Báo cáo nghiên cứu khoa học: "THẨM QUYỀN XỬ PHẠT VI PHẠM HÀNH CHÍNH " pps

THẨM QUYỀN XỬ PHẠT VI PHẠM HÀNH CHÍNH NGUYỄN THỊ NHÀN ThS Giảng viên khoa Luật Hành - ĐH Luật TP HCM Xử phạt vi phạm hành dạng hoạt động áp dụng pháp luật hành chính, q trình quan nhà nước, người có thẩm quyền vào pháp luật, tính chất, mức độ vi phạm, nhân thân người vi phạm, tình tiết tăng nặng, giảm nhẹ… để ban hành định xử phạt Việc hoàn thiện quy định xử phạt vi phạm hành (XPVPHC) địi hỏi cấp thiết tình hình nhằm đảm bảo việc xử phạt đắn Các quy định XPVPHC phải thực thi nghiêm chỉnh từ phía quan có thẩm quyền XPVPHC, việc xác định thẩm quyền xử phạt có ý nghĩa quan trọng Pháp lệnh xử lý vi phạm hành 1995 (Pháp lệnh năm 1995), văn khác XPVPHC Nghị định Chính phủ, Thơng tư Bộ trưởng sở pháp lý để xác định: quan có thẩm quyền xử phạt; hình thức biện pháp xử phạt mà quan áp dụng; quan có thẩm quyền phạt đối tượng thực hành vi vi phạm hành nào; mức phạt áp dụng v.v… Từ góp phần loại trừ tình trạng hành vi vi phạm hành cá nhân, tổ chức bị xử phạt người khơng có thẩm quyền; người có thẩm quyền áp dụng hình thức phạt lại vượt mức cho phép, chí áp dụng hình thức xử phạt mà pháp luật khơng cho phép Những quy định thẩm quyền xử phạt vi phạm hành sở để ngăn ngừa lạm quyền trình xử phạt, đảm bảo việc xử phạt tiến hành nhanh chóng, kịp thời, cơng minh Thực tiễn xử phạt vi phạm hành cho thấy quy định pháp luật hành thẩm quyền XPVPHC nhiều vấn đề bất cập, cần sửa đổi, bổ sung: Thứ nhất: Về quan có thẩm quyền XPVPHC Pháp lệnh năm 1995 dành riêng chương (Từ Điều 26 đến Điều 35) quy định thẩm quyền xử lý vi phạm hành Các quan xác định có thẩm quyền bao gồm: UBND cấp, quan quản lý ngành, lĩnh vực (Hải quan, kiểm lâm, cảnh sát, quản lý thị trường), TAND cấp, quan thi hành án Như vậy, theo Pháp lệnh thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chủ yếu thuộc quan hành Nhà nước, quan hành Nhà nước có thẩm quyền chung địa phương (Ủy ban nhân dân cấp) có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành xảy địa bàn quản lý Cịn quan quản lý ngành, lĩnh vực có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành xảy ngành, lĩnh vực phụ trách Việc Pháp lệnh năm 1995 dự thảo Pháp lệnh (sửa đổi) tập trung giao quyền xử phạt vi phạm hành cho quan hành (người có thẩm quyền) hợp lý Với tư cách thiết chế hoạt động thường xuyên, liên tục, quan hành đủ điều kiện đảm bảo xử lý nhanh chóng, có hiệu vi phạm hành Hơn nữa, vi phạm hành xảy tất lĩnh vực đời sống xã hội, mà địa bàn nào, dù cấp sở có diện quan quản lý Nhờ mà quan có điều kiện phát xử lý kịp thời vi phạm hành Thẩm quyền xử phạt Tòa án nhân dân quy định phạm vi giới hạn: Thẩm phán phân cơng chủ tọa phiên tịa có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành với hai hình thức phạt cảnh cáo phạt tiền đến 100.000 đồng chủ thể thực hành vi cản trở hoạt động xét xử Tuy xu hướng chung giảm dần số lượng quan có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính, để đáp ứng nhu cầu quản lý nhà nước, phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội, so với Pháp lệnh xử lý vi phạm hành năm 1989 (Pháp lệnh năm 1989), Pháp lệnh năm 1995 bổ sung thêm số chức danh có thẩm quyền xử phạt như: Cục trưởng Cục kiểm lâm, Cục trưởng Cục Thuế, Giám đốc công an cấp tỉnh… Tuy nhiên, quy định Pháp lệnh năm 1995 quan có thẩm quyền XPVPHC lại khơng cịn phù hợp với số văn pháp luật ban hành sau năm 1995 (Ví dụ: Luật Thương mại năm 1997 có quy định thẩm quyền xử phạt vi phạm hành quan tra thương mại, Nghị định 78CP ngày 29-11-1996 Chính phủ xử phạt vi phạm hành lĩnh vực bảo vệ kiểm dịch thực vật…) Một vấn đề khác gây nhiều tranh luận có nên tiếp tục trao cho quan cảnh sát kinh tế, cảnh sát hình thẩm quyền xử phạt vi phạm hành hay khơng? Nếu bỏ thẩm quyền xử phạt vi phạm hành quan có đảm bảo xử lý nhanh chóng, kịp thời vi phạm hành khơng? Theo quy định Pháp lệnh năm 1995, Thẩm phán phân cơng chủ tọa phiên tịa có quyền phạt cảnh cáo, phạt tiền đến 100.000 đồng (khoản Điều 35) Nhưng hành vi vi phạm gây thiệt hại cho Tịa án, cho người khác xơ đẩy làm hư hỏng bàn ghế; gây thương tích chưa đến mức phải truy cứu trách nhiệm hình sự, …) giải nào? Thứ hai: Về nguyên tắc phân định thẩm quyền xử phạt Quy định quan có thẩm quyền xử phạt thể rõ việc phân cấp xử phạt Cụ thể: Mỗi người có thẩm quyền XPVPHC quyền áp dụng hình thức phạt, mức phạt khác Để đảm bảo việc xử lý khơng chồng chéo, vi phạm nhiều người xử lý, vi phạm nguyên tắc “Một vi phạm hành bị xử phạt lần, Pháp lệnh năm 1989 Pháp lệnh năm 1995 dành riêng điều quy định nguyên tắc phân định thẩm quyền xử phạt (Điều18 Pháp lệnh năm 1989 Điều 37 Pháp lệnh năm 1995), có cụ thể hóa hợp lý khác Pháp lệnh năm 1989 không xác định rõ quan có thẩm quyền XPVPHC lĩnh vực nào, phạm vi Pháp lệnh năm 1995 phân định thẩm quyền xử phạt dựa sở loại hành vi, tính chất, mức độ vi phạm Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp khác có quyền áp dụng hình thức mức phạt khác Tương tự, quan tra có phân định mức phạt, hình thức phạt Quy định hợp lý quan quản lý nhà nước, với vị trí pháp lý khác nhau, phạm vi thẩm quyền khác khơng thể áp dụng hình thức phạt, mức phạt giống Cả hai Pháp lệnh năm 1989 Pháp lệnh năm 1995 có quy định thống là: vi phạm hành thuộc thẩm quyền nhiều quan việc xử lý quan thụ lý thực Pháp lệnh năm 1995 Nghị định Chính phủ XPVPHC lĩnh vực cố gắng thể phân định thẩm quyền xử phạt ngày rõ, hợp lý Song, thực tế cho thấy: số quan thẩm quyền XPVPHC Nhà nước trao chưa thực phù hợp Ví dụ: Điều 26 - Pháp lệnh năm 1995 quy định Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã có quyền phạt đến 200.000 đồng Xuất phát từ khác biệt kinh tế xã hội địa bàn xã, phường, mức phạt Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã phù hợp Song, với Chủ tịch Ủy ban nhân dân phường, mức phạt thấp, không phù hợp với đặc điểm địa bàn phường hoạt động sản xuất – kinh doanh – thương mại – dịch vụ diễn sôi động, tình hình trật tự xã hội phức tạp Trong thực tế, có cá nhân, tổ chức thực nhiều vi phạm hành bị quan có thẩm quyền phát vào thời điểm (Ví dụ: Người sử dụng lao động vừa vi phạm quy định sử dụng lao động, vừa vi phạm quy định văn hóa, mơi trường…) Tuy nhiên, người có thẩm quyền lập biên lúng túng, khơng biết nên tách riêng vi phạm để chuyển cho quan quản lý chuyên ngành hay chuyển lên Chủ tịch Ủy ban nhân dân Do vậy, việc xử lý đảm bảo thủ tục xác định việc chuyển hồ sơ vụ vi phạm cho quan hay sai Thứ ba: Q trình XPVPHC người có thẩm quyền cịn có vi phạm trình tự, thủ tục, hình thức mức phạt Theo quy định khoản Điều 47 Pháp lệnh năm 1995, người lập biên khơng có thẩm quyền xử phạt phải gửi biên đến người có thẩm quyền xử lý Song, thực tế cho thấy, người lập biên mà khơng có thẩm quyền xử phạt thường chậm trễ việc giao biên cho người có thẩm quyền xử phạt, pháp luật khơng quy định chuyển biên vịng ngày, kể từ ngày lập biên Ngay người có thẩm quyền xử phạt không tuân thủ thời hạn định xử phạt, đặc biệt việc định xử phạt vi phạm hành lĩnh vực thương mại, thuế, quản lý bảo vệ rừng, hải quan, v.v… Trong thực tế, nhiều địa phương, nhiều lĩnh vực xảy tình trạng xử phạt tràn lan, khơng đối tượng, tính chất, mức độ vi phạm Có nhiều vi phạm hành chính, pháp luật quy định phạt cảnh cáo, người có thẩm quyền lại áp dụng hình thức phạt tiền Chế tài phạt tiền thường quy định mức phạt tiền tối thiểu mức phạt tiền tối đa Mục đích quy định để người có thẩm quyền vào tính chất, mức độ vi phạm, nhân thân người vi phạm, tình tiết tăng nặng giảm nhẹ để định hình thức mức phạt tiền cho phù hợp Nhưng thực tế xảy tình trạng: người thụ lý vụ vi phạm cố tình lựa chọn mức phạt thuộc thẩm quyền để định xử phạt mà khơng phải chuyển lên cấp trên, Nghị định quy định việc xử phạt hành vi có quy định trích thưởng; ngược lại, dù mức phạt thuộc thẩm quyền người thụ lý đầu tiên, họ chuyển biên lên cấp với lý vi phạm khơng thuộc thẩm quyền xử lí để đùn đẩy trách nhiệm Do vậy, vụ vi phạm hành chuyển lên cấp nhiều dẫn đến việc xử lí khơng đắn, kịp thời Sự vi phạm thủ tục, hình thức mức phạt có nhiều nguyên nhân, song cho nguyên nhân chủ yếu pháp luật hành nhiều bất cập Ví dụ: Điều 12 Điều 13 Pháp lệnh năm 1995 quy định hình thức phạt cảnh cáo phạt tiền, song chưa có phân biệt vi phạm hành nhỏ để áp dụng hình thức phạt cảnh cáo hay phạt tiền Quy định mức phạt tiền tối thiểu tối đa có khoảng cách q xa dẫn tới tình trạng có vi phạm hành với tính chất, mức độ quan có thẩm quyền XPVPHC lại định mức phạt khác Hiện nay, cách xác định mức phạt tiền tối thiểu tối đa có liên quan đến tình tiết tăng nặng, giảm nhẹ…, Pháp lệnh năm 1995 khơng quy định, cịn Nghị định XPVPHC không quy định quy định không thống Điều gây lúng túng cho người có thẩm quyền cần xác định mức phạt cho phù hợp để đảm bảo vừa không xâm phạm quyền tự do, dân chủ dân, vừa đảm bảo tính nghiêm khắc chế tài XPVPHC Điều 48, Pháp lệnh năm 1995 quy định thời hạn định xử phạt vòng 15 ngày, kể từ ngày lập biên vi phạm hành Nếu có nhiều tình tiết phức tạp thời hạn kéo dài không 30 ngày Trong trường hợp mức phạt tiền thuộc thẩm quyền quan thụ lý vụ vi phạm, hình thức tước quyền sử dụng giấy phép lại thuộc thẩm quyền quan nhà nước cấp quan thụ lý định đình hành vi vi phạm hành đề nghị cấp định tước quyền sử dụng giấy phép Quy định thời hạn định xử phạt vòng từ 15 – 30 ngày khơng đảm bảo vụ việc phức tạp (trong lĩnh vực Thương mại; Thuế; Hải quan …) khơng thể định xử phạt dù với thời hạn tối đa 30 ngày Ngay việc gửi định phạt tiền từ 2.000.000 đồng trở lên, định tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm có giá trị từ 5.000.000 đồng trở lên cho Viện kiểm sát nhân dân cấp cần quy định rõ thời hạn gửi kể từ ngày định xử phạt Thực tế có quan, sau thời gian, với số lượng định định phạt tiền, định tịch thu phương tiện, tang vật vi phạm gửi cho Viện kiểm sát nhân dân cấp Do vậy, VKSND gặp nhiều khó khăn việc kiểm tra định gửi đến Thứ tư: Chất lượng đội ngũ người có thẩm quyền xử phạt Trong thực tế, nhiều người có thẩm quyền xử phạt không tuân thủ quy định pháp luật, có người “nhẹ tay có mục đích” XPVPHC Do vậy, việc XPVPHC chưa bảo đảm tính nghiêm minh, khách quan, công Từ quy định pháp luật hành thẩm quyền XPVPHC thực tiễn thực thẩm quyền này, thiết nghĩ việc sửa đổi Pháp lệnh xử lý vi phạm hành cần quán triệt số nội dung sau: Một là, cần quy định hợp lý hệ thống quan có thẩm quyền XPVPHC Vấn đề chỗ nhiều quan có thẩm quyền XPVPHC tốt Ví dụ: Bộ Thương mại chưa thành lập quan tra chuyên ngành thương mại, quan quản lý thị trường Chính phủ giao chức tra chuyên ngành thương mại nên cần tiếp tục giao cho quan quản lý thị trường thẩm quyền xử phạt vi phạm hành Điều bảo đảm cho cơng đấu tranh, xử lý hành vi buôn lậu, kinh doanh trái phép, buôn bán hàng giả,… thu nhiều kết Nhà nước không nên giao quyền XPVPHC cho quan cảnh sát kinh tế, cảnh sát hình để đảm bảo cho quan tập trung vào việc thực chức năng, nhiệm vụ mình, tránh tình trạng hành hóa quan hệ hình Đối với Tịa án nhân dân, để đảm bảo việc xử lý vi phạm hành nhanh chóng, kịp thời, cần tiếp tục quy định thẩm quyền xử phạt vi phạm hành quan Tuy nhiên, không dừng mức độ quy định Thẩm phán phân cơng chủ tọa phiên tịa có quyền phạt cảnh cáo, phạt tiền mà cịn có thẩm quyền áp dụng hình thức xử phạt khác tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm, buộc bồi thường thiệt hại… Việc quy định quan có thẩm quyền XPVPHC phải dựa sở: hành vi vi phạm hành lĩnh vực cần có chủ thể xử lý kịp thời, nhanh chóng, pháp luật Người có thẩm quyền quản lý ngành, lĩnh vực có thẩm quyền xử lý vi phạm hành phát sinh ngành, lĩnh vực Cần xác định chủ thể định xử phạt cá nhân có thẩm quyền để bảo đảm xử lý đắn vi phạm hành Đồng thời quy định rõ trách nhiệm họ việc định xử phạt Cần loại trừ tình trạng định XPVPHC ban hành dạng như: TM Ủy ban nhân dân; TM Ban tra… Trong trường hợp định có vi phạm thời hạn định xử phạt, mức phạt khơng tương xứng với tính chất, mức độ vi phạm… việc xác định trách nhiệm chủ thể định xử phạt khó khăn Pháp lệnh cần xây dựng theo hướng khắc phục nhược điểm Pháp lệnh năm 1989 Pháp lệnh năm 1995 việc xác định thẩm quyền xử phạt trường hợp người thực nhiều vi phạm hành Xuất phát từ thẩm quyền, từ chế độ hoạt động Ủy ban nhân dân, nên quy định: Nếu cá nhân, tổ chức thực nhiều hành vi vi phạm hành mà hành vi vi phạm thuộc thẩm quyền xử phạt nhiều quan khác hồ sơ vụ vi phạm chuyển tới Chủ tịch Ủy ban nhân dân để định xử phạt Hai là, thẩm quyền xử phạt việc xác định quan có quyền phạt mà trước hết thể hình thức mức phạt Quy định hình thức, mức phạt mà người có thẩm quyền áp dụng phải phù hợp với đặc thù quản lý ngành, lĩnh vực, với tình hình thực tế Lĩnh vực quản lý quan trọng, phức tạp, hành vi vi phạm lĩnh vực nguy hiểm, mức phạt phải cao bảo đảm tác dụng răn đe, trừng phạt, phòng ngừa Pháp lệnh cần quy định giá trị tang vật, phương tiện bị tịch thu cho phù hợp, không vi phạm nguyên tắc xử lý vi phạm hành chính: “… phải vào tính chất, mức độ vi phạm, nhân thân, tình tiết tăng nặng, giảm nhẹ để định hình thức, biện pháp xử lý thích hợp” Nếu Pháp lệnh không quy định rõ mức tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm (một phần, toàn hay giá trị bao nhiêu…) dẫn đến tình trạng khó xác định ranh giới tịch thu trình truy cứu trách nhiệm hình người phạm tội tịch thu trình truy cứu trách nhiệm hành cá nhân, tổ chức vi phạm hành Một điểm dễ nhận thấy là: Trong văn xử phạt vi phạm hành nay, chức vụ người có thẩm quyền xử phạt cao thẩm quyền mức phạt họ tăng lên Điều cần kế thừa văn sau XPVPHC Cũng cần tăng mức phạt tiền cho người có thẩm quyền để phù hợp với tình hình kinh tế – xã hội Ví dụ: cần tăng mức phạt tiền tra chuyên ngành, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp Đó điều kiện bảo đảm xử lí đắn, kịp thời vi phạm hành Ba là, quy định pháp luật hình thức phạt tiền cho thấy mức phạt tối thiểu tối đa có khoảng cách xa Để việc áp dụng mức phạt tiền đắn, văn XPVPHC cần cụ thể hóa dấu hiệu vi phạm hành Cần chia nhỏ khung phạt tiền để tránh tình trạng: Các vi phạm hành có tính chất, mức độ người có thẩm quyền áp dụng mức phạt khác Cuối cùng, thủ tục xử phạt, nơi nộp phạt cần quy định theo hướng: phải có đủ thời gian để người có thẩm quyền xem xét kỹ, xử lý vi phạm hành Quy định nơi nộp tiền phạt cần tạo điều kiện thuận lợi cho cá nhân, tổ chức nộp phạt chỗ cá nhân, tổ chức vi phạm bị phạt đến 100.000 đồng,… Quy định khắc phục tình trạng nơi nộp phạt xa kho bạc nhà nước mà người bị xử phạt hối lộ cho người có thẩm quyền xử phạt với suy nghĩ “đôi bên có lợi” Hồn thiện quy định XPVPHC, có quy định thẩm quyền XPVPHC nhu cầu cấp thiết vi phạm hành xảy phổ biến, gây nhiều tác hại kinh tế – xã hội Việc xử lý đắn vi phạm hành phụ thuộc vào nhiều yếu tố, yếu tố quy định đắn thẩm quyền xử phạt vi phạm hành Cùng với việc hồn thiện quy định pháp luật trách nhiệm tuyên truyền, phổ biến văn xử phạt vi phạm hành chính, nhằm tác động đến nhiều chủ thể gồm người có thẩm quyền xử phạt tổ chức, cá nhân Những quy định thẩm quyền XPVPHC có điều kiện thực tốt thực tế có đội ngũ người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành có phẩm chất, trình độ, lực ý thức, trách nhiệm cao trình thực thi chức trách giao  ... có thẩm quyền phạt đối tượng thực hành vi vi phạm hành nào; mức phạt áp dụng v.v… Từ góp phần loại trừ tình trạng hành vi vi phạm hành cá nhân, tổ chức bị xử phạt người khơng có thẩm quyền; người... nhiều vi phạm hành Xuất phát từ thẩm quyền, từ chế độ hoạt động Ủy ban nhân dân, nên quy định: Nếu cá nhân, tổ chức thực nhiều hành vi vi phạm hành mà hành vi vi phạm thuộc thẩm quyền xử phạt. .. thẩm quyền XPVPHC quyền áp dụng hình thức phạt, mức phạt khác Để đảm bảo vi? ??c xử lý khơng chồng chéo, vi phạm nhiều người xử lý, vi phạm nguyên tắc “Một vi phạm hành bị xử phạt lần, Pháp lệnh