh những phương pháp làm việc v.v Thông tin kiểm tra thông thường chỉ đề cập đến nguyên nhân trực tiếp nhất thời và thường gắn với đối tượng trực tiếp quản lý Thông tin thanh tra thường chỉ ra các nguyên nhân khách quan, chủ quan, nguyên nhân trực tiếp, gián tiếp,
nguyên nhân cơ bản, nguyên nhân chủ yếu Vì vậy, kết luận của thanh tra thường đề cập đến phạm vi rộng hơn, bao quát hơn, do đó kiến nghị không chỉ ở vấn đề vi mô mà
cả vẫn đề vĩ mô về cơ chế, chính sách, pháp luật
Các khái niệm thanh tra, kiểm tra nêu trên cũng cho thấy chức năng của thanh tra khác với chức năng của kiểm tra và chức năng điều tra tội phạm, chức năng truy tố, xét XỬ
Như vậy, thanh tra là phạm trù găn liền với quản lý nhà nước, mỗi tổ chức Thanh tra là công cụ không thể thiếu được trong hoạt động quản lý nhà nước Vị trí, vai trò, mối quan hệ giữa thanh tra với quản lý được V.L Lênin chỉ rõ: “quản lý đồng thời phải thanh tra, quản lý và thanh tra là một chứ không phải là hai” Trong mối quan hệ
đó thì quản lý là nhân tố có trước, nó quyết định mục tiêu, yêu cầu, nội dung đối với
hoạt động thanh tra Mỗi lĩnh vực quản lý nhất định, trong điều kiện một cơ chế quản
lý nhà nước nhất định đòi hỏi phải có cơ chế tổ chức, hoạt động thanh tra tương xứng
và phù hợp Tuy vậy, hoạt động thanh tra cũng có tác động tích cực đối với quản lý
Nếu hoạt động thanh tra có hiệu quả sẽ thúc đây quá trình quản lý diễn ra đều đặn, liên tục không bị ách tắc và đạt được mục tiêu định trước, góp phan hoan thién co ché quan lý nhà nước, cơ chế điều chỉnh pháp luật Ngược lại, nếu hoạt động thanh tra xa rời
mục tiêu quản lý, kém hiệu quả thì sẽ hạn chế và kìm hãm đến hiệu quả quản lý Vấn
đề đánh giá hiệu lực, hiệu quả hoạt động thanh tra không chỉ xem xét trên chính bản
Trang 27
thân thanh tra mà vấn đề sâu xa của nó là phải xét trên hiệu lực, hiệu quả của quản lý
nhà nước, trong đó thanh tra giữ vai trò là một công cụ quản lý Môi quan hệ giữa
hiệu lực, hiệu quả công tác thanh tra với hiệu lực, hiệu quả quản lý đã được V.L Lênin
chỉ rõ: “ở đâu có nạn hồi lộ và tham nhũng hoành hành thì ở đó phép nước, ký cương
xã hội, pháp chế và thanh tra trở thành vô hiệu” Mối quan hệ giữa thanh tra với quản
lý nhà nước thể hiện qua mối quan hệ giữa cơ chế tô chức, hoạt động thanh tra với cơ chế quản lý nhà nước, cơ chế điều chỉnh pháp luật Trong mối quan hệ đó thì cơ chế
quản lý nhà nước, cơ chế điều chỉnh pháp luật giữ vai trò quyết định Do đó, muốn xác
định có chế tổ chức, hoạt động thanh tra phải trên cơ sở nghiên cứu đầy đủ cơ chế
quản lý nhà nước, cơ chế điều chỉnh pháp luật trên phương diện lý luận và thực tiền
2.3.1 Cơ chế quán lý nhà nước
Từ khi loài người bước sang thời kỳ văn minh, các hoạt động xã hội phải được quan ly bang Nhà nước Để quản lý mọi mặt đời sống xã hội có hiệu quả, chủ thê quản
lý Nhà nước nói chung và các cơ quan nhà nước nói riêng phải nhận thức được những quy luật vận động và phát triển của xã hội dé xây dựng một cơ chế thích hợp Vì vậy,
cơ chế quản lý nhà nước trước hết là nhân tố chủ quan, nhưng lại phụ thuộc vào đối tượng quản lý, tức là phụ thuộc vào quy luật và thuộc tính của đối tượng quản lý Cơ
chế quản lý nhà nước là cách thức mà nhờ nó chủ thể quản lý nhà nước bao gồm nội
dung quản lý và bộ máy quản lý Hai yếu tố này tạo thành cẫu trúc của cơ chế quản lý,
chúng có mối liên hệ gắn bó chặt chẽ, quy định lẫn nhau Nội dung quản lý càng rộng lớn, phức tạp thì bộ máy quản lý càng phong phú nhiều tầng, cấp Bộ máy quản lý càng đa dạng, năng động thì các yếu tố câu thành bộ máy (cơ quan, cán bộ) càng phải
được tô chức tỉnh vi, khoa học, cơ chế kiểm tra, thanh tra, giám sát phải linh hoạt có
hiệu quả cao Thực tiễn cho thấy bộ máy quan ly cồng kênh, nhiều tầng nắc, không phù hợp với nội dung quản lý đã làm biến dạng nội dung quản lý, làm sai lệch cơ chế quản lý nhà nước, làm vơ hiệu hố hoạt động thanh tra Cả nội dung quản lý lẫn bộ máy quản lý suy cho cùng cũng là sản phẩm do con người tạo ra Mọi nhân tố chủ quan, duy ý chí đều là cội nguồn đẻ ra cơ chế quản lý nhà nước kém hiệu lực, hiệu quả, tạo ra những lỗ hồng, thiếu thống nhất và phù hợp giữa các yếu tố của cơ chế
quản lý nhà nước Đây là vẫn đề cần được phát hiện, khắc phục
Thanh tra, một trong những công cụ quản lý nhà nước đóng vai trò quan trọng Trong cơ chế quản lý nhà nước thì cơ chế quản lý nhà nước trên lĩnh vực kinh tế (gọi
tắt là cơ chế quản lý kinh tế) đóng vai trò quan trọng, nó chi phối cơ chế quản lý nhà
nước trên các lĩnh vực khác Điều đó đã được Đảng, Nhà nước ta nhận thức và thực
Trang 28mới cơ chế quản lý kinh tế, từng bước đổi mới cơ chế quản lý hành chính, đổi mới hệ
thống chính trị của nước ta Như vậy, việc nghiên cứu đôi mới tổ chức, hoạt động thanh tra cần phải được nghiên cứu xem xét trên khía cạnh của đổi mới cơ chế quản lý
kinh tế
Về cơ chế quản lý kinh tế bao gồm nội dung quản lý và bộ máy quản lý kinh tế, nhằm quản lý nhà nước trên lĩnh vực kinh tế theo các quy luật khách quan của nền
kinh tế Nội dung quản lý kinh tế bao gồm các thành tố: chiến lược kinh tế, các chương
trình mục tiêu, hệ thống pháp luật kinh tế, các chính sách và đòn bây kinh tế
Về bộ máy quản lý kinh tế bao gồm một hệ thống các cơ quan có chức năng quản lý nhà nước về kinh tế, từ cơ quan hoạch định nội dung quản lý như: đặt ra chính sách, pháp luật đến các cơ quan trực tiếp quản lý nhà nước các quá trình kinh tế, kiếm tra, thanh tra, giám sát các hoạt động kinh tế Giữa các yếu tô của nội dung quản lý và bộ máy quản lý đều có tác động qua lại và quy định lẫn nhau, tồn tại trong hệ thống tạo thành cơ chế quản lý tổng thể nền kinh tế quốc dân Cơ chế quản lý kinh tế tổng thê lại bao gồm nhiều phân hệ phù hợp với các đối tượng quản lý khác nhau như các
phân hệ quản lý kinh tế trong lĩnh vực sản xuất, lưu thông, khu vực kinh tế quốc
doanh, tập thể, tư nhân, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài Các phân hệ đó tuy khác nhau về nội dung quản lý và bộ máy quản lý nhưng tồn tại trong thê thống nhất
và phối hợp tạo thành cơ chế quản lý kinh tế tổng thể Không thể vì khác nhau mà các
phân hệ quản lý kinh tế mâu thuẫn, đối lập nhau, thiếu sự tác động qua lại của cơ chế
quản lý kinh tế chung, thống nhất
Cơ chế quản lý kinh tế có quá trình hình thành và luôn có sự đổi mới, phù hợp
với sự biến đôi của đối tượng quán lý và năng lực của chủ thể quản lý Vì vậy, sẽ là ảo tưởng nếu cho rằng có ngay một cơ chế quản lý kinh tế hoàn chỉnh tuyệt đối Chính trong quản lý mà chủ thể quản lý nhận thức và tự hoàn thiện dần nội dung và bộ máy
quản lý, khắc phục những mâu thuẫn, yếu tố lỗi thời để đổi mới, hoàn thiện cơ chế
quản lý kinh tế
Thanh tra với tư cách là công cụ quản lý, một bộ phận cẫu thành bộ máy quan lý nhà nước, có chức năng khám phá, phát hiện kịp thời những khiếm khuyết, thiếu sót của cơ chế quản lý, cung cấp thông tin trong quá trình tổ chức thực hiện cơ chế quan lý, chính sách, pháp luật, góp phần đảm bảo sự vận hành thống nhất, thông suốt của cơ chế quản lý, đôi mới và hoàn thiện cơ chế quản lý trên các lĩnh vực đời sống kinh tế -
xã hội Điều đó chứng tỏ rằng đổi mới tổ chức hoạt động thanh tra phải nằm trong quá
trình đối mới tổ chức hoạt động thanh tra phải nằm trong quá trình đổi mới hoàn thiện cơ chế quản lý nhà nước, nó không tách rời, biệt lập, đứng ngoài quá trình đổi mới cơ chê quản lý nhà nước Tât cả sẽ là ảo tưởng nêu nóng vội đôi mới tô chức hoạt động
Trang 29
thanh tra đi trước, tách rời quá trình đổi mới cơ chế quản lý nhà nước Đây là vấn đề
có tính phương pháp luận xác định quan điểm, nguyên tắc khi xây dựng các đề án đổi
mới tô chức, hoạt động thanh tra nói chung và thanh tra bộ, ngành nói riêng
2.3.2 Cơ chế điều chỉnh pháp luật
Thực hiện việc quản lý nhà nước phải sử dụng tổng hợp các công cụ, biện pháp nhằm thực hiện sự tác động của Nhà nước trên các lĩnh vực đời sống kinh tế, xã hội Trong các công cụ đó thì pháp luật là công cụ tất yếu và giữ vai trò quan trọng Vì vậy, nghiên cứu đổi mới tổ chức, hoạt động thanh tra phải được xem xét trong mối quan hệ
biện chứng với cơ chế điều chỉnh pháp luật
Cơ chế điều chỉnh pháp luật là quá trình tác động của pháp luật lên các quan hệ
xã hội nhằm thực hiện chức năng quản lý nhà nước Nếu xem xét pháp luật tồn tại
trọng các văn bản quy phạm pháp luật đưới dạng “tĩnh” là một yếu tố thuộc nội dung
của cơ chế quản lý nhà nước, thì cơ chế điều chỉnh pháp luật chính là trạng thái vận
động của pháp luật trong đời sống
Thanh tra là chức năng thiết yếu trong quản lý nhà nước thực hiện việc thanh tra thường xuyên trạng thái vận động ấy Vì vậy, hoạt động thanh tra phải trên cơ sở năm vững cơ chế vận hành của pháp luật để phát hiện vi phạm pháp luật, phát hiện
tính bất hợp lý của pháp luật góp phần hoàn thiện cơ chế điều chỉnh pháp luật, tức là
hoàn thiện nội dung của cơ chế quản lý nhà nước Như vậy, cơ chế tô chức, hoạt động thanh tra phải đảm bảo sự thống nhất của cơ chế điều chỉnh pháp luật, và lẫy pháp luật làm căn cứ đồng thời cũng lấy sự vận hành của pháp luật là đối tượng trong hoạt động Méi quan hệ đó thể hiện: một mặt thanh tra phải dựa vào cơ chế điều chỉnh pháp luật,
sự kiện pháp lý, quan hệ pháp luật, quyết định áp dụng pháp luật, hành vi pháp lý để
tiến hành thanh tra Mặt khác, thông qua thanh tra phát hiện những khiếm khuyết và lỗ hồng của các yếu tố tạo nên cơ chế để tiếp tục hoàn thiện có chế điều chỉnh pháp luật
Như vậy, nghiên cứu mối quan hệ giữa thanh tra và quản lý nhà nước không chỉ
cho ta thấy vị trí, vai trò của công tác thanh tra trong quản lý nhà nước mà điều quan
Trang 30chê quản lý nhà nước nói chung và cải cách nên hành chính nói riêng hiện nay ở nước
ta
2.4 Khái quát tổ chức và hoạt động thanh tra của một số nước trên thé
giới
Nhận thức lý luận về tổ chức, hoạt động thanh tra cho thấy mỗi quốc gia, mỗi
giai đoạn lịch sử nhất định đều có nội dung, yêu cầu thanh tra nhất định và tương ứng
với nó là hình thức tổ chức nhất định Để có cơ sở đưa ra một phương án về tô chức,
hoạt động của Thanh tra ngoài việc nghiên cứu năm vững những vẫn đề cơ bản về lý
luận còn phải nghiên cứu kinh nghiệm thực tiễn tổ chức, hoạt động Thanh tra ở một số
nước trên thê giới
2.4.1 Các cơ quan tổng thanh tra của pháp
Ở Pháp, mỗi bộ có thành lập cơ quan Tổng Thanh tra, các thành viên của nó là các viên Tơng Thanh tra Cộng hồ Pháp không có cơ quan Thanh tra của Chính phủ để thanh tra công việc của tất cả các ngành, các cấp hành chính Các cơ quan Tổng Thanh tra được thành lập do yêu cầu quản lý tập trung của Nhà nước Pháp Thanh tra
của Pháp xuất hiện rất sớm, từ thế ky XVII, nhà vua đã đặt các viên giám quận, lúc
đầu hoạt động lưu động đại diện cho nhà vua để kiểm tra, giám sát việc quản lý của chính quyên các cấp Đây là tổ chức tiền thân của các cơ quan Tổng Thanh tra ngày nay Trong 18 cơ quan Tổng Thanh tra ngày nay có 2 cơ quan Tổng Thanh tra được thành lập sớm nhất là Tổng Thanh tra Hành chính và Tổng Thanh tra Giáo dục Quốc
gia VỊ trí, vai trò thanh tra được xác định tùy theo mức độ can thiệp của Nhà nước và
được hình thành phát triển theo yêu cầu quản lý của Nhà nước Thế kỷ XIX do yêu cầu của chính sách cải cách nông nghiệp Tổng Thanh tra nông nghiệp được thành lập, tiếp sau đó là Tổng Thanh tra công nghiệp, Tông Thanh tra bưu điện và vận tải cũng được thành lập do yêu cầu độc quyền của Nhà nước về bưu điện, vận tải, sản xuất công nghiệp Do yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, Nhà nước Pháp đã thực hiện cải cách tổ chức, quản lý, thực hiện sự phân cấp trong quản lý Nhà nước thực hiện việc phân quyền cho địa phương, đồng thời cũng tăng cường sự kiểm soát của Trung ương nhằm dam bảo tính thống nhất trong việc áp dụng các quy định của pháp luật Điều đó đã thể hiện rõ vai trò, vị trí của các cơ quan Tổng Thanh tra được tăng cường cùng với quá trình phân cấp quản lý Về tổ chức, các cơ quan Thanh tra được tổ chức tập trung hơn Lúc đầu ở một số bộ tô chức cơ quan Thanh tra theo từng chuyên môn khác nhau dần dần được tập trung lại trong một cơ quan Tổng Thanh tra, các viên Tổng Thanh tra phụ trách từng lĩnh vực chuyên môn khác nhau Hiện nay, ở Pháp chỉ còn Bộ Giáo dục có hai cơ quan Tổng Thanh tra, đó là Tổng Thanh tra giáo dục Quốc gia và Tổng Thanh tra quản lý giáo dục Quốc gia Tuy nhiên, hai cơ quan Tổng Thanh tra này đang có xu
Trang 31
hướng sáp nhập thành một cơ quan Tổng Thanh tra thực hiện cả hai lĩnh vực thanh tra giáo dục và quản lý giáo dục
2.4.2 Tổ chức Thanh tra của Cộng hòa liên bang Đức
Ở Cộng hoà liên bang Đức tổ chức Thanh tra không giống như các Tổng Thanh
tra của Pháp Ở đây người ta coi trọng công tác kiểm tra và xác định nó là trách nhiệm của các cơ quan chỉ đạo trực tiếp Cộng hoà liên bang Đức chú trọng công tác kiểm tra tài chính Mỗi bộ có một cơ quan Kiểm tra tài chính bao gồm một số công chức của bộ Các cơ quan Kiểm tra tài chính của bộ phụ thuộc vào cơ quan Kiểm tra tài chính Liên bang về nghiệp vụ và chương trình kiểm tra
Cơ quan Kiểm tra tài chính Liên bang có quyền kiểm tra tối cao, độc lập với Chính phủ và Quốc hội Cơ quan Kiểm tra tài chính Liên bang có quyền kiểm tra toàn bộ tài chính của các cơ quan nhà nước, nghiên cứu và đưa ra kiến nghị cho việc quản lý có hiệu quả hơn
2.4.3 Tổ chức Thanh tra cia MY
Ở Mỹ tổ chức Thanh tra khác với tổ chức Thanh tra của Pháp và Cộng hoà Liên
bang Đức Ở cấp liên bang, việc kiểm tra quan trọng nhất thuộc về cơ quan Tổng Giám sát Đó là một cơ quan được tô chức với quy mô lớn, có hàng ngàn nhân viên và có các văn phòng đại diện tại địa phương Cơ quan Tổng Giám sát thuộc Quốc hội Viên Tổng Giám sát do Tổng thống bổ nhiệm và Thượng viện chuẩn y với nhiệm kỳ 15
năm Ngày nay ở Mỹ đã hình thành các Tổng thanh tra ở các bộ Lúc đầu cơ quan Tổng thanh tra thành lập ở Bộ Y tế, Giáo dục Năm 1976 Quốc hội Mỹ thông qua đạo
luật bắt buộc các bộ có cơ quan Tổng Thanh tra Hoạt động chủ yếu của các cơ quan
Tổng Thanh là nghiên cứu và giám sát, chỉ tiến hành điều tra khi có vi phạm pháp luật
Các Tổng Thanh tra là cộng tác viên của cơ Tổng Giám sát nhưng về tổ chức không phụ thuộc vào cơ quan Tổng Giám sát
2.4.4 Tổ chức Thanh tra của Anh
Ở Anh, mỗi bộ có cơ quan kiểm tra nội bộ, đồng thời cũng có cơ quan kiểm tra từ bên ngoài đối với công việc của các bộ Cơ quan kiểm tra này gọi là cơ quan Tổng Kiểm tra Cơ quan kiểm tra nội bộ có nhiệm vụ kiểm tra tài chính nhằm đánh giá SỰ
quản lý theo ngành, lĩnh vực do bộ quản lý Các cơ quan kiểm tra nội bộ được tổ chức
khác nhau và tuỳ thuộc vào quy mô, yêu cầu, nhiệm vụ quản lý của mỗi bộ Trong đó
cơ quan Kiểm tra nội bộ thuộc Bộ Y tế và Xã hội được tổ chức theo các vùng, các Bộ
Trang 32quan kiểm tra nội bộ có hạn chế, không thực hiện được đầy đủ chức trách nên Nhà
nước Anh đã tăng cường vai trò cơ quan Tổng Kiểm tra Các cơ quan Tổng Kiểm tra có đại điện tại phần lớn các bộ để nhận các thông tin đánh giá từ nội bộ các bộ
2.4.5 Tổ chức Thanh tra của Cộng hòa nhân dân Trung Hoa
Nước Cộng hoà nhân dân Trung Hoa có những nét cơ bản về thể chế chính trị,
cơ cầu bộ máy nhà nước giống nước ta Là một trong những nước xã hội chủ nghĩa thực hiện công cuộc cải cách mở cửa dưới sự lãnh đạo của Đảng cộng sản Về kinh tế,
chính trị, xã hội có nhiều nét tương đồng với Việt Nam Điều đó cho thấy việc nghiên cứu tô chức, hoạt động thanh tra của Cộng hoà nhân dân Trung Hoa có ý nghĩa nhất định trong nghiên cứu đôi mới tô chức, hoạt động thanh tra ở nước ta trong giai đoạn hiện nay Về công tác thanh tra ở Cộng hoà nhân dân Trung Hoa được thực hiện thông qua cơ quan chuyên trách gọi là cơ quan Giám sát hành chính Theo Điều lệ Giám sát hành chính công bố ngày 9/12/1990 thì chức năng của cơ quan Giám sát hành chính được quy định: “Là cơ quan đặc biệt của chính quyền nhân dân thực hiện chức năng giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật nghị định, quyết định, mệnh lệnh của cơ quan quản lý nhà nước và nhân viên cơ quan quản lý nhà nước, các nhân viên khác do cơ quan quản lý nhà nước bồ nhiệm; có trách nhiệm thanh tra việc vi phạm pháp luật và kỷ luật Bộ Giám sát chịu trách nhiệm về công tác giám sát hành chính trong cả nước và đặt dưới sự lãnh đạo của Thủ tướng Quốc vụ viện (Chính phủ) Các cơ quan
Giam sát từ cấp huyện trở lên chịu trách nhiệm về giám sát hành chính trong phạm vi
quản lý hành chính của chính quyên cùng cấp; chịu sự chỉ đạo trực tiếp của Thủ tướng, Chủ tịch khu tự trị, Thị trưởng thành phố, Quận trưởng, Chủ tịch tỉnh, huyện và các cơ quan Giám sát cấp trên trực tiếp Tham quyền các cơ quan Giám sát được quy định theo sự phân cấp của cơ quan quản lý hành chính nhà nước Nhiệm vụ chủ yếu của cơ quan Giám sát là: kiểm tra, giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật, điều tra và xử lý các vi phạm hành chính; tiếp nhận, xử lý các đơn thư khiếu nại, tố cáo Đề xử lý người vi phạm là công chức nhà nước đồng thời là đảng viên cộng sản, ở Cộng hoà
nhân dân Trung Hoa thực hiện sự phối hợp chặt chế giữa cơ quan Giám sát với cơ
quan Kiểm tra Đảng và việc xử lý cán bộ được thực hiện thông Uỷ ban xử lý ký luật
Đây là mô hình tô chức Thanh tra nhà nước, Kiểm tra Đảng theo kiểu “một nhà hai cửa”, vừa đảm bảo tính độc lập, đặc thù của công tác thanh tra nhà nước, kiểm tra
đảng, vừa đảm bảo tính kết hợp chặt chẽ giữa việc quản lý nhà nước với sự lãnh đạo của cấp uỷ đảng
Qua việc nghiên cứu tô chức, hoạt động của một số nước kể trên và tổ chức hoạt động thanh tra của một số nước khác như Hàn Quốc, Ai Cap, Thai Lan, Malaixia, Đài Loan, Lào cho thấy các quốc gia đều coi trọng công tác thanh tra Tuy nhiên, do
Trang 33
thể chế chính trị, thiết chế tổ chức bộ máy nhà nước, điều kiện kinh tế, chính trị, xã hội
và truyền thống pháp lý khác nhau nên tổ chức, hoạt động thanh tra cũng khác nhau Nhưng cơ bản đều thê hiện rõ hoạt động thanh tra luôn gắn với quản lý và xuất phát từ yêu cầu của quản lý Mỗi có quan Thanh tra đều trở thành công cụ quản lý nhà nước nhằm kiểm soát hoạt động của cơ quan nhà nước, người thừa hành công vụ, hoạt động
kinh tế, tài chính công, hoạt động sản xuất, kinh doanh, xã hội có liên quan đến lợi ích
công cộng Về tổ chức, cơ bản đều nhằm đảm bảo tính độc lập trong hoạt động thanh tra ngày càng có xu hướng tập trung hơn, gọn nhẹ và có thực quyền Các cơ quan Thanh tra không chỉ dừng lại ở việc kiểm tra tính đúng đắn trong quá trình thực hiện chính sách, pháp luật mà còn phải nghiên cứu đưa ra sự đánh giá khách quan nhằm giúp Nhà nước có giải pháp điều chỉnh tổng thể Nhìn chung, quyền hạn của các cơ quan Thanh tra chủ yếu là quyền thu thập thông tin, phân tích, đánh giá, kết luận, kiến nghị, việc thực hiện các kiến nghị thanh tra được đảm bảo thông qua thê chế, thiết chế tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà nước trong đó coi trọng việc phân phối với các cơ quan thông tin đại chúng, thực hiện dân chủ hố, cơng khai hố thơng tin thanh tra Phương châm hoạt động thanh tra lấy ngăn ngừa là chính Thực hiện các hình thức
kiểm tra nội bộ, kiểm tra từ bên ngoài tạo thành cơ chế kiểm tra, giám sát thường xuyên, chặt chẽ, phát hiện, ngăn chặn kịp thời vi phạm pháp luật và những kẽ hở của cơ chế, chính sách, pháp luật Tổ chức, hoạt động thanh tra luôn luôn được đơi mới,
kiện tồn cùng với quá trình đổi mới cơ chế quản lý nhà nước và yêu cầu phát triển
kinh tế, xã hội Việc giúp chúng ta có điều kiện nhận thức đầy đủ hơn về công tác
thanh tra, từ đó lựa chọn những kinh nghiệm phù hợp với Việt Nam để có giải pháp
đúng trong quá trình thực hiện đổi mới tổ chức, hoạt động thanh tra hiện nay nói chung và Thanh tra nhà nước cấp tỉnh nói riêng theo yêu cầu cải cách kinh tế, cải cách hành chính nhà nước
2.5 Một số khái niệm, thuật ngữ trong Luật thanh tra
Đây có thể coi là điểm mới của Luật thanh tra so với Pháp lệnh năm 1990 Từ
nhiều năm nay, các hoạt động thanh tra diễn ra mạnh mẽ, đồng thời nhiều tổ chức thanh tra được hình thành đáp ứng yêu cầu của công tác quản lý nhà nước Nhiều vấn đề về tô chức và hoạt động thanh tra chưa được đề cập đến trong Pháp lệnh, nhất là vẫn đề thanh tra chuyên ngành Để làm rõ vẫn đề này, Luật đưa ra một số khái niệm
làm cơ sở cho sự phân định giữa các loại hình thanh tra, đó là các khái niệm: Thanh tra
Trang 342.5.1 Khái niệm Thanh tra nhà nước
Khoản 1 Điều 4 quy định: “Thanh tra nhà nước là việc xem xét, đánh giá, xử lý của cơ quan quản lý nhà nước đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ
của cơ quan, tô chức, cá nhân chịu sự quản lý theo thâm quyền, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này và các quy định khác của pháp luật Thanh tra nhà nước bao
gồm Thanh tra hành chính và Thanh tra chuyên ngành”
Quy định trên đây chỉ rõ những đặc trưng quan trọng của hoạt động thanh tra nhà nước để phân biệt với các hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát khác của Nhà nước
và của nhân dân, cụ thể ở những điểm sau:
- Về chủ thể: đó là các cơ quan quản lý nhà nước Thanh tra được coi là chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý nhà nước, là công cụ quan trọng của quản lý nhà
nước Hoạt động đó có thể do Thủ trưởng cơ quan quản lý quyết định hoặc do một loại
cơ quan nằm trong hệ thống cơ quan quản lý nhà nước tiến hành, đó là các cơ quan thanh tra nhà nước
- Về đối tượng: đó là các cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự quản lý Có thể thấy đối tượng của thanh tra là rất rộng ứng theo đối tượng của quản lý Điều đó càng thể hiện rõ sự găn bó giữa thanh tra và quản lý Cơ quan, tô chức, cá nhân nào chịu sự
quan ly thì điều có thể là đối tượng thanh tra
- Về nội dụng thanh tra: đó là xem xét, đánh giá, xử lý việc thực hiện chính sách, pháp luật Như vậy, nội dung thanh tra là khái niệm toàn diện, nó bao gồm từ việc xem
xét làm rõ hoạt động hay hành vi của cơ quan, tổ chức, cá nhân; đánh giá những hoạt
động và hành vi đó đúng hay không, phù hợp hay không phù hợp để từ đó đưa ra các
biện pháp xử lý kịp thời bảo đảm hiệu quả, hiệu lực của cơng tác quản lý Tồn bộ việc xem xét, đánh giá, xử lý đó đều căn cứ vào chuẩn mực là chính sách, pháp luật của Nhà nước
- Về hình thức: hoạt động thanh tra phải thực hiện theo trình tự thủ tục, thẩm quyền được quy định tại Luật thanh tra và các quy định khác của pháp luật Chỉ những
hoạt động đó mới được coi là hoạt động thanh tra nhà nước, có nghĩa là phải bảo đảm
đúng chủ thê, nội dung, đối tượng và phương thức tiến hành thanh tra theo quy định của pháp luật
- Về loại hình Thanh tra nhà nước: Luật nêu rõ Thanh tra nhà nước bao gồm
Thanh tra hành chính và Thanh tra chuyên ngành Đây là vấn đề quan trọng và có thể
coi là điểm mới nỗi bật trong Luật thanh tra so với Pháp lệnh thanh tra năm 1990 Sự
phân định này không chỉ ở khái niệm mà xuyên suốt toàn bộ nội dung của Luật Đó là
sự khác nhau về tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn giữa các loại hình Thanh tra nhà
nước với những nét chung cũng như những đặc điểm khác nhau mà chúng ta lần lượt tìm hiểu kỹ hơn ở những phần tiếp theo
Trang 35
2.5.2 Khái niệm Thanh tra hành chính
Theo quy định tại khoản 2 Điều 4 Luật thanh tra thì: “Thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra của cơ quan quản lý nhà nước theo cấp hành chính đối với việc
thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền
quản lý trực tiếp”
Thanh tra hành chính trước hết là hoạt động thanh tra nhà nước nên có những điểm chung như bất kỳ hoạt động thanh tra nhà nước nào, tuy nhiên có những điểm khác cơ bản sau đây:
- Về tô chức: Thanh tra hành chính là hoạt động được đảm nhiệm trước hết bởi các cơ quan thanh tra được tổ chức theo cấp hành chính O Trung ương là Thanh tra Chính phủ (Thanh tra mhà nước theo Pháp lệnh thanh tra nắm 1990); ở tỉnh, thành phố
trực thuộc trung ương là Thanh tra tỉnh; ở huyện, quận, thành phó, thị xã thuộc tỉnh là Thanh tra huyện Thanh tra bộ, Thanh tra sở cũng tiến hành hoạt động thanh tra hành
chính, đồng thời đảm nhận chức năng thanh tra chuyên ngành
- Về nội dung thanh tra: ngoài thanh tra việc thực hiện các chính sách, pháp luật, Thanh tra hành chính còn thanh tra việc thực hiện nhiệm vụ của cơ quan, tô chức,
cá nhân thuộc quyền quản lý trực tiếp Có thể nói, đây là nét khác biệt so với hoạt
động thanh tra chuyên ngành Hoạt động thanh tra hành chính thê hiện sự kiểm tra,
giám sát của cấp trên đối với cấp đưới trong hệ thống cơ quan quản lý nhà nước, cho
nên việc theo dõi, đánh giá đôn đốc cấp dưới thực hiện nhiệm vụ qua công tác thanh
tra là một nội dung hết sức quan trong Sinh thời, Hồ Chủ tịch đã từng chỉ rõ: “Nếu như Trung ương Đảng, Chính phủ có nghị quyết, chỉ thị đưa về các ngành, các địa phương, kết quả thế nào không có thanh tra khó mà biết được địa phương làm tốt, làm vừa, làm xấu, có làm hay không làm, trên không biết; trên không thấu dưới, đưới
không thấu trên Thanh tra là để theo dõi các kế hoạch, chỉ thị, chính sách đó các địa phương đã chấp hành như thế nào”
Ngoài ra, cũng có thê thấy đối tượng của Thanh tra hành chính là cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý trực tiếp của cơ quan quản lý, có nghĩa rằng hoạt động thanh tra hành chính chủ yếu nhằm vào bộ máy quản lý, giám sát hoạt động của cán bộ, công chức thông qua việc xem xét, đánh giá việc chấp hành chính sách, pháp luật và nhiện vụ của họ Đây chính là hoạt động có tính chất truyền thống của cơ quan
thanh tra Ngay tại Điêu 1 Sắc lệnh số 64 ngày 23/11/1945, văn bản đánh dẫu sự ra đời
Trang 362.5.3 Khái niệm Thanh tra chuyên ngành
Đề cập đến Thanh tra nhà nước chuyên ngành, cần thiết phải xác định khái
niệm ngành trên cơ sở nguyên tắc kết hợp quản lý theo ngành với lãnh thổ Ngành là tong thé những don vi, tô chức sản xuất, kinh doanh - dịch vụ, là kết quả của sự phân công lao động xã hội Cơ sở để phân chia các ngành là căn cứ vào các hoạt động kinh
tế, kỹ thuật, sản xuất, dịch vụ, sự nghiệp, hành chính Hiện nay, chúng ta đang tiến
hành thu gọn về mặt quản lý các ngành có liên quan với nhau vào một đầu mối theo hướng tinh giản và tăng cường quyền hạn cho các bộ quản lý một số ngành, lĩnh vực Theo hướng đó, các cơ quan quản lý theo ngành chỉ còn chức năng xây dựng chiến
lược, quy hoạch và kế hoạch quản lý, khoa học và công nghệ, xây dựng và kiểm tra, thanh tra việc thực hiện pháp luật, các chính sách, thê chế, nghiên cứu xây dựng bộ máy quản lý ngành, chính sách cán bộ
Thanh tra nhà nước và Thanh tra chuyên ngành là khái niệm thuộc phạm trù giữa cái chung và cái riêng Xét dưới góc độ này, Thanh tra chuyên ngành là một dạng hoạt động của Thanh tra nhà nước nói chung, tác động trên cơ sở quyên lực nhà nước được trao cho chủ thể quản lý nhất định Sự tác động bằng quyền lực nhà nước được trao cho chủ thể quản lý nhất định Sự tác động bằng quyên lực nhà nước của tổ chức (chủ thể) này không những có tác động trong một ngành (nội bộ) mà còn có tác động
vượt ra khỏi phạm vi ngành; hiệu lực hoạt động của loại thanh tra này tác động mang
tính chuyên môn không những chỉ ở một ngành mà ở nhiều ngành, thậm chí ở tất cả
các ngành Hay nói cách khác, phạm vi hoạt động của chúng không phải ở một ngành mà bao trùm mọi lĩnh vực hoạt động quản lý
Tính chất chuyên môn của cơ quan Thanh tra chuyên ngành không chỉ phụ thuộc vào người đứng đầu bộ, ngành chủ quản, mà còn liên quan đến toàn bộ đời sống
xã hội, đến các công dân Ví dụ như: Thanh tra Tài chính, Ngân hàng, Môi trường,
Xây dựng v.v có thể có mặt ở mọi lĩnh vực, tác động tới tất cả các lĩnh vực của hoạt
động quản lý nhà nước
Chúng ta đã biết, các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan trực thuộc Chính phủ là
những cơ quan của Chính phủ Việc thành lập Thanh tra chuyên ngành ở ngành nào,
xét cho cùng nằm trong các ngành quản lý của Chính phủ hoặc thuộc Chính phủ Mặt
khác, Thanh tra nhà nước hiện nay (về mặt tổ chức) là cơ quan thuộc hệ hành pháp (thuộc Chính phủ) Do đó, theo logic hình thức, các tổ chức Thanh tra chuyên ngành
nếu không là một dạng hoạt động của Thanh tra nhà nước thì cũng có mối quan hệ mật thiết với Thanh tra nhà nước Hoặc nếu cho dù thuộc các ngành, lĩnh vực riêng biệt thì
cũng nằm trong Chính phủ và chịu sự lãnh đạo của Chính phủ Sự khác nhau giữa
Thanh tra nhà nước và Thanh tra chuyên ngành cơ bản là: đối tượng, phạm vi, phương
thức hoạt động Thanh tra chuyên ngành thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn gan VỚI CƠ
Trang 37
quan có thâm quyên riêng (các bộ, ngành) Thanh tra nhà nước thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn gắn với cơ quan có thắm quyền chung (Chính phủ, Uý ban nhân dân các cấp)
Vậy, tiêu chí nào là cơ sở để thành lập Thanh tra chuyên ngành Có 2 tiêu chí: Một là, như đã phân tích, sự tác động bằng quyền lực nhà nước của tô chức này phải hướng tới tất cả các lĩnh vực quản lý của Nhà nước (Thanh tra chuyên ngành Tài chính không chỉ bó hẹp trong Bộ Tài chính Vì hoạt động tài chính là hoạt động xương sống
trong nền kinh tế của đất nước, lĩnh vực nào, ngành nào cũng cần có hoạt động tài
chính) Hai là, tính chất nghiệp vụ mang màu sắc chuyên môn của ngành Sự kiểm tra này là trách nhiệm không chỉ đối với người đứng đầu bộ, ngành đó, mà còn liên quan đến sự chỉ đạo thường xuyên, trọng điểm của Chính phủ, liên quan đến toàn bộ đời
sống xã hội Kinh nghiệm ở một số nước trên thế giới cho thấy, Thanh tra Tài chính (ở
Trung Quốc), giám sát hành chính trong lĩnh vực Tài chính ngân hàng (ở Cộng hoà
liên bang Đức, Hàn Quốc), Thanh tra chuyên ngành Môi trường có mặt ở hầu hết các
nước và đều đặt trực thuộc Chính phủ
Việc đưa ra những tiêu chí trên cũng chỉ mang tính ước lệ, tương đối Trong
quá trình triển khai, tuỳ theo tính chất, sự cần thiết của các ngành mà thành lập Thanh
tra chuyên ngành của ngành đó Nhưng dù hình thức tổ chức có khác nhau nhưng Thanh tra chuyên ngành chỉ là một dạng của Thanh tra nhà nước, hoạt động theo
ngành, lĩnh vực quản lý của Nhà nước Những tổ chức Thanh tra bộ, ngành, chuyên
ngành hiện nay suy cho cùng là Thanh tra chuyên ngành được tổ chức theo các ngành, lĩnh vực quản lý nhà nước
Thực ra, thuật ngữ Thanh tra chuyên ngành đã được sử dụng lần đầu tiên trong Pháp lệnh thanh tra năm 1990 khi quy định: “Thanh tra bộ có nhiệm vụ, quyền hạn hướng dẫn nghiệp vụ thanh tra chuyên ngành cho Thanh tra sở”, nhưng từ đó đến nay chưa có văn bản nào quy định một cách cụ thê hơn thế nào là Thanh tra chuyên ngành
Qua thực tiễn hoạt động, vẫn đẻ thanh tra chuyên ngành ngày càng trở nên rõ
nét hơn và lần này đã được quy định trong Luật Thêm nữa việc xuất hiện thuật ngữ “Thanh tra hành chính” đã tạo điều kiện rõ hơn giữa hai loại hoạt động thanh tra này Có thể nêu một số đặc điểm của thanh tra chuyên ngành như sau:
Theo quy định tại khoản 3 Điều 4 của Luật thì: “Thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra của cơ quan quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tô chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật, những quy định về chuyên môn - kỹ thuật, quy tắc quản lý của ngành, lĩnh vực thuộc thâm quyền quản lý”
- Về chủ thể: Thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra của cơ quan quản
Trang 38Như vậy, khác với Thanh tra hành chính là hoạt động thực hiện chủ yếu bởi cơ
quan quản lý theo cấp hành chính, hoạt động thanh tra chuyên ngành do cơ quan quản lý theo ngành, lĩnh vực thực hiện Đó chủ yếu là các bộ, cơ quan ngang bộ Tuy nhiên, theo nguyên tắc ở nước ta có sự kết hợp giữa quản lý theo ngành, lĩnh vực và quản lý theo địa bàn lãnh thổ nên ở các địa phương, các sở được xác định là cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân nhưng chịu sự chỉ đạo về nghiệp vụ của bộ và có mối quan
hệ khá chặt chế với bộ Chính vì vậy, Sở cũng là cơ quan có trách nhiệm quan trọng trong việc thực hiện quyền quản lý theo ngành, lĩnh vực, cho nên Sở cũng có thê thực
hiện chức năng Thanh tra chuyên ngành
- Về nội dung Thanh tra chuyên ngành: đó là việc chấp hành pháp luật, chấp hành những quy định về chuyên môn - kỹ thuật, quy tắc quản lý của ngành, lĩnh vực
Từ quy tắc này có thể thấy điểm khác biệt với Thanh tra hành chính là ngoài
thanh tra việc chấp hành pháp luật, Thanh tra chuyên ngành còn hướng vào đánh giá việc chấp hành các quy tắc chuyên môn - kỹ thuật, quy tắc quản lý theo ngành, lĩnh
vực như quy tắc về vệ sinh an toàn thực thâm, quy tắc trât tự đô thị, quy tắc an toàn lao
động, quy tắc phòng, chống cháy nổ Đó là những hành vi xảy ra thường xuyên trong cuộc sống sinh hoạt, lao động và sản xuất hàng ngày Chính vì vậy mà phương thức và trình tự Thanh tra chuyên ngành cũng có nhiều điểm khác so với Thanh tra
hành chính
- Về đối tượng Thanh tra chuyên ngành: đối tượng của Thanh tra chuyên ngành
là mọi cơ quan, tô chức, cá nhân
Nếu như đối tượng của Thanh tra hành chính cũng là cơ quan, tô chức, cá nhân
nhưng phải thuộc quyên quản lý trực tiếp còn đối tượng Thanh tra chuyên ngành là bất kỳ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào hoạt động trong lĩnh vực quản lý của bộ, ngành Có thể hiểu một cách đơn giản rằng Thanh tra hành chính là sự thanh tra của cấp trên đối với cấp dưới, là thanh tra theo bậc hành chính, còn thanh tra chuyên ngành thì “hướng ra bên ngoài” với mọi đối tượng miễn là hành vi, hoạt động của đối tượng đó thuộc phạm vi quản lý của ngành và lĩnh vực Chẳng hạn, Thanh tra Môi trường khu vực Hà Nội có thể tiến hành thanh tra quy định về môi trường của bất kỳ cơ quan, tô chức, cá
nhân nào trên địa bàn thành phố Hà Nội, dù đó là cơ quan của Hà Nội hay của Trung
ương, cơ quan hành chính hay cơ quan tư pháp, doanh nghiệp tư nhân hay doanh nghiệp nước ngoài
Nhìn chung, hoạt động thanh tra nhằm góp phần bảo vệ lợi ích của Nhà nước,
quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tô chức, cá nhân; kiểm tra, giám sát việc thực
hiện chính sách, pháp luật; giải quyết khiếu nai, tố cáo Trong đó, Thanh tra nhà nước
cấp tỉnh giữ một vai trò quan trọng ở địa phương Chính vì vây, để làm rõ hơn về tô
Trang 40
CHƯƠNG 2
VAI TRÒ CỦA CƠ QUAN THANH TRA NHÀ NƯỚC CẤP TỈNH
1 CƠ CÂU TÔ CHỨC VÀ NGUYÊN TÁC HOẠT ĐỘNG CỦA THANH TRA NHA NUOC CAP TINH
1.1 Khai niém
Thanh tra là chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý nhà nước nhằm phòng ngừa, phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật, phát hiện những sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thâm quyên các biện pháp khắc phục, phát huy nhân tố tích cực góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyên và lợi ích hợp pháp của cơ quan,
tô chức, cá nhân
1.2 Về tổ chức
Cơ quan thanh tra đựơc tô chức theo cấp hành chính ở địa phương, về cơ bản tô
chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Thanh tra tỉnh và Thanh tra huyện là khá giống nhau Tuy nhiên, so với quy định tại Pháp lệnh thanh tra năm 1990 thì Luật
thanh tra năm 2004 có những điểm mới được sửa đôi, bỗ sung cho phù hợp với tình
hình thực tiễn và xu hướng phân cấp quản lý của Nhà nước theo lộ trình cải cách hành
chính như sau:
- Thanh tra tỉnh được xác định là cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân tỉnh, có trách nhiệm giúp Ủy ban nhân dân cùng cấp quản lý nhà nước về công tác
thanh tra và thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn thanh tra hành chính trong phạm vi quản lý
nhà nước của Ủy ban nhân dân cùng cấp
- Về bố nhiệm, miễn nhiệm, cách chức thủ trưởng cơ quan thanh tra, khoản 2
Điều 7 Luật thanh tra năm 2004 quy định: Chánh thanh tra tỉnh do Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh bổ nhiệm, miễn nhiêm, cách chức sau khi thống nhất với Tổng thanh tra Chính phủ Quy định này thể hiện quan điểm gắn tổ chức thanh tra với cơ quan quản lý nhà nước và tăng cường sự chỉ đạo trực tiếp của thủ trưởng cơ quan quản lý đối với hoạt động thanh tra
- Thanh tra tỉnh chịu sự chỉ đạo trực tiếp của Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh,
đồng thời chịu sự chỉ đạo, hướng dẫn của Thanh tra Chính phủ vẻ công tác tổ chức, nghiệp vụ thanh tra