Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Trường: So sánh chế định Hội đồng bầu cử quốc gia ở Việt Nam với một số mô hình cơ quan bầu cử trên thế giới

Bài viết là một nghiên cứu và bình luận về các quy định của Hội đồngbầu cử quốc gia của Việt Nam được quy định trong Hiến pháp năm 2013 vànhững đề xuất của tác giả đối với thiết chế này

BỘ TƯ PHÁPTRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NOI

MÃ SO: ĐT 09 -DHLHN

DE TAI NGHIEN CUU KHOA HOC CAP CO SO

Chi nhiém dé tai: TS Mai Thi MaiThư kí đề tài: ThS Nguyễn Thị Quang Đức

HÀ NỘI - 2022

MỤC LỤC PHAN 1 - BAO CAO TONG HOP vessssessssssssvssessssnsnssssssnssssnssusnssussssnssssnssssnssnsnssnsnesnssssnssnsss 1 PHAN MO DAU vsesssessssssesssesssessssssesssssssessscssesssessscssssssessscssssssscssessssssscssssssessscssssssscssesseets 3

Il Tính cấp Hiếtcũa GEA naessnpnsesastnndtriitiidtildtidtiRHGSIRADAGAEGHGIHUEOOENNGHHISERNNGOMEISG1S8 3

De ETAT NAW GET (G,sescssetzisnsssecsscuiGEncfosEksâscE4.EuS8808ggunlkisau2uSRsSu28ug55i05wSSk8sdBsxsEsäasiSEeiMEhsaga cauise s38 4 2: [YONG NUGO trntgtgpii4E6ES0VBSEEDXERGBEIRHSSSEGOBIEEHSSIEEIESIRSEIERIGEEHSGEISOEIEESHISEGGEAEESPEERSSDEEEHSSIESSIASS 4

2, LaINS0a1 NWO C nsec mma 6

3 Mục dich và mục titu nghiền CW tssccscccscccsccsccsscccsssceccasennevassccnsscpesssersacassoaseenssstancenseeeventes 8 3.1 MU GiCh? 0112757 8 3.2 Mũ TIỂU snseenutnbabintcgDSv00050100160002913901191090G4003ETEEIASELRIEHSEDAGASISSGSESESESIEEAEISAG4SE.591319890089021388 8

4 _ Cách tiếp cận và Phương pháp nghiên cứu - <-s-sec+se+exsessesersersesstxsrxe 8

4.1 0100071 100057 1a 8

42 Các phương pháp nghién CỨU: óc 6 1113111 1 1 TT nọ Thọ TT HH Hà Hà HH HT th cư 9

CHUONG 1 LÝ LUẬN CHUNG VE CƠ QUAN BAU CỬ QUOC GIA -. 10 1.1 Khái niệm, lịch sử hình thành và phát triển của cơ quan bau cử quốc gia - 10

1⁄2 Phân loại các mô hình tố chức cơ quan bầu cử quốc gia . -«‹-+ 13 1.2.1 Mô hình cơ quan bau cứ quốc gia được tổ chức thuộc Chính PUYOL siiuittbsiSixsGiSaSE5ug30ui15580A88ga50185 15 1.2.2 Mô hình cơ quan bau cử quốc gia được tổ chức độc lập - -c©cceeccxeeccererreee 16 1.2.3 Mô hình cơ quan bầu cứ quốc gia theo hình thức hỗn hợp -5-5c5cccccccccccerrreerxee 19

1.3 Nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan bầu cứ quốc gia .- 20 1.4 _ Vị trí, vai trò của các cơ quan bầu cử quốc gia trong tổ chức và hoạt động của bộ máy

BUATEOC esevscesssvvsevesvseverssesvesersaversessessteontesesusevssseeussesestevsarvenstsesseseetasentesenessseriseseerersavesserssvee 24

1.4.1 — VỊ trí của cơ quan bau cứ quốc gia trong bộ máy nhà nước hiện đại «<< 24

1.4.2 Vai trò của cơ quan bau cứ quốc gia trong bộ máy nhà nước hiện đạỉ -.- - «<<<< 26

CHƯƠNG 2 MÔ HÌNH CƠ QUAN BẦU CỬ CỦA MỘT SỐ QUOC GIA TREN THE GIÓI

Pawan So ees vv nan TH uss es oes aw eR avi Nahe sauenaEN ese vaNE ses NNUE NEES URNTIG Tea Fo IEU SINAN ERECT mi eaN ERNE TEENS 29

2.1 Mô hình co quan bau cử quốc gia theo mô hình Chính phii sssssssssssesssssesesssssessesseaes 29

2.1.1 Cơ quan bau cứ ở Hoa } c5: csc cs th T21 TT nà re 34 2.1.2 Cot quan bau cit ph uụưi 38 2.1.3 Mô hình cơ quan bau cử quốc gia ở Singapore -«¿ 42 2.1.4 Một số nhận xét chung về mô hình cơ quan bau cứ thuộc Chính phú 43

2.2 Mô hình cơ quan bầu cử quốc gia độc lập -+ttrttttttrttrtrrrrrrrrrrrrrrrrrrie 45

2.2.1 Mô hình cơ quan bau cử quốc gia ở Liên bang ÌNga co Street 45

2.2.2 Mô hình cơ quan bau cứ ở Hàn Quốc 49 2.2.3 Nhận xét chung về mô hình tô chức cơ quan bau cử quốc gia độc lập -. - a5

2.3 Co quan bau cir quốc gia theo mô hình bầu cử hỗn hợp -5-se-c<s<ses<<sess2 57

2.3.1 Cơ quan bau cử quốc 57

2.3.2 Cơ quan bau cứ quoc gia tại Nhật Ban gia 2.3.3 Cơ quan bau cứ quốc gia tại Senegal T tt HH HH HH HH HH HH HH HÀ HH Hà Hà Hà Hà HH.

2.3.4 Nhận xét chung về mô hình cơ quan bau cử hỗn hợp - :-25:25ccSccecScxeeerxersrkeerrkeerrrrees 74 CHƯƠNG 3 THUC TRANG TÔ CHÚC VA HOẠT DONG CUA HỘI ĐÔNG BAU CỬ QUOC GIA O'VIET NAM 000000 77

3.1 Quy định của Pháp luật về Hội đồng bau cử quốc gia sssssssssessesssesssssesssssessesssesseeseeees 77

3.1.1 Địa vị pháp lý cia Hội đồng bau cứ quốc gia theo pháp luật hiện hành .- 77

3.1.2 Cơ cấu tổ chức của Hội đồng bằu cứ quốc gia theo pháp luật hiện hàn 5s 79

3.1.3 Nguyên tắc hoạt động của Hội đồng bau cứ quốc gia theo pháp luật hiện hành 81

3.1.4 Nhiệm vụ, quyền han của Hội dong bau cử quốc gia theo pháp luật hiện hành 81

3.1.5 Bộ máy giúp việc và kinh phí hoạt động của Hội dong bau cứ quốc gia theo pháp luật liện hành.

SESE SCRE A RECA GAN EA ERASE SATA SUE SSS ESTER TEESE ELSI ANAL EN SAAB 84

3.1.6 Thời diém kết thúc nhiệm vụ của Hội dong bau cứ quốc gia theo pháp luật hiện hành 85 3.1.7 Mối quan hệ công tác với các chủ thể khác của Hội dong bau cứ quoc gia theo pháp luật hiện

ID eraser corners aereasioes ensar nos enee see eee 87

3.2 Thực tiễn hoạt động của Hội đồng bầu cứ quốc gia Việt Nam eee 88

3.2.1 Thực tiễn hoạt động của Hội đồng bau cit quốc gia đối với cuộc bau cit đại biểu Quốc hội

khóa XIV và đại biêu Hội dong nhân dân các cấp nhiệm kỳ 2016-2021 caren 88

3.2.2 Thực tiễn hoạt động của Hội đồng bau cử quốc gia đối với cuộc bau cử đại biểu Quốc hội khóa XV và đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp nhiệm kỳ 2021-2()26 -c¿©ccccccccseccseee 91 CHUONG 4: QUAN DIEM, GIAI PHÁP NÂNG CAO HIEU QUA HOAT ĐỘNG CUA HOI DONG BAU CU QUOC GIA Ở VIET NAM issssssssssssssssssssssrsssssessessessssssssnssnssessensess 95

4.1 Quan điểm và các tiêu chí cần thiết dé nâng cao hiệu qua hoạt động của cơ quan bầu cử

([ôG giã O VIỆÊ NT Lossssxssgnknog ng Llốtã1ãg843ãESgšSkosSgkgSEtaSSS4SSS4SEENSSSXNSEESigS4gg865156ã384ã4866366ã04388188156358 95

4.1.1 Các tiêu chí cần thiết hướng đến việc hình thành một cơ quan bau cử quốc gia hiệu quả 95 4.1.2 Các quan điểm đề xuất nhằm hướng tới nâng cao hiệu quả hoạt động của cơ quan bau cử quốc

GIAO Vit NHI: oiisibonatiitpitl0lESESGEES4GXE5105555BGESNESISEISEESRESSESIEVSESSESVISEIEEISISEIBLIRESSVESNSSESSESEESSESEIEKISIASSSEESTSSSS 96

4.2 Một số đề xuất giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của Hội đồng bầu cử quốc

gia Viet ÏNaIm co G5 sọ Họ TH TH 0 0 00 102

4.2.1 Quy định Hội đồng bau cứ quốc gia là cơ quan hoạt động thường xuyên, theo nhiệm ky 102

4.2.2 Đảm bao cơ cau tô chức hợp lý cho Hội đồng bau cử QUOC 8ÌA ìàẳeeieeeeneeeerreee 8

4.2.3 Đối mới tổ chức, hoạt động cơ quan giúp việc của Hội dong bau cứ quốc gia

— 107 DANH MỤC TAI LIEU THAM KHÁO << s2 sEsEs£S£S£S£EzEzEzEzEzEzzz£szszszszs 110 PHAN 2 - HE CHUYEN DE wuecsssssssssssssssssssssvssssssssnssssnsssssssssssassnsnssnsassnssssnssssassssassnsass 115 Chuyén dé 1: NHUNG VAN DE LY LUAN VE CO QUAN BAU CU QUOC GIA TRONG

TO CHỨC BỘ MAY NHÀ NƯỚC sisscsssssssssssssscasssesssssssectasssnsssssesssnscscessasescssesssenaes 117

Chuyên đề 2: CƠ QUAN BAU CỬ QUOC GIA THEO MÔ HÌNH 138

CO QUAN BẦU CỬ ĐỘC LAP essesssssssssssssssssssssessssscsscsssassscsscsessssnssesseeassneseseenes 138 Chuyên đề 3: CO QUAN BAU CỬ QUOC GIA THEO MÔ HÌNH CO QUAN THUỘC

CHINE, PHH - << << 0 họ 0 0010000010100 0000 we 159

Chuyên đề 4: CƠ QUAN BẦU CỬ QUỐC GIA TẠI QUỐC GIA THEO MÔ HÌNH BẦU CỬ

HON HỢP: ccnnnnninocuagncggi gã n1465161661ãã185ã385ã33158315554315681ã5855584338853885a8868ã559850E84588 179

Chuyên đề 5: THỰC TRẠNG TO CHỨC VÀ HOAT ĐỘNG CUA HỘI DONG BẦU CỬ

QUỐC GIA VIET NAM jssssisrsicascrwannnmnnacemennmnnnnueancnneanmneavn 210 BAO CAO TOM TAT sessessssssessessssssesessesnsessesneenssnsessssssensensensesseessensesseensensensesseensensenseess 235 PHU LUC SO SANH CHE ĐỊNH CHE ĐỊNH HỘI ĐÔNG BAU CU QUOC GIA O VIET NAM VOI MỘT SO MO HINH CƠ QUAN BAU CU TREN THE GIƠI 274

HĐBCQG

HĐND

UBTVQH

DANH MỤC TỪ VIET TAT

CƠ QUAN BẦU CỬ QUỐC GIAHỘI DONG BẦU CU QUOC GIAHOI DONG NHAN DAN

UY BAN THUONG VU QUOC HOI

PHAN 1 - BAO CAO TONG HOP

PHAN MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Bầu cử là một trong nhưng quyền dân sự, chính trị cơ bản được ghi nhậnbởi các công ước quốc tế về quyền con người Bầu cử và dân chủ là hai vấn đề cómối quan hệ biện chứng với nhau Nếu bầu cử là nền tang và thúc đây cho tự dodân chủ của mỗi quốc gia và ngược lại dân chủ tạo điều kiện cho các cơ quan đạidiện cho nhân dân được hình thành dựa trên việc tổ chức các cuộc bầu cử tự do,công bang và toàn diện, trong đó công dân lựa chọn dai diện chính tri cua họ.Tầm quan trọng của việc tô chức bầu cử tự đo, minh bạch sau đó còn đượcnhấn mạnh trong nhiều văn kiện khác của Liên hợp quốc Cụ thé, trong Nghị quyết

số 55/96 ngày 28.02.2001 về thúc đây và củng cố dân chủ Đại hội đồng Liên hợpquốc đã kêu gọi các quốc gia thành viên thông qua pháp luật, cơ chế và các tổchức dé bảo đảm sự tham gia, tinh công khai, công bang trong các tiến trình bầu

cử Cũng liên quan đến vấn đề này, năm 1994, Liên minh Nghị viện thế giới (IPU)

đã khuyến khích các quốc gia thiết lập “một cơ chế quản lý bau cử trung lập,không thiên lệch và bình đẳng”, trong đó bảo đảm sự tham gia của các quan sátviên, đại diện của các đảng phái chính trị, cũng bảo đảm những khiếu nại, tố cáođược xem xét, giải quyết có hiệu qua bởi một co quan độc lập, không thiên vi, cuthé là toà án hoặc hội đồng bầu cử.!

Hội đồng bầu cử quốc gia là cơ quan được thành lập ở trung ương, có vị trícao nhất trong hệ thống các cơ quan quản lý bầu cử, gồm nhiều thành viên, hoạtđộng theo chế độ tập thể quyết định theo đa số, có chức năng tổ chức, quản lýthống nhất các cuộc bầu cử quốc gia diễn ra trong phạm vi cả nước

Việc hiến định Hội đồng Bau cử quốc gia (HDBCQG) trong Hiến pháp năm

2013 và Luật Bau cử Đại biéu Quốc hội (ĐBQH) và Đại biểu Hội đồng nhân dân(ĐBHĐND) năm 2015 có ý nghĩa quan trọng nhằm phát huy hơn nữa bản chất

dân chủ của chê độ xã hội, quyên làm chủ của người dân ở nước ta Tuy nhiên,

! Xem Vũ Công Giao, “Cơ quan bầu cử quốc gia trên thế giới và việc hiến định cơ quan này trong Hiến

pháp năm 1992 sửa déi năm 2013 của Việt Nam”, Các thiết chế hiến định độc lập — kinh nghiệm quốc tế và triển

vọng ở Việt Nam, Viện chính sách công và pháp luật, nxb Đại học quốc gia, năm 2013

trong quá trình triển khai, áp dụng Luật bầu cử ĐBQH và ĐBHĐND vào cuộcbầu cử Quốc hội khoá XIV và Hội đồng nhân dân các cấp trong giai đoạn vừaqua, vai trò của HĐBCQH trong cuộc bau cử Đại biéu Quốc hội khoá XIV vẫncòn nhiều bất cập, cả khía cạnh pháp lý và thực tiễn Cần có sự nghiên cứu vàđánh giá đầy đủ lại về cách thức tổ chức và hoạt động của HĐBCQG của ViệtNam dé nâng cao chất lượng của hoạt động bau cử.

1 Bài viết “Cơ quan bau cử quốc gia trên thé giới và việc hién định cơ quan nàytrong Hiến pháp năm 1992, sửa đổi năm 2013 của Việt Nam” của PGS.TS

Vũ Công Giao, được in trong sách chuyên khảo "Các thiết chế hiến định độclập — Kinh nghiệm quốc té và triển vọng ở Việt Nam", NXB Đại học quốcgia Hà Nội, 2013, trang 106 bài viết được viết trong bối cảnh lúc Việt Namđang tiến hành soạn thảo ban dự thảo hiến pháp mới dé sửa đổi và thay thébản hiến pháp năm 1992 (sửa đổi bỏ sung năm 2001) Bài viết đưa ra một bứctrang tông quan khái quát dưới góc độ lý luận về co quan bầu cử quốc giatrên thế giới Giới thiệu các mô hình cơ quan quản lý bầu cử trên thế giới, với

các cách thức tô chức, đặc điêm và sự khác biệt của các mô hình tô chức này.

Đồng thời đưa ra một số nhận xét và đề xuất về vẫn đề hiến định cơ quan bầu

cử quốc gia ở Việt Nam trong bản dự thảo Hiến pháp sửa đồi

bài viết : “Chức năng, nhiệm vụ của Hội đồng bầu cử Quốc gia và việc sửađổi Luật Bau cử đại biểu Quốc hội” của TS Ngô Đức Mạnh, Uỷ ban đốingoại của Quốc hội, đăng trên tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số tháng 11 năm

2014 Bài viết là một nghiên cứu và bình luận về các quy định của Hội đồngbầu cử quốc gia của Việt Nam được quy định trong Hiến pháp năm 2013 vànhững đề xuất của tác giả đối với thiết chế này khi quy định trong luật bầu cửđại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân

Bài viết: “Chế định Hội đồng bầu cử quốc gia một nội dung quan trọng củaLuật bầu cử”, của Ths Phan Văn Ngọc, Trung tâm Thông tin khoa học, Việnnghiên cứu lập pháp Đăng trên Tap chí nghiên cứu lập pháp số tháng 8 năm

2014 Bài viết là sự giới thiệu ngắn gon các mô hình tổ chức cơ quan bau cửquốc gia trên thế giới Đánh giá về quy định của pháp luật hiện hành về hộiđồng bau cử quốc gia ở Việt Nam Từ đó đưa ra một số quan điểm kiến nghị

về tô chức và hoạt động của Hội đồng bầu cử quốc gia ở Việt Nam

4 Sách: “ABC về bau cử: Hỏi - Đáp”, tác giả TS La Khánh Tùng, Nxb HồngĐức, năm 2016 Cuốn sách, được cấu trúc theo hình thức các câu hỏi - đápnhằm giúp bạn đọc dễ tiếp cận, gồm hai nhóm nội dung chính: Phần A giớithiệu các hình thức, yếu tô cầu thành bầu cử, các tiêu chuẩn quốc tế liên quan

và bầu cử tại một số quốc gia trên thế giới; Phần B, cùng với một số thôngtin về lịch sử và thực tiễn, chủ yếu tập trung giới thiệu những quy định trongpháp luật bầu cử Việt Nam hiện hành Cuốn sách cung cấp được các nội dungchủ yếu về bầu cử, trong đó có đề cập đến nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồngbau cử quốc gia Tuy nhiên, vì kết cấu dưới hình thức hỏi đáp, nên các nộidung câu hỏi mang tính chất cung cấp thông tin, thay vì phân tích sâu vào các

quy định của pháp luật.

5 Thái Thị Thu Trang, Nguyễn Thị Quynh Trang, Cơ quan hiến định độc lậptheo Hiến pháp năm 2013 và những vấn dé đặt ra, Tạp chí Dân chủ và Phápluật, số 5 (338)/2020 Bài viết cung cấp các nội dung về quy định của pháp

=

luật liên quan đến các cơ quan hiến định độc lập theo Hiến pháp năm 2013,trong đó có nội dung phân tích về các quy định về Hội đồng bầu cử quốc gia.Đánh giá những vấn đề bất cập theo quy định của Hiến pháp năm 2013 vàluật bau cử năm 2015 về HDBCQG Tuy nhiên, do giới hạn dưới quy mô làmột tạp chí, cùng với đó, nội dung của bài tạp chí là bàn đến cả các cơ quanhién định độc lập khác, nên dung lượng dành cho HDBCQG là không nhiều,nên sự phân tích chưa mang tính đa chiều.

2.1 Ngoài nước

(phân tích, đánh giá tình hình nghiên cứu thuộc lĩnh vực của dé tài trên thégiới, liệt kê danh mục các công trình nghiên cứu, tài liệu có liên quan đến đề tàiđược trích dan khi đánh giá tổng quan)

Handbook “Electoral Management Design” của IDEA (The International

Institute for Democracy and Electoral Assistance) (Viện quốc tế về dân chủ và hỗtrợ bau cử) biên tập và xuất bản Cuốn số tay thiết kế về bau cử này Số tay Thiết

kế Quản ly Bau cử IDEA mới này cô gắng giải quyết một số thách thức này từquan điểm thực tế, băng cách tập hợp các kinh nghiệm thực địa toàn cầu trongquản lý bầu cử và bằng cách trình bày các giải pháp thực tiễn tốt nhất theo cáchkhông quy định và thân thiện với người đọc Nó xem xét các mô hình quản lý bầu

cử khác nhau và các vấn đề thiết kế quản lý có thể có tác động đến lòng tin vàphạm vi hành động độc lập của các nhà quản lý bầu cử Cuốn số tay này cũngnhắn mạnh sự cần thiết của các cơ quan hành chính bau cử phải hiệu quả, bềnvững và chuyên nghiệp Nó cung cấp các công cụ hữu ích để giúp hướng dẫn quátrình lập kế hoạch chỉ tiết về các yêu cầu cơ bản của các khía cạnh tô chức và tàichính cần thiết dé các cuộc bầu cử diễn ra tự do, công bằng va dang tin cậy vađược điều hành một cách hiệu quả Nó được thiết kế để trở thành một công cụthiết thực cho tat cả những ai đang tìm kiếm hướng dẫn chuyên môn dé thiết lập,cải cách hoặc củng cô cơ quan quản lý bầu cử thực sự tự chủ, trung lập và chuyên

nghiệp trong dài hạn.

1 Bài tạp chi “When Guardians Matter Most: Exploring the Conditions Under Which Electoral Management Body Institutional Design

6

Affects Election Integrity”, của Carolien Van Ham — Trường Khoa học xã hội,

Dai hoc New South Wales, Sydney, Uc va Staffan Lindberg Khoa Khoa hocChính trị, Viện V-Dem, Dai hoc Gothenburg, Gothenburg, Thuy Dién Bai viét

da nhan dinh va phan tich cac van dé vé gian lan bau cử va tinh liêm chính trongbau cử dang ngày càng được quan tâm ở ca các nền dan chủ đã hình thành vachuyên đổi Ở nhiều nền dân chủ chuyền đổi, các cơ quan quản lý bầu cử độc lập(EMB) đã được coi là biện pháp cải cách thể chế quan trọng để củng cô thànhcông tính toàn vẹn của bầu cử Tuy nhiên, các phát hiện thực nghiệm liên quanđến tác động của thiết kế thé chế EMB đối với tính toàn vẹn của cuộc bau cử là

trái ngược nhau Trong khi các nghiên cứu khu vực đã phát hiện ra tác động tích

cực của các EMB độc lập đối với tính toàn vẹn bầu cử ở Châu Mỹ Latinh và ChâuPhi, các nghiên cứu so sánh toàn cầu dường như cho thấy thiết kế thể chế củaEMB hoặc là tiêu cực hoặc chỉ liên quan rất yếu đến tính liêm chính của bầu cử.Trong bài báo này, chúng tôi xem xét tác động của thiết kế thé chế EMB đối vớitính toàn vẹn của cuộc bầu cử bằng cách sử dụng bộ dữ liệu Da dang về Dân chủ

và dữ liệu từ IDEA Quốc tế Chúng tôi thấy rằng những phát hiện hỗn hợp về thiết

kế thé chế EMB một mặt là do sự khác biệt giữa các nền dân chủ chuyền tiếp và

đã thành lập, mặt khác là các chế độ có chất lượng chính phủ thấp và cao Bài báokết thúc với sự phản ánh về kết quả và thảo luận về tác động của những phát hiệnnày đối với cuộc tranh luận về cải cách bầu cử ở Ireland

2 Bai viét “Government by the people: independent electoral bodiesand the struggle for democracy” Bai viết có đề cập đến lý do của việc tại sao một

số quốc gia thành công trong việc tổ chức các cuộc bau cử tự do, công bằng vàcởi mở đề thúc đây cuộc dau tranh vi dân chủ trong khi ở các quốc gia khác, cácquy trình bầu cử bị thao túng theo những cách ủng hộ các chế độ độc tài? Ly doquan trong dugc tap trung nhất mạnh đó là việc thành lập được các cơ quan quản

ly bau cử (Electoral managerment Body — EMB) Cơ quan quản lý bầu cử (EMB)

là một tổ chức chịu trách nhiệm pháp lý về việc quản lý một hoặc nhiều yếu tốcần thiết cho việc tiễn hành các cuộc bầu cử Các EMB có tên gọi khác nhau - Ủyban tập hợp, Bộ bầu cử, Hội đồng bầu cử - và chúng có thể được thành lập và điều

7

chỉnh bởi nhiều khuôn khổ pháp lý khác nhau Ở nhiều quốc gia, chắng hạn nhưCosta Rica, Ghana, An Độ, Indonesia, Nam Phi va Uruguay, các EMB được thànhlập theo hiến pháp, khiến việc thay đổi địa vị của chúng trở nên khó khăn hơn Ởcác nước khác, chúng bắt nguồn từ các quy chế do cơ quan lập pháp thông qua.Các công trình vừa liệt kê ở trên đưa đến các thông tin cần thiết khi tìm hiểucác mô hình tô chức cơ quan bầu cử quốc gia phụ trách hoạt động bầu cử ở cácquốc gia trên thế giới Tuy nhiên, việc soi chiếu các đặc điểm của các cơ quan này

so sánh với Hội đồng bầu cử quốc gia ở Việt Nam dưới góc độ lý luận và luật thựcđịnh cũng như đánh giá thực trạng về hoạt động của Hội đồng bầu cử quốc gia ởViệt Nam van là phần nội dung cần tiếp tục bổ sung các nghiên cứu dé có thể hoànthiện và nâng cao hơn nữa hiệu quả hoạt động của hội đồng bầu cử quốc gia

3 Mục đích và mục tiêu nghiên cứu

3.1 Mục đích:

Đề tài hướng đến việc so sánh, đối chiếu về mặt lý luận và thực tiễn hoạt độngcủa các cơ quan bau cử quốc gia của một số nước trên thé giới (bám theo các môhình tổ chức cơ quan bầu cử quốc gia trên thế giới) Từ đó đề xuất các kiến nghị

dé hoàn thiện quy định của pháp luật Việt Nam về Hội đồng bau cử quốc gia

3.2 Mục tiêu

Dé đạt được mục đích như đã đề ra, dé tài sẽ tập trung vào nghiên cứu vàđánh giá mô hình tổ chức và hoạt động của các cơ quan bầu cử quốc gia của một

số nước trên thê giới; Phân tích và đánh giá các vẫn đề về lý luận và thực tiễn việc

tổ chức và hoạt động của Hội đồng bầu cử quốc gia trong tổ chức bộ máy nhànước Việt Nam; Từ đó đề xuất các giải pháp về hoàn thiện về cách thức tổ chức

và hoạt động của HĐBCQG của Việt Nam dé nang cao chat lượng cua hoạt động

bầu cử

4 Cách tiếp cận và Phương pháp nghiên cứu

4.1 Cách tiếp cận:

Đề tài đánh giá về hoạt động của Hội đồng bầu cử quốc gia ở Việt Nam

Nghiên cứu so sánh cơ quan bau cử quôc gia ở một sô nước trên thê giới Từ đó,

soi chiếu vào cách thức tổ chức và hoạt động của Hội đồng bầu cử quốc gia củaViệt Nam dé từ đó đề xuất các giải pháp và kiến nghị dé nâng cao vai trò và hoạtđộng của hội đồng bau cử quốc gia Việt Nam dé nâng cao hơn nữa chất lượng củahoạt động bầu cử.

4.2 Cac phương pháp nghiên cứu:

Đề tài được thực hiện trên cơ sở các phương pháp luận và phương pháp nghiêncứu cụ thê sau đây:

Phương pháp luận: Đề tài được thực hiện trên cơ sở phương pháp duy vật biện

chứng và duy vật lịch sử.

Các phương pháp cụ thé được sử dụng dé thực hiện dé tài: Phương pháp mô ta,phân tích, tổng hợp, logic, và phương pháp nghiên cứu nội tại trong hoạt động

nghiên cứu khoa học Các phương pháp trên được áp dụng linh hoạt tùy vào nội

dung của từng chuyên đề Đặc biệt là phương pháp so sánh, đối chiếu sẽ được sửdung chủ đạo dé có thé có những so sánh và đánh giá giữa các mô hình của Việt

Nam với các mô hình của các quôc gia khác.

5 Nội dung

Chương 1 Lý luận chung về cơ quan bau cử quốc gia

Chương 2: Mô hình cơ quan bầu cử của một số quốc gia trên thế giới

Chương 3: Thực trạng t6 chức và hoạt động của Hội đồng bau cử quốc gia ở Việt

Nam

Chương 4: Quan điểm, giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động của Hội đồng bầu

cử quôc gia ở Việt Nam.

CHƯƠNG 1 LÝ LUẬN CHUNG VE CO QUAN BAU CỬ QUOC GIA1.1 Khai niệm, lich sử hình thành và phat triển của cơ quan bau cử quốc giaBau cử có thé được coi như một trong những hoạt động chính trị quan trọngnhất và xuất hiện từ rất sớm trong lịch sử phát triển của xã hội loài người, bat kếhoạt động này được gọi bang những cái tên khác nhau Đặc biệt, cùng với sự xuấthiện của các nhà nước khiến cho hoạt động bầu cử ngày cảng được dé cao, từ đó,cũng trở nên phức tạp hơn do sự khác biệt trong quá trình chuyển giao và vậnhành quyền lực nhà nước Bầu cử không chỉ là hoạt động mang tính chuyên nghiệpcao, mà còn là hoạt động phản ánh tập trung các van đề chính trị liên quan đến lợiích quốc gia, mà còn đến các quyền và lợi ích cơ bản của mọi người, do đó có thé

thấy, đây là hoạt động dễ chịu sự tác động, và chi phối bởi nhiều lực lượng khác

nhau trong xã hội Do đó, cần thiết phải có một cơ quan đủ khả năng về tổ chứccũng như thẩm quyền dé đảm bao cho các cuộc bầu cử được diễn ra tự do và kháchquan Điều này làm phát sinh nhu cầu về sự ra đời của một cơ quan nhà nướcchuyên biệt để quản lý và điều hành hoạt động bầu cử

Trên thực tế, cơ quan bầu cử hay cơ quan quản lý bầu cử xuất hiện từ rất sớm,ngay khi hoạt động bầu cử ra đời Ở nhà nước cộng hòa chủ nô La Mã cổ đại,chức năng tô chức và quản lý các cuộc bầu cử được thực hiện bởi các Hội đồnglập pháp, Hội đồng Centurie, và Hội đồng Tributa tùy vào từng cuộc bầu cử Các

cơ quan này có nhiệm vụ đứng ra triệu tập đại hội đủ uy tín chuẩn bị cho các cuộcbầu cử, xác định ngày họp đúng như luật quy định, xác định điềm báo thuận lợicho cuộc bầu cử, tổ chức cho nhân dân bầu cử và xác định kết quả bầu cử? Tuynhiên, do các cơ quan này còn thực hiện nhiều công việc khác nữa nên nhiều ý

kiên cho răng các hội đông nay không được coi là các cơ quan quan ly bau cử.

Trải qua hang tram năm dưới sự cai tri của các nhà nước phong kiên, tới khi các nhà nước tư sản xuât hiện, các cuộc bâu cử là minh chứng cho một nên dân

? Jean- Jacques Rousseu (1762), Bàn về Khế ước xã hội (Hoàng Thanh Dam dich),NXB Thé giới, Hà Nội,

tr.215-225

10

chủ trái ngược hoàn toàn với thé chế quân chủ cha truyền con nối Nhung ở giaiđoạn đầu của các nhà nước tư sản mới, hoạt động quản lý bầu cử lại không nhậnđược nhiều sự chú ý Điều này chỉ thay đổi cho tới giữa những năm 1980 Sự xuấthiện ngay càng pho biến của các đảng phái, các tổ chức chính tri, các tranh cãi và

mâu thuẫn quanh kết quả của một cuộc bầu cử, đặc biệt là sự phát triển của các

phương tiện truyền thông kéo theo mức độ gia tăng trong sự quan tâm của côngchúng và xã hội tới toàn bộ cuộc bầu cử thay vì chỉ đơn thuần là kết quả bầu cửnhư trước đã khiến hoạt động quản lý bầu cử được bàn luận ở các diễn đàn cả họcthuật lẫn thực tiễn hành pháp Lúc này, các cơ quan quản lý bầu cử bắt đầu đượcchú ý và câu hỏi về việc thiết kế một cơ quan quản lý bầu cử hiệu quả được thảoluận rộng khắp Cùng với đó, trong giai đoạn này, các quốc gia trên thế giới đềuthực hiện các cam kết tiễn hành cải cách các cuộc bầu cử, trọng tâm là cải cách

và xây dựng cơ chế quản lý các cuộc bau cử Việc tổ chức các cuộc bầu cử bắtđầu được coi trọng như một yêu cầu căn bản chuyên đổi từ các nhà nước chuyênchế sang các nhà nước dân chủ và tự do Các cuộc bầu cử được kiểm soát ngày

càng rộng rãi hơn bởi các đảng phái, báo chí và các quan sát viên trong nước và

quốc tế Những thay đổi về nhận thức và thực tiễn đó đã làm thay đổi rất lớn đếncác cuộc bau cử trên thé giới Do đó, cần thiết phải có các co quan đủ khả năng

về tô chức cũng như thầm quyền dé đảm bảo cho các cuộc bầu cử được diễn ra tự

là một cơ quan hoặc một bộ phận có chức năng pháp lý là quản lý một phần hoặctoàn bộ các hoạt động cốt lõi liên quan tới một cuộc bầu cử cũng như các hìnhthức dân chủ trực tiếp khác được quy định trong luật như trưng cầu ý dân, lấy ý

11

kiến nhân dân° Theo ACE, những công việc liên quan tới bầu cử mà cơ quanquan lý bầu cử quản lý bao gồm : (1) quyết định những người có quyền bau cử;(2) tiếp nhận và phê duyệt danh sách ứng cử viên; (3) t6 chức bỏ phiếu; (4) kiêmphiếu; (5) thống kê và công bồ kết quả Đặc biệt, theo ACE, không nên quan niệmmột co quan thực hiện tat cả các hoạt động nay mới là co quan quản lý bau cử,!

mà chỉ cần thực hiện một trong các công việc này cũng được coi là cơ quan quản

lý bầu cử Trong trường hợp đó, nhà nước sẽ có nhiều cơ quan quản lý bầu cử.Đồng thời, ACE cũng phân biệt, các cơ quan chỉ thực hiện những hoạt động hỗtrợ bầu cử như đăng ký cử tri, phân định khu vực bầu cử, mua sắm trang thiết bịcho bầu cử, tuyên truyền giáo dục về luật bầu cử, quản lý hoặc giám sát việc gâyquỹ bầu cử, giữ liên hệ với giới truyền thông và giải quyết những tranh chấp phátsinh trong bầu cử thì không được coi là cơ quan quản lý bầu cử

Hiện nay, trước những yêu cầu đặt ra cả về lý luận và thực tiễn để đảm bảo

tô chức, quản lý, điều hành các cuộc bau cử dân chủ, tự do và minh bạch đã dẫnđến sự thành lập cơ quan phụ trách bầu cử ở rất nhiều quốc gia trên thế giới Trong

số 550 bản Hiến pháp được ban hành trên thế giới trong giai đoạn từ năm 1880đến năm 2000 có tới 136 bản Hiến pháp có quy định về cơ quan bầu cử quốc gia(CQBCQG) Tính riêng tại thời điểm năm 2000, có tới 40% số bản Hiến pháphiện hành trên thế giới quy định về CQBCQG, tỷ lệ Hiến pháp quy định CQBCQGđạt mức cao nhất ở các nước khu vực Nam Á với khoảng 70%, các nước Mỹ La-tỉnh và tiêu vùng sa mạc Sahara với khoảng 45% Š Ngoài ra, ở nhiều nước, mặc

dù Hiến pháp không đề cập về CQBCQG nhưng chế định này lại được quy địnhtrong Luật bầu cử Theo đặc thù từng quốc gia, CQBCQG cũng mang những têngọi khác nhau như: Ủy ban Bau cử (Election Commission), Bộ/Ban bau cử

(Department of Elections, Electoral Board), CQBCQG (Electoral Council), Don

3 https://aceproject.org/ace-en/topics/em/ema/ema01, truy cap ngay 23/4/2022

* https://aceproject.org/ace-en/topics/em/ema/ema01, truy cập ngày 23/4/2022

5 Vũ Công Giao (2013), “Cơ quan bầu cử quốc gia trên thế giới và việc hiến định cơ quan này trong Hiến

pháp 1992 sửa đối năm 2003 của Việt Nam”, Các thiết chế Hiến định độc lập: Kinh nghiệm quốc té và triển vọng

ở Việt Nam, Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội, Bi Nội, tr 109 — 110

12

vị Bầu cử (Election Unit), ° Loại hình cơ quan này được gọi chung là Cơ quanquan ly bầu cử (National Electoral/ Electoral management body — EMB), cónhiệm vụ quan lý các cuộc bầu cử.

Theo Viện Nghiên cứu quốc tế về dân chủ và hỗ trợ Bầu cử International

(Institute for Democracy and Electoral Assistance — IDEA), nhiệm vụ quản lý các

cuộc bau cử có thé được thực hiện bởi nhiều tổ chức va cơ quan khác nhau vớimột số nội dung cơ bản như: Quyết định ai đủ tư cách bỏ phiếu; Tiếp nhận và phêduyệt danh sách ứng cử; Tổ chức bỏ phiếu; Kiểm phiếu; Thống kê phiếu; Công

bố kết quả, Ngoài ra, cơ quan bầu cử còn thực hiện một số công việc khác bốtrợ cho việc tô chức các cuộc bầu cử như: tổ chức đăng ký cử tri; Phân định đơn

vị bầu cử; Giáo duc cử tri; Thông tin, truyền thông; Giải quyết tranh chấp bầu cử;

Chuẩn bị cơ sở vật chất cho quá trình bầu cử,

Ở mỗi quốc gia, CQBCQG được thiết kế mang những đặc điểm riêng biệtphụ thuộc vào chế độ chính trị của từng nước nhưng nhìn chung đều được thiết

kế dựa trên cơ sở khuyến nghị của Liên hợp quốc về một cơ chế quản lý bầu cửtrung lập, không thiên vị và bình dang

Theo Mạng lưới Tri thức về bầu cử ACE (the ACE Electoral knowledgeNetwork), Cơ quan quản lý bau cử là “mét cơ quan hoặc tổ chức được lập ranhằm mục dich và có trách nhiệm pháp lý trong việc quản lý một hoặc nhiều côngviệc cốt yếu trong các cuộc bau cử (elections) và những hình thức dân chủ trựctiếp khác được pháp luật quy định như trưng câu dân ý (referendums), lấy ý kiến

công dân (citizens’ initiatives) ”T

1.2 Phân loại các mô hình tổ chức cơ quan bau cử quốc gia

CQBCQG ra đời đáp ứng những đòi hỏi bức thiết của đời sống chính trị cácquốc gia với những cơ sở lý luận vững chắc và cơ sở pháp lý cụ thể nhưng tùythuộc vào điều kiện đặc thù ở từng quốc gia về chính trị, xã hội, kinh tế, văn hóa,CQBCQG được thiết kế theo từng mô hình riêng

5 Vũ Công Giao, tldd số chú thích 10, tr.102.

7 Vũ Công Giao, tldd số chú thích 10, tr.102.

13

Quá trình thiết kế và xây dựng một cơ quan bầu cử khác nhau tùy theo quátrình bầu cử diễn ra tại từng quốc gia Tại Mexico và Phần Lan, cơ quan bầu cửquốc gia chịu trách nhiệm quản lý toàn bộ quá trình bầu ra tổng thống và Nghị

viện Trong khi đó, cơ quan bầu cử tại Úc được chia làm hai hệ thống: co quan

bau cử liên bang chỉ quản lý các cuộc bau cử liên bang, mang tinh chất quốc gia,còn các cuộc bầu cử tại các bang do cơ quan bầu cử bang chịu trách nhiệmŸ Hiệnnay chưa có một lý thuyết chung nào trong khoa học pháp lý thế giới về các tiêuchí dé tổ chức cơ quan quan lý bau cử

Tổng kết từ thực tiễn xây dựng và phát triển của cơ quan quản lý bầu cử tại

217 quốc gia và vùng lãnh thổ, Mạng lưới Tri thức bầu cử đã phân chia cơ quanquản lý bầu cử trên thế giới thành 3 nhóm mô hình với các đặc điểm riêng biệtcủa từng nhóm, bao gồm: mô hình cơ quan bầu cử độc lập, mô hình cơ quan bầu

cử thuộc Chính phủ, mô hình cơ quan bầu cử hỗn hợp” Số liệu cụ thể về các môhình này được thể hiện trong các biéu đồ dưới đây:

Mô hình các cơ quan bầu cử quốc gia trên thế giới

m Mô hình cơ quan bầu cử

https://noichinh.vn/ho-so-tu-lieu/201405/mot-so-kinh-nghiem-thanh-lap-hoi-dong-bau-cu-quoc-gia-viet-nam-qua-cac-mo-hinh-co-quan-bau-cu-tren-the-gioi-294548/, truy cập ngày 23/4/2022

? https://aceproject.org/ace-en/topics/em/ema/ema01, truy cập ngày 25/4/2022

14

Phân loại các mô hình cơ quan bầu cử trên thế giới

= Cơ quan độc lập

= Không có bầu cử quốc gia

= Cơ quan thuộc Chính phủ

Châu Phi Châu Mỹ Châu Âu Châu Á Châu Đại dương

m Mô hình cơ quan độc lập ø Mô hình cơ quan thuộc Chính phủ

mu Mô hình cơ quan hỗn hợp ø Không có cơ quan bầu cử

1.2.1 Mô hình cơ quan bau cứ quốc gia được tổ chức thuộc Chính phi

Mô hình cơ quan bầu cử thuộc chính phủ tồn tại ở những quốc gia mà cuộcbau cử được tổ chức và quan lý bởi nhánh hành pháp thông qua một ban, bộ thuộcchính phủ (như Bộ Nội vụ) và/hoặc chính quyền địa phương Về tổ chức,CQBCQG theo mô hình này được đặt trong hệ thống chính phủ hoặc chính quyềnđịa phương, có thể là một vụ, một phòng hoặc một cơ quan chính quyền địa

phương.

15

Trong trường hợp cơ quan bầu cử được tổ chức theo mô hình cơ quan thuộc

chính phủ, cơ quan này hoạt động dưới sự lãnh đạo của nhánh hành pháp, trong

đó, trách nhiệm hoạt động được chia sẻ với các bộ, vụ hoặc chính quyền địaphương Hội đồng hoàn toàn phải chịu trách nhiệm giải trình trước nhánh hànhpháp về chính sách, tài chính, hoạt động và quan tri

Chỉ có một số ít các trường hợp ngoại lệ không có thành viên mà chỉ có mộtthư kí Sự lựa chọn thành viên (nếu có) và thư kí có thé chỉ được đảm trách bởinhánh hành pháp Ngân sách của cơ quan bầu cử theo mô hình này nằm trongngân sách một bộ thuộc chính phủ và/hoặc chính quyền địa phương, ngoài ra cóthé nhận tài trợ từ cộng đồng Hội đồng không có quyền tự quyết ngân sách Xuấtphát từ việc CQBCQG thường không có thành viên nên Hội đồng không hoạt

Việc tô chức CQBCQG theo mô hình Chính phủ có ưu điểm là đội ngũ nhân

viên hành chính thạo việc, hoạt động dễ phối hợp với các cơ quan nhà nước khác

và có thé tiết giảm chi phí do sử dụng nguồn lực chung của các cơ quan Chínhphủ, hoạt động của Hội đồng có nền tảng quyên lực và ảnh hưởng của Chính phủ.Tuy vậy, tổ chức CQBCQG theo mô hình này có nhược điểm là thiếu tinh tin cậy

do có thé bị chi phối bởi các nhóm chính trị, Hội đồng thiếu sự độc lập trong hoạtđộng đo tô chức và ngân sách phụ thuộc vào Chính phủ Đội ngũ nhân viên Hộiđồng có thé thiếu ki năng phù hợp trong quản lý bầu cử, cung cách hành chínhquan liêu có thé không phù hợp với những yêu cầu của quan lý bầu cử, đồng thờiviệc quản lý bau cử có thé thiếu thống nhất do được giao cho nhiều bộ phận khác

nhau thuộc Chính phủ.

1.2.2 Mô hình cơ quan bau cử quốc gia được tổ chức độc lập

Đây là mô hình chiếm ưu thé trên thế giới với việc được thiết lập ở 118 quốc

16

gia và vùng lãnh thô, đặc biệt là các nước dân chủ mới néi như: Armenia, Uc,

Bosnia, Herzegoina, Burkina Faso, Canada, Costa Rica, Estonia, Indonesia, Ba Lan, Nam Phi, Thai Lan,

Về tô chức, đây là lọai hình co quan có tổ chức độc lập so với nhánh hànhpháp, không phụ thuộc vào chính phủ hoặc hệ thống chính quyền địa phương.CQBCQG thực hiện đầy đủ các trách nhiệm trong quá trình hoạt động phù hợpvới Hiến pháp và luật CQBCQG là một pháp nhân có thé khởi kiện hoặc bị kiện

ở một số nước như Azerbaijan, Kenya, Lithuania(Lit -va), hoặc không là pháp

nhân như ở Botxwana hay Namibia.

Trách nhiệm giải trình của CQBCQG được đặt dưới sự ràng buộc của cơ chếquản trị tốt hay không? phần lớn thường chịu trách nhiệm chính thức trước cơquan lập pháp, tư pháp hoặc người đứng đầu nhà nước mà không phải chịu tráchnhiệm chính thức với nhánh hành pháp CQBCQG theo mô hình độc lập có nhiềumức độ tự chủ tài chính, thậm chí có thể tự quy định về tài chính, nhận và sử dụngcác quỹ công cộng với sự liên hệ tối thiêu với nhánh hành pháp Bên cạnh đó,CQBCQG có thê có nhiều mức độ trách nhiệm trong hoạt động

Về quyền hạn, CQBCQG có quyên quyết định chính sách một cách độc lậptheo quy định của pháp luật Ở nhiều nước, CQBCQG có quyền đặt ra các quyphạm về bầu cử một cách độc lập theo quy định của luật, có quyền thuê, sa thảihoặc kỷ luật các nhân viên và có thể có quyền đặt ra các quy trình mua sắm vàkiểm toán

Thành viên của CQBCQG là những người ngoài nhánh hành pháp, có thê là

những chuyên gia trung lập hoặc tham gia chính trị hoạt động theo nhiệm kỳ và

không thể bị bãi nhiệm, bãi miễn bởi nhánh hành pháp Nhân viên của CQBCQGkhông nhất thiết phải là công chức, có thé được tiếp nhận từ các cơ quan dịch vụcông hoặc do Hội đồng tự chủ quyết định về nhu cầu quy tắc và chính sách nhân sự

Về ngân sách, CQBCQG được hưởng và quản lý tự chủ ngân sách riêng dưới

sự kiểm soát của chính phủ Nguồn ngân sách của CQBCQG có thể được phân bổ

một cách độc lập từ cơ quan lập pháp hoặc nhận tai trợ của cơ quan hành pháp va

cộng đồng

17

CQBCQG được tô chức theo mô hình độc lập có ưu điểm là đảm bảo tốt hơntính độc lập, khách quan, vô tư, so với hai mô hình còn lại Từ đó, Hội đồng cókhả năng bảo đảm tính thống nhất và tính hợp pháp của bầu cử Bên cạnh đó, môitrường làm việc của Hội đồng thúc day sự hợp tác và tính chuyên nghiệp tronghoạt động Tuy nhiên, việc tổ chức độc lập khiến cho CQBCQG dễ bị cô lập với

bộ máy công quyền, trong một số trường hợp, Hội đồng có thể không đủ ảnh

hưởng chính trị dé có được nguồn lực đầy đủ va kip thời cho hoạt động Tính chất

hoạt động theo nhiệm kỳ của các thành viên cũng gây ảnh hưởng không tốt đến

chất lượng hoạt động Cách thức tuyển chọn thành viên của Hội đồng có thể dẫn

tới tình trạng một số thành viên có thê thiếu kỹ năng và kinh nghiệm trong các

hoạt động hành chính Cuối cùng, việc tô chức thành một cơ quan độc lập gây tốn

kém nhiều kinh phi do không tận dụng được cơ sở sẵn có của bộ máy công quyên

Có thê thấy, đặc điểm chung của các cơ quan bầu cử độc lập là sự tự chủ về tôchức so với nhánh hành pháp của bộ máy nhà nước và hoạt động bằng nguồn ngân

sách của riêng mình Cơ quan này không chịu trách nhiệm trước chính phủ, mà

có thể chịu trách nhiệm trước cơ quan lập pháp, tư pháp hoặc nguyên thủ quốcgia Các thành viên của cơ quan bầu cử độc lập này không được lựa chọn từ nhánhhành pháp Một số quốc gia lựa chọn mô hình này bao gồm Nga, Úc, Bosnia vàHerzegovina, Canada, Costa Rica, Estonia, Georgia, An Độ, Indonesia, Thái Lan

và Ba Lan Ở một số quốc gia, có thé thành lập hai cơ quan dé quản lý các cuộcbầu cử, cả hai cơ quan này đều độc lập với cơ quan hành pháp và có thể được coi

là các CQBCQG độc lập Một trong những cơ quan nay có kha năng chịu trách

nhiệm về các quyết định chính sách liên quan đến quá trình bầu cử, và cơ quancòn lại chịu trách nhiệm tiến hành và thực hiện quá trình bầu cử Có thể có cácđiều khoản đề bảo vệ việc triển khai CQBCQG khỏi sự can thiệp của chính sáchtrong các vấn đề về địa điểm và hoạt động Ví dụ về khuôn khổ 'độc lập kép' nàytheo Mô hình độc lập bao gồm Jamaica và Romania.!°

!° Xem thêm: The Independent Model of electoral management,

hfttps://aceproject.org/ace-en/topIcs/em/emd/emd0 I/emd0 le, truy cập ngày 24 tháng 10 năm 2022

18

1.2.3 Mô hình cơ quan bau cử quốc gia theo hình thức hỗn hợp

CQBCQG tỏ chức theo mô hình hỗn hợp là sự kết hợp giữa mô hình độc lập

và mô hình chính phủ Mô hình cơ quan bầu cử hỗn hợp bao gồm hai cấu phầnriêng biệt tồn tại trong một cau trúc chung: (1) cơ quan độc lập (ủy ban/ban) chịutrách nhiệm xây dựng chính sách, điều tiết và giám sát bầu cử (tương tự như cơquan bầu cử trong mô hình độc lập) gọi là cơ quan ban hành và giám sát chính

sách độc lập với nhánh hành pháp; và (2) cơ quan trực thuộc nhành hành pháp

hoặc chính quyền địa phương (tương tự như cơ quan bầu cử trong mô hình trựcthuộc Chính phủ) được giao thực thi chính sách, tô chức các cuộc bầu cử Đây là

mô hình được sử dụng nhiều tại Pháp, Nhật, Tây Ban Nha và các quốc gia từng là

thuộc địa của Pháp tại Tây Phi như Mali và Senegal.

Về thâm quyền, nếu như cấu phần độc lập có quyền tự quyết trong việc kiêmtra, giám sát tiễn trình bầu cử và xây dựng quy chế bầu cử hoặc tô chức bầu cửtrong một số trường hợp thì câu phần thuộc Chính phủ có thâm quyền tổ chức,quản lý bầu cử phụ thuộc vào sự chỉ đạo, kiểm tra, giám sát của Chính phủ, trongmột số trường hợp còn chịu sự chỉ đạo của cầu phần độc lập

Về trách nhiệm giải trình, cầu phần độc lập chỉ có trách nhiệm giải trình vớinhánh lập pháp hoặc người đứng đầu Nhà nước, cấu phần thuộc Chính phủ có

trách nhiệm giải trình hoàn toàn với nhánh hành pháp.

Về thành phan, cau phan độc lập thường cấu trúc theo kiểu hội đồng bao gồmcác thành viên nhưng không có thành viên nào thuộc nhánh hành pháp, hội đồng

có thé có hoặc không hoạt động theo nhiệm kỳ, nếu có thì thường có quy địnhđược tái bầu sau khi hết nhiệm kỳ; cấu phần thuộc Chính phủ có cấu trúc hànhchính, đứng đầu bởi một bộ trưởng hoặc một công chức và bộ máy giúp việc,thường không đặt ra van đề nhiệm kỳ nhưng cán bộ văn phòng có thé bị thay đôinếu cần

Về kinh phí hoạt động, cầu phần độc lập có nguồn kinh phí riêng, trong khi

đó, kinh phí của cau phần Chính phủ là một phan trong tông số kinh phí hoạt độngcủa Chính phủ hoặc chính quyền địa phương

Vì tính chất hỗn hợp trong tổ chức nên CQBCQG theo mô hình hỗn hợp

19

mang những ưu, nhược điểm của cả mô hình độc lập và mô hình Chính phủ.

Tựu chung lại, mặc dù trong mỗi mô hình thì mối quan hệ giữa CQBCQG

với các cơ quan khác trong bộ máy ít nhiều có sự khác nhau, tuy vậy, nhìn chungviệc phối hợp hoạt động giữa CQBCQG với các cơ quan khác trong bộ máy nhànước xuất phát từ nhu cầu giám sát hoạt động của các CQBCQG, tính chính danhtrong công chúng và năng lực tổ chức của bản thân các CQBCQG

Về nhu cầu giám sát hoạt động, cơ chế phân quyên, với mục đích nhằm giớihạn quyền lực và chống sự lạm quyền bao giờ cũng gan liền và được thực hiệnthông qua cơ chế kiểm tra và cân bằng quyền lực mà cơ chế đó thực chất là sựphối hợp giữa các nhánh quyền lực chứ không chỉ là sự độc lập và tách bạch cácnhánh quyền lực Theo đó, CQBCQG cho dù vị trí quyền lực riêng vẫn phải luôn

có mối quan hệ với các nhánh quyền lực khác và ở những mức độ nhất định chịu

sự giám sát trở lại của các nhánh quyền lực đó, mặc dù bản thân CQBCQG có

chức năng giám sát các cơ quan này.

1.3 Nhiém vụ, quyên hạn của các cơ quan bau cử quôc gia

Theo IDEA, phần lớn các cơ quan quản lý bầu cử trên thế giới có quyền đưa

ra các quy tắc, quy định và quyết định ràng buộc đối với tất cả các bên tham giatrong quá trình bầu cử - cử tri, đảng chính trị và ứng cử viên, giới truyền thông vàgiới quan sát - miễn là các quy tắc, quy định và quyết định đó nhất quán với cảhiến pháp và luật bau cử Tất nhiên, các quyết định đó vẫn có thể bị giới hạn bởi

luật đôi với các khía cạnh cụ thê của quá trình bâu cử.

Việc thành lập các cơ quan bau cử mạnh mẽ là cần thiết dé hạn chế sự thốngtrị của cơ quan Hành pháp đối với các nhánh quyền khác của các đảng phái đứngđầu ở Mỹ Latinh Ví dụ, Ở các nước như Costa Rica va Uruguay, CQBC đượcbiết đến như là nhánh thứ tư của chính phủ Các cơ quan này có thê đưa ra cácquy định, hướng dẫn và xem xét các quy định ràng buộc đối với các quá trình bầu

cử và các quyết định của họ không thé bị can thiệp bởi các cơ quan khác của chínhphủ Ho cũng có quyên thực thi dé kêu gọi và tiến hành bau cử, xác nhận hoặc

20

hủy bỏ két qua bau cử, và giải quyết các tranh chap bau cử |!

Ở các nơi khác trên thế giới, những nơi khác trên thế giới, CQBCQG có một

số quyền điều tra và thực thi luật liên quan đến việc tiến hành bầu cử CQBCQGBhutan có quyền han cua tòa án va CQBCQG Thái Lan có quyền hạn pháp lý của

cơ quan thực thi pháp luật Ở Bosnia và Herzegovina và Liberia, CQBCQG có thểbuộc bat kỳ ai xuất hiện trước nó trong một cuộc điều tra Tại Philippines và Nga,CQBCQG có nghĩa vụ thực hiện các cuộc điều tra liên quan đến các khiếu nạirằng luật đã bị vi phạm Ở Canada, CQBCQG có quyền điều tra các vi phạm cóthê xảy ra, nhưng nó thường giao những vi phạm này cho cảnh sát

Các CQBCQG của Liberia, Mexico và Bồ Đào Nha có thé phạt tiền Ở TháiLan, CQBCQG có thê truy tổ những người vi phạm luật bau cử Ở Bosnia vàHerzegovina, CQBCQG có thê áp dụng các hình phạt dân sự đối với hành vi

không tuân thủ, nhưng trước tiên phải tìm cách đạt được sự tuân thủ EMB Canada

có thể ký kết một thỏa thuận tuân thủ với bất kỳ người nào đã hoặc sắp vi phạmĐạo luật Bầu cử Ở Campuchia và Nam Phi, các CQBCQG có quyền điều tra vàgiải quyết các tranh chấp có tính chất hành chính hoặc các tranh chấp không nhấtthiết thuộc thâm quyền của tòa án Ở nhiều quốc gia khác (như Uc, Bhutan, Tonga

và Ukraine), CQBCQG chuyền bắt kỳ nghi ngờ nào về việc vi phạm luật bầu cử

cho cảnh sát.

Đa số các CQBCQG có quyền hạn chủ yếu mang tính chất hành pháp, liênquan đến việc thực hiện các hoạt động bầu cử Nhiều CQBCQG, chang han nhu

Bhutan, Campuchia, Ghana, Liberia, Nga, Nam Phi, Thai Lan, Tonga va Zambia,

có thé đưa ra các quy định rang buộc và quy định hình phạt cho hành vi vi phạm

của họ Các quy định do các CQBCQG ban hành phải được tòa án xem xét và

chúng phải phù hợp với luật bầu cử Ở Nam Phi, những cuộc đánh giá như vậy

được tiên hành bởi một tòa án bâu cử.

"| Xem: https://aceproject.org/ace-en/topics/em/emc/emc01, truy cập ngày 22 tháng 10 năm 2022

21

Ở một số quốc gia, những quyền hạn của CQBCQG mở rộng đến việc xácđịnh ngày bầu cử, trong các thông số do luật đặt ra thường được quy định trongmột khoảng thời gian xác định trước khi kết thúc nhiệm kỳ của cơ quan dân cử.

Ở một số quốc gia có nhiệm kỳ cô định đối với cơ quan lập pháp và hành pháp,CQBCQG chịu trách nhiệm chính thức xác định ngày bầu cử Ở Ấn Độ vàPakistan, cơ quan bầu cử nước này có quyên lập lịch trình bầu cử và ban hành vănbản bầu cử Ở Nga, cơ quan bầu cử có thể kêu gọi một cuộc bầu cử nếu cơ quanlập pháp không làm như vậy, và 6 Yemen, CQBC có quyền kêu gọi một cuộc bầu

cử phụ nhưng không phải là một cuộc tổng tuyển cử Trong một số trường hợp,chăng hạn như của Thái Lan và Uruguay, cơ quan bầu cử có quyên ra lệnh tô chứclại cuộc bỏ phiếu nếu một cuộc bầu cử không diễn ra một cách trung thực và côngbăng như quy định của pháp luật Các ủy ban cấp huyện của CQBC Indonesiacũng có thể làm tương tự như vậy đối với các điểm bỏ phiếu riêng lẻ và cơ quanbầu cử của Namibian có thể yêu cầu một cuộc thăm dò lại trong trường hợp bạolực hoặc trường hop khan cấp

Tuy nhiên, ở nhiều nơi các CQBCQG không được kêu gọi bầu cử Ví dụ, ởcác quốc gia như Mexico và Hoa Kỳ, với các hiến pháp tổng thống bao gồm sutách biệt giữa quyền lập pháp và hành pháp, các cuộc bau cử được tổ chức vàomột ngày đã định Tuy nhiên, ở các quốc gia có hệ thống nghị viện theo mô hình

Westminster, nhiệm ky của chính phủ phụ thuộc vào khả năng giữ được sự ủng

hộ của đa số thành viên co quan lập pháp Quyền kêu gọi bau cử có thé thuộc vềchính thức hoặc trên thực tế thuộc về người lãnh đạo của chính phủ, người có thể

sử dụng nó vì lợi ích chính trị Ngay cả khi chính phủ có quyền an định ngày bầu

cử, đã có những trường hợp, chang hạn như Nepal vào năm 2007 và 2012, EMB

đã hoãn thành công ngày bau cử mà chính phủ đã công bồ ban đầu '?

Theo xu hướng chung, có thê thây các cơ quan bâu cử ngày càng có nhiêu

nhiệm vụ, quyên hạn đê thực hiện vai trò đảm bảo cuộc bâu cử được công băng

'2 https://aceproject.org/ace-en/topics/em/emc/emc01, truy cập ngày 22 tháng 10 năm 2022

22

và tự do Các nhiệm vụ, quyên hạn cơ bản của các cơ quan bâu cử bao gôm:

« Quyết định tư cách bỏ phiếu;

¢ _ Tiếp nhận và phê duyệt danh sách ứng cử (cho các cuộc bầu cử, dang chính

trị và/hoặc ứng cử viên);

« Tổ chức bỏ phiếu;

« Kiểm phiếu, thong kê phiếu;

*Cac cơ quan bau cử cũng có thê được trao thêm các nhiệm vụ, quyên hạn

như sau:

= Ban hành các chính sách bau cử quốc gia và khu vực;

=> Lap kế hoạch phục vụ bầu cử, đào tạo các nhân viên bầu cử;

= Tổ chức giáo duc/truyén thông cho cử tri và nhân dân;

= Phân định các đơn vị bầu cử;

=> Lập kế hoạch và triển khai các phần mềm bầu cử;

= Xác minh và đăng ký cử tri;

=> Phát triển và tổ chức đăng ký bầu cử quốc gia;

=> Đăng ký tài chính của các đảng chính tri;

= Bau cử sơ bộ của các dang chính trị;

=> Quy định tham gia bau cử của các đảng chính trị, các ứng cử viên vàtruyền thong;

=> Đào tạo các giám sát viên kiêm phiêu của các đảng chính trị và ứng cử

= _ Công nhận và quy định về sự tham gia của các quan sát viên bầu cử;

= Công bố va chứng nhận các kết quả bau cử;

= Giải quyết các tranh chap bầu cử;

= Kiém tra và đánh giá sự chính xác của hệ thống bầu cử và hoạt độngcủa cơ quan bầu cử ;

= Tư vấn chính phủ và cơ quan Lập pháp các biện pháp cải cách cơ chếbầu cử

23

= Tham gia vào các hoạt động hỗ trợ bau cử quốc tê.

1.4 Vị trí, vai trò của các cơ quan bầu cử quốc gia trong tổ chức và hoạt

động của bộ máy nhà nước

1.4.1 Vi trí của cơ quan bau cử quốc gia trong bộ máy nhà nước hiện đạiTrong bộ máy nhà nước hiện đại hiện nay, quy định về bầu cử là một nộidung không thể thiếu trong Hiến pháp bởi bau cử có mối liên quan trực tiếp đếnviệc thiết lập và kiêm soát quyền lực nhà nước Tuy nhiên, không phải Hiến pháptất cả các nước đều quy định về CQBCQG, ở một số nơi, thiết chế này chỉ đượcquy định trong luật bầu cử Song, theo khảo sát của IDEA, nếu như năm 1945 chỉ

có 5% số bản Hiến pháp có quy định về CQBCQG thì đến năm 2000, con số nàyđược nâng lên tới 40% số bản Hiến pháp hiện hành Như vậy, xu hướng chungtrên thế giới ngày nay là hiến định CQBCQG như một cơ quan trong bộ máy nhànước hiện đại Việc Hiến định này có ý nghĩa tăng cường tính 6n định, độc lậpcủa CQBCQG thông qua việc hạn chế nguy cơ bị chi phối bởi nhánh hành pháphoặc bị thay đôi, tác động tùy tiện thông qua sửa đôi các luật liên quan

Theo IDEA, quy định về CQBCQG trong Hiến pháp các quốc gia thườngbao gồm một số van đề như: vị thế độc lập trong bộ máy nhà nước, cau trúc củaCQBCQG, nhiệm kì của các thành viên, chức năng, quyền hạn của CQBCQG Các nội dung này có thể được quy định thành một mục riêng trong Hiến pháphoặc tích hợp với các mục tương ứng và mức độ đề cập cũng không giống nhaugiữa các ban Hiến pháp)

Bên cạnh việc hiến định CQBCQG, các nước trên thế giới hiện nay cũng có

xu hướng xây dựng cơ quan này trở thành một thiết chế độc lập trong bộ máy nhànước Trong số 214 quốc gia và vùng lãnh thé quy định về CQBCQG, có tới 55%lựa chọn xây dựng CQBCQG theo mô hình độc lập, chiếm ưu thé hơn han so với

tỷ lệ lựa chọn mô hình Chính phủ và mô hình hỗn hợp

Xây dựng tô chức này trở thành một cơ quan độc lập trong bộ máy nhà nước

!3 Vũ Công Giao, tldd số chú thích 10, tr 111.

24

là việc làm cần thiết nhằm mục đích hạn chế sự thao túng quyền lực của các cơquan lập pháp, hành pháp, tư pháp trong quá trình bầu cử Theo quan điểm truyềnthống, quyền lực nhà nước trên các phương diện lập pháp, hành pháp, tư phápđược trao cho các thiết chế tương ứng đảm nhiệm nhưng thực tế cho thấy các cơquan này luôn có xu hướng lạm quyên, tha hóa và tham những quyền lực, đặc biệt

là cơ quan hành pháp Trong khi đó, xu thế dân chủ hóa xã hội đòi hỏi phải côngkhai, minh bạch trong hoạt động của các thiết chế cũng như trong tổ chức và quantrị xã hội nên cần đa dạng hóa các loại hình cơ quan, thiết chế bên cạnh các thiết

chế truyền thống dé kiểm soát tốt hơn việc thực hiện quyền lực nhà nước Bầu cử

là quá trình nhân dân lựa chọn người đại diện cho mình trong cơ quan quyên lựcnhà nước và ủy thác việc thực hiện quyền lực nhà nước nên rất dễ bị tác động, chiphối bởi các đảng phái, thế lực chính trị cũng như các cơ quan nhà nước đươngnhiệm dé củng cô vị thé chính trị của mình Do đó, nên tổ chức CQBCQG độc lập

dé hạn chế tối da sự can thiệp của các cơ quan này đối với quá trình tổ chức, điềuhành, quan lý và kiểm soát bầu cử

Dia vị pháp ly được hiến định và tính độc lập của cơ quan bầu cử có mốiquan hệ mật thiết với nhau bởi “sự phụ thuộc vào một nhánh quyên luc hiện hữunào đó sẽ làm mat đi năng lực kiểm soát quyễn lực, tính khách quan của việc kiểmsoát quyền lực ”!“ Hiễn định chức năng, thâm quyền và tổ chức của cơ quan bầu

cử có ý nghĩa đảm bảo tính bắt buộc cao cho các hệ quả pháp lý trong kiểm tra,giám sát, kết luận giám sát của CQBCQG

Tuy nhiên, mặc dù CQBCQG có vị trí độc lập nhưng vẫn tồn tại mối liên hệvới các nhánh quyền lực nhà nước truyền thống khác Quyền lực nhà nước thực chất

là sự phái sinh của chủ quyền nhân dân nên nó luôn mang tính thống nhất, sự phânquyền cho các nhánh quyền lực cơ bản trong bộ máy nhà nước chỉ là sự phân biệt vềchức năng Bên cạnh đó, cơ chế phân quyền nhằm mục đích giới hạn quyền lực vàchống lạm quyên nên thực chất đó là sự phối hợp giữa các nhánh quyền lực chứkhông phải sự độc lập và tách bạch các nhánh quyền lực Do đó, tuy CQBCQG là

'* Đào Trí Úc (2013), “Các thiết chế hiến định độc lập”, Các thiết chế Hiến định độc lập: Kinh nghiệm

quốc tế và triển vọng ở Việt Nam, Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội, Hà Nội, tr.19.

25

một nhánh độc lập nhưng vẫn có mối liên hệ với các nhánh quyền lực nhà nướctruyền thống khác và chịu sự giám sát trở lại của các nhánh quyền lực đó.

1.4.2 Vai trò của cơ quan bau cw quốc gia trong bộ máy nhà nước hiện daiTrong bộ máy nhà nước hiện đại, CQBCQG được thành lập nhằm mục đíchđảm bảo các cuộc bầu cử diễn ra đúng bản chất, đúng nguyên tắc, quyết định tínhchính danh của quyền lực nhà nước Do đó, vai trò của CQBCQG trong bộ máynhà nước hiện đại được thé hiện ở việc CỌBCQG kiểm soát việc thực hiện quyềnlực nhà nước từ bên ngoài, độc lập với các nhánh quyền lực nhà nước truyềnthống, là sự “tiền kiêm”, “kiểm soát đầu vào” đối với quá trình hình thành cơ quanquyên lực nhà nước Thông qua các hoạt động cụ thé của mình trong quá trình tôchức, quản lý, điều hành bau cử, CQBCQG trực tiếp kiểm soát sự hình thành cơquan đại diện ở từng phương diện nhất định

Thứ nhất, thông qua hoạt động quyết định những người có đủ tư cách bỏphiếu, CQBCQG sẽ loại trừ những người không đủ điều kiện về độ tuổi, quốctịch, năng lực pháp luật tham gia bầu cử, đồng thời đảm bảo những công dân đủđiều kiện đều có quyền tham gia bầu cử Kiểm soát về điều kiện cử tri có ý nghĩaquan trọng, đảm bảo cuộc bầu cử diễn ra dân chủ, bình đăng, là cơ sở góp phầnmang lại kết quả bầu cử toàn diện, khách quan, chính xác

Thit hai, thông qua hoạt động tiếp nhận và phê duyệt danh sách ứng cử viên,CQBCQG sẽ đánh giá từng ứng cử viên có đáp ứng điều kiện ứng cử trong cuộcbau cử về độ tudi, quốc tịch, lí lich, danh sách ứng cử viên có đảm bảo ty lệ quyđịnh về giới tính, dân tộc, học van, dé có những quyết định phù hợp nhằm loại

bỏ những ứng viên không đủ điều kiện ứng cử ra khỏi danh sách Đây là hoạt động

có ý nghĩa đặc biệt quan trọng bởi cơ quan đại diện được bầu ra phải là nơi tập

trung của những người có đủ đức, đủ tài, xứng đáng với sự tín nhiệm của công

chúng nên những ứng viên ứng cử vào cơ quan này phải là những người đáp ứng

đủ điều kiện về năng lực, đạo đức cũng như khả năng đại diện cho bộ phận nhândân nơi họ ứng cử Với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình, CQBCQG cónhững thâm quyền nhất định đề thu thập thông tin, xác minh, đánh giá các ứng

26

viên cụ thể Những quyết định của CQBCQG giúp cho việc lựa chọn của dânchúng được đúng đắn, khách quan hơn, mang lại kết quả bầu cử cao hơn.Thứ ba, thông qua hoạt động tổ chức bỏ phiếu, CQBCQG giúp cho côngdân thực hiện quyền bầu cử của mình, đảm bảo mọi người đủ tư cách bỏ phiếuđều có quyền được tham gia bỏ phiếu và được tạo điều kiện thuận lợi nhất đểthực hiện quyền của mình, đồng thời, hạn chế tối đa các thủ đoạn tác động, canthiệp, ép buộc của các đảng phái, thé lực chính trị đối với sự lựa chọn của côngdân Hoạt động này giúp cho kết quả bầu cử là sự tự do lựa chọn của đông đảo

dân chúng, là cơ sở thành lập nên cơ quan đại diện phù hợp với nguyện vọng của nhân dân.

Thứ tư, CQBCQG tô chức kiểm phiếu, thống kê phiêu và công bố kết quả.Thông qua hoạt động này, CQBCQG đảm bảo kết bảo bầu cử của nhân dânđược ghi nhận đầy đủ,chính xác nhất, hạn chế nguy cơ can thiệp làm sai lệchkết quả bầu cử của các đảng phái, thế lực chính trị và công bố kết quả bầu cử

để mọi công dân đều được biết về kết quả bầu cử và những người trúng cử, trởthành đại diện của họ trong cơ quan quyền lực nhà nước

Như vậy, vai trò kiểm soát của CQBCQG đối với việc thành lập cơ quanđại diện là hết sức quan trọng bởi có kiểm soát tốt bầu cử, cơ quan đại diện mới

có tính chính danh trong công chúng, là tiền đề xây dựng đồng thuận xã hội

Sự kiểm soát của CQBCQG mang điểm khác biệt cơ bản với kiểm soát của các

cơ quan hiến định độc lập khác đó là: nếu như các cơ quan hiến định độc lậpkhác kiểm soát việc thực thi quyền lực nhà nước của các cơ quan lập pháp,

hành pháp, tư pháp trong toàn bộ quá trình hoạt động của các cơ quan đó thì

CQBCQG chỉ kiểm soát đầu vào, kiểm soát quá trình hình thành nên cơ quanđại diện trong bộ máy nhà nước Tuy nhiên, đây lại là sự kiểm soát gIỮ vai troquan trong nhất bởi co quan đại diện là nơi có thâm quyền thành lập các cơquan khác trong bộ máy nhà nước cũng như quy định về quyền hạn, trách nhiệmcủa các cơ quan này, do đó, nếu như cơ quan đại điện được hình thành một

cách đúng dan, tuân thủ các nguyên tac bau cử sẽ là cơ sở vững chac đê thiệt

27

lập các cơ quan nhà nước đáp ứng đủ tiêu chuẩn, điều kiện, tạo được niềm tin

và sự ủng hộ của nhân dân.

Bau cử là hoạt động công dân tự do lựa chọn người đại diện cho mình vào

cơ quan nhà nước và ủy thác việc thực hiện quyền lực nhà nước cho người đạidiện đó Đây là hoạt động có ý nghĩa vô cùng quan trọng trong đời sống chínhtrị - pháp lý của mỗi quốc gia, đặc biệt là các quốc gia dân chủ Tuy vậy, trongquá trình tổ chức bầu cử gặp phải rất nhiều khó khăn chủ quan và khách quanđòi hỏi phải có một thiết chế đứng ra tổ chức, quản lý, điều hành bau cử Điều

21 UDHR, Điều 25 ICCPR và nhiều văn kiện quốc tế khác đã đưa ra các khuyếnnghị, đồng thời là cơ sở pháp lý vững chắc dẫn tới sự ra đời của CQBCQG ởnhiều quốc gia trên thế giới Cơ quan này có trách nhiệm pháp lý trong việcquản lý một hoặc nhiều công việc cốt yêu trong các cuộc bầu cử và những hìnhthức dân chủ trực tiếp khác như trưng cầu dân ý, lấy ý kiến công dân Hiện nay,trên thế giới, CQBCQG được tô chức và hoạt động theo ba mô hình phổ biếnvới đặc điểm đặc thù và những ưu, nhược điểm riêng là mô hình độc lập, môhình Chính phủ và mô hình hỗn hợp Trong đó, CQBCQG được tổ chức theo

mô hình độc lập chiếm ưu thế hơn cả và là xu thế chung được nhiều nước theođuôi Dù được tổ chức theo mô hình nào, việc thiết lập CQBCQG cũng phải

tuân thủ những nguyên tắc cơ bản, đó là: độc lập, công bằng, chính trực, minh

bạch, hiệu quả, chuyên nghiệp và khả năng cung cấp dịch vụ Trong bộ máynhà nước, CQBCQG là một cơ quan Hiến định, một số nước ghi nhậnCQBCQG là cơ quan hiến định độc lập, một số nước chỉ ghi nhận CQBCQGtrong Luật chuyên ngành Song, ở tất cả các nước, CQBCQG đều có vai trò quantrọng trong bộ máy nhà nước hiện đại, đó là vai trò kiểm soát việc thực hiện quyềnlực nhà nước đối với quá trình bầu cử, “kiểm soát đầu vào” đối với cơ quan đạidiện trong bộ máy nhà nước, là kênh kiểm soát mới so với việc kiểm soát của các

cơ quan truyền thống trong bộ máy nhà nước: cơ quan lập pháp, cơ quan hành

pháp và cơ quan tư pháp.

28

CHƯƠNG 2 MÔ HÌNH CƠ QUAN BAU CU CUA MOT SO QUỐC GIA

TREN THE GIOI

2.1 Mô hình co quan bau cử quốc gia theo mô hình Chính phủ

Khi nói đến cơ quan bầu cử quốc gia thuộc chính phủ, chúng ta cần hiểurộng ra hơn bởi khái niệm chính phủ trong khoa học pháp lý nước ngoài được hiểuđôi khi rất rộng Khái niệm chính quyên, chính phủ (government), đôi khi được

sử dụng với ý nghĩa như một nhà nước, hay cụ thể hơn là cách thức, bộ máy vàquá trình cai trị; gan với việc thực thi quyền lực công'Š Vì vậy, cơ quan bau cửquốc gia thuộc chính phủ nên được hiểu là co quan bau cử quốc gia thuộc chínhquyền nói chung chứ không phải là thuộc vào chính phủ với tư cách co quan hành

pháp.

Hiện nay, mô hình cơ quan bầu cử quốc gia thuộc chính phủ được thành lập

ở 56 quốc gia (chiếm 26%), nơi mà các cuộc bầu cử được tổ chức và quản lý bởimột co quan nhà nước'5 Cơ quan này có thé là một bộ hoặc các cơ quan chínhquyền địa phương, chịu trách nhiệm giải trình, báo cáo với bộ trưởng hoặc thủ

tướng, và được vận hành bởi các công chức làm việc chuyên nghiệp Nói chung,

đặc điểm của mô hình cơ quan bau cử thuộc chính phủ có thé được tổng kết thông

'5 Trung tâm nghiên cứu khoa học — Viện nghiên cứu lập pháp, M6 hình tổ chức và hoạt động của Hội đồng bau

cu ở một số nước trên thê giới, Ha Nội, 2013.

'7 Nguyễn Thế Quyết, Đổi mdi tổ chức và hoạt động của các cơ quan quản lý bau cử ở Việt Nam, Luận văn Thạc

sĩ Luật học, Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội, 2014, trang 34, 35.

Hoạt động Chiu sự lãnh đạo | Trách nhiệm hoạt

của hành pháp động được chia

chức câp cao

trường hợp ngoại

lệ không có thành viên, chỉ có một thư ký Sự lựa chọn thành viên

(nếu có) và thư ký

được đảm trách bởi nhánh hành

pháp

Nhân viên Vê cơ bản nhân

viên là các công chức

và địa phương

Ban hành quy phạm pháp luật

kiêm soát hoạt động của cơ quan này.

Xét trong tương quan với các mô hình còn lại, mô hình cơ quan bâu cử quôc

gia thuộc chính phủ có những ưu nhược điểm như sau!*:

Ưu điêm - Có đội ngũ nhân viên hành chính thạo việc

- Dễ phối hợp với các cơ quan nhà nước khác

- Có thé tiết giảm chi phí do sử dụng các nguồn lực chung của

- Có thể thiếu cán bộ có kỹ năng phù hợp (chắng hạn về quan

hệ công chúng) trong quản lý bầu cử

'3 Viện chính sách công và pháp luật, Các thiết chế hiến định độc lập — Kinh nghiệp quốc tế và triển vọng ở Việt

Nam, Nxb Đại học Quoc gia Ha Nội, 2013, trang 105.

31

- Cung cách hành chính quan liêu có thê không phù hợp vớinhững yêu cầu của quản lý bầu cử

- Quản lý bầu cử có thể thiếu thống nhất vì được giao chonhiều bộ phận khác nhau của chính phủ

Hiện nay, các nước duy trì mô hình này tuy không chiêm đa sô nhưng lại gôm nhiêu nước lớn và cũng có những sự ôn định, chặt chẽ vê bộ máy Các nước

đi theo mô hình cơ quan bâu cử thuộc chính phủ với một sô đặc điêm riêng của

chúng được thê hiện ở bảng sau!”:

Tên nước Tên cơ quan

Algeria (An-gié -ri) Bộ nội vu

Anguilla (Angola) Giám sat bầu cử

Aruba Hội đồng bầu cử trung ương

Austria (Áo) Bộ nội vụ

Bahrain (Ba-Ranh) Bộ tư pháp và đạo Hoi

Bermuda (Béc-mu-da) Văn phòng nghị viện

British Virgin Island (Quần đảo | Văn phòng giám sát bầu cử quốc gia

Virgin thuộc Anh)

Canay Island (quan đảo | Giám sát viên bau cử

Canarian)

Cook Islands (đảo Cook) Bộ tư pháp

Cyprus (đảo Sip) Van phong bau ctr

Czech (Séc) Uy ban bau cử quốc gia

Denmark (Ban Mach) Bộ nội vu

Egypt (Ai Cập) Bộ nội vu

Findland (Phan Lan) Bộ tư pháp

Germany (Đức) Bộ nội vụ

Greek (Hy Lạp) Bộ nội vu và quan tri công

Iran (Iran) Uy ban diéu hanh bau ctr

'Shttps://www.ifes.org/sites/default/files/electoral-system-design-the-new-international-idea-handbook.pdf

32

Ireland (Ai-len) Cục môi trường, di sản và chính quyên địa

phương

Italy (Y) Bộ nội vu

Kuwait (Cô oét) Bộ nội vụ

Lebanon (Li băng) Bộ nội vu

Luxembourg (Lúc -xem -bua) Ủy ban bầu cử trung ương

Micronesia (Mi-crô-nê-di-a) Giám đôc bâu cử quôc gia

Netherlands (Ha Lan) Văn phòng bau cử trung ương

New Zealand (Niu Di-lân) Bộ tư pháp

Norway (Na-uy) Bộ chính quyền địa phương va phát triển

vùng miền

Oman Bộ nội vụ

Singapore Văn phòng thủ tướng

Sri Lanka Vụ bầu cử

Sweden (Thụy Điền) Cơ quan bâu cử

Switzerland (Thụy Si) Van phòng thu tướng liên bang

The United Kingdom of Great | Chinh quyén dia phuong

Britain and Northern Ireland

(Lién hiép Anh va Bac Ireland)

The United state of America | Chinh quyén dia phuong

(Hoa Ky)

Như vậy, mô hình co quan bau cử quốc gia thuộc chính phủ cũng rất đadạng về tô chức Tùy vào điều kiện của mỗi quốc gia mà việc cơ cau của cơ quannày cũng rất khác nhau Trong những phan tiếp theo, chúng tôi sẽ khảo sát một sốquốc gia mang tính điển hình của mô hình này, cụ thể: Hoa Kỳ, Nauy, Singapore

— Đây là những quốc gia được đánh gia cao về mức độ dân chủ, đồng thời, mỗiquốc gia được lựa chọn khảo cứu ở mô hình này là những quốc gia ở các mỗi châu

33

lục khác nhau cũng như là đại điện cho các hình thức chính thé phô biến trên thégiới, cụ thé: Hoa kỳ thuộc chính thé Cộng hoà tổng thống: Nauy thuộc chính théđại nghị và Singapore là quốc gia thuộc chính thể cộng hoà lưỡng tính Sự lựachọn khảo cứu này đảm bảo tính đại diện dé có thé đánh giá được sự áp dụng của

mô hình này vào thực tiễn

2.1.1 Cơ quan bau cử ở Hoa Kỳ

Hoạt động bầu cử ở Hoa Kỳ nhìn chung là rất đa dạng với nhiều cuộc bầu

cử, được tổ chức thường kỳ Hoa Kỳ theo hệ thống liên bang với 50 tiêu bang, ởcấp liên bang có các cuộc bau cử chính sau”:

- Bầu cử Tổng thống: 4 năm một lần;

- Bầu cử Hạ viện: 2 năm một lần;

- Bầu cử Thượng viện: 2 năm bau lại 1/3 số nghị sĩ;

Việc bầu Tổng thống được chia thành hai giai đoạn: Bau cử sơ bộ dé lựachọn ứng cử viên của dang ra tranh cử; và các ứng cử viên chiến thang trong Bau

cử sơ bộ sẽ đại điện cho dang ra tranh cử trong cuộc Tổng tuyển cử Trong cuộcTổng tuyên cử, cử tri sẽ đưa ra quyết định cuối cùng, dựa trên danh sách các ứng

cử viên có tên trên danh sách lá phiếu Trên lá phiếu có thé có cả tên của ứng cửviên độc lập (không thuộc đảng phái nào) Để có tên trong danh sách này, ứng cửviên độc lập phải trình ra một số lượng chữ ký ủng hộ nhất định, chứ không theophương thức bầu cử sơ bộ truyền thống

Ở 50 tiêu bang, các cuộc bầu cử rất đa dang, gồm có: bau cử Thống đốcbang, bầu cử Nghị viện bang, bầu cử hội đồng địa phương, bầu cử thị trưởng, bầucảnh sát trưởng Một số bang còn tô chức bau ra thâm phán tòa án (chang hannhư 9 thấm phán Tòa án Tối cao bang Texas là được cử tri bang bầu ra) Nhưng

ở hầu hết các bang của Hoa Kỳ, cũng như ở hầu hết các quốc gia trên thế giới,thâm phán không do dân bầu ra, mà được bé nhiệm dé bao đảm tính độc lập của

tư pháp.

Như đã thể hiện trong bảng phân loại, Hoa Kỳ là một quốc gia đặc trưng

20 Xem thêm: La Khanh Tùng, ABC về bdu cử Hỏi — đáp, Nxb Hồng Đức, Hà Nội, 2016, trang 38 — 39.

34

với việc phân cấp tổ chức và quản lý bầu cử tới cấp địa phương, cụ thể là cấpquận Vì thế đây được gọi là mô hình phi tập trung (decentralized) với khoảng13.000 tô chức riêng biệt ở cấp địa phương chiu trách nhiệm chính về việc tiếnhành các cuộc bầu cử”! Về mặt lý thuyết, 50 bang chịu trách nhiệm giám sát cáccuộc bầu cử, nhưng ít bang có thực quyền hơn so với các địa phương Nhiều cácbang quy định Chánh văn phòng (Secretary of state)?? của bang sẽ phụ trách bầu

cử nhưng về cơ bản cũng chi là thu thập và tong hợp thông tin từ các cấp dưới

Do đó, cấp liên bang của chính phủ ít tham gia vào các cuộc bầu cử nhất Theothời gian, các bang riêng lẻ phân chia trách nhiệm quản lý các cuộc bầu cử chocấp địa phương vì hầu hết các cuộc bầu cử đều dành cho địa phương và các cuộcbau cử toàn quốc diễn ra cùng một lúc Vì vậy, luật bầu cử và quy trình bau cử ởHoa Kỳ hết sức đa dạng và có sự khác biệt giữa các bang cũng như các địa

về nguồn lực, theo một báo cáo của cơ quan nghiên cứu nghị viện Hoa Kỳthì: “Các tiểu bang có trách nhiệm chính trong việc đưa ra quyết định về quy tắcbẩu cử (hoạch định chính sách) Các địa phương có trách nhiệm trong việc thựchiện quy tắc đó trong các cuộc bầu cử cụ thể Các địa phương, với sự đóng gópkhác nhau từ chính quyền tiểu bang, có trách nhiệm chính trong việc chi trả cho

?! Tham khảo chủ yếu tai: https://ballotpedia.org/Who_runs elections in the United States%3F (2020)

?? Hiện có 24 bang theo mô hình này, ngoài ra thì cũng có thể có viên chức bau cử được thống đốc bang bồ nhiệm

hay nghị viện bang bâu ra.

?3 National Conference of State Legislatures, "Election Administration at State and Local Levels," February 3, 2020.

35

các hoạt động và nguồn lực can thiét đề tiên hành bau cử ”?°.

Ở cấp độ quốc gia, Ủy ban bầu cử liên bang (FEC- Federal ElectionCommision) chịu trách nhiệm thực thi các quy định về tài chính liên quan đến cáccuộc bầu cử cấp liên bang Cơ quan này thành lập vào năm 1975, qunar lý tài trợcông cho các chiến dịch tranh cử tổng thống Nó cũng giám sát các giới hạn vềđóng góp cho các chiến dịch và công bố thông tin về cách các ứng cử viên gâyquỹ và chỉ tiêu tiền”

Dé tránh các quy định quá khác biệt ở nhiều nơi, Quốc hội Hoa Kỳ cũng đãthông qua một số luật để lập nên các tiêu chuẩn quốc gia về tô chức bầu cử Đạoluật Đăng ký cử tri quốc gia năm 1993 quy định việc tạo một biểu mẫu đăng ký

cử tri toàn quốc và mở rộng phạm vi, cách thức người dân có thể đăng ký bỏphiếu Gần đây, Đạo luật bầu cử năm 2002 đã cấp kinh phí để các bang cập nhậtthiết bị bỏ phiếu và thành lập Ủy ban hỗ trợ bầu cử với chức năng hướng dẫn vềquan ly bau cử cho các cơ quan ở địa phuong”®

Đánh giá về hệ thống cơ quan phụ trách bầu cử ở Hoa Kỳ, có một số điểmcần lưu ý như sau’:

- Không có sự thống nhất trong các cuộc bầu cử quốc gia Hoa Kỳ đườngnhư là nền dân chủ duy nhất trên thế giới không cố gắng đưa ra các quy tắc và thủtục thống nhất dé áp dụng cho tất cả các cuộc bau cử quốc gia Bỏ phiếu diễn ratrên hàng nghìn khu vực chính quyền với vô số loại phiếu bầu, tiêu chí xác định

tư cách hợp lệ của cử tri, thiết bị bỏ phiếu, phương pháp kiểm phiếu và khung thờigian, thủ tục bỏ phiếu sớm hoặc bỏ phiếu vắng mặt, cũng như các quy tắc giảiquyết tranh chấp khác nhau

4 Congressional Research Service, "The State and Local Role in Election Administration: Duties and Structures,"

March 4, 2019.

25 Federal Election Commission, "Mission and history," accessed October 7, 2020

26 US Election Assistance Commission, “About The U.S EAC," accessed October 8, 2020

>7https://foreignpolicy.com/2020/1 1/03/10-problematic-ways-in-which-u-s-voting-differs-from-the-worlds/

36

- Không có cơ quan quản lý bầu cử quốc gia Không giống như hầu hết cácquốc gia khác, Hoa Kỳ thiếu một ủy ban bầu cử quốc gia hoặc một cơ quan nào

đó chịu trách nhiệm về quy trình bầu cử

- Quản lý bầu cử theo đảng phái Tại 33 bang của Hoa Kỳ, quan chức giámsát bầu cử chính được bầu trong các cuộc bầu cử đảng phái và có quan hệ liênminh với một đảng chính trị nào đó — Mỹ là nền dân chủ duy nhất trên thé giớilựa chọn các quan chức bầu cử cấp cao của mình theo cách này Do đó, tính kháchquan và công băng trong việc điều hành bầu cử phụ thuộc quá nhiều vào sự chínhtrực của các quan chức phụ trách bầu cử của bang và địa phương, những ngườithường ủng hộ các ứng cử viên hoặc tham gia tranh cử trong chính các cuộc bầu

cử mà họ giám sát Điều này làm tăng nguy cơ tranh chấp và kiện tụng rất nhiều

- Bộ phận quản lý bầu cử có ít thâm quyền Các nhà quản lý bau cử ở Hoa

Kỳ nói chung có ít quyền quyết định hơn so với đồng nghiệp của họ ở các quốcgia khác trong việc điều chỉnh các quy tắc và thủ tục

- Không có cơ chế dành riêng cho việc giải quyết tranh chấp bầu cử Trêntoàn cầu, xu hướng là thiết lập các cơ chế giải quyết tranh chấp bầu cử chuyênbiệt Ngược lại, ở Hoa Kỳ, những ai có khiếu nại về quy trình này thường phảiđến tòa án, nơi có xu hướng giải quyết khiếu nại chậm hơn với các thâm phán ít

có chuyên môn về bầu cử hơn

Nói chung, những vấn đề trên phần nào cũng phản ánh bối cảnh của chínhtrị và nền dân chủ của Hoa Kỳ vốn dé cao tự do và phân quyền, kế cả giữa cácnhánh quyền lực lẫn giữa các cấp chính quyên Bởi Hiến pháp Hoa Kỳ 1787 không

hề quy định về cơ quan tô chức bầu cử nên chiếu theo Tu chính án số 10 thì quyềnnày thuộc về các cấp thấp hơn (tiêu bang, địa phương) Cụ thể: “N#ững quyểnkhông được hiến pháp trao cho liên bang và không bị ngăn cam doi với các bangdéu thuộc về các bang hoặc dành cho dân ching” Nguyên tắc được tạo dựng ở

điều trên đường như khác biệt với các nước trung ương tập quyền, khi quyền lực

được tập trung vào trung ương và phân cấp xuống cho địa phương Tu chính ánnày lại thiết lập một khuôn khổ ngược lại khi quyền lực của chính quyền trung

37