Báo cáo nghiên cứu khoa học: "THẨM QUYỀN XỬ PHẠT VI PHẠM HÀNH CHÍNH " pps

HCM Xử phạt vi phạm hành chính là một dạng hoạt động áp dụng pháp luật hành chính, là quá trình các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền căn cứ vào pháp luật, tính chất, mức độ vi phạm,

THẨM QUYỀN XỬ PHẠT VI PHẠM HÀNH

CHÍNH

NGUYỄN THỊ NHÀN ThS Giảng viên khoa Luật Hành chính - ĐH Luật

TP HCM

Xử phạt vi phạm hành chính là một dạng hoạt động

áp dụng pháp luật hành chính, là quá trình các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền căn cứ vào pháp luật, tính chất, mức độ vi phạm, nhân thân người vi phạm, các tình tiết tăng nặng, giảm nhẹ… để ban hành các quyết định xử phạt Việc hoàn thiện các quy định về xử phạt vi phạm hành chính (XPVPHC)

là đòi hỏi cấp thiết trong tình hình hiện nay nhằm đảm bảo việc xử phạt đúng đắn Các quy định về XPVPHC phải được thực thi nghiêm chỉnh từ phía các cơ quan có thẩm quyền XPVPHC, trong đó việc xác định thẩm quyền xử phạt có ý nghĩa rất quan trọng

Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 1995 (Pháp lệnh năm 1995), và các văn bản khác về XPVPHC như các Nghị định của Chính phủ, Thông tư của các Bộ trưởng là cơ sở pháp lý để xác định: cơ quan nào có thẩm quyền xử phạt; hình thức và biện pháp xử phạt

mà cơ quan đó được áp dụng; cơ quan đó có thẩm quyền phạt đối tượng thực hiện hành vi vi phạm hành chính nào; mức phạt được áp dụng là bao nhiêu v.v… Từ đó góp phần loại trừ tình trạng hành vi vi phạm hành chính của cá nhân, tổ chức bị xử phạt bởi người không có thẩm quyền; người có thẩm quyền áp dụng hình thức phạt nào đó nhưng lại vượt quá mức cho phép, thậm chí áp dụng hình thức xử phạt mà pháp luật không cho phép Những quy định về thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính là cơ sở để ngăn ngừa sự lạm quyền trong quá trình xử phạt, đảm bảo việc xử phạt được tiến hành nhanh chóng, kịp thời, công minh

Thực tiễn xử phạt vi phạm hành chính cho thấy những quy định của pháp luật hiện hành về thẩm quyền XPVPHC còn nhiều vấn đề bất cập, cần sửa đổi, bổ sung:

Thứ nhất: Về cơ quan có thẩm quyền XPVPHC Pháp lệnh năm 1995 đã dành riêng một chương (Từ Điều

26 đến Điều 35) quy định về thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính Các cơ quan được xác định có thẩm quyền này bao gồm: UBND các cấp, các cơ quan quản lý ngành, lĩnh vực (Hải quan, kiểm lâm, cảnh sát, quản lý thị trường), TAND các cấp, cơ quan thi hành án Như vậy, theo Pháp lệnh thì thẩm quyền

xử phạt vi phạm hành chính chủ yếu thuộc về các cơ quan hành chính Nhà nước, trong đó cơ quan hành chính Nhà nước có thẩm quyền chung ở địa phương (Ủy ban nhân dân các cấp) có thẩm quyền xử phạt đối với mọi vi phạm hành chính xảy ra trên địa bàn quản lý của mình Còn các cơ quan quản lý ngành,

lĩnh vực có thẩm quyền xử phạt đối với các vi phạm hành chính xảy ra trong ngành, lĩnh vực mình phụ trách

Việc Pháp lệnh năm 1995 cũng như dự thảo Pháp lệnh (sửa đổi) tập trung giao quyền xử phạt vi phạm hành chính cho các cơ quan hành chính (người có thẩm quyền) là hợp lý Với tư cách là thiết chế hoạt động thường xuyên, liên tục, cơ quan hành chính đủ điều kiện đảm bảo xử lý nhanh chóng, có hiệu quả các vi phạm hành chính Hơn nữa, vi phạm hành chính xảy ra trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội, mà trên bất cứ địa bàn nào, dù ở cấp cơ sở cũng đều có sự hiện diện của các cơ quan quản lý Nhờ đó

mà các cơ quan này có điều kiện phát hiện và xử lý kịp thời các vi phạm hành chính

Thẩm quyền xử phạt của Tòa án nhân dân được quy định trong một phạm vi giới hạn: Thẩm phán được phân công chủ tọa phiên tòa có thẩm quyền xử phạt

vi phạm hành chính với hai hình thức phạt cảnh cáo

và phạt tiền đến 100.000 đồng đối với các chủ thể thực hiện hành vi cản trở hoạt động xét xử

Tuy xu hướng chung là giảm dần về số lượng các cơ quan có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính, nhưng để đáp ứng nhu cầu quản lý nhà nước, phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội, so với Pháp lệnh xử lý

vi phạm hành chính năm 1989 (Pháp lệnh năm 1989), Pháp lệnh năm 1995 đã bổ sung thêm một số chức danh có thẩm quyền xử phạt như: Cục trưởng Cục kiểm lâm, Cục trưởng Cục Thuế, Giám đốc công an cấp tỉnh… Tuy nhiên, quy định của Pháp lệnh năm

1995 về các cơ quan có thẩm quyền XPVPHC lại không còn phù hợp với một số văn bản pháp luật ban hành sau năm 1995 (Ví dụ: Luật Thương mại năm

1997 có quy định về thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của cơ quan thanh tra thương mại, Nghị định 78CP ngày 29-11-1996 của Chính phủ về xử

phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ và kiểm dịch thực vật…) Một vấn đề khác cũng đang gây nhiều tranh luận là hiện có nên tiếp tục trao cho

cơ quan cảnh sát kinh tế, cảnh sát hình sự thẩm quyền

xử phạt vi phạm hành chính hay không? Nếu bỏ thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của cơ quan này thì có đảm bảo xử lý nhanh chóng, kịp thời các vi phạm hành chính không?

Theo quy định của Pháp lệnh năm 1995, Thẩm phán được phân công chủ tọa phiên tòa có quyền phạt cảnh cáo, phạt tiền đến 100.000 đồng (khoản 1 Điều 35) Nhưng nếu hành vi vi phạm còn gây thiệt hại cho Tòa

án, cho người khác như xô đẩy làm hư hỏng bàn ghế; gây thương tích nhưng chưa đến mức phải truy cứu trách nhiệm hình sự, …) thì giải quyết như thế nào? Thứ hai: Về nguyên tắc phân định thẩm quyền xử phạt

Quy định về các cơ quan có thẩm quyền xử phạt đã thể hiện rõ việc phân cấp về xử phạt Cụ thể:

Mỗi người có thẩm quyền XPVPHC được quyền áp dụng các hình thức phạt, mức phạt khác nhau Để đảm bảo việc xử lý không chồng chéo, hoặc có thể một vi phạm do nhiều người xử lý, do đó vi phạm nguyên tắc “Một vi phạm hành chính chỉ bị xử phạt một lần, cả Pháp lệnh năm 1989 và Pháp lệnh năm

1995 đều dành riêng một điều quy định về nguyên tắc phân định thẩm quyền xử phạt (Điều18 Pháp lệnh năm 1989 và Điều 37 Pháp lệnh năm 1995), nhưng

có sự cụ thể hóa và hợp lý khác nhau

Pháp lệnh năm 1989 không xác định rõ các cơ quan

có thẩm quyền XPVPHC trong lĩnh vực nào, ở phạm

vi nào Pháp lệnh năm 1995 đã phân định thẩm quyền

xử phạt dựa trên cơ sở loại hành vi, tính chất, mức độ

vi phạm Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp khác nhau có quyền áp dụng các hình thức và mức phạt

khác nhau Tương tự, đối với cơ quan thanh tra cũng

có sự phân định về mức phạt, hình thức phạt Quy định này là hợp lý vì các cơ quan quản lý nhà nước, với vị trí pháp lý khác nhau, phạm vi thẩm quyền khác nhau thì không thể áp dụng các hình thức phạt, mức phạt giống nhau

Cả hai Pháp lệnh năm 1989 và Pháp lệnh năm 1995 đều có quy định thống nhất là: nếu vi phạm hành chính thuộc thẩm quyền của nhiều cơ quan thì việc

xử lý do cơ quan thụ lý đầu tiên thực hiện

Pháp lệnh năm 1995 và các Nghị định của Chính phủ

về XPVPHC trong các lĩnh vực đã cố gắng thể hiện

sự phân định thẩm quyền xử phạt ngày càng rõ, hợp

lý hơn Song, thực tế cho thấy: đối với một số cơ quan thẩm quyền về XPVPHC được Nhà nước trao chưa thực sự phù hợp

Ví dụ: Điều 26 - Pháp lệnh năm 1995 quy định Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã có quyền phạt đến

200.000 đồng Xuất phát từ sự khác biệt về kinh tế xã hội của địa bàn xã, phường, mức phạt trên đối với Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã là phù hợp Song, với Chủ tịch Ủy ban nhân dân phường, đây là mức phạt quá thấp, không phù hợp với đặc điểm địa bàn phường là hoạt động sản xuất – kinh doanh – thương mại – dịch vụ diễn ra sôi động, tình hình trật tự xã hội phức tạp

Trong thực tế, có cá nhân, tổ chức thực hiện nhiều vi phạm hành chính và bị cơ quan có thẩm quyền phát hiện vào cùng một thời điểm (Ví dụ: Người sử dụng lao động vừa vi phạm các quy định về sử dụng lao động, vừa vi phạm các quy định về văn hóa, về môi trường…) Tuy nhiên, người có thẩm quyền lập biên bản rất lúng túng, không biết nên tách riêng từng vi phạm để chuyển cho cơ quan quản lý chuyên ngành hay chuyển lên Chủ tịch Ủy ban nhân dân Do vậy, việc xử lý không thể đảm bảo đúng thủ tục cũng như

không thể xác định được việc chuyển hồ sơ vụ vi phạm cho cơ quan nào đó là đúng hay sai

Thứ ba: Quá trình XPVPHC của người có thẩm quyền còn có sự vi phạm về trình tự, thủ tục, hình thức và mức phạt

Theo quy định tại khoản 4 Điều 47 Pháp lệnh năm

1995, nếu người lập biên bản không có thẩm quyền

xử phạt thì phải gửi biên bản đến người có thẩm quyền xử lý Song, thực tế cho thấy, người lập biên bản mà không có thẩm quyền xử phạt thường chậm trễ trong việc giao biên bản cho người có thẩm quyền

xử phạt, vì pháp luật không quy định nếu chuyển biên bản thì trong vòng bao nhiêu ngày, kể từ ngày lập biên bản Ngay cả người có thẩm quyền xử phạt cũng không tuân thủ thời hạn ra quyết định xử phạt, đặc biệt là việc ra quyết định xử phạt đối với các vi phạm hành chính trong lĩnh vực thương mại, thuế, quản lý bảo vệ rừng, hải quan, v.v…

Trong thực tế, ở nhiều địa phương, nhiều lĩnh vực đã xảy ra tình trạng xử phạt tràn lan, không đúng đối tượng, tính chất, mức độ vi phạm Có nhiều vi phạm hành chính, pháp luật quy định chỉ phạt cảnh cáo, nhưng người có thẩm quyền lại áp dụng hình thức phạt tiền Chế tài phạt tiền thường quy định mức phạt tiền tối thiểu và mức phạt tiền tối đa Mục đích của quy định này là để người có thẩm quyền căn cứ vào tính chất, mức độ vi phạm, nhân thân người vi phạm, các tình tiết tăng nặng giảm nhẹ để quyết định hình thức và mức phạt tiền cho phù hợp Nhưng trong thực

tế đã xảy ra tình trạng: hoặc là người thụ lý đầu tiên

vụ vi phạm cố tình lựa chọn mức phạt nào thuộc thẩm quyền của mình để ra quyết định xử phạt mà không phải chuyển lên cấp trên, nếu Nghị định quy định về việc xử phạt hành vi đó có quy định về trích thưởng; hoặc ngược lại, dù mức phạt thuộc thẩm quyền của người thụ lý đầu tiên, nhưng họ vẫn chuyển biên bản lên cấp trên với lý do vi phạm không

thuộc thẩm quyền xử lí của mình để đùn đẩy trách nhiệm Do vậy, các vụ vi phạm hành chính chuyển lên cấp trên quá nhiều dẫn đến việc xử lí không đúng đắn, kịp thời

Sự vi phạm về thủ tục, hình thức và mức phạt có nhiều nguyên nhân, song chúng tôi cho rằng nguyên nhân chủ yếu là do pháp luật hiện hành còn nhiều bất cập

Ví dụ: Điều 12 và Điều 13 Pháp lệnh năm 1995 quy định về các hình thức phạt cảnh cáo và phạt tiền, song chưa có sự phân biệt thế nào là vi phạm hành chính nhỏ để áp dụng hình thức phạt cảnh cáo hay phạt tiền Quy định về mức phạt tiền tối thiểu và tối

đa có khoảng cách quá xa sẽ dẫn tới tình trạng có những vi phạm hành chính với tính chất, mức độ như nhau nhưng các cơ quan có thẩm quyền XPVPHC lại quyết định các mức phạt khác nhau

Hiện nay, về cách xác định mức phạt tiền tối thiểu và tối đa do có liên quan đến các tình tiết tăng nặng, giảm nhẹ…, Pháp lệnh năm 1995 không quy định, còn các Nghị định về XPVPHC thì không quy định hoặc quy định không thống nhất Điều này đã gây sự lúng túng cho người có thẩm quyền khi cần xác định mức phạt như thế nào cho phù hợp để đảm bảo vừa không xâm phạm quyền tự do, dân chủ của dân, vừa đảm bảo tính nghiêm khắc của chế tài XPVPHC

Điều 48, Pháp lệnh năm 1995 quy định thời hạn ra quyết định xử phạt là trong vòng 15 ngày, kể từ ngày lập biên bản vi phạm hành chính Nếu có nhiều tình tiết phức tạp thì thời hạn trên có thể kéo dài hơn nhưng không quá 30 ngày Trong trường hợp mức phạt tiền thuộc thẩm quyền của cơ quan thụ lý đầu tiên vụ vi phạm, nhưng hình thức tước quyền sử dụng giấy phép lại thuộc thẩm quyền của cơ quan nhà nước cấp trên thì cơ quan thụ lý đầu tiên ra quyết định đình

chỉ hành vi vi phạm hành chính và đề nghị cấp trên quyết định tước quyền sử dụng giấy phép Quy định

về thời hạn ra quyết định xử phạt trong vòng từ 15 –

30 ngày là không đảm bảo vì đối với các vụ việc phức tạp (trong lĩnh vực Thương mại; Thuế; Hải quan …) thì không thể ra quyết định xử phạt dù với thời hạn tối đa là 30 ngày Ngay cả việc gửi quyết định phạt tiền từ 2.000.000 đồng trở lên, quyết định tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm có giá trị từ 5.000.000 đồng trở lên cho Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp cũng cần quy định rõ thời hạn gửi là bao lâu

kể từ ngày ra quyết định xử phạt Thực tế có những

cơ quan, sau một thời gian, với một số lượng nhất định quyết định phạt tiền, quyết định tịch thu phương tiện, tang vật vi phạm mới gửi cho Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp Do vậy, VKSND gặp rất nhiều khó khăn trong việc kiểm tra các quyết định gửi đến

Thứ tư: Chất lượng đội ngũ những người có thẩm quyền xử phạt

Trong thực tế, nhiều người có thẩm quyền xử phạt đã không tuân thủ các quy định của pháp luật, có người

đã “nhẹ tay có mục đích” khi XPVPHC Do vậy, việc XPVPHC chưa bảo đảm tính nghiêm minh, khách quan, công bằng

Từ những quy định pháp luật hiện hành về thẩm quyền XPVPHC và thực tiễn thực hiện thẩm quyền này, thiết nghĩ việc sửa đổi Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính cần quán triệt một số nội dung sau:

Một là, cần quy định hợp lý hệ thống các cơ quan có thẩm quyền XPVPHC Vấn đề không phải ở chỗ càng nhiều cơ quan có thẩm quyền XPVPHC thì càng tốt

Ví dụ: Bộ Thương mại chưa thành lập cơ quan thanh tra chuyên ngành thương mại, và cơ quan quản lý thị trường được Chính phủ giao chức năng thanh tra chuyên ngành thương mại nên cần tiếp tục giao cho

cơ quan quản lý thị trường thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính Điều này bảo đảm cho công cuộc đấu tranh, xử lý các hành vi buôn lậu, kinh doanh trái phép, buôn bán hàng giả,… thu được nhiều kết quả Nhà nước không nên giao quyền XPVPHC cho cơ quan cảnh sát kinh tế, cảnh sát hình sự để đảm bảo cho các cơ quan này tập trung vào việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ chính của mình, tránh tình trạng hành chính hóa các quan hệ hình sự

Đối với Tòa án nhân dân, để đảm bảo việc xử lý vi phạm hành chính được nhanh chóng, kịp thời, cần tiếp tục quy định thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của cơ quan này Tuy nhiên, không dừng ở mức độ quy định Thẩm phán được phân công chủ tọa phiên tòa chỉ có quyền phạt cảnh cáo, phạt tiền mà còn có thẩm quyền áp dụng các hình thức xử phạt khác như tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm, buộc bồi thường thiệt hại…

Việc quy định về các cơ quan có thẩm quyền XPVPHC phải dựa trên cơ sở: bất cứ hành vi vi phạm hành chính ở lĩnh vực nào cũng cần có chủ thể xử lý kịp thời, nhanh chóng, đúng pháp luật Người có thẩm quyền quản lý ngành, lĩnh vực nào thì có thẩm quyền xử lý các vi phạm hành chính phát sinh trong ngành, lĩnh vực đó Cần xác định chủ thể ra quyết định xử phạt là cá nhân có thẩm quyền để bảo đảm

xử lý đúng đắn các vi phạm hành chính Đồng thời quy định rõ trách nhiệm của họ trong việc ra quyết định xử phạt Cần loại trừ tình trạng quyết định XPVPHC được ban hành dưới dạng như: TM Ủy ban nhân dân; TM Ban thanh tra… Trong trường hợp những quyết định này có sự vi phạm về thời hạn

ra quyết định xử phạt, mức phạt không tương xứng với tính chất, mức độ vi phạm… thì việc xác định trách nhiệm của chủ thể ra quyết định xử phạt sẽ rất khó khăn