Quyền hành pháp và quyền hành chính nhà nước cao nhất ppsx

Quyền hành pháp và quyền hành chính nhà nước cao nhất 1. Quyền hành pháp và các yếu tố cấu thành của quyền hành pháp. Học thuyết phân quyền được hoàn thiện vào thế kỷ 18, thời kỳ của cách mạng tư sản. Mục tiêu của học thuyết này là chống lạm quyền, bảo vệ con người. Học thuyết này nhận thức bộ máy cai trị đặt dưới sự kiểm soát tối cao của nhà vua là đối tượng cần được kiểm soát. Khái niệm hành pháp ra đời với ý nghĩa bộ máy đó phải hoạt động trên cơ sở các quyết nghị của cơ quan đại diện của dân chúng- tức ngành lập pháp. Chính vì vậy, khái niệm hành pháp thời kỳ đầu của cách mạng tư sản có một ý nghĩa rất thụ động. Montesquieu hiểu hành pháp là "quyền thi hành những điều hợp với quốc tế công pháp."1 Một cách tổng quát, quyền hành pháp theo học thuyết này được hiểu là quyền sử dụng các lực lượng vật chất của quốc gia để gìn giữ an ninh đối nội và đối ngoại. Quyền hành pháp, như vậy là quyền cai trị theo luật. Trong lý thuyết của Montesquieu, "quyền hành pháp chỉ tham gia vào việc lập pháp bằng chức năng ngăn cản, chứ không chen vào bàn cãi công việc, mà cũng không phải làm các kiến nghị. Như thế là vì phía hành pháp lúc nào cũng không thể chấp chuẩn (dùng từ?) một quyết định nào đó và bác bỏ một kiến nghị nào đó đã được thông qua thành nghị quyết nhưng phía hành pháp không đồng tình."2 Như vậy, quyền hành pháp theo lý thuyết phân quyền chỉ có quyền ngăn cản (tức phủ quyết) mà không có quyền trình kiến nghị lên ngành lập pháp hay bàn thảo luật cùng với ngành lập pháp. Các Quốc hội thời cách mạng (1792-1795) tại Pháp quan niệm quyền hành pháp là quyền thi hành một cách chật hẹp và máy móc mọi đạo luật do Quốc hội ban hành và hoàn toàn không có quyền sáng tạo gì cả, ngay cả trong địa hạt bang giao. Sống vào cuối thế kỷ 18, Hamilton, một nhà lập hiến của Mỹ đã nhận thấy rằng: "Khuynh hướng của ngành lập pháp muốn chi phối các ngành quyền khác là một khuynh hướng có thể tìm thấy trong nhiều chính thể. Trong một chính thể thuần tuý cộng hoà, khuynh hương đó rất mạnh. Những đại diện của dân chúng trong một hội đồng nhân dân có nhiều khi tưởng tượng rằng mình chính là toàn dân, và sẽ tỏ vẻ ra bực mình khi thấy các ngành quyền khác chống lại ý chí của mình, cho như vậy tức là tổn hại tới danh dự và đặc quyền của mình."3 Mọi cuộc cách mạng xã hội đều hướng vào bộ máy cai trị của thế lực cầm quyền. Cách mạng tư sản chống lại bộ máy cai trị của vường triều phong kiến. Sản phẩm của cuộc cách mạng này la sư ra đời của thiết chế đại diện- nghị viện. Nghị viện hình thành là một giới hạn đối với vương quyền, tước đi của vương quyền quyền lập pháp, bộ máy vương quyền chỉ còn quyền hành pháp. Để tiếp tục chống sự lạm quyền của bộ máy này, tư tưởng phân quyền cho rằng bộ máy hành pháp còn lại của vương quyền phải phụ thuộc vào ý chí của nghị viện. Quyền hành pháp do nhà vua nắm chính là quyền thi hành những đạo luật đã được nghị viện thông qua. Thời kỳ đầu của chủ nghĩa tư bản là thời kỳ hoàng kim của Nghị viện. Do nhu cầu hạn chế quyền lực nhà vua, phát triển dân chủ tư sản, quyền lực của Nghị viện được tăng cường. C. Mác gọi đó là việc giai cấp tư sản “ hoàn bị quyền lực Nghị viện”. Vào thời kỳ thịnh vượng của nghị viện, ở Anh có một câu ngạn ngữ: “ Nghị viện có quyền được làm tất cả, chỉ trừ việc biến đàn ông thành đàn bà”. Sau khi mục đích của việc toàn bộ quyền lực của Nghị viện đã đạt được, giai cấp tư sản chuyển sang “ hoàn bị quyền hành pháp”4. Nghị viện dần dần bị bộ máy hành pháp thao túng, chế độ đại nghị rơi vào tình trạng khủng hoảng. Nghị viện, do đó, theo cách nói của Lênin chỉ là “những cái máy nói”, “trong Nghị viện, người ta chỉ nói suông "5 Ngày nay, quyền lực của chính phủ đã được mở rộng rất nhiều trong các chính thể kể cả nội các lẫn tổng thống (Có chính thể "Nội các"?). Khái niệm quyền hành pháp không đủ để khái quát thẩm quyền của Chính phủ. Một nhà nghiên cứu hiến pháp người Pháp, Maurice Duverger cho rằng Chính phủ ngày nay có khuynh hướng càng ngày càng trở nên một quyền hành thúc đẩy, khởi xướng, chỉ huy tổng quát quốc gia, lãnh đạo dân chúng trong khi Quốc hội chỉ đặt một vài biên thuỳ tổng quát cho hoạt động chính phủ, và đồng thời, tán thành hay chỉ trích các hoạt động đó.6 Từ đó, giáo sư hiến pháp học này đề nghị nên thay khái niệm "quyền hành pháp" bằng khái niệm "quyền chính phủ." (Pouoir Gouvernmental). Tuy nhiên, vơi thói quen người ta vẫn hay dùng khái niệm quyền hành pháp để chỉ quyền của chính phủ. Nhưng khi như vậy, quyền hành pháp phải được hiểu rộng hơn. Nói nôm, "Chính phủ" là "phủ" ra chính sách. Phân sự tổng quát nhất của các chính phủ hiện nay là lãnh đạo quốc gia, ấn định những mục tiêu của quốc gia, phác thảo chương trình hành động của quốc gia. Như vậy, có thể định nghĩa quyền hành pháp là quyền hoạch định và điều hành chính sách quốc gia. Cho nên nhiều Hiến pháp khi quy định về quyền hành pháp thường chỉ ra nhiệm vụ chính yếu của hành pháp là hoạch định chính sách và điều hành chính sách. Điều 20 Hiên pháp của Pháp hiện hành quy định: " Chính phủ Pháp xác định và thực hiện chính sách quốc gia." Hiến pháp của Đức quy định tại Điều 64: " Thủ tướng Liên bang quy định đường lối chiến lược trong lĩnh vực chính trị và chịu trách nhiệm về điều đó." Điều 95 Hiến pháp Italia cũng quy định: " Thủ tướng lãnh đạo chính sách chung của chính phủ và chịu trách nhiệm về chính sách chung của chính phủ." Hiến pháp Hà Lan quy định tại Điều 146: " Hội đồng Bộ trưởng lãnh đạo chính sách đối nội và đối ngoại của Cộng hoà Hà Lan." Như vậy, hai bộ phận cơ bản cấu thành quyền hành pháp là: hoạch định chính sách và điều hành chính sách. 1.1. Hoạch định chính sách: tức là vạch ra những mục tiêu tổng quát cho quốc gia đồng thời là những phương tiện phải sử dụng để đạt được mục tiêu đó. PGS.TS Nguyễn Đăng Dung đã cho rằng: nói đến chính phủ tời hiện đại là gắn liền với chính sách. Hoạch định chính sách quốc gia là một trong những chức năng quan trọng gắn liền với sự tồn tại và tiêu vong hiện nay của chính phủ.7 Thực vậy, Chính phủ là người chịu trách nhiệm chính trong việc tìm hướng đi cho quốc gia. Là người trực tiếp, thường xuyên điều hành xã hội, Chính phủ là người nắm rõ nhất những nhu cầu của quôc gia và đưa ra những chính sách để phúc đáp những nhu cầu đó. Trong việc tìm chính sách cho quốc gia, chính phủ phải phát hiện ra được nhu cầu của xã hội, sau đó phân tích nhu cầu đó, và tìm giải pháp để giải quyết. Giải pháp chính sách của chính phủ có thể là những giải pháp mà chính phủ trực tiếp đem thi hành; hoặc là những giải pháp mang tính ổn định lâu dài, chính phủ sẽ trình cho ngành lập pháp quyết để bảo đảm quyền lợi tổng quát dưới hình thức là các dự án luật hoặc các hình thức khác. Từ đó, quyền trình dự án luật hoặc những quyền tương tự là một cấu phần trọng yếu của quyền hành pháp. Trong đa số các chính quyền hiện hành, dù là theo mô hình nội các hay tổng thống, chính phủ là nguồn chủ yếu của các đạo luật do nghị viện ban hành. Sở dĩ như vậy là vì, chính phủ là người trực tiếp điều hành xã hội nên nắm rõ được những nhu cầu của xã hội. Hơn nữa, các đạo luật càng ngày càng có tính chuyên môn, vượt quá khả năng của một nghị sĩ. Nhà tương lai học người Mỹ Alvin Toffler nhận xét: " Các nhà lập pháp ngày càng dựa vào bộ máy giúp việc và các chuyên gia bên ngoài cố vấn trong việc làm luật pháp, nghĩa là có sự dịch chuyển quyền lực khỏi quốc hội đến các cơ quan dân sự không được bầu cử. Các đại biểu trúng cử của chúng ta ngày càng hiểu biết ít hơn về các việc mà họ phải quyết định, họ bị buộc phải dựa vào sự phán đoán của những người khác."8 Theo B. Mirkine Guetzévitch, muốn soạn thảo một bản tuyên ngôn nhân quyền, người ta không cần nhờ đến các chuyên viên, nhưng muốn soạn thảo một đạo luật về chế độ bảo hiểm hoặc ngay cả bộ luật đi đường…người ta phải nhờ đến kiến thức mà chỉ có hành pháp mới có thể cung ứng.9 Trong các chính thể nội các, chính phủ có quyền trình dự án luật trước nghị viện. Đây chính là tính chủ động của Chính phủ phủ mà quan niệm cổ điển về quyền hành pháp không phản ánh được. Tư duy phân quyền của Montesquieu vì hướng mục tiêu vào khống chế hành pháp nên cũng chứa nghĩ đến quyền trình dự án luật của chính phủ. Thực tế lập pháp ở các chính thể đại nghị cho thấy chính phủ là tác giả của đa số các đạo luật do quốc hội thông qua. Ở Anh, khoảng 90% các đạo luật do nghị viện ban hành trên cơ sở trình lên của chính phủ. Ở Pháp, năm 1957, trong số 198 đạo luật được biểu quyết, có 127 đạo luật xuất phát từ chính phủ. Trong các chính thể tổng thống, thông thường, tổng thống không có quyền trình dự án luật trước Quốc hội. Mặc dù không được Hiến pháp quy định sáng quyền pháp luật nhưng Tổng thống Mỹ can thiệp rất sâu vào quy trình lập pháp của Quốc hội: thứ nhất, bằng quyền đọc thông điệp trước Quốc hội, Tổng thống vach ra chương trình hoạt động hành năm của Quốc hội; thứ hai, thông qua các cuộc trao đổi thường xuyên với các đảng viên nghị sĩ thuộc đảng của mình mà Tổng thống yêu cầu họ trình dự án luật theo ý chí của Tổng thống trước Quốc hội.10 Các Tổng thống đôi khi vẫn được gọi là "Chủ tịch Quốc hội", do sự quan tâm sát sao đến những quyết định của Quốc hội. Ngay sau khi đọc thông điệp về tình hình liên bang, Tổng thống sẽ gứi đến cho Quốc hội "các dự thảo hành chính" của ông. Bằng việc mở rộng các danh mục mà Tổng thống yêu cầu- ví dụ như một ngân sách hành năm và các báo cáo về tình hình kinh tế, để Quốc hội phải quan tâm hơn nữa đến những gì ông đề cập. Hơn nữa, quyền phủ quyết mà Hiến pháp trao cho Tổng thống đảm bảo rằng các quan điểm của Nhà Trắng phải được lắng nghe, nếu không muốn nói là luân được chú ý lắng nghe trên Đồi Capitol. Khái niệm về một Tổng thống có quyền lập pháp đã được phổ biến kể từ sau chiến tranh thế giới thứ hai. Vai trò này được thể hiện không phải chỉ là sự kỳ vòng của riêng cá nhân Tổng thống mà của mọi người, trong đó có Quốc hội, báo chí, công chúng.11 Quyền lập pháp được Hiến pháp trao cho Quốc hội. Những năm trước 1900, đa số luật thông qua mỗi năm đều do Quốc hội đưa ra; các Thượng, Hạ nghị sĩ dự thảo và thông qua luật. Nhưng sang thế kỷ 20, vai trò này đã đổi chỗ. Thay đổi lớn nhất là vào thời kỳ Chính sách Mới khi Tổng thống kiểm soát chặt chẽ việc làm luật. Từ đó, như nhà chính trị học James Robinson nhận định: Quốc hội hầu như nhượng mọi quyền chủ động cho ngành hành pháp." Trong hai thập niên vừa qua, gần 80% luật được thông qua được thông qua đều xuất phát từ ngành hành pháp.12 1.2. Điều hành chính sách: tức là vận dụng những phương tiện cần thiết để thực hiện những mục tiêu đã vạch ra. Trong việc điều hành chính sách có thể chỉ ra những loại quyền sau của chính phủ: Thứ nhất là tổ chức nhân sự. Chính phủ phải thiết lập một cơ cấu chính thức về quyền hành để qua cơ cấu đó, các bộ phận được phân giao những nhiệm vụ, liên lạc với nhau, và hoạt động theo mục đích tổng quát đã đã ấn định. Trong việc tổ chức nhân sự, chính phủ phải thiết lập nên các công sở, đạo tạo, tuyển dụng và sử dụng một đội ngũ công chức hoạt động trong các công sở để chấp hành chính sách. Thứ hai là điều khiển, tức là hoạt động điều hành trực tiếp, đặt ra các quyết định cụ thể để tổ chức thực thi chính sách tổng quát. Trong việc điều khiển chính sách, chính phủ có nhiều việc phải làm như tuyên truyền, phổ biến pháp luật, các hoạt động điều hành trực tiếp… và đặc biệt quan trọng là lập quy. Bằng quyền lập quy, chính phủ đặt ra những quyết định, những chính sách cụ thể lồng vào những quyết định tổng quát, những chính sách chung. Quyền lập quy là loại quyền của chính phủ ban hành các văn bản pháp quy để tổ chức thi hành các chính sách đã được tuyên bố tổng quát trong các đạo luật do chính phủ xây dựng và đã được quốc hội thông qua. Ngoài ra, quyền lập quy cũng được sử dụng để điều chính những chính sách mới chưa được tuyên bố trong luật. Như vậy, qua đây có thể thấy rằng, trong mối tương quan với nghị viện, chính phủ vừa là đầu vào, vừa là đầu ra cho hoạt động của nghị viện. Nghị viện biểu quyết luật trên cơ sở sáng kiến của chính phủ. Và cũng chính là chính phủ bằng việc điều khiển chính sách, cụ thể nhất là bằng quyền lập quy là người làm cho các đạo luật của nghị viện sống trong thực tế. Không có quyền lập quy, sản phẩm của quyền lập pháp sẽ khó có thể được sử dụng. Quyền lập quy là một cấu phần tất yếu của quyền hành pháp. Cũng chính vì điều này mà PGS.TS. Nguyễn Đăng Dung định nghĩa quyền hành pháp chính là quyền trình dự án luật và quyền lập quy.13 Thứ ba là giám sát chính sách. Đây là hoạt động theo dõi, kiểu tra quá trình thực thi chính sách để đảm bảo cho mọi chủ thể hoạt động đúng với mục tiêu đã định. Nếu chính phủ phát hiện có vi phạm pháp luật, tức là vi phạm vào chính sách đã được ấn định thì chính phủ có quyền xử lý hoặc đề nghị xử lý. Từ đó phát sinh ra các quyền trong hoạt động của chính phủ là: thanh tra, điều tra, truy tố, thi hành án. Chính phủ là nguồn sinh ra luật và cũng là người chịu trách nhiệm thi hành các đạo luật đó, cho nên chính phủ, trong quá trình điều hành xã hội theo luật, tức điều hành chính sách, tất yếu có quyền xử lý những hành vi vi phạm pháp luật. Do đó, điều tra, truy tố, thi hành án là những bộ phận cấu thành căn bản của quyền chính phủ. Như vậy, ở đây cho thấy trong mối tương quan với hoạt động tư pháp, hoạt động của chính phủ cũng vừa là đầu vào và cũng vừa là điều ra cho hoạt động tư pháp. Chính phủ là người phát hiện ra những vi phạm pháp luật và đưa những vi phạm đó ra toà để toà xét xử. Sau đó, cũng chính chính phủ đem thi hành các bản án mà toà đã tuyên. Qua những điều trình bầy ở trên có thể thấy Chính phủ là người giữ vai trò chính đối với sự thăng trầm của quốc gia, là người hoạch định chính sách tạo hướng đi cho đất nước. Đây chính là thiên chức tự nhiên của chính phủ. Trong việc hoạch định chính sách, chính phủ phải ấn định chính sách và điều hành chính sách. Quyền hành pháp là trung tâm của quyền lực nhà nước: quyền hành pháp vừa là đầu vào cũng vừa là đầu ra cho quyền lập pháp và quyền tư pháp. Chính vì vậy, chính phủ- định chế đảm nhiệm quyền hành pháp chịu trách nhiệm chính về tình trạng của đất nước. 3. Quyền hành pháp và quyền hành chính nhà nước cao nhất ở Việt Nam. Trước năm 2001, khái niệm quyền hành pháp chưa xuất hiện trong Hiến pháp của Việt Nam. Khái niệm này chính thức xuất hiện trong Hiến pháp Việt Nam tại điều 2 vào lần sửa đổi năm 2001 qua văn thức: " Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, và tư pháp." Khái niệm hành pháp cũng chỉ duy nhất xuất hiện một lần trong Hiến pháp, các điều khoản sau không đề cập đến khái niệm này. Chính phủ, theo Hiến pháp Việt Nam không được quy định là cơ quan hành [...].. .pháp mà là " cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam." ( điều 109) Về mặt học thuyết hiến pháp, hành pháp và hành chính là những khái niệm khác biệt Khái niệm hành pháp dùng để chỉ hoạt động hoạch định và điều hành chính xác quốc gia Khái niệm hành chính dùng để chỉ hoạt động chấp hành chính sách của các công chức Quan chức chính phủ chính là những... hoạch định và điều hành chính sách quốc gia Hiến pháp cần xác định Chính phủ phải là cơ quan hành pháp chứ không phải là cơ quan hành chính, kể cả là hành chính nhà nước cao nhất Khi quy định Chính phủ là cơ quan hành pháp thì điều này cũng có nghĩa là xác định vai trò của Chính phủ trong việc hoạch định và điều hành chính sách của Quốc gia, xác định vị trí trung tâm trong quốc gia của Chính phủ, và cũng... trước Quốc hội về chính sách của Chính phủ Một vấn đề cuối cùng cần bàn là nên quan niệm lại về hoạt động tư pháp Thực ra, có một sự lẫn lộn đang diễn ra giữa khái niệm quyền hành pháp và quyền tư pháp Như đã trình bầy, một bộ phận căn bản của quyền hành pháp là quyền điều hành chính sách Trong việc điều hành chính sách, khi hành pháp phát hiện ra những sai phạm thì hành có đương nhiên có quyền xử lý hoặc... nhiệm chính về sự thăng trầm của đất nước Khi Hiến pháp đã quy định Chính phủ là cơ quan hành pháp thì cũng không cần quy định chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội vì bản thân chữ " hành pháp" đã nói nên điều hành Hiến pháp của các nước đại nghị ở Châu Âu không cần quy định Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, mà chỉ quy định Chính phủ là cơ quan hành pháp, nhưng với tư cách là cơ quan hành. .. quan hành pháp chính phủ cũng phải cấp hành trước Quôc hôi: không phủ quyết luật, tường trình trước Quốc hội, trả lời những câu hỏi và chất vấn của Quốc hôi, có thể bị Quốc hội điều trần Cùng với việc quy định thẩm quyền hoạch định và điều hành chính sách của Chính phủ- quyền hành pháp, Hiến pháp cũng phải xác định trách nhiệm của Chính phủ đối với chính sách của mình Mặc dù Hiến pháp xác định Chính phủ... đem thi hành Do đó, điều tra, truy tố, thi hành án là bộ phận cấu thành của quyền hành pháp chứ không phải của quyền tư pháp1 4 Cách hiểu này rất quan trọng, liên quan đến một số vấn đề về cải cách bộ máy nhà nước hiện nay ở Việt Nam Khi hiểu điều tra và công tố là hoạt động hành pháp thì có nghĩa là hai hoạt động này không nêu cắt khúc thành những thiết chế độc lập mà nên nằm trong Chính phủ Đây chính. .. này Vì Hiến pháp không quy định Chính phủ là cơ quan hành pháp nên Thủ tướng Chính phủ cũng không được quy định là người lãnh đạo chính sách Để tăng tính chủ động cho ngành hành pháp trong bối cảnh hội nhập quốc tế và phát triển nền kinh tế thị trường ở Việt Nam hiện nay, Hiến pháp cần quy định Thủ tướng là người lãnh đạo chính sách- tức là lãnh đạo việc ấn định chính sách và điều hành chính sách;... tướng Chính phủ là người chịu trách nhiệm về chính sách của Chính phủ Nếu như vậy, điều này cũng phải được quy định rõ trong Hiến pháp Về vấn đề này, bản Hiến pháp đầu tiên của dân tộc ta- Hiến pháp 1946 được ban hành dưới sự chỉ đạo trực tiệp của Chủ tịch Hồ Chí Minh đã quy định rất rõ: "Thủ tướng phải chịu trách nhiệm về con đường chính trị của nội các." ( Điều 54) Trong quá trình hoàn thiện Hiến pháp. .. Sự hạn chế quyền lực nhà nước NXB Đại học quốc gia Hà nội, H, 2005, tr.507 8 Alvin Toffler Làn sóng thứ ba NXB Thanh niên, 2002, tr.343 9 B Mirkine Guetzévitch Les nouvelles tendances du Droit constitutionnel, Paris 1931, p.199 10 Nguyễn Đăng Dung Một số vấn đề về Hiến Pháp và bộ máy nhà nước NXB Giao thông vận tải ,H, 2001, tr.236 11 Roger H Davidson, Walter J.Oleszek Quốc hội và các thành viên( Congress... thiết cho việc chuyển Viện kiểm sát thành Viện công tố trong tương lai - 1 Montesquieu Bàn về tinh thần pháp luật ( Bản dịch của Hoàng Thanh Đạm) NXB Lý luận chính trị, H, 2004, tr.105 2 Montesquieu Bàn về tinh thần pháp luật ( Bản dịch của Hoàng Thanh Đạm) NXB Lý luận chính trị, H, 2004, tr.118 3 Hamilton, Madison and Jay The Federalist papers ( Luận về Hiến pháp Hoa Kỳ, Bản dịch của Nguyễn Hưng . Quyền hành pháp và quyền hành chính nhà nước cao nhất 1. Quyền hành pháp và các yếu tố cấu thành của quyền hành pháp. Học thuyết phân quyền được hoàn thiện vào thế kỷ 18,. hành pháp là trung tâm của quyền lực nhà nước: quyền hành pháp vừa là đầu vào cũng vừa là đầu ra cho quyền lập pháp và quyền tư pháp. Chính vì vậy, chính phủ- định chế đảm nhiệm quyền hành pháp. trách nhiệm chính về tình trạng của đất nước. 3. Quyền hành pháp và quyền hành chính nhà nước cao nhất ở Việt Nam. Trước năm 2001, khái niệm quyền hành pháp chưa xuất hiện trong Hiến pháp của