Chương 1 TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU CÓ LIÊN QUAN ĐẾN GIÁM SÁT TÀI CHÍNH CỦA NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI DOANH NGHIỆP CÓ VỐN ĐẦU TƯ NHÀ NƯỚC Quản lý, giám sát nói chung và giám sát tài chính nói riêng đ
TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU CÓ LIÊN QUAN ĐẾN GIÁM SÁT TÀI CHÍNH CỦA NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI DOANH NGHIỆP CÓ VỐN ĐẦU TƯ NHÀ NƯỚC
Tình hình nghiên cứu về quản lý doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước, quản lý vốn của nhà nước trong các doanh nghiệp
OECD (2015), “Guidelines on Corporate Governance of State-owned Enterprises” [94] Tài liệu này cung cấp những hướng dẫn, khuyến nghị chung giúp các chính phủ trong việc nâng cao hiệu quả DN thuộc sở hữu của Nhà nước Tài liệu này sử dụng thuật ngữ “DNNN”, song không hoàn toàn giống khái niệm DNNN ở Việt Nam Khái niệm DNNN trong cuốn tài liệu này được hiểu theo nghĩa là các DN mà Nhà nước có quyền kiểm soát thông qua sở hữu toàn bộ, đa số hay thiểu số quan trọng Bộ Hướng dẫn đã đưa ra nhóm khuyến nghị như sau: (1) Đảm bảo khuôn khổ pháp lý và quản lý hiệu quả cho DNNN; (2) Vai trò chủ sở hữu của Nhà nước là như thế nào; (3) Đối xử bình đẳng với cổ đông; (4) Quan hệ với các bên có quyền lợi liên quan; (5) Minh bạch và công khai thông tin; (6) Trách nhiệm của HĐQT DNNN
Hướng dẫn khuyến nghị Chính phủ cần: Xác định rõ mục tiêu sở hữu và vai trò quản trị DNNN; không can thiệp hoạt động nội bộ, trao quyền tự chủ cho DNNN; tăng vai trò quản trị của HĐQT DNNN; thành lập cơ quan điều phối sở hữu nhà nước tập trung hóa chức năng, chịu trách nhiệm trước Quốc hội và phân định mối quan hệ với cơ quan nhà nước liên quan, bao gồm cả cơ quan kiểm toán nhà nước; thực hiện quyền sở hữu nhà nước tuân thủ pháp luật.
Bộ Hướng dẫn cũng đề xuất những nguyên tắc đối với các DNNN với các tiêu chuẩn cao về minh bạch và công khai thông tin: (+) Cơ quan điều phối hoặc sở hữu DNNN cần phát triển hệ thống báo cáo nhất quán và tổng hợp về các DNNN và hàng năm phải công bố bản báo cáo tổng hợp về các DNNN; (+) DNNN cần xây dựng quy trình kiểm toán nội bộ hiệu quả và thiết lập chức năng kiểm toán nội bộ dưới sự giám sát và báo cáo trực tiếp cho HĐQT và Ủy ban Kiểm toán hay bộ phận tương đương; (+) DNNN, đặc biệt là các DN lớn, phải tiến hành kiểm toán độc lập hàng năm dựa trên các tiêu chuẩn quốc tế; (+) DNNN phải tuân thủ các tiêu chuẩn kế toán và kiểm toán chất lượng cao giống như các công ty niêm yết DNNN lớn hoặc đã niêm yết phải công bố thông tin tài chính và phi tài chính theo các tiêu chuẩn chất lượng cao được quốc tế công nhận; (+) DNNN cần công bố các thông tin quan trọng như quy định trong bộ Nguyên tắc Quản trị Công ty của OECD, bao gồm: (1) Bản cáo bạch rõ ràng về mục tiêu của DN và kết quả hoạt động; (2) QSH và cơ cấu biểu quyết của DN; (3) Các yếu tố rủi ro và biện pháp quản lý các rủi ro; (4) Hỗ trợ tài chính từ phía nhà nước, bao gồm cả bảo lãnh; (5) Các giao dịch vật chất với các bên có liên quan
OECD (2021), “Ownership and Governance of State-Owned Enterprises-
"A Compendium of National Practices" [101] là bản tóm tắt về Quyền sở hữu và Quản trị DNNN, phục vụ việc thực hiện Bộ Hướng dẫn về quản trị DNNN của OECD Công trình này được xuất bản lần đầu vào năm 2018, là kho tàng về thông lệ quốc gia liên quan đến quản trị DNNN Độc giả có thể dễ dàng truy cập và cập nhật thông tin về thể chế, pháp lý từng quốc gia về quyền sở hữu và quản trị DNNN, cũng như khung pháp lý về SHNN đối với DNNN.
DN Trong tài liệu này, có thông tin của 54 quốc gia, bao gồm tất cả các thành viên OECD và G20, và những quốc gia khác Bản tóm tắt bao gồm năm chương nội dung cung cấp dữ liệu so sánh giữa các quốc gia về: (1) Chức năng sở hữu nhà nước; (2) DNNN trên thị trường; (3) Minh bạch và liêm chính trong DNNN; (4) HĐQT DNNN; và (5) Tư nhân hóa và mở rộng sở hữu DNNN
OECD (2022), “Monitoring the Performance of State-Owned Enterprises Good Practice Guide for Annual Aggregate Reporting” [88] Nghiên cứu này tập trung vào tăng cường tính minh bạch và giám sát hiệu quả hoạt động của các DNNN, thông qua việc xây dựng và công bố các báo cáo tổng hợp về tình hình hoạt động của DNNN Cải thiện tính minh bạch là một trong những ưu tiên hàng đầu Chủ sở hữu là chính phủ ngày càng nhận thức được rằng các tiêu chuẩn về tính minh bạch và trách nhiệm giải trình là rất quan trọng để tối đa hóa hiệu quả của các DNNN Hơn thế nữa, khi nhiều DNNN tham gia ngày càng nhiều vào chuỗi giá trị toàn cầu, mức độ minh bạch cao đã đạt được tầm quan trọng bổ sung như một công cụ để đảm bảo sự được chào đón của họ ở nước ngoài Ở cấp độ công ty, DNNN cần thực hiện chuẩn mực kế toán và báo cáo được quốc tế công nhận và chịu sự kiểm soát mạnh mẽ bao gồm kiểm toán độc lập bên ngoài Nhà nước với tư cách là chủ sở hữu DN cần công khai hơn nữa thông tin về hoạt động tài chính và phi tài chính của toàn bộ danh mục đầu tư
Báo cáo hoạt động DNNN thường niên tổng hợp kết quả tài chính và phi tài chính tối thiểu gồm ba trụ cột chính: tổng quan ngành, báo cáo tài chính tổng hợp và giữa các DNNN, báo cáo phi tài chính tổng hợp và giữa các DNNN Các chỉ số tài chính phổ biến như lợi nhuận trên vốn chủ sở hữu, tỷ lệ vốn chủ sở hữu/tài sản, chính sách cổ tức Báo cáo cũng cần đề cập đến mục tiêu chính sách công, đề cử, thành phần, trình độ và thù lao của cơ quan quản lý thuộc sở hữu nhà nước, chi tiết cá nhân thuộc sở hữu nhà nước Báo cáo tổng hợp được công bố hàng năm, cung cấp thông tin hữu ích về hiệu suất danh mục đầu tư tài chính và phi tài chính cho các bên liên quan như cơ quan lập pháp, cơ quan kiểm toán nhà nước, báo chí và công chúng.
TS Phạm Thị Tường Vân, Viện Chiến lược và Chính sách tài chính (2020),
“Đánh giá mức độ áp dụng các quy tắc quản trị DN của OECD đối với DN Việt
Nam” [62] Đề tài tập trung nghiên cứu bộ Quy tắc Quản trị DNNN của OECD
(Bộ Quy tắc QTDN G20/OECD, Hướng dẫn QTDN đối với DNNN); kết hợp tiêu chí đánh giá trong Thẻ điểm QTDN của ASEAN 2017-2018 để xem mức độ áp dụng bộ Quy tắc Quản trị DN của OECD đối với DN Việt Nam hiện hành Trong đó, đối tượng DN được xem xét, phân tích là các DNCVĐTNN (phi tài chính) Bên cạnh phân tích tổng thể, đề tài sử dụng nghiên cứu thực chứng với 06 DNCVĐTNN bao gồm: Tập đoàn Dệt May, Tổng công ty Hàng không Việt Nam,
Các doanh nghiệp nhà nước nắm giữ hoặc đại diện vốn Nhà nước (DNCVĐTNN) có những đặc điểm riêng biệt như sở hữu trừu tượng, nhiệm vụ chính trị, minh bạch yếu kém, đại diện sở hữu phức tạp Tuy nhiên, DNCVĐTNN cũng có thể huy động vốn trên thị trường chứng khoán Do đó, các DNCVĐTNN cũng cần đảm bảo tuân thủ các Quy tắc quản trị doanh nghiệp của OECD và các Hướng dẫn của OECD về quản trị doanh nghiệp trong doanh nghiệp nhà nước.
Kết quả nghiên cứu cho thấy: Về thực trạng các quy tắc quản trị DN của OECD đã được thể hiện trong các quy định liên quan đến CTCP được quy định rất cụ thể trong Luật DN (2014) và Luật Chứng khoán (hợp nhất năm 2013), Luật Quản lý vốn nhà nước đầu tư vào hoạt động SXKD tại DN (Luật số 69/2014/QH13) Kết quả mức độ tiếp cận Quy tắc quản trị DN của OECD đối với
DN Việt Nam cho thấy những nỗ lực của Việt Nam từ chính phủ đến các DN trong việc xây dựng các Quy tắc quản trị DN Đánh giá tổng thể các DN luôn tuân thủ các quy định trong khung pháp luật về quản trị DN được ban hành, qua đó đã phần nào phù hợp theo Quy tắc quản trị DN của OECD Theo báo cáo Thẻ điểm Quản trị công ty ASEAN năm 2015 – 2016 cho thấy Việt Nam đã từng bước được cải thiện về quản trị DN ở tất cả các lĩnh vực quản trị DN so với năm trước đó, kết quả này cũng khá tương đồng với kết quả mà tác giả thực hiện trên một số trường hợp nghiên cứu thực chứng Bên cạnh những kết quả đạt được, đề tài cũng đã phân tích và chỉ ra những tồn tại, hạn chế, vướng mắc, cụ thể: (i) Chưa đáp ứng tốt Quy tắc “đối xử công bằng với các cổ đông và các nhà đầu tư” trong các DN có vốn nhà nước là công ty đại chúng; (ii) Quy tắc quan hệ với các bên có quyền lợi liên quan ở mức tuân thủ thấp; (iii) Chất lượng thông tin công bố chưa đảm bảo; (iv) Trách nhiệm của HĐQT trong DNNN còn nhiều hạn chế Đề tài đã đề xuất một số kiến nghị: (i) Xác định mục tiêu, lý do Nhà nước phải sở hữu các DNNN; xây dựng một Bộ chuẩn mực cao ổn định, dài hạn về tính minh bạch và trách nhiệm giải trình; nghiên cứu áp dụng bộ Quy tắc quản trị DN của OECD nhằm thiết kế một bộ Quy tắc quản trị DN của quốc gia, trong đó có các tiêu chí đánh giá năng lực quản trị DN của các DN có vốn nhà nước, xác định rõ mức độ tuân thủ và giải trình, đảm bảo công khai, minh bạch, đối xử công bằng, cơ chế rõ ràng trong việc bù đắp chi phí cho DN khi thực hiện các mục tiêu công;
Hoàn thiện khung pháp lý về quản trị doanh nghiệp, đảm bảo quyền lợi và đối xử công bằng với cổ đông và bên liên quan Bổ sung quy định về Quy tắc đạo đức, Quy tắc ứng xử, công bố các xác nhận tuân thủ Quy tắc quản trị doanh nghiệp tốt Quy định việc công bố danh sách bên liên quan hàng năm Bổ sung quy định về thành viên HĐQT độc lập để giải quyết xung đột lợi ích Phát triển thị trường lao động dành cho nhà quản lý và đẩy mạnh cổ phần hóa DNNN Ngoài ra, xây dựng chế độ đãi ngộ hợp lý, minh bạch thông tin, nới lỏng giới hạn sở hữu nước ngoài, tăng cường đào tạo thành viên HĐQT và nâng cao nhận thức về ý nghĩa của quản trị doanh nghiệp.
Giải pháp thứ tư tập trung vào việc hoàn thiện cơ sở pháp lý quản trị doanh nghiệp nhà nước (DNNN) sau cổ phần hóa Lộ trình thực hiện giải pháp này bao gồm rà soát, sửa đổi và hoàn thiện các quy định trong các văn bản pháp luật liên quan từ nay đến năm 2020 Mục tiêu là đảm bảo tính thống nhất, đầy đủ và phù hợp của khung pháp lý, tạo điều kiện thuận lợi cho DNNN hoạt động hiệu quả sau cổ phần hóa.
Viện nghiên cứu Quản lý kinh tế Trung ương CIEM (2009), Đề tài nghiên cứu “Cải cách phương thức quản lý, giám sát phần vốn Nhà nước tại DN” [89] Đề tài đã mô tả các phương thức quản lý và giám sát vốn Nhà nước đầu tư tại DN, đề xuất tăng cường giám sát thông qua kiểm toán độc lập, tách biệt chức năng quản lý kinh tế và chức năng quản lý Nhà nước trong DN Ngoài ra, đề tài cũng cho thấy những hạn chế, bất cập trong mô hình quản lý vốn Nhà nước tại DNNN ở một số quốc gia trên thế giới như: Trung Quốc, Hàn Quốc, Singapore, Newzeland, Australia,… Tuy nhiên, đề tài này vẫn chưa xây dựng được khung lý thuyết cho quản lý, giám sát phần vốn Nhà nước tại DN, đặc biệt chưa tập trung vào khía cạnh giám sát tài chính của Nhà nước đối với DNCVĐTNN
Viện nghiên cứu Quản lý kinh tế Trung ương – CIEM (2006), “Hệ thống hóa và đánh giá hệ thống văn bản pháp luật hiện hành về vấn đề sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào kinh doanh” [88] Đề tài đã hệ thống hóa và phân tích, đánh giá hệ thống văn bản pháp luật về quản lý sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào DN trong vai trò chủ sở hữu vốn của Nhà nước; Qua đó, chỉ ra những mặt tích cực và hạn chế trong phương thức đầu tư và quản lý vốn tại DNNN, đưa ra kiến nghị và giải pháp hoàn thiện chính sách quản lý vốn Nhà nước đầu tư vào kinh doanh Mặc dù vậy, hạn chế của nghiên cứu này là thiếu sự kiểm định và đối chiếu giữa chính sách và thực tiễn Nghiên cứu mới chỉ tập trung vào vấn đề sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào kinh doanh, chưa chú trọng nội dung giám sát tài chính của Nhà nước đối với DNNN và DNCVĐTNN
Tình hình nghiên cứu về giám sát DNCVĐTNN, giám sát tài chính của Nhà nước đối với DNCVĐTNNN
Zhiting Chen (2017), “SASAC and the Resurgence of Central State-owned
Enterprises in China” [105] Nghiên cứu này tập trung vào vai trò của SASAC
(Ủy ban Quản lý và Giám sát tài sản nhà nước Trung Quốc) trong việc giám sát các DNNN tại Trung Quốc SASAC hoạt động theo cơ chế cấp Bộ, trực thuộc Quốc vụ viện (Chính phủ), nhưng không hoàn toàn giống với các cơ quan hành chính của Chính phủ SASAC có thẩm quyền đặc biệt trong việc quản lý và giám sát tài sản nhà nước, ban hành các cơ chế và chính sách liên quan, cũng như thực hiện việc bổ nhiệm và miễn nhiệm các vị trí chủ chốt trong DNNN SASAC chịu trách nhiệm bảo đảm sự bảo toàn và phát triển giá trị tài sản nhà nước tại các DN SASAC xây dựng và cải thiện hệ thống chỉ số để theo dõi sự bảo toàn và phát triển giá trị tài sản nhà nước, thiết lập các tiêu chí đánh giá hiệu quả DN và giám sát việc bảo toàn và tăng trưởng giá trị tài sản nhà nước qua các số liệu thống kê và kiểm toán Ngoài ra, SASAC quản lý tiền lương và tiền công tại các DN, xây dựng các chính sách điều chỉnh và phân phối thu nhập của lãnh đạo DN, và tổ chức thực hiện các chính sách này Mô hình này đã phân tách quyền sở hữu và quyền kinh doanh trong cùng một chủ thể Nhà nước, chuyển từ cơ chế "phân cấp quản lý" sang cơ chế "chia nhau đại diện" Trong mô hình này, cơ quan quản lý và giám sát hoạt động thay mặt Chính phủ để thực hiện chức trách của người xuất vốn, đồng thời phụ trách việc giám sát và quản lý tài sản Nhà nước trong các DN Ưu điểm của hệ thống giám sát này là tài sản Nhà nước được tập trung quản lý dưới một cơ quan, tương đối độc lập và trực thuộc Chính phủ Cơ quan này giúp Chính phủ thực hiện vai trò đại diện chủ sở hữu một cách hiệu quả, thúc đẩy quá trình cải cách DNNN, và giám sát trực tiếp việc bảo toàn và gia tăng vốn Nhà nước trong các DN.Top of Form
Từ năm 2015, Trung Quốc đã tiếp tục thử nghiệm mô hình SASAC với một số điều chỉnh đáng kể Cụ thể, một số chức năng đại diện chủ sở hữu đã được chuyển giao từ SASAC cho các công ty đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước khác Việc giám sát tổng thể các tập đoàn, công ty và các hạng mục liên quan đến công ty con giờ đây chủ yếu thuộc về các DN cấp I, trong khi trước đây SASAC quản lý hầu hết các hoạt động của DN, chỉ phân cấp hạn chế cho các công ty cấp I Các chức năng phối hợp quản lý nhà nước của SASAC cũng được chuyển giao cho các và minh bạch thông tin về DNNN để thúc đẩy sự giám sát của xã hội, thực hiện cơ chế phản hồi ý kiến và chất vấn trách nhiệm giám sát Cùng với sự thay đổi trong phân cấp quản lý, cũng có sự điều chỉnh trong cách thức quản lý tài sản nhà nước
Nội dung về giám sát được quy định với một loạt các biện pháp gồm (i)
"Bốn kênh phòng tuyến": Tăng cường giám sát nội bộ DN, giám sát của người góp vốn, giám sát đặc thù và giám sát của xã hội; (ii) "Sáu cơ chế": Xây dựng, kiện toàn các cơ chế xác minh, điều chuyển và cải tổ; cơ chế phối hợp công tác giám sát; cơ chế phản hồi ý kiến giám sát; cơ chế điều tra ngược, truy cứu trách nhiệm trong việc đưa ra các quyết sách sai quan trọng, không làm tròn chức vụ, lạm dụng chức vụ; cơ chế chất vấn trách nhiệm giám sát tài sản nhà nước trong DN; cơ chế chống tham ô, tham nhũng có hiệu quả trong dài hạn
Wenjuan Xie, Jing Geng, Guibin Zhang, Honggeng Zhou, (2019),
“Challenges for the Unified Financial Supervision in the PostCrisis Era: Singaporean Experience and Chinese Practice” [106] Nghiên cứu chỉ ra rằng tại Singapore, Ngân hàng Trung ương, hay còn gọi là MAS (Monetary Authority of Singapore), là cơ quan quản lý lĩnh vực tiền tệ với nhiệm vụ thúc đẩy tăng trưởng kinh tế bền vững, kiểm soát lạm phát và phát triển khu vực dịch vụ tài chính Sau cuộc khủng hoảng tài chính tiền tệ châu Á năm 1997, MAS đã bắt đầu thực hiện giám sát tài chính hợp nhất, tập trung vào việc giám sát và ngăn chặn rủi ro Mô hình tổ chức giám sát hệ thống tài chính ngân hàng tại Singapore kết hợp hoạt động của Ngân hàng Trung ương và các tổ chức giám sát khác Cấu trúc giám sát tài chính của MAS được so sánh như một chiếc ô bao quát tất cả các lĩnh vực tài chính ngân hàng theo các mục tiêu đã đề ra MAS phát triển các chiến lược giám sát cho từng tổ chức tài chính dựa trên việc đánh giá tác động và rủi ro mà từng tổ chức có thể gây ra
Viện Chiến lược và Khoa học thanh tra (2022), “Giám sát DNNN ở Việt
Nam - Những vấn đề lý luận và thực tiễn” [87] Đề tài nghiên cứu một số nội dung chính như sau: (1) Cơ sở lý luận về giám sát DNNN; (2) Thực trạng giám sát DNNN ở Việt Nam; (3) Định hướng, giải pháp tăng cường giám sát DNNN thời gian tới Kết quả nghiên cứu cho thấy hoạt động giám sát với DNNN chưa toàn diện, mới chỉ tập trung vào giám sát việc quản lý, sử dụng vốn nhà nước, chưa giám sát những vấn đề liên quan đến công tác nhân sự, chế độ quản trị nội bộ DN, việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị của DNNN; hoạt động giám sát DNNN còn trùng lặp giữa một số cơ quan; hiệu quả giám sát chưa cao, chưa kịp thời phát hiện những vụ việc vi phạm trong một thời gian dài Một số DNNN chưa thực hiện đầy đủ nghĩa vụ và trách nhiệm là đối tượng chịu sự giám sát; chưa phát huy được vai trò giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước và giám sát của xã hội đối với DNNN Trong thời gian tới cần thiết lập cơ chế giám sát phù hợp với chủ trương đổi mới, sắp xếp lại DNNN, phù hợp với từng mô hình, quy mô của DNNN và phân cấp trong quản lý nhà nước; tăng cường giám sát toàn diện trên các lĩnh vực hoạt động của DNNN, phù hợp với địa vị pháp lý và vai trò của DNNN trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và yêu cầu của công tác phòng, chống tham nhũng, tiêu cực và các hành vi vi phạm pháp luật; phân định rõ thẩm quyền, phương thức, nội dung dung giám sát của từng chủ thể đổi với DNNN; bảo đảm thiết lập cơ chế giám sát đồng bộ giữa bên ngoài hệ thống quản lý và bên trong hệ thống quản lý đối với DNNN; cơ chế phối hợp hiệu quả trong hoạt động giám sát với hoạt động thanh tra, kiểm tra, kiểm toán, điều tra Cần cần thực hiện đồng bộ các giải pháp, bao gồm: giải pháp về nhận thức; giải pháp về phát huy vai trò, trách nhiệm của các chủ thể; tăng cường sự phối hợp và chia sẻ thông tin giữa các cơ quan, tổ chức, đơn vị và cá nhân có thẩm quyền quản lý, chủ sở hữu DNNN, cơ quan có thẩm quyền thanh tra, kiểm tra, kiểm toán và tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin, dữ liệu trong quản lý DNNN
Như vậy, đề tài nghiên cứu hoạt động giám sát DNNN nói chung, với các nội dung: giám sát việc quản lý, sử dụng vốn nhà nước, giám sát những vấn đề liên quan đến công tác nhân sự, chế độ quản trị nội bộ DN, việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị của DNNN Đề tài mới đề cập đến một nội dung trong giám sát tài chính là giám sát việc quản lý, sử dụng vốn nhà nước chứ chưa nghiên cứu đầy đủ và toàn diện về giám sát tài chính đối với DNCVĐTNN
Hoàng Thị Tuyết (2010) - Luận án tiến sĩ kinh tế “Kiểm soát tài chính trong
Luận án nghiên cứu toàn diện kiểm soát tài chính trong tập đoàn kinh tế, bao gồm khái niệm, vai trò, chủ thể, nội dung và phương pháp thực hiện Đặc biệt, luận án phân tích rõ vai trò của Nhà nước trong kiểm soát tài chính tập đoàn kinh tế chỉ khi là chủ sở hữu Luận án cũng so sánh các tập đoàn kinh tế Việt Nam, đặc biệt là tập đoàn trên cơ sở tái cấu trúc Tổng công ty nhà nước Ngoài ra, luận án nghiên cứu thực trạng kiểm soát tài chính tại VNPT, chỉ ra kết quả đạt được và hạn chế còn tồn tại của kiểm soát tài chính Nhà nước và của chính VNPT.
Luận án đã đề xuất 3 nhóm giải pháp nhằm hoàn thiện và nâng cao hiệu quả kiểm soát tài chính trong Tập đoàn Bưu chính Viễn thông Việt Nam: i) nâng cao hiệu quả kiểm soát tài chính của Nhà nước đối với VNPT; ii) nhóm giải pháp nâng cao hiệu quả kiểm soát tài chính của VNPT; iii) nhóm giải pháp hoàn thiện tổ chức quản lý của VNPT Như vậy công trình đã đề cập đến kiểm soát tài chính của nhà nước nhưng mới chỉ tập trung ở kiểm soát đối với tập đoàn kinh tế cụ thể là VNPT Hơn nữa, kiểm soát tài chính cũng có nội hàm khác với giám sát tài chính
Vũ Văn Ninh và Phạm Văn Bình (2012), “Xây dựng các chỉ tiêu kiểm soát rủi ro tài chính đối với các tập đoàn kinh tế ở Việt Nam” [85] Đề tài NCKH cấp
Bộ đã phân tích lý thuyết và đề xuất bộ chỉ tiêu kiểm soát rủi ro đối với các tập đoàn của Việt Nam Tuy nhiên, đề tài này chưa nghiên cứu các nội dung giám sát từ góc độ của nhà nước, mà chỉ tập trung vào nội dung quản trị của người lãnh đạo, quản lý DN Đề tài cũng chưa đề cập tới các mô hình tổ chức khác nhau của các DNCVĐTNN như DN có 100% vốn của nhà nước, DN mà Nhà nước nắm giữ cồ phần vốn góp chi phối (trên 50%) và DN có 50% vốn của nhà nước trở xuống Đặng Quyết Tiến và PGS.TS Bùi Văn Vần (2016) – Đề tài NCKH cấp Bộ
“Giám sát tài chính của Nhà Nước đối với DNNN và doanh nghiệp có vốn ĐTNN tại Việt Nam: hiện trạng và giải pháp hoàn thiện” [33] Đề tài đã hệ thống hóa cơ sở lý luận về giám sát tài chính của nhà nước đối với DNNN và DNCVĐTNN; nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế, từ đó rút ra bài học kinh nghiệm có thể tham khảo đối với Việt Nam Đề tài đã đánh giá giám sát tài chính của Nhà nước đối với DNNN và DNCVĐTNN tại Việt Nam đối với 03 chủ thể chịu trách nhiệm chính trong việc quản lý, giám sát gồm: Cơ quan quản lý nhà nước nói chung, cơ quan đại diện chủ sở hữu và DN Từ đó đề xuất các giải pháp và kiến nghị nhằm hoàn thiện giám sát tài chính của nhà nước đối với DNNN và DNCVĐTNN tại Việt Nam Đây là một công trình nghiên cứu công phu và có nhiều nội dung lý luận và kết luận khoa học mà các nghiên cứu sau có thể kế thừa Tuy nhiên, đề tài chưa cho thấy sự khác biệt trong giám sát tài chính đối với DNNN và DNCVĐTNN khác (không phải là DNNN) về: Nội dung giám sát, chủ thể giám sát, phương thức và quy trình Chủ thể giám sát là người đại diện vốn nhà nước tại DN chưa được đề cập Nội dung giám sát tài chính chưa được phân tích cụ thể theo nhóm chủ thể và các khía cạnh tài chính (giám sát việc bảo toàn và phát triển vốn, giám sát việc quản lý, sử dụng vốn và tài sản nhà nước, giám sát kết quả hoạt động sản xuất kinh doanh, giám sát chấp hành pháp luật về đầu tư, quản lý và sử dụng vốn nhà nước, giám sát việc cơ cấu lại vốn nhà nước, giám sát thực hiện chế độ tiền lương, thù lao, tiền thưởng, phụ cấp trách nhiệm và quyền lợi khác đối với người lao động…) để thấy sự phù hợp của hệ thống các chỉ tiêu giám sát với mục đích giám sát và thực tiễn hoạt động của DN có vốn nhà nước Hơn nữa, so với thời điểm nghiên cứu của đề tài, hiện nay hệ thống quy định của pháp luật cũng như thiết chế giám sát tài chính đã có nhiều thay đổi (Ví dụ: Nghị định 87/2015/NĐ-CP về giám sát đầu tư vốn nhà nước vào DN; giám sát tài chính, đánh giá hiệu quả hoạt động và công khai thông tin tài chính của DNNN và DN có vốn nhà nước, Nghị định 10/2019/NĐ-CP về thực hiện quyền, trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu nhà nước; Nghị định số 91/2015/NĐ-CP và Nghị định 32/2018/NĐ-CP của Chính phủ về đầu tư vốn nhà nước vào DN và quản lý, sử dụng vốn, tài sản tại DN; Nghị định 148/2017/NĐ-CP về Điều lệ tổ chức và hoạt động của Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn nhà nước; Nghị định 131/2018/NĐ-CP quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại DN…) Vì thế cần có sự xem xét đánh giá về thực trạng giám sát tài chính của nhà nước từ 2016 đến nay theo quy định mới để có thể đề xuất hoàn thiện công tác giám sát này trong giai đoạn tới
Nguyễn Lê Hoa (2017) - Luận án tiến sĩ kinh tế “Hoàn thiện phân tích tài chính trong giám sát tài chính đối với tập đoàn kinh tế nhà nước ở Việt Nam”
[49].Tập đoàn kinh tế nhà nước tại Việt Nam là một mô hình tổ chức kinh tế mới, được áp dụng trong những năm gần đây Giám sát tài chính đối với các tập đoàn này đang là mối quan tâm lớn của Đảng, Nhà nước, các Bộ ngành, cơ quan đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại tập đoàn, cũng như các nhà quản lý của các tập đoàn kinh tế nhà nước Việc hoàn thiện phân tích tài chính trong giám sát tài chính đối với các tập đoàn kinh tế nhà nước là rất cần thiết, bao gồm nội dung, chỉ tiêu, phương pháp và quy trình phân tích Tuy nhiên, việc này là rất phức tạp với các tập đoàn kinh tế tại Việt Nam Vì vậy, luận án tập trung vào việc hoàn thiện phân tích tài chính trong giám sát tài chính đối với các tập đoàn kinh tế nhà nước, nhằm đáp ứng yêu cầu thực tiễn hiện nay
Dựa trên các luận giải và số liệu thống kê thu thập được, luận án đã đạt được một số kết quả chính như sau: (1) Luận án đã hệ thống hóa và làm rõ các vấn đề cơ bản về phân tích tài chính trong giám sát tài chính đối với các tập đoàn kinh tế, bao gồm lý luận về giám sát tài chính và phân tích tài chính Bên cạnh đó, luận án cũng đã tham khảo kinh nghiệm phân tích tài chính từ một số quốc gia trên thế hình thành và phát triển của các tập đoàn kinh tế nhà nước ở Việt Nam Qua nghiên cứu tại 07 tập đoàn kinh tế nhà nước và các cơ quan đại diện chủ sở hữu vốn tại các tập đoàn này, luận án đã chỉ ra các đặc điểm hoạt động tài chính và ảnh hưởng của chúng đến phân tích tài chính trong giám sát tài chính Luận án đã khảo sát, điều tra chọn mẫu để làm rõ thực trạng phân tích tài chính trong giám sát tài chính, bao gồm nguồn tài liệu phân tích, phương pháp, nội dung và chỉ tiêu phân tích, cũng như quy trình phân tích Từ đó, luận án đã đánh giá những kết quả đạt được, các hạn chế và nguyên nhân của chúng Như vậy đề tài mới dừng ở hoạt động phân tích tài chính đối với các tập đoàn kinh tế
Lê Hoàng Anh, Lê Hoàng Yến “Nâng cao hiệu quả giám sát tài chính tại
DNNN” [43] (mof.gov.vn 2/1/2018) Bài viết đã khẳng định giám sát tài chính là nhiệm vụ quan trọng của quá trình đổi mới, nâng cao hiệu quả hoạt động của DNNN Đặc biệt, trong bối cảnh Chính phủ đang đẩy mạnh quá trình tái cơ cấu nhằm nâng cao năng lực cạnh tranh của DNNN thì việc tăng cường hoạt động giám sát tài chính tại các DN này lại càng trở thành vấn đề có tính thời sự, cấp bách Mục đích của việc giám sát tài chính đối với các doanh nghiệp nhà nước là để đánh giá một cách đầy đủ và kịp thời tình hình tài chính cũng như hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp Điều này nhằm phát hiện và khắc phục các tồn tại, đảm bảo hoàn thành các mục tiêu, kế hoạch kinh doanh, và nhiệm vụ công ích; đồng thời nâng cao hiệu quả sản xuất, kinh doanh và khả năng cạnh tranh Giám sát tài chính cũng giúp Nhà nước và các cơ quan đại diện chủ sở hữu nhanh chóng nhận diện những điểm yếu trong hoạt động sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp, đưa ra cảnh báo và biện pháp chấn chỉnh kịp thời Ngoài ra, việc giám sát còn thúc đẩy công khai và minh bạch tình hình tài chính của DNNN, đồng thời nâng cao trách nhiệm của doanh nghiệp trong việc tuân thủ các quy định pháp luật liên quan đến quản lý và sử dụng vốn, tài sản nhà nước Bài viết trao đổi về giám sát tài chính đối với các DNNN và đưa ra một số đề xuất nhằm nâng cao hiệu quả của công tác giám sát trong tương lai
Đánh giá chung về các công trình đã công bố liên quan đến đề tài luận án
Như vậy, liên quan đến giám sát tài chính của Nhà nước đối với DNCVĐTNN, đã có những công trình nghiên cứu trước đây trong và ngoài nước được thực hiện và là tài liệu tham khảo rất có giá trị Qua khảo sát những công trình nghiên cứu đã công bố liên quan đến đề tài luận án, có thể thấy về cơ bản các công trình trên đã giải quyết được những vấn đề sau:
- Nhóm các công trình nghiên cứu về về quản lý, giám sát DNCVĐTNN cung cấp các chuẩn mực quốc tế trong quản lý/quản trị DN, cho thấy những khác biệt trong quản lý DNNN so với các DN khác trong nền kinh tế và nhà nước cần phải làm gì để quản lý tốt hơn Đồng thời cũng cung cấp những nội dung liên quan đến giám sát tài chính như: vai trò của HĐQT DNNN, báo cáo tài chính và các chỉ tiêu sử dụng trong công khai minh bạch hoạt động tài chính của DNNN…
- Nhóm công trình giám sát tài chính của Nhà nước đối với DNCVĐTNN Rất nhiều công trình đã được thực hiện và cung cấp những lý luận cơ bản có ý nghĩa thuộc về giám sát tài chính của Nhà nước đối với DNCVĐTNN như: Mô hình giám sát vốn nhà nước, phương thức thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN, các chỉ tiêu đánh giá hiệu quả sử dụng vốn, phân tích tài chính và các chỉ tiêu kiểm soát rủi ro tài chính trong các tập đoàn kinh tế nhà nước… đồng thời cũng cung cấp những thông tin thực tiễn có giá trị về thực trạng quản lý, kiểm soát vốn đầu tư của nhà nước vào DN
Tuy nhiên, các nghiên cứu về giám sát tài chính của Nhà nước chủ yếu tập trung vào các nội dung đơn lẻ như quản lý vốn đầu tư, đối tượng nghiên cứu thường là DNNN Sự tồn tại của các DN có vốn nhà nước nhưng không phải là DNNN đòi hỏi phải có cơ chế giám sát khác biệt về chủ thể, quy trình, phương pháp và nội dung.
Nghiên cứu có ý nghĩa nhất với việc thực hiện đề tài của NCS là “Giám sát tài chính của Nhà nước đối với DNNN và DNCVĐTNN tại Việt Nam: Hiện trạng và giải pháp hoàn thiện” của ThS Đặng Quyết Tiến và PGS.TS Bùi Văn Vần
Công trình nghiên cứu năm 2016 có giá trị lý luận như khái niệm giám sát tài chính, phương thức tổ chức giám sát tài chính Tuy nhiên, do thời gian nghiên cứu cách biệt, nên chưa cập nhật các thay đổi theo Luật DN 2020 và các quy định liên quan, đặc biệt là sự ra đời của Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại DN quản lý tổng tài sản lớn của Nhà nước Do đó, có những vấn đề giám sát tài chính chưa đề cập, chưa giải quyết hoặc không còn phù hợp với thực tiễn.
Những khoảng trống nghiên cứu
Bên cạnh những vấn đề nghiên cứu đã trình bày ở trên, việc tổng quan nghiên cứu liên quan đến giám sát tài chính đối với DNCVĐTNN đã cho thấy rằng vẫn còn một số nội dung chưa được nghiên cứu, chưa hoàn thiện hoặc chưa có sự thống nhất giữa các học giả - đó chính những khoảng trống trong nghiên cứu cần được bù đắp, mà luận án của tác giả sẽ hướng đến Dưới đây, luận án nêu ra một số những khoảng trống cơ bản sau đây:
Thứ nhất, sự khác biệt giữa giám sát tài chính của nhà nước đối với
Giám sát tài chính đối với doanh nghiệp nhà nước (DNCVĐTNN) và giám sát tài chính đối với doanh nghiệp thuộc loại hình sở hữu khác có những đặc điểm riêng biệt Điểm khác biệt chính nằm ở đối tượng giám sát, cụ thể:
Thứ hai, phân biệt chức năng giám sát của cơ quan tài chính – với tư cách là cơ quan quản lý nhà nước - với chức năng của người đại diện phần vốn nhà nước trong DN Sự phân công, phối hợp giữa 2 chủ thể giám sát này trong giám sát tài chính đối với DNCVĐTNN
Thứ ba, ưu điểm và nhược điểm của mô hình giám sát tài chính đối với DNCVĐTNN hiện nay
Thứ tư, tính tương thích và sự phù hợp giữa nội dung giám sát, tiêu chí giám sát, công cụ giám sát và phương thức giám sát theo quy định hiện hành với mục tiêu giám sát và thực tiễn hoạt động của từng nhóm đối tượng DN
Thứ năm, phương hướng và giải pháp tiếp tục đổi mới mô hình giám sát tài chính, hoàn thiện bộ tiêu chí giám sát, cải cách phương thức và công cụ giám sát, đổi mới nội dung giám sát tài chính… trong thời gian tới, nhằm đảm bảo hiệu quả sử dụng vốn nhà nước, giữ vững vai trò chủ đạo của kinh tế nhà nước – với lực lượng nòng cốt là các DNNN và DNCVĐTNN
Qua nghiên cứu tổng quan, có thể khẳng định rằng đề tài mà tác giả nghiên cứu có những điểm khác biệt với các công trình đã công bố về đối tượng nghiên cứu, phạm vi nghiên cứu, hướng tiếp cận, hướng giải quyết Vì vậy, luận án của tác giả sẽ không có sự trùng lặp hoàn toàn với các công trình đã đề cập ở trên Hơn nữa, thực tiễn luôn biến động làm nảy sinh những yêu cầu mới, nhất là luận án này được thực hiện sau khi Ủy ban quản lý vốn Nhà nước tại DN ra đời nên cần nghiên cứu đánh giá lại về cơ chế chính sách, cũng như những giải pháp để giám sát tài chính của Nhà nước đối với DNCVĐTNN trở nên hiệu quả hơn Đó cũng là lý do để nghiên cứu sinh tiếp tục nghiên cứu về vấn đề này.
Định hướng nghiên cứu chính trong đề tài luận án của tác giả
Những khoảng trống nghiên cứu trên là cơ sở để đưa ra những định hướng nghiên cứu mà luận án cần phải giải quyết Qua phần tổng quan nghiên cứu trên, tác giả xác định hướng nghiên cứu trong luận án như sau:
Xây dựng cơ sở lý luận về giám sát tài chính của Nhà nước đối với doanh nghiệp cung dịch vụ thiết yếu nhằm làm rõ khái niệm, mục tiêu, nội dung, nguyên tắc, công cụ, mô hình, hệ thống chỉ tiêu và tổ chức bộ máy giám sát tài chính.
Thứ hai, khái quát thực trạng hoạt động của hệ thống DNCVĐTNN ở Việt Nam bao gồm 3 nhóm: DN 100% vốn nhà nước, DN do nhà nước sở hữu cổ phần vốn góp chi phối (trên 50%) và DN có một phần vốn góp của nhà nước dưới 50%
Thứ ba, làm sáng tỏ thực tiễn công tác giám sát tài chính Nhà nước đối với các nhóm DNCVĐTNN thông qua các số liệu sơ cấp từ kết quả điều tra và khảo sát DNCVĐTNN, cũng như cơ quan quản lý nhà nước về tài chính
Thứ tư, đề xuất một hệ thống các giải pháp nhằm hoàn thiện công tác giám sát tài chính của Nhà nước để từ đó nâng cao hiệu quả hiệu quả sử dụng vốn đầu tư của nhà nước trong các DN ở Việt Nam, củng cố vai trò chủ đạo của thành phần kinh tế nhà nước như đã được ghi nhận trong Văn kiện Đảng qua các kỳ Đại hội
Chương 1 của luận án đã tiến hành tổng quan lại các nghiên cứu công bố trước đây có liên quan đến giám sát tài chính của nhà nước đối với DNCVĐTNN Các nghiên cứu được tiếp cận và phân loại theo 2 nhóm nội dung:
(1) Các nghiên cứu về quản lý các DNNN, DNCVĐTNN, quản lý vốn của các DNCVĐTNN
(2) Các nghiên cứu về giám sát đối với các DNCVĐTNN, giám sát tài chính của nhà nước đối với các DNCVĐTNN
Chương 1 của luận án đã chỉ ra rằng, về cơ bản, các nghiên cứu trước đây có giá trị tham khảo và kế thừa để luận án tiếp tục bổ sung, hoàn thiện khung lý thuyết về giám sát tài chính của Nhà nước đối với DNCVĐTNN trên các khía cạnh: Mô hình giám sát vốn nhà nước, phương thức thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN, các chỉ tiêu đánh giá hiệu quả sử dụng vốn, phân tích tài chính và các chỉ tiêu kiểm soát rủi ro tài chính trong các tập đoàn kinh tế nhà nước… Tuy nhiên, các công trình đã có đa số tập trung vào quản lý và sử dụng vốn đầu tư của Nhà nước dưới góc độ cơ quan đại diện CSH mà ít bàn đến góc độ giám sát tài chính của cơ quan quản lý nhà nước trong các DNCVĐTNN Ngoài ra, các nghiên cứu chủ yếu tập trung vào đối tượng là DNNN, trong khi luận án không chỉ dừng lại khối DNNN mà còn bao gồm các
DN mà Nhà nước sở hữu từ 50% vốn điều lệ trở xuống Với đề tài đã nghiên cứu về giám sát tài tài chính đối với DN có vốn nhà nước thì lại được thực hiện thời gian đã khá lâu, dựa trên quy định pháp luật đã hết hiệu lực thi hành Thời điểm đó, Việt Nam chưa thành lập 01 cơ quan đại diện vốn nhà nước tại DN tách bạch với cơ quan quản lý nhà nước là Ủy ban quản lý vốn nhà nước tại DN như hiện nay Đến nay cơ quan này đã thành lập được hơn 5 năm và cần có nghiên cứu, đánh giá hoạt động giám sát tài chính nhà nước tại DN bằng mô hình này
Từ những khoảng trống trong nghiên cứu đó, NCS đã lựa chọn được hướng nghiên cứu mới, không hoàn toàn trùng lặp với các công trình đã công bố trước đó.
LÝ LUẬN VỀ GIÁM SÁT TÀI CHÍNH CỦA NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI DOANH NGHIỆP CÓ VỐN ĐẦU TƯ NHÀ NƯỚC
Tổng quan về doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước
2.1.1 Khái niệm doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước
2.1.1.1 Những vấn đề chung về doanh nghiệp
DN là một tổ chức kinh doanh, hoạt động với mục tiêu tạo ra lợi nhuận thông qua sản xuất và cung cấp hàng hóa, dịch vụ cho thị trường DN có các hình thức pháp lý và quy mô khác nhau, từ các công ty lớn đa quốc gia đến các DN nhỏ và siêu nhỏ, hay thậm chí là các hộ gia đình, cá nhân kinh doanh có đăng ký kinh doanh và tiến hành thủ tục thành lập DN Mục tiêu chủ yếu của DN là tối đa hóa lợi nhuận cho cổ đông và chủ sở hữu bằng cách hoạt động hiệu quả và cạnh tranh trên thị trường Để đạt được mục tiêu này, các DN phải tối ưu hóa quá trình sản xuất, tiếp thị, nhân sự, quản lý tài chính, và các khía cạnh khác của hoạt động kinh doanh Ở nước ta, thuật ngữ DN được sử dụng đầu tiên từ năm 1948, theo tinh thần của Sắc lệnh số 104/SL ngày 01/01/1948 về DN quốc gia Trong suốt thời kinh tế kế hoạch hóa tập trung, thuật ngữ này bị lãng quên, các thuật ngữ thay thế thường được sử dụng là xí nghiệp, đơn vị kinh tế, cơ quan kinh tế Đến khi ở Việt Nam xây dựng nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần vận hành theo cơ chế thị trường có sự điều tiết của Nhà nước theo định hướng XHCN, thuật ngữ DN mới được sử dụng trở lại Theo tỉnh thần của Luật Công ty năm 1990 hay Luật DN năm 1999, thuật ngữ DN được xác định là một thực thể pháp lý được thành lập và đăng kí kinh doanh nhằm mục đích thực hiện các hoạt động kinh doanh
Hiện nay, theo khoản 10 Điều 4, Luật DN Việt Nam 2020 quy định: “DN là tổ chức có tên riêng, có tài sản, có trụ sở giao dịch, được thành lập hoặc đăng ký thành lập theo quy định của pháp luật nhằm mục đích kinh doanh” [67]
Một DN có 03 đặc điểm sau:
+ Được thành lập và đăng kí kinh doanh theo thủ tục pháp lý nhất định Hiện tại, tuỳ thuộc tính chất của mỗi loại chủ thể kinh doanh mà pháp luật quy định thủ tục thành lập và đăng kí kinh doanh riêng;
+ Được thừa nhận là thực thể pháp lí; có thể nhân danh mình tham gia quan hệ pháp luật DN được tham gia vào tất cả các quan hệ trong giao lưu dân sự cũng như các quan hệ tố tụng;
+ Chức năng, nhiệm vụ chính của DN là kinh doanh DN được thực hiện các hoạt động kinh doanh như sản xuất, mua bán, cung ứng hàng hóa, dịch vụ nhằm mục tiêu thu lợi nhuận hoặc thực hiện chính sách kinh tế - xã hội
2.1.1.2 Vốn nhà nước tại doanh nghiệp
Vốn nhà nước được hiểu là nguồn vốn thuộc sở hữu nhà nước, được hình thành từ NSNN hoặc có nguồn gốc từ NSNN Bên cạnh đó, vốn nhà nước còn có thể được hình thành từ việc tiếp nhận từ nơi khác chuyển đến theo quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền; các khoản viện trợ, quà tặng; giá trị quyền sử dụng đất và các khoản thu khác theo quy định của pháp luật Nhà nước với tư cách là CSH nguồn vốn, khi thực hiện việc đầu tư vào DN là chuyển QSH và QSD nguồn vốn đó cho DN Nhà nước lúc này đóng vai trò với tư cách của nhà đầu tư và có các quyền lợi vật chất hình thành từ nguồn vốn đầu tư vào DN nhưng không sở hữu các tài sản cụ thể của DN
Cần phân biệt giữa vốn nhà nước đầu tư vào DN với vốn của DN có vốn Nhà nước Khi nhà nước đầu tư vốn vào DN, DN đó được toàn quyền chủ động sử dụng vốn nhà nước trong hoạt động sản xuất kinh doanh, kể cả hoạt động đầu tư vào các DN khác Do đó, phần vốn mà DN đã đầu tư vào các công ty con, công ty liên kết chính là nguồn vốn thuộc sở hữu của DN chứ không thuộc sở hữu của Nhà nước Song, dù không được Nhà nước đầu tư vốn trực tiếp nhưng các công ty con do các công ty mẹ là DNNN đầu tư vốn, các công ty liên kết với DNNN vẫn phải chịu sự quản lý, giám sát của cơ quan đại diện chủ sở hữu và cơ quan tài chính đối với hoạt động sản xuất, kinh doanh Điều này nhằm mục tiêu bảo toàn vốn nhà nước cho DNNN, tránh những rủi ro phát sinh từ việc đầu tư ra ngoài DN có thể gây thất thoát vốn nhà nước Ở Việt Nam, pháp luật hiện hành cũng có sự phân định giữa vốn nhà nước đầu tư vào DN và vốn của DN có vốn nhà nước Cụ thể, tại khoản 8 Điều 3 Luật 69/2014/QH13 về quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào SX-KD tại DN quy định “Vốn nhà nước tại DN bao gồm vốn từ ngân sách nhà nước, vốn tiếp nhận có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước; vốn từ quỹ đầu tư phát triển tại DN, quỹ hỗ trợ sắp xếp DN; vốn tín dụng do Chính phủ bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước và vốn khác được Nhà nước đầu tư tại DN” [69] Đồng thời
Khoản 9, Điều 3 Luật này cũng quy định “Vốn của DN do Nhà nước nắm giữ
Theo Khoản 5, Điều 4 Nghị định số 91/2015/NĐ-CP ngày 13/10/2015 của Chính phủ về đầu tư vốn Nhà nước vào DN và quản lý, sử dụng vốn, tài sản tại DN quy định “Vốn của Nhà nước đầu tư tại DN khác là vốn Nhà nước đầu tư tại CTCP, công ty TNHH hai thành viên trở lên do cơ quan đại diện CSH làm chủ sở hữu phần vốn góp” [16] Theo những quy định này, pháp luật Việt Nam đã phân định rõ ràng giữa vốn nhà nước đầu tư vào DN và vốn của DN có sự đầu tư của Nhà nước
Từ những phân tích nói trên, có thể rút ra khái niệm “Vốn của nhà nước đầu tư vào DN là nguồn vốn có nguồn gốc từ NSNN và các quỹ tài chính khác do nhà nước quản lý, được nhà nước trực tiếp đầu tư vào DN”
Vốn của nhà nước trong các DNCVĐTNN được hình thành từ các bộ phận: (i) Vốn được cấp từ ngân sách, là vốn DNNN được cấp phát lần đầu khi thành lập hoặc được cấp bổ sung trong quá trình hoạt động; (ii) Vốn có nguồn gốc từ ngân sách, là các khoản vốn được tăng thêm do được miễn, giảm thuế thu nhập DN hoặc được cấp lại các khoản phải nộp ngân sách theo quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền; các nguồn vốn viện trợ; viện trợ nhân dân; viện trợ của các nước và tổ chức quốc tế, quà tặng theo quy định phải ghi tăng vốn ngân sách cấp; (iii) Vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh và (iv) Các nguồn vốn khác được Nhà nước đầu tư Vốn nhà nước đầu tư vào DN có thể tồn tại dưới các hình thái như tiền, tài sản (nhà xưởng, máy móc thiết bị, phương tiện vận tải, ), quyền tài sản (quyền sử dụng đất, quyền sử dụng cơ sở hạ tầng, quyền khai thác tài nguyên)
2.1.1.3 Khái niệm doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước
“DNCVĐTNN là DN mà Nhà nước nắm giữ 1 tỷ lệ nhất định trong vốn điều lệ của DN (> 0% đến 100%), trong đó Nhà nước là chủ sở hữu đặc biệt của DN” [23] Các DNCVĐTNN có thể được tổ chức và hoạt động theo mô hình Công ty TNHH hoặc CTCP
Nhà nước đầu tư vốn vào các DN thông qua các hình thức như đưới đây:
2.1.2 Đặc điểm của doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước
DNCVĐTNN vừa mang những đặc điểm của DN nói chung, đồng thời, do gắn liền với CSH đặc biệt là Nhà nước, nên chứa đựng những những đặc trưng mang tính riêng biệt của loại hình DN này:
Thứ nhất, do toàn bộ hoặc một phần vốn trong DNCVĐTNN có nguồn gốc từ sở hữu của nhà nước, vì thế hoạt động quản lý và sử dụng vốn của nhà nước trong các DN này có nhiều điểm khác biệt so với các loại hình DN khác Nhà nước đầu tư vốn bằng tiền từ ngân sách để góp vốn vào DN, “bảo lãnh” vốn bằng tiền từ các tổ chức tín dụng Nếu đầu tư vốn bằng tài sản hoặc quyền tài sản thì phải thực hiện thông qua hình thức “giao” tài sản hoặc “chuyển quyền” đối với quyền tài sản Tuy nhiên, cho dù với hình thái nào đi chăng nữa thì khi đầu tư vào DN, vốn nhà nước đều phải được định giá thành tiền, được xác định tại thời điểm góp vốn và ghi nhận vào sổ sách tài chính của DN Điều này có ý nghĩa trong việc xác định tỷ lệ sở hữu của nhà nước trong cơ cấu vốn điều lệ của DN Đồng thời, giá trị của quyền tài sản (đặc biệt là quyền sử dụng đất) khi định giá thành tiền cũng được xác định tại thời điểm Nhà nước giao quyền tài sản cho DN mà sẽ không thay đổi theo những biến động của thị trường sau thời điểm góp vốn
Thứ hai, trong DNCVĐTNN, vốn nhà nước đầu tư vào DN có nguồn gốc sở hữu toàn dân mà Nhà nước là đại diện chủ sở hữu Tuy nhiên, Nhà nước không phải là một cơ quan hay cá nhân cụ thể nào đó mà bao gồm nhiều tầng nấc các cơ quan từ trung ương đến địa phương và phân cấp quản lý nên chức năng sở hữu vốn nhà nước được thực hiện thông qua cơ chế đại diện Các cơ quan đại diện CSH vốn nhà nước tại DN có đầy đủ các quyền chiếm hữu và sử dụng vốn, tuy nhiên quyền định đoạt bị hạn chế theo phạm vi ủy quyền của chủ sở hữu Ngoài tư cho DN, theo đó các DN cũng có QSH đối với nguồn vốn nhà nước đầu tư vào
DN Đặc điểm này đã phát sinh tình trạng không có một CSH đích thực tại DNCVĐTNN mà do nhiều chủ thể cùng thực hiện chức năng của chủ sở hữu
Thứ ba, về tiêu chí hoạt động của các DNCVĐTNN: Trong khi đối với các
Giám sát tài chính của nhà nước đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư của Nhà nước
2.2.1 Khái niệm, chủ thể và mục tiêu giám sát tài chính của Nhà nước đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư Nhà nước
2.2.1.1 Khái niệm giám sát, giám sát tài chính, giám sát tài chính của Nhà nước a) Khái niệm giám sát
Giám sát là một thuật ngữ được sử dụng tương đối phổ biến trong các quan hệ của đời sống kinh tế, chính trị, xã hội Giám sát là một phạm trù rộng, có thể tiếp cận ở nhiều góc độ khác nhau Theo Đại từ điển Tiếng Việt, giám sát là “việc theo dõi, kiểm tra việc thực thi nhiệm vụ” [16] Theo cách định nghĩa này, giám sát là hoạt động tồn tại khi có hai bên chủ thể, trong đó, một bên gọi là chủ thể giám sát và bên kia là đối tượng (khách thể) của giám sát Trong đó, chủ thể giám sát có quyền hạn nhất định được ghi nhận bởi các quy định pháp luật hoặc điều lệ của tổ chức Hơn nữa, giám sát là theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của đối tượng trong việc thực hiện những quy định đã đề ra nên đó là hoạt động có chủ đích, nhằm hướng đối tượng có hành vi xử sự đúng với những quy định và phải thực hiện theo giải pháp do chủ thể giám sát đề ra
Theo WB (2007), giám sát được định nghĩa là “một chức năng được thực hiện một cách liên tục nhằm cung cấp cho chủ thể quản lý và các bên có liên quan các dấu hiệu về tác động thành công hoặc không thành công ban đầu của các hoạt động, dự án, chương trình đang triển khai Quá trình giám sát giúp các tổ chức theo dõi những thành quả thông qua việc thường xuyên thu thập thông tin để kịp thời hỗ trợ việc ra quyết định, đảm bảo việc giải trình trách nhiệm và tạo nền tảng cho việc đánh giá và bài học kinh nghiệm” [44]
Tiếp cận ở phạm vi DN, Nguyễn Đình Cung (2014) cho rằng, “hệ thống giám sát là các thể chế, quy trình và văn bản mà Chính phủ sử dụng để giám sát hiệu quả tài chính và phi tài chính của DN có vốn nhà nước Hệ thống này được thiết lập nhằm thu thập, phân tích các thông tin thường xuyên, liên tục theo các tiêu chí nhất định, từ đó cung cấp thông tin cho nhà quản lý để chủ thể giám sát nắm bắt được đầy đủ, kịp thời và đánh giá đúng kết quả hoạt động của đối tượng bị giám sát” [46] Như vậy, hoạt động giám sát theo thuật ngữ này bao gồm hai bộ phận cấu thành cơ bản là “theo dõi” và “đánh giá”
Xét về lý luận, quản lý và giám sát là hai phạm trù khác nhau nhưng không có sự phân định rạch ròi mà có sự đan xen vào nhau Giám sát là một trong những nhiệm vụ của quản lý nhưng quản lý cần có giám sát, tức là theo dõi, xem xét đánh giá đối tượng quản lý có thực hiện đúng yêu cầu và đạt được mục tiêu quản lý không Trong hoạt động quản lý, giám sát gồm các hoạt động theo dõi, xem xét, đánh giá về thực trạng đối tượng quản lý để cung cấp thông tin làm cơ sở cho hoạt động quản lý, để người quản lý ra quyết định Hệ thống quản lý cần có các thông tin phản hồi về đối tượng quản lý, về sự tiến triển của đầu vào, của hoạt động, về đầu ra và mục tiêu quản lý Giám sát được thực hiện căn cứ vào nội dung quản lý, trên cơ sở của những quy định, chuẩn mực nhất định, những căn cứ đã được quy định, xuất phát từ quản lý, do yêu cầu của quản lý mà có Như vậy, tiếp cận trong hoạt động quản lý nói chung, giám sát là hoạt động theo dõi, kiểm tra của chủ thể quản lý đối với khách thể quản lý nhằm đảm bảo các hoạt động của khách thể quản lý vận hành theo đúng mục tiêu mà chủ thể quản lý đã lựa chọn, phù hợp với pháp luật hiện hành Theo cách tiếp cận này, giám sát là chức năng quan trọng của hoạt động quản lý nhằm phát hiện, điều chỉnh hoặc xử lý các hoạt động thực tế của khách thể quản lý, đảm bảo cho các mục tiêu của hoạt động quản lý được thực hiện đúng đắn và hiệu quả
Như vậy, các khái niệm về giám sát nêu trên đều đồng nhất ở quan niệm coi hoạt động quản lý là cơ sở hình thành giám sát Hay nói cách khác, phải tồn tại quan hệ quản lý giữa chủ thể giám sát và đối tượng giám sát Bản chất của giám sát là hoạt động có ý thức, có tổ chức, có mục đích của chủ thể giám sát và thể hiện mối quan hệ giữa chủ thể giám sát với đối tượng giám sát Nội dung mối quan hệ này thể hiện ở các quyền của chủ thể giám sát về theo dõi, nắm bắt, xem xét, đánh giá thực trạng đối tượng giám sát Đồng thời, mối quan hệ này cũng xác nhận nghĩa vụ chịu sự giám sát của đối tượng giám sát Ở Việt Nam, khái niệm giám sát được quy định tại một số văn bản pháp luật Theo khoản 1 Điều 2 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND 2015:
“Giám sát là việc chủ thể giám sát theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý” [72] Khoản 1 Điều 3 Nghị định số 49/2014/NĐ-CP về giám sát, thanh tra, kiểm tra DNNN trong việc chấp hành pháp luật và các quyết định của chủ sở hữu định nghĩa: “Giám sát DNNN là hoạt động theo dõi, tổng hợp và phân tích, đánh giá thường xuyên hoặc định kỳ của các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định về việc chấp hành pháp luật và tuân thủ các quyết định của CSH đối với DNNN”
[13] Như vậy, các khái niệm giám sát dù được tiếp cận ở các góc độ khác nhau, đều thống nhất ở việc coi giám sát bao gồm hành vi quan sát (theo dõi, xem xét, cân nhắc) và hành vi phán quyết (đánh giá) đối với hoạt động (hành vi) của đối tượng chịu sự giám sát
Những đặc trưng của hoạt động giám sát:
+ Giám sát là hoạt động của chủ thể có thẩm quyền, được thực hiện thông qua các hành vi theo dõi, xem xét, kiểm tra, đánh giá hoạt động của đối tượng giám sát Giám sát có mục đích xem xét, đánh giá hoạt động của đối tượng giám sát có thực hiện đúng những quy định, yêu cầu đã đặt ra hay không, qua đó kịp thời phát hiện và có những biện pháp xử lý những hành vi không tuân thủ pháp luật của đối tượng giám sát
+ Chủ thể giám sát và đối tượng giám sát có mối quan hệ vừa độc lập vừa tác động qua lại gắn liền với quyền hạn và trách nhiệm của mỗi bên Trong quan hệ giám sát, khách thể mà các bên hướng tới đều là bảo đảm duy trì trạng thái hoạt động bình thường, đúng pháp luật của các cơ quan, tổ chức, cá nhân Tuy nhiên, để đạt được mục tiêu này, chủ thể giám sát phải đảm bảo nguyên tắc khách quan, minh bạch, độc lập với đối tượng giám sát
+ Nội dung giám sát bao gồm hoạt động tuân thủ pháp luật nói chung và tuân thủ các quyết định của chủ thể giám sát
+ Giám sát cần được tiến hành một cách chủ động, thường xuyên trong suốt quá trình tồn tại và hoạt động của đối tượng giám sát
Phân loại hoạt động giám sát: Có nhiều tiêu chí để phân chia các hình thức giám sát như dựa vào phạm vi giám sát, chủ thể giám sát, đối tượng giám sát, :
- Căn cứ vào chủ thể giám sát, có thể chia thành giám sát của Nhà nước và giám sát của các chủ thể phi Nhà nước, trong đó:
+ Giám sát của Nhà nước là hoạt động giám sát do các cơ quan nhà nước, các cá nhân được nhân danh quyền lực nhà nước thực hiện Với tư cách là chủ thể quản lý mọi lĩnh vực, Nhà nước giám sát việc tuân thủ pháp luật của các tổ chức, cá nhân trong xã hội Bên cạnh đó, các cơ quan nhà nước còn tiến hành giám sát lẫn nhau trong việc thực thi quyền lực nhà nước Giám sát được xem là chức năng đặc thù của các cơ quan dân cử trong việc kiểm soát hoạt động của cơ quan hành pháp Đối với đối tượng giám sát là các DN có vốn nhà nước, hoạt động giám sát của Nhà nước thực hiện với tư cách chủ thể quản lý đồng thời là chủ thể sở hữu vốn nhà nước Do đó, để thực hiện giám sát của Nhà nước đối với DN có vốn nhà nước thường áp dụng đồng thời giữa biện pháp hành chính và biện pháp kinh tế
+ Giám sát không mang tính quyền lực Nhà nước là hoạt động giám sát do các tổ chức, cá nhân phi nhà nước trong xã hội thực hiện Đó là giám sát nội bộ doanh nghiệp hay giám sát xã hội Ở nhóm chủ thể này, giá trị của hoạt động giám sát hay tính pháp lý của các kiến nghị giám sát không cao, thông thường mang tính kiến nghị, thông báo với cơ quan nhà nước có thẩm quyền Kết quả xử lý phụ thuộc vào ý thức trách nhiệm của các cơ quan tiếp nhận và xử lý các thông tin phản ánh Tuy nhiên, trong bối cảnh hiện nay, giám sát xã hội đang được ghi nhận với những đóng góp hiệu quả trong những trường hợp giám sát của nhà nước bị buông lỏng
- Căn cứ vào phạm vi và nội dung giám sát, có thể chia giám sát chung và giám sát chuyên ngành, theo đó:
Giám sát chung bao hàm việc giám sát toàn bộ các lĩnh vực từ hành chính, kinh tế đến xã hội, thường do các cơ quan có thẩm quyền chung như Quốc hội/Nghị viện thực hiện Mục đích của giám sát chung là đảm bảo tuân thủ pháp luật do Quốc hội ban hành, bảo vệ lợi ích công và quyền lợi của nhân dân.
+ Giám sát chuyên ngành là hoạt động giám sát được thực hiện ở từng lĩnh vực cụ thể như giám sát hành chính, giám sát tài chính, giám sát DN, Giám sát chuyên ngành phải do các cơ quan có thẩm quyền chuyên môn như các Bộ quản lý ngành, Thanh tra chuyên ngành hoặc các tổ chức, cá nhân hành nghề như Kiểm toán độc lập, giám định viên thực hiện Nội dung giám sát chuyên ngành không chỉ đơn thuần là theo dõi, kiểm tra việc chấp hành pháp luật nói chung mà còn xem xét, đánh giá việc tuân thủ các quy tắc đặc thù trong từng lĩnh vực b) Khái niệm giám sát tài chính của nhà nước đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước
Giám sát tài chính của nhà nước đối với DNCVĐTNN là quá trình theo dõi, kiểm tra, đánh giá của các chủ thể nhà nước nhằm đảm bảo sự minh bạch, hiệu quả và trung thực trong việc quản lý, sử dụng, phân phối nguồn lực tài chính của nhà nước tại các DN Mục tiêu chính của giám sát tài chính của Nhà nước là nhằm đảm bảo rằng tài chính và tài sản của nhà nước được quản lý một cách hiệu quả, đúng quy định và mang lại lợi ích cao nhất cho quốc gia và cộng đồng
Kinh nghiệm quốc tế về giám sát tài chính của nhà nước đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước và bài học rút ra cho Việt Nam
2.3.1 Kinh nghiệm quốc tế về giám sát tài chính của nhà nước đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước
2.3.1.1 Kinh nghiệm về mô hình giám sát
* Mô hình giám sát của Trung Quốc [61] Ở Trung Quốc, chủ thể giám sát tài chính đối với các DNNN và phần vốn của nhà nước Trung Quốc đầu tư tại các DN là Ủy ban quản lý và giám sát tài sản nhà nước (SASAC) Được thành lập năm 2003, SASAC là một cơ quan đặc biệt hoạt động theo mô hình cấp Bộ, trực thuộc Quốc vụ viện (Chính phủ) Trung Quốc Tương tự, các tỉnh thành cũng lần lượt thành lập các Ủy ban giám sát DNNN và vốn nhà nước đầu tư tại DN ở các địa phương
Chức năng quản lý giám sát vốn và tài sản của Nhà nước được chuyển từ
Bộ Tài chính sang cho SASAC Để thực hiện chức năng này, SASAC có thẩm quyền ban hành cơ chế chính sách, bổ nhiệm, miễn nhiệm vị trí lãnh đạo chủ chốt đối với DNCVĐTNN Trong lúc đó, Ủy ban Thương mại và Kinh tế của Trung Quốc cũng chuyển giao chức năng, nhiệm vụ quản lý của cơ quan này và hướng dẫn cải cách DNNN về SASAC
Tôn chỉ mục đích của SASAC được thể hiện là: “SASAC là cơ quan được Quốc vụ viện uỷ quyền, thực hiện các trách nhiệm về quản lý và giám sát của nhà đầu tư đối với các tài sản thuộc sở hữu của nhà nước tại các DN thuộc diện giám sát của Chính quyền trung ương” Như vậy, có thể thấy rõ rằng SASAC được giao nhiệm vụ giám sát từ góc độ của nhà đầu tư (chủ sở hữu vốn) hơn là từ góc độ của một cơ quan quản lý nhà nước
Nhiệm vụ của SASAC liên quan đến việc giám sát, đánh giá hiệu quả các DNNN và vốn nhà nước đầu tư tại DN được quy định cụ thể như sau:
+ Giám sát việc bảo toàn, phát triển giá trị tài sản của nhà nước đầu tư tại
DN dựa vào số liệu thống kê và hệ thống chỉ tiêu cụ thể do SASAC xây dựng, từ đó đánh giá hiệu quả hoạt động DN
+ Tiến hành kiểm toán, và chịu trách nhiệm quản lý tiền lương, tiền công tại các DN;
+ Xây dựng và tổ chức thực hiện chính sách tiền lương, tiền công và phân phối thu nhập của lãnh đạo dựa trên hiệu quả hoạt động DN
Như vậy, có thể thấy trách nhiệm của SASAC liên quan đến giám sát và đánh giá tương đối toàn diện, từ khâu xây dựng chỉ số giám sát, tiêu chí đánh giá hiệu quả DN, đến việc xây dựng và triển khai chính sách tiền lương, tiền thưởng của người lao động và lãnh đạo DN Ưu điểm của mô hình tổ chức giám sát của SASAC được tập trung về một mối, trực thuộc chính phủ, khá độc lập, chịu trách nhiệm chính mọi hoạt động của DNNN, vừa đại diện chủ sở hữu vừa quản lý giám sát trực tiếp việc bảo toàn phát triển vốn nhà nước tại DN
Tuy nhiên trong thực tế thực hiện, mô hình SASAC vẫn còn một số tồn tại:
+ Quản lý sự vụ quá chi tiết dẫn đến nhiều hạn chế trong thực hiện mục tiêu phân tách chính phủ và DN, chính phủ và vốn nhà nước;
+ Còn nhiều đầu mối quản lý, phân tán quyền hạn của người góp vốn, không có người chịu trách nhiệm cuối cùng;
Tóm lại, mô hình này khiến SASAC trở thành “HĐQT” chung của các DN có vốn nhà nước thuộc các ngành nghề, lĩnh vực khác nhau, với quy mô lớn dẫn đến việc quản lý, giám sát khó đảm bảo hiệu quả Mối quan hệ người đại diện chủ sở hữu nhà nước với DN, Chính phủ và SASAC không rõ ràng Ngoài ra, SASAC vừa thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu vốn vừa thực hiện chức năng giám sát, đánh giá nên chưa thực sự độc lập, khách quan trong công tác giám sát và đánh giá
Hình 2.2: Mô hình giám sát và quản lý vốn nhà nước tại Trung Quốc
Năm 2015, Trung Quốc có một số thay đổi trong cải cách quản lý, giám sát các DNCVĐTNN khi ban hành một số văn bản mới theo hướng điều chỉnh giảm chức năng Cơ quan quản lý giám sát tài sản nhà nước Cụ thể như sau:
(1) SASAC chuyển chức năng đại diện chủ sở hữu cho một số công ty đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước
(2) SASAC chuyển hầu hết việc giám sát, quản lý các công ty con, công ty cấp 2,3… về DN cấp 1
(3) SASAC chuyển một số chức năng quản lý nhà nước về cho các cơ quan nhà nước liên quan
Có thể thấy là sau nhiều năm tập trung chức năng chủ sở hữu, quản lý và giám sát vốn, tài sản nhà nước tại DN cho SASAC, Trung Quốc đang bắt đầu giảm chức năng quản lý nhà nước đối với vốn nhà nước đầu tư tại DN từ SASAC để chuyển cho các cơ quan nhà nước liên quan, gần tương tự như mô hình của công ty Temasek của Singapore hay SCIC của Việt Nam
* Mô hình giám sát của Hàn Quốc [58]
Cơ quan đóng vai trò chủ yếu trong giám sát tài chính các DNNN của Hàn Quốc là Ủy ban quản lý DNNN Ủy ban này do Bộ Tài chính và Chiến lược Hàn Quốc làm chủ tịch, chịu trách nhiệm quản lý, đánh giá tổng thể Các bộ chuyên ngành tham gia với tư cách là thành viên sẽ giám sát thực hiện dự án phù hợp với chuyên môn Kiểm toán Nhà nước sẽ thực hiện giám sát thông qua kiểm toán báo cáo tài chính của chính các DN
* Mô hình giám sát của Singapore [25, 46] Ở Singapore, Tập đoàn Temasek là một bộ phận đầu tư của Chính phủ và thuộc sở hữu của Bộ Tài chính Singapore Là một tổ chức đầu tư quốc tế lớn nhất của Singapore, Temasek thay mặt chính phủ thực hiện các hoạt động đầu tư vốn của Nhà nước vào các DN khác, làm đại diện chủ sở hữu và quản lý phần vốn nhà nước này Các DN này có tên là Công ty liên kết của Chính phủ (GLCs) hoặc Công ty liên kết Temasek (TLCs) Thông thường Temasek sở hữu vốn từ 20% trở lên tại các DN liên kết này
Một điểm nhấn của Temasek là dù là DN sở hữu của Nhà nước nhưng hoạt động khá độc lập như tập đoàn tư nhân, hoạt động theo nguyên tắc thị trường, không bị chi phối của Chính phủ, được tối đa hóa lợi nhuận và tự quyết định đầu tư
Temasek được thành lập năm 1974 với số vốn ban đầu khoảng 70 tỷ đô la Singapore (SGD) DN này đầu tư và nắm giữ cổ phần trong các DNNN của quốc gia nhỏ bé này với vai trò quan trọng ở lĩnh vực bất động sản, viễn thông, hàng không, tài chính
Tính tới 31/3/2022, Tập đoàn này đã trở hành một tập đoàn vững mạnh với tài sản ròng đạt 403 tỷ SGD, hiện diện ở các lĩnh vực như Tài chính, Công nghệ - Viễn thông, Giao thông - công nghiệp
Hiệu quả hoạt động của Temasek, các dự án đầu tư và doanh nghiệp liên kết được đánh giá thông qua báo cáo độc lập công bố công khai của các công ty này Việc đánh giá giám đốc điều hành và ban lãnh đạo các doanh nghiệp liên kết do hội đồng quản trị công ty đó
Theo tỷ lệ vốn nắm giữ, Temasek thực hiện quyền giám sát hoạt động, quyết định về nhân sự lãnh đạo, phương án đầu tư hoặc kinh doanh Đồng thời, Temasek ban hành hướng dẫn quy tắc quản trị doanh nghiệp (DN) chung cho các Công ty liên kết Chính phủ (GLC)/Công ty liên kết doanh nghiệp (TLC) Trên cơ sở quy định khung, các GLC/TLC tự quyết định quy tắc quản trị DN cụ thể phù hợp.
THỰC TRẠNG GIÁM SÁT TÀI CHÍNH CỦA NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI DOANH NGHIỆP CÓ VỐN ĐẦU TƯ NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM
Khái quát về doanh nghiệp có vốn đầu tư Nhà nước ở Việt Nam
3.1.1 Quá trình hình thành, phát triển của doanh nghiệp có vốn đầu tư Nhà nước ở Việt Nam
DNNN là loại hình DN có vốn nhà nước ra đời đầu tiên, với tên gọi là xí nghiệp quốc gia trong Sắc lệnh 104/SL/1948 Sau đó, Thuật ngữ DNNN chính thức được sử dụng trong Nghị định số 388/CP ngày 20.11.1991 Giai đoạn này do chưa thực hiện chính sách cổ phần hóa, nên chủ yếu các DN này đều do Nhà nước sở hữu 100% vốn điều lệ
Từ năm 1992, quá trình cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước (DNNN) tại Việt Nam được triển khai, dẫn đến sự ra đời của các doanh nghiệp công vốn nhà nước sở hữu dưới 100% vốn Kể từ đó, các DNNN đã trải qua nhiều đợt sắp xếp lại nhằm tối ưu hóa hoạt động và hiệu quả kinh doanh.
Kể từ khi Việt Nam mở cửa thị trường những năm đầu 1990, số lượng từ 5.655 DN (năm 2001) sau khi sắp xếp, tổ chức lại đến cuối năm 2005 giảm xuống còn khoảng 2.850 DN Tuy nhiên, cơ cấu vốn của DNNN gần như không thay đổi, tỷ trọng vốn vay luôn chiếm hơn 60% tổng nguồn vốn của DN, nhiều DN có tỷ trọng này hơn 90% Hàng năm, vốn nhà nước tăng chủ yếu được bổ sung từ lợi nhuận sau thuế nhưng lại tập trung ở những DN lớn, độc quyền như: Tổng công ty Dầu khí Việt Nam; Tổng công ty Bưu chính viễn thông Việt Nam; Tổng công ty Điện lực Việt Nam…
Bên cạnh những DN tăng trưởng ổn định, thì vẫn còn những DNNN khả năng cạnh tranh không cao, chưa đáp ứng được yêu cầu của thị trường Nhiều DNNN phải sử dụng vốn vay ngắn hạn với lãi suất cao, máy móc thiết bị được đầu tư lạc hậu, trình độ, năng lực, công tác quản lý đầu tư lỏng lẻo dẫn đến kinh doanh thua lỗ, không trả được nợ, tập trung ở những DN: Dệt, giấy, mía đường, dâu tằm tơ… cá biệt có những DN giá bán sản phẩm, hàng hoá không đủ bù đắp chi phí nên thua lỗ như sản phẩm cà phê; những DN ngành giao thông phải thầu qua nhiều lần nên doanh thu thực hưởng chỉ khoảng 80-85% giá trúng thầu ban đầu hoặc phải bỏ với giá thấp để trúng thầu, cá biệt có công trình chỉ bỏ giá từ 30-40%
Hiện nay, số lượng các DNCVĐTNN căn cứ vào tỷ lệ sở hữu vốn điều lệ như sau:
Biểu đồ 3.1: Cơ cấu DNCVĐTNN ở Việt Nam theo tỷ lệ sở hữu
Nguồn: Báo cáo số 482 /BC-CP ngày 30/9/2023
* DN do nhà nước nắm giữ từ 50% đến dưới 100% vốn điều lệ (gọi là DN mà nhà nước nắm giữ từ 50% vốn điều lệ trở lên): Trong 198 DN do Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ có 35 DNTW và 162 DNĐP, bao gồm: 03 tập đoàn kinh tế; 17 tổng công ty; 06 Công ty cổ phần hoạt động hoạt động theo mô hình Công ty mẹ - công ty con và 171 công ty độc lập (156 công ty cổ phần và 15 công ty TNHH hai thành viên trở lên)
* DN mà nhà nước nắm giữ ≤ 50% vốn điều lệ: Trong 151 DN do Nhà nước nắm giữ từ 50% vốn điều lệ trở xuống có 25 DNTW và 135 DNĐP, bao gồm: 05 Tổng công ty cổ phần và 148 công ty độc lập (135 công ty cổ phần và 13 công ty TNHH hai thành viên trở lên)
Hiện nay, có 478 Doanh nghiệp nhà nước nắm 100% vốn điều lệ, bao gồm: 06 tập đoàn kinh tế, 53 tổng công ty nhà nước, 18 Công ty TNHH MTV theo mô hình công ty mẹ - công ty con và 401 Công ty TNHH MTV độc lập Trong đó, 143 doanh nghiệp trực thuộc Trung ương (DNTW) và 335 doanh nghiệp địa phương (DNĐP).
Như vậy số DNCVĐTNN do trung ương quản lý là 203 DN và do địa phương quản lý là 624 DN Cụ thể như sau:
DN nhà nước nắm giữ 100% VĐL DN nhà nước nắm giữ trên 50% VĐL
DN nhà nước nắm giữ từ 50% VĐL trở xuống
Biểu đồ 3.2: Cơ cấu DNCVĐTNN theo cấp quản lý
Nguồn: Báo cáo số 482 /BC-CP ngày 30/9/2023
3.1.2 Tình hình tài chính và kết quả hoạt động sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp có vốn đầu tư Nhà nước ở Việt Nam
Những năm qua có nhiều biến động kinh tế vĩ mô trong và ngoài nước, điều này ảnh hưởng không nhỏ đến hoạt động kinh doanh của các DNCVĐTNN Tuy nhiên, các DNCVĐTNN vẫn đạt được những kết quả khả quan về hoạt động sản xuất kinh doanh Cụ thể như trong bảng 3.1 dưới đây:
Bảng 3.1 Tình hình tài chính của DNCVĐTNN giai đoạn 2016-2022
(đơn vị: tỷ đồng) Chỉ tiêu Năm
Tổng tài sản 3,548,673 3,619,336 3,715,186 3,806,789 3,674,627 3,749,867 3,927,466 Vốn chủ sở hữu 1,565,884 1,581,596 1,674,365 1,760,677 1,717,379 1,795,451 1,845,505 Tổng Doanh thu 1,939,071 2,097,850 2,202,913 2,318,410 1,986,873 2,128,254 2,752,607 Lợi nhuận trước thuế 202,625 220,087 265,481 218,413 162,904 205,045 247,905 Các khoản phải nộp
NSNN 577,180 562,187 665,137 396,356 307,869 323,876 391,550 Tổng nợ phải trả - - - 1,820,173 1,814,186 1,927,224 2,050,544 Tổng giá trị các khoản phải thu - - - 620,458 473,929 499,929 576,481
Nguồn: NCS tổng hợp từ các Báo cáo của Chính Phủ [10]
NN nắm giữ