Luận án tiến sĩ luật học: Hiệu lực của văn bản quản lý hành chính nhà nước

vào việc nâng cao chất lượng của hoạt động ban hành văn bản; kiểm tra, ràsoát, xử lý các văn bản đã ban hành nhằm tạo nên hệ thống pháp luật thốngnhất, hoàn chỉnh và thực thi có hiệu quả

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

NGUYÊN THẾ QUYỀN

HIỆU LUC CUA VAN BAN

QUAN LY HANH CHINH NHÀ NƯỚC

Chuyên ngành : Ly luận nhà nước và pháp luật

Người hướng dân khoa học: 1 GS.TS Lê Minh Tam

2 PGS.TS Dinh Văn Mậu

HÀ NỘI - 2004

Tôi xin cam doan đây là công trình

nghiên cứu của riêng tôi Các số liệu nêu trong luận án là trung thực Những kết luận khoa học của luận án chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác.

TAC GIA LUẬN ÁN

Nguyễn Thế Quyền

Chương 1: NHUNG VAN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ VAN BAN QUAN LÝ

HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC VÀ HIỆU LỰC CỦA VĂN BẢNQUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

Quản lý hành chính nhà nước và văn bản quản lý hành chính

nhà nước

Khái niệm hiệu lực của văn bản quản lý hành chính nhà nước

Tiêu chí đánh giá hiệu lực của văn bản quản lý hành chính

nhà nước

Chương 2: HIỆU LỰC, CÁC YẾU TỐ TÁC ĐỘNG VÀ CÁC ĐIỀU KIỆN

TĂNG CƯỜNG HIỆU LỰC HỆ THỐNG VĂN BẢN QUẢN

LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở NƯỚC TA HIỆN NAY

Sự cần thiết đánh giá hiệu lực của hệ thống văn bản quản lý

hành chính nhà nước

Đánh giá hiệu lực của hệ thống văn bản quản lý hành chính

nhà nước

Các yếu tố tác động và nguyên nhân dẫn tới thực trạng hiệu

lực của hệ thống văn bản quản lý hành chính nhà nước

Các điều kiện bảo đảm tăng cường hiệu lực của hệ thống văn

bản quản lý hành chính nhà nước

Chương 3: NHỮNG GIẢI PHAP NÂNG CAO HIEU LUC CUA VAN

BAN QUAN LÝ HANH CHÍNH NHÀ NƯỚC

Quan Gém trong việc nâng cao hiệu lực của hệ thống văn ban

quản lý hành chính nhà nước

Những giải pháp nâng cao hiệu lực của hệ thống văn bản quản

lý hant chính nhà nước

KẾT LIAN

NHUNC CÔNG TRÌNH ĐÃ CÔNG BO LIEN QUAN ĐẾN LUẬN AN

DANH MUC TÀI LIEU THAM KHAO

178

185

1 Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài

Trong quá trình cải cách hành chính nhà nước, bộ máy hành chính đãtừng bước được hoàn thiện và nhờ đó, hệ thống văn bản quản lý hành chínhnhà nước dần được nâng cao về chất lượng, tăng cường về hiệu lực so với thờigian trước đây và đã có tác dụng tích cực trong quá trình tác động vào đời sống

xã hội, mang lại những kết quả đáng khích lệ

Tuy nhiên, hiện nay vẫn còn tồn tại nhiều văn bản khiếm khuyết ở

những mức độ khác nhau, như: được ban hành trái thẩm quyền, nội dung trái

pháp luật, các quy định tản mát, chồng chéo, mâu thuẫn nhau, không phù hợpvới thực tiễn đời sống xã hội nên đã không có khả năng thực thi hoặc khi thựchiện đã tạo ra những kết quả rất thấp, thậm chí ngược lại so với dự định của

chủ thể ban hành văn bản Bên cạnh đó, việc nhận diện, xác định văn bảnkhiếm khuyết, việc xử lý các văn bản khiếm khuyết thường không được kip

thời, nhiều khi không đúng đắn hoặc không thống nhất về quan điểm của các bên hữu quan Đồng thời, việc tổng kết, rút kinh nghiệm, hướng dẫn về công tác soạn thảo, ban hành, kiểm tra, xử lý văn bản cũng gặp nhiều khó khăn và

có hiệu quả không cao Toàn bộ những việc đó một mặt đã làm chậm sự phát

triển của kinh tế - xã hội, trực tiếp làm giảm sút hiệu quả, hiệu lực của quản lý

hành chính nhà nước; mặt khác, tạo ra tâm lý coi thường pháp luật trong đội ngũ

cán bộ, công chức nhà nước và trong nhân dân, làm tổn hại tới uy tín Nhà nước

Vì vậy, muốn tăng cường hiệu quả, hiệu lực của quản lý hành chính nhà nước

thì cần tiến hành đồng bộ nhiều hoạt động khác nhau, trong đó việc phát hiện

và xử lý các văn bản quản lý hành chính nhà nước khiếm khuyết là một nhiệm

vụ cấp bách, được đặc biệt quan tâm trong giai đoạn cách mạng hiện nay

Lam sáng tỏ về lý luận những nội dung cơ bản có liên quan đến hiệulực của văn bản quản lý hành chính nhà nước, một mặt sẽ góp phần tích cực

vào việc nâng cao chất lượng của hoạt động ban hành văn bản; kiểm tra, ràsoát, xử lý các văn bản đã ban hành nhằm tạo nên hệ thống pháp luật thốngnhất, hoàn chỉnh và thực thi có hiệu quả hệ thống đó; mặt khác, góp phần

nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước, như:xác định thẩm quyền, sắp xếp lại bộ máy và đội ngũ công chức hành chính,cải tiến lề lối làm việc, đổi mới thủ tục hành chính, tạo điều kiện thuận lợi để

phát huy dân chủ, tăng cường hiệu lực quản lý hành chính nhà nước, bảo đảm

thực hiện có hiệu quả các lợi ích của Nhà nước, tập thể và công dân

Trong khi đó, việc nghiên cứu có hệ thống, toàn diện về hiệu lực củavăn bản quản lý hành chính nhà nước ở nước ta hiện nay chưa thực sự được

chú trong, vì vậy việc nghiên cứu đầy đủ, sâu sắc để thu hẹp, tiến tới loại bỏ

khoảng trống trong lý luận khoa học pháp lý về hiệu lực của văn bản quản lý

hành chính nhà nước không chỉ có ý nghĩa về lý luận mà còn có ý nghĩa thựctiễn; phù hợp với đòi hỏi cần được ưu tiên giải quyết, nhằm góp phần tăng

cường hiệu lực của văn bản quản lý hành chính nhà nước

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Ở nước ta hiện nay, vấn đề quản lý hành chính nhà nước và văn bản

quản lý hành chính nhà nước đang được nhiều nhà khoa học (luật học, hành

chính học ) quan tâm và đã có nhiều công trình nghiên cứu về các khía cạnh

khác nhau của những vấn đề này, như về hiệu lực của quản lý hành chính nhànước, về văn bản quản lý hành chính nhà nước, về hiệu quả của văn bản quản lý

hành chính nhà nước Có khá nhiều công trình nghiên cứu trong và ngoài nước

đã được công bố, như: "Quản lý và kỹ thuật quản lý" của Thomas J Robbins;

"Quản lý hành chính lý thuyết và thực hành" của Michel Amiel; "Phân cấp

quản lý hành chính chiến lược cho các nước đang phát triển" của J.M Cohen và

S.B Peterson; "Ngữ pháp văn bản" của O.I Moskalskaja; "Văn bản với tư cách

đối tượng nghiên cứu ngôn ngữ hoc" của L.R.Galperin; "Quyết định của các cơ

quan quan ly địa phương của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam", luận

bản đối với cán bộ lãnh đạo và cán bộ quản lý" của Nguyễn Văn Thâm; "Căn

cứ để phân định quyền lập pháp và quyền lập quy" của Dinh Van Mậu; "Hiệu

lực và hiệu quả quản lý hành chính nhà nước" của Học viện Hành chính Quốcgia; "Hiệu quả của pháp luật" của Viện Nghiên cứu Nhà nước và pháp luật

Tuy không hoàn toàn thống nhất với nhau về quan điểm đối với một số

vấn đề có liên quan tới những nội dung nói trên và còn có những hạn chế nhấtđịnh, nhưng hệ thống lý luận đã được hình thành khá cơ bản và tương đối toàndiện về văn bản quản lý hành chính nhà nước, còn về vấn đề hiệu lực nói chung

và hiệu lực của những văn bản này nói riêng thì việc nghiên cứu mới chỉ đượctiến hành với một mức độ rất hạn chế, chưa mang tính toàn diện, đầy đủ và hệ

thống nên mới chỉ hình thành được một số khái niệm về hiệu lực, như: hiệu lực

của quản lý, hiệu lực của quản lý hành chính nhà nước, hiệu lực của văn bản quyphạm pháp luật mà chưa có khái niệm về hiệu lực của văn bản quản lý hành

chính nhà nước, chưa xác định được vai trò của hiệu lực đối với hiệu quả của văn

bản, từ đó có sự lẫn lộn trong nhận thức, lúng túng trong việc xác lập những giải

pháp nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả của văn bản quản lý hành chính nhà nước

3 Mục đích, nhiệm vụ và phạm vỉ nghiên cứu của luận án

Mục đích của luận án là làm sáng tỏ những vấn đề cơ bản có tính lýluận về hiệu lực của văn bản quản lý hành chính nhà nước, tạo cơ sở cho việc

đánh giá thực trạng và đề ra các giải pháp nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả

của hệ thống văn bản quản lý hành chính nhà nước

Để có thể đạt mục đích đó, trong phạm vi nghiên cứu được giới hạntrong hoạt động quản lý hành chính nhà nước và hệ thống văn bản quản lý hành

chính nhà nước ở Việt Nam, luận án tập trung vào những nhiệm vụ sau đây:

- Xác định rõ về lý luận khái niệm văn bản quản lý hành chính nhànước, hiệu lực của văn bản quản lý hành chính nhà nước;

- Xây dựng hệ thống tiêu chí đánh giá hiệu lực của văn bản quản lýhành chính nhà nước;

- Xác định những yếu tố ảnh hưởng tới hiệu lực của văn bản quản lýhành chính nhà nước;

- Đánh giá về thực trạng hiệu lực của hệ thống văn bản quản lý hànhchính nhà nước trong thực tiễn; xác định những nguyên nhân dẫn tới thực trạnghiệu lực của hệ thống văn bản quản lý hành chính nhà nước trong thực tiễn;

- Đề xuất các giải pháp nhằm tăng cường hiệu lực của hệ thống văn

bản quản lý hành chính nhà nước trong giai đoạn hiện nay

4 Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu của luận án

Luận án được hình thành trên cơ sở phương pháp luận là chủ nghĩaduy vật biện chứng va chủ nghĩa duy vật lịch sử, học thuyết Mác - Lên, tư

tưởng Hồ Chí Minh và các quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam Trên cơ

sở đó, các vấn đề có liên quan tới hiệu lực của văn bản quản lý hành chính nhànước được nghiên cứu, đánh giá trong mối liên hệ mật thiết giữa các văn bảntrong hệ thống văn bản quản lý hành chính nhà nước; giữa hiệu lực văn bảnquản lý hành chính nhà nước với hiệu lực các văn bản khác của Nhà nước;giữa lý luận và thực tiễn; giữa thực trạng, nguyên nhân và giải pháp tăngcường hiệu lực của hệ thống văn bản quản lý hành chính nhà nước

Luận án được tiến hành bằng những phương pháp nghiên cứu khoa học

cơ bản là: phân tích, tổng hợp, so sánh, hệ thống, đối chiếu thực tiễn Nhờ đó,

những vấn đề có liên quan tới hiệu lực của văn bản quản lý hành chính nhànước được xem xét, đánh giá từ nhiều góc độ khác nhau, bảo đảm tính đầy đủ,

toàn điện, có hệ thống và xác thực của những nội dung cụ thể trong luận án

5 Điểm mới và ý nghĩa của luận án

Luận án có một số điểm mới:

của văn bản; trong hiệu lực pháp lý, ngoài những nội dung đã được nhiều tài liệukhai thác là hiệu lực về thời gian, về không gian và về đối tượng, còn khai thác

thêm một nội dung được xác định dựa trên quan điểm hệ thống, xem xét văn bản

trong mối quan hệ hữu cơ với những văn bản khác: hiệu lực về hệ cấp văn bản;

Thứ hai, đã xây dựng được các tiêu chí khoa học để đánh giá hiệu lực

của hệ thống văn bản quản lý hành chính nhà nước; xác định được những yếu

tố ảnh hưởng và các điều kiện bảo đảm hiệu lực của văn bản quản lý hànhchính nhà nước;

Thứ ba, đã đánh giá có hệ thống, toàn diện về hiệu lực và đã đưa rađược các kiến nghị khoa học về việc nâng cao hiệu lực của hệ thống văn bảnquản lý hành chính nhà nước ở nước ta

Luận án có ý nghĩa:

Thứ nhất, đã bước đầu giải quyết căn bản một số vấn đề lý luận về văn

bản quản lý hành chính nhà nước, về hiệu lực của văn bản quản lý hành chính

nhà nước, tạo tiền dé cho việc ứng dụng vào giảng dạy, nghiên cứu ở các cơ sở

đào tạo luật;

Thứ hai, đã xây dựng được một số khái niệm cơ bản tạo điều kiện quan

trọng cho việc tiếp tục nghiên cứu về những vấn đề có liên quan, như: hiệu lựccủa pháp luật, hiệu lực của quản lý nhà nước ;

Thứ ba, đã tạo cơ sở lý luận để ứng dụng vào thực tiễn trong việc soạn

thảo, thẩm định, kiểm tra, rà soát, xử lý các văn bản văn bản quản lý hành chính

nhà nước nhằm nâng cao chất lượng, hiệu lực, hiệu quả của chúng

6 Kết cấu của luận án

Ngoài phần Mở đầu, Kết luận, Danh mục tài liệu tham khảo và Phụlục, nội dung của luận án gồm 3 chương, 9 tiết

Chương I

NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ VĂN BẢN

QUAN LY HANH CHÍNH NHÀ NƯỚC VÀ HIỆU LỰC

CUA VAN BẢN QUAN LY HANH CHÍNH NHÀ NƯỚC

1.1 QUAN LY HANH CHÍNH NHÀ NƯỚC VA VAN BAN QUAN LÝ

HANH CHÍNH NHÀ NƯỚC

1.1.1 Quan niệm về quản lý hành chính nhà nước

Hiện nay, quản lý hành chính nhà nước được nghiên cứu từ nhiều góc

độ khác nhau và đã có một số quan điểm, mặc dù không hoàn toàn thống nhấtnhưng đều lấy nghĩa của các từ "quản ly" và "hành chính nhà nước" làm xuấtphát điểm để hình thành nên nghĩa của phạm trù này, coi quản lý hành chínhnhà nước là sự tác động có mục đích của chủ thể lên đối tượng quản lý, nhằmđiều khiển, chỉ đạo hoạt động chung của con người, được thực hiện bằng tổ

chức và quyền uy [71, tr 95]; hoặc là một quá trình kế hoạch hóa, tổ chức,

lãnh đạo và kiểm soát những nỗ lực của các thành viên trong tổ chức và sử

dụng những nguồn lực khác của tổ chức để đạt được những mục tiêu cụ thể do

tổ chức đặt ra [27, tr 7]

Nhìn chung, trong các quan điểm đó còn tồn tại khá nhiều điểm bất

đồng, nên để tạo cơ sở khoa học cần thiết cho việc hình thành khái niệm về

văn bản quản lý hành chính nhà nước, cần xác định một khái niệm hợp lý vềquản lý hành chính nhà nước; đồng thời, cũng cần phân biệt quản lý hànhchính nhà nước với quản lý nhà nước, tạo cơ sở cho việc phân biệt văn bảnquản lý hành chính nhà nước với văn bản quản lý nhà nước

Theo cách hiểu chung và phổ biến nhất thì quản lý là sự tác động của

chủ thể này lên chủ thể khác một cách có tổ chức, có mục đích, với các hình

thức, phương pháp khác nhau và được bảo đảm bằng những sức mạnh, phươngtiện và điều kiện nhất định Trong xã hội có nhà nước, hoạt động quản lý được

đức, pháp luật Là một chủ thể đặc biệt trong xã hội có giai cấp, nhà nước phốihợp nhiều loại quyền lực khác nhau để hình thành nên quyền lực nhà nước và sử

dựng quyền lực đó để tiến hành hoạt động quản lý nhà nước Điều đó có nghĩa,

chỉ những hoạt động quản lý mang quyền lực nhà nước mới là quản lý nhà nước

Về quyền lực nhà nước, hiện nay còn có nhiều quan điểm khác nhau,coi đó "là quyền lực chính trị được thực hiện bằng nhà nước, quyền lực dựatrên sức mạnh của bộ máy nhà nước" [2, tr 3]; "là kha năng của nhà nước cóthể buộc các cá nhân, tổ chức trong xã hội phải phục ting" [43, tr 13]; "là sứcmạnh đã được hợp pháp hóa và được trao cho các chủ thể xác định để thực

hiện chức năng, nhiệm vụ, nhằm đạt tới những mục đích cụ thể có khả năng

buộc các chủ thể khác phải phục tùng ý chí của chủ thể quyền lực" [52, tr 44];

"là quyền lực của giai cấp thống trị, được thực hiện bằng hệ thống thiết chế

nhà nước có khả năng sử dụng các công cụ nhà nước để buộc cư dân quốc gia

phục tùng ý chí của giai cấp thống trị" [31, tr 19]

Trong mỗi cách hiểu nói trên về quyền lực nhà nước mặc dù có nhữngnết riêng, nhưng nhìn chung trong tất cả những cách hiểu đó, các tác giả đều

thống nhất coi quyền lực nhà nước thể hiện ở sự thể hiện ý chí nhà nước và

việc sử dụng sức mạnh nhà nước để bảo đảm thực hiện ý chí đó Đây là những

dấu hiệu quan trọng của quyền lực nhà nước vì nếu không có sự thể hiện ý chí thì nhà nước không thể tác động tới nhận thức của các đối tượng quản lý, do

đó cũng không thể tác động vào các quan hệ xã hội để đạt mục đích quản lý;

nếu không có sức mạnh bảo đảm thì trong nhiều trường hợp ý chí đó không

được thực hiện, mục đích quản lý vì thế cũng không thể đạt được

Ý chí của chủ thể quản lý có thể được thể hiện dưới nhiều hình thức

khác nhau, như: ngôn ngữ nói, ngôn ngữ viết, hành vi của chủ thể Việc thực

hiện ý chí đó là để tổ chức đời sống xã hội nhằm duy trì chúng trong một trật

tự nhất định, thúc đẩy chúng vận động theo những phương hướng, nhằm đạt

được những mục đích nhất định do chủ thể quản lý đặt ra Hoạt động đó được

thực hiện bởi những chủ thể được trao quyền trong phạm vi xác định và luôn

có sự hậu thuẫn, bảo đảm thực hiện bằng sức mạnh của quyền lực nhà nước

nói chung Như vậy, quyền lực nhà nước được thực hiện bởi những chủ thể do

nhà nước ủy quyền bằng pháp luật và được bảo đảm thực hiện bằng sức mạnh

nhà nước.

Đây là đặc điểm thể hiện bản chất của hoạt động quản lý nhà nước, làdấu hiệu quan trọng để phân biệt với những hoạt động quản lý được thực hiện

bằng các quyền lực khác, như: quyền lực xã hội, chính trị (nói chung), tôn

giáo, kinh té ; để phân biệt những vấn đề trực tiếp liên quan tới hoạt động

quản lý nhà nước, như: hiệu lực, hiệu quả của quản lý nhà nước, hiệu lực củavăn bản quản lý nhà nước với những vấn đề tương tự phát sinh từ những hoạtđộng quản lý không dựa trên cơ sở quyền lực nhà nước

Mặc dù đều coi quyền lực nhà nước là dấu hiệu quan trọng để xác định

quản lý nhà nước, nhưng hiện nay vẫn đang tồn tại một số quan điểm khác

nhau về quản lý nhà nước, mà điển hình là:

Quan điểm thứ nhất, coi quản lý và hành chính là hai từ đồng nghĩa,

hành chính là sự quản lý của nhà nước trên lĩnh vực hành pháp [22, tr 133]nên nếu sử dụng thuật ngữ quản lý hành chính nhà nước là trùng lặp từ (quản

lý và hành chính), từ đó xác định quản lý nhà nước là hoạt động có tổ chức,bằng quyền lực nhà nước để tác động vào cá nhân, tổ chức con người, nhằm thực

hiện các quyền năng hành pháp [65, tr 87] Theo cách hiểu này thì hoạt động

của nhà nước trong các lĩnh vực lập pháp và tư pháp không thuộc phạm vi nghĩacủa thuật ngữ quản lý nhà nước, trong khi xét về bản chất những hoạt độngnày cũng mang tính quyền lực nhà nước như hoạt động hành pháp nên đã làmmất ranh giới phân biệt hoạt động quản lý mang quyền lực nhà nước và những

Quan điểm thứ hai, coi quản lý nhà nước là hoạt động có tổ chức, bằng

quyền lực nhà nước để tác động vào cá nhân, tổ chức con người, nhằm thực

hiện các quyền năng lập pháp, hành pháp và tư pháp, ở đó quản lý nhà nướctrong lĩnh vực hành pháp là quản lý hành chính nhà nước [67, tr 10] Quan

điểm này có một số điểm hợp lý, trước hết thể hiện trong việc phản ánh sự

tương đồng về bản chất của hoạt động quản lý hành chính nhà nước với cáchoạt động quản lý nhà nước trong lĩnh vực lập pháp và tư pháp vì trong mọihoạt động quản lý nhà nước, quyền lực nhà nước luôn được sử dụng mà không

lệ thuộc vào lĩnh vực hoạt động là lập pháp, hành pháp hay tư pháp

Đồng thời, cách hiểu này cũng bảo đảm tính phù hợp với nghĩa thường

dùng của từ hành chính: là một phạm trù gắn liền với quyền hành pháp, là một

công cụ của quyền hành pháp [36, tr 36], là "một quá trình có tổ chức gắn

liên với việc thực hiện các mục tiêu, kế hoạch và hiệu lực bên trong của tổ

chức”, là "năng lực để phối hợp nhiều nguồn lực khác nhau của xã hội trongmột tổ chức nhằm làm cho mọi sự nỗ lực này hoạt động như một đơn vị thống

nhất" [30, tr 89] Theo quan điểm này thì quản lý và hành chính là những từ

có nghĩa khác nhau, mặc dù "rất gần nhau về ngữ nghĩa" [73, tr 23-24]; "hành

chính trong một tổ chức có thể bao gồm sự tham gia của nhiều người, trong

khi đó quản lý thường gắn liền với chức năng điều hành của những người có

liên quan đến điều hành hành chính" [31, tr 89], nên nếu sử dụng thuật ngữ

"quản lý hành chính nhà nước” với nghĩa là quản lý nhà nước trong lĩnh vực

hành pháp là không trùng lặp từ và có tính hợp lý hơn Đây là cách hiểu khá

phổ biến, được nhiều nhà nghiên cứu sử dụng để hình thành nên khái niệm về

quản lý hành chính nhà nước

Hầu hết các khái niệm về quản lý hành chính nhà nước được hình

thành trong thực tế hiện nay đã có sự thống nhất cao về nhiều vấn đề, như: đối

tượng, khách thể, nội dung, hình thức, phương pháp quản lý hành chính nhà

nước; tuy nhiên, vẫn còn một số vấn đề, đặc biệt là về chủ thể quản lý hànhchính nhà nước chưa được thống nhất trong cách hiểu, còn đang được xác địnhtheo những hướng khác nhau, có thể rất hẹp chỉ là cơ quan hành chính nhànước [36, tr 44]; cũng có thể bao gồm cơ quan hành chính nhà nước và những

cán bộ, công chức, viên chức lãnh đạo của những co quan đó [26, tr 479-480];hoặc rộng hơn nữa là cơ quan hành chính nhà nước; những cán bộ, công chứccủa những cơ quan đó; cán bộ, công chức trong các cơ quan khác của nhànước; các tổ chức xã hội hoặc cá nhân được nhà nước ủy quyền [67, tr 12-13]

Để tao ra sự thống nhất trong nhận thức về quản lý hành chính nhà

nước, tạo tiền dé khoa hoc cho việc xác lập nội dung khái niệm văn bản quan

lý hành chính nhà nước, cần xác định các đặc điểm riêng biệt của quản lý

phương tiện nhất định, trong đó phương tiện cơ bản và đặc biệt quan trọng được

sử dụng là văn bản quản lý hành chính nhà nước Bằng việc ban hành văn bản,

chủ thể quản lý hành chính nhà nước thể hiện ý chí của mình dưới dạng các chủ trương, chính sách pháp luật nhằm định hướng cho hoạt động xây dựng và

áp dụng pháp luật; dưới dạng quy phạm pháp luật nhằm cụ thể hóa các quy

phạm pháp luật của cơ quan quyền lực nhà nước và của cấp trên thành những

quy định chi tiết để có thể triển khai thực hiện trong thực tiễn; dưới dang cácmệnh lệnh cá biệt nhằm áp dụng pháp luật vào thực tiễn, trực tiếp thực hiện

quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia quan hệ quản lý; dưới dạng những

mệnh lệnh chỉ đạo cấp dưới trong hoạt động, nhằm tổ chức thực hiện pháp luật

trong thực tiễn; dưới dang những thông tin hướng dẫn đối với cấp dưới nhằmbảo đảm sự thống nhất, có hệ thống của bộ máy hành chính nhà nước.

Bên cạnh đó, quyền lực nhà nước còn thể hiện trong việc các chủ thể

có thẩm quyền tiến hành những hoạt động cần thiết để bảo dam thực hiện ýchí nhà nước, như các biện pháp về tổ chức, về kinh tế, tuyên truyền, giáo dục,thuyết phục, cưỡng chế Chính những biện pháp này là sự thể hiện tập trung

và rõ nét của sức mạnh nhà nước, một bộ phận tạo nên quyền lực nhà nước,

nhờ đó ý chí của chủ thể quản lý hành chính nhà nước được bảo đảm thực hiện.

Đây là đặc điểm quan trọng để phân biệt hoạt động quản lý hành chính nhà nước với những hoạt động quản lý không mang tính quyền lực nhà nước

(quản lý phi nhà nước), như quản lý trong nội bộ của các đảng phái chính trị,

các tổ chức xã hội, các doanh nghiệp Trong các hoạt động quản lý phi nhànước, quyền lực cũng được sử dụng nhưng không phải là quyền lực nhà nước,chỉ tác động trong nội bộ tổ chức, nhằm đạt mục tiêu của tổ chức trong khuôn

khổ pháp luật; các chủ thể quản lý cũng thể hiện ý chí và sử dụng sức mạnh

của mình để bảo đảm thực hiện ý chí đó, tuy nhiên họ chỉ nhân danh cá nhân

hay tổ chức mình mà không nhân danh nhà nước

Thứ hai, quản lý hành chính nhà nước là hoạt động được tiến hành bởinhững chủ thể có quyền năng hành pháp

Cách hiểu phổ biến hiện nay thì nhà nước có ba quyền năng: lập pháp,

hành pháp và tư pháp, trong đó lập pháp là việc đặt ra pháp luật, hành pháp làviệc tổ chức thực hiện (thi hành) pháp luật trong đời sống xã hội và tư pháp làviệc bảo vệ pháp luật Như vậy, quyền năng hành pháp trước hết và chủ yếu

thuộc về các cơ quan hành chính nhà nước, tuy nhiên trong rất nhiều hoạtđộng khác, như: việc ổn định tổ chức nội bộ của các cơ quan nhà nước, hoạt

động quản lý được tiến hành bởi các cán bộ, công chức không trực thuộc hệthống cơ quan hành chính mà trực thuộc các cơ quan khác của nhà nước hoặc

của cá nhân hay tổ chức xã hội được nhà nước ủy quyền (tổ chức công đoàn,

người chỉ huy tàu biển khi tàu đã rời bến cảng ) đối với một số công việc cụthể Trong những trường hợp này quyền năng hành pháp cũng thể hiện rõ nét

và nếu xét về bản chất thì tương đồng với hoạt động hành pháp của các cơquan hành chính nhà nước Mặc dù có một số điểm khác biệt nhất định nhưng

những hoạt động của tất cả những chủ thể này đều là hoạt động quản lý được

tiến hành bởi những chủ thể mang quyền lực nhà nước trong việc tổ chức thực

hiện pháp luật nên cần được xác định đều là hoạt động quản lý hành chính nhà

nước Do đó, có thể kết luận chủ thể quản lý hành chính nhà nước là các chủ

thể mang quyền lực nhà nước trong lĩnh vực hành pháp, bao gồm: cơ quan hành

chính nhà nước và công chức của những cơ quan này; thủ trưởng của các cơ quan

nhà nước (cơ quan quyền lực, hành chính, kiểm sát, xét xử, các đơn vị cơ sởtrực thuộc); các công chức nhà nước, cá nhân hoặc tổ chức xã hội được nhà nước

ủy quyền quản lý hành chính đối với một số loại việc nhất định Và như vậy,quản lý hành chính nhà nước có đối tượng tác động là các quan hệ xã hội phátsinh trên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội, từ quan trọng tới ít quan trọng, từ

phổ biến tới cá biệt, phát sinh trong đời sống dân sự, đời sống pháp luật và

trong nội bộ của các cơ quan nhà nước Trong khi đó hoạt động lập pháp, tưpháp chi phát sinh trong phạm vi tương đối hẹp, có đối tượng tác động là nhữngquan hệ xã hội quan trọng Nhận thức này không chỉ hợp lý về mặt khoa học

mà còn có ý nghĩa thực tiễn sâu sắc, tạo tiền đề rất quan trọng trong việc sắpxếp lại bộ máy nhà nước, phân công một cách hợp lý việc sử dụng quyền lựctrong hệ thống các cơ quan nhà nước, tránh chồng chéo chức năng, đồng thờicũng không bỏ lọt những lĩnh vực quan trọng cần có sự quản lý của nhà nước

Thứ ba, quản lý hành chính nhà nước là hoạt động có tính thống nhất,

được tổ chức chặt chẽ

Để bảo đảm tính pháp chế trong hoạt động hành pháp, bộ máy các cơ

quan hành pháp được tổ chức thành một khối thống nhất từ Trung ương tới địa

phương, đứng đầu là Chính phủ, nhờ đó các hoạt động của bộ máy được chỉđạo, điều hành thống nhất, bảo đảm lợi ích chung của cả nước, bảo đảm sự

liên kết, phối hợp nhịp nhàng giữa các địa phương tạo ra sức mạnh tổng hợp

của cả nước, tránh được sự cục bộ, phân hóa giữa các địa phương hay vùng,miền khác nhau Tuy nhiên, do mỗi địa phương đều có những nét đặc thù

riêng về điều kiện kinh tế - xã hội, nên để có thể phát huy tối đa những ưu thế

của từng địa phương, tạo sự năng động sáng tạo trong quản lý điều hành, bảo

đảm lợi ích của địa phương, bộ máy hành chính còn cần được tổ chức theo

hướng phân cấp, trao quyền tự quyết, tạo sự chủ động sáng tạo cho chính quyềnđịa phương

Để có thể cùng lúc đạt được hai mục đích này, nguyên tắc "hai chiều

lệ thuộc” được sử dụng như một giải pháp hữu hiệu trong việc tổ chức bộ máy

hành chính nhà nước Theo đó, loại trừ Chính phủ là cơ quan đứng đầu bộ máyhành chính nhà nước thì mỗi cơ quan khác trong bộ máy này đều lệ thuộc vào

hai cơ quan: một cơ quan theo chiều dọc để bảo đảm sự thống nhất của bộmáy; một cơ quan theo chiều ngang để bảo đảm sự chủ động của mỗi cấpquản lý Vấn đề căn bản được đặt ra trong việc tổ chức bộ máy hành chính nhànước là xác định hợp lý thẩm quyền của mỗi cấp quản lý, vừa tránh được sự

chồng chéo chức năng, vừa không bỏ lọt những lĩnh vực cần quản lý; vừa bảođảm sự điều hành xuyên suốt, thống nhất trong bộ máy, vừa tạo ra được sựchủ động, sáng tạo của mỗi cấp quản lý, có như vậy mới vừa bảo đảm thốngnhất lợi ích chung của cả nước, vừa bảo đảm lợi ích của từng địa phương

Hiện nay, công cuộc cải cách hành chính đang đặt ra một nhiệm vụ

quan trọng và cấp bách là tổ chức lại bộ máy hành chính theo hướng gọn nhẹ,hoạt động có năng lực, hiệu quả cao, trong đó vấn đề xác định thẩm quyền của

mỗi cấp quản lý đang được đặc biệt quan tâm

Thứ tu, hoạt động quản lý hành chính nhà nước có tính chấp hành vàđiều hành

Tính chấp hành của hoạt động quản lý hành chính nhà nước thể hiện

trong việc những hoạt động này được tiến hành trên cơ sở pháp luật và nhằmmục đích thực hiện pháp luật, cho dù đó là hoạt động chủ động sáng tạo của

chủ thể quản lý thì cũng không được vượt quá khuôn khổ pháp luật Sự chấp

hành của các cơ quan trong bộ máy hành chính nhà nước là chấp hành cácluật, pháp lệnh, nghị quyết của cơ quan quyền lực nhà nước thông qua những

hoạt động tương đối đa dạng, như: ban hành văn bản để cụ thể hóa pháp luật,điều hành cấp dưới, trực tiếp áp dụng pháp luật hoặc tổ chức những hoạt độngthực tién , trên cơ sở quy định pháp luật nhằm hiện thực hóa pháp luật

Tính điều hành của hoạt động quản lý hành chính nhà nước thể hiện

trong việc chủ thể có thẩm quyền tổ chức thực hiện pháp luật trong đời sống

xã hội Trong quá trình đó, các chủ thể này không chỉ tự mình thực hiện phápluật mà quan trọng hơn cả là việc chúng đảm nhận chức năng chỉ đạo nhằm

vận hành hoạt động của các cơ quan, đơn vị trực thuộc theo một quy trình

thống nhất; tổ chức để mọi đối tượng có liên quan thực hiện pháp luật, nhằmhiện thực hóa các quyền và nghĩa vụ của các bên trong quan hệ quản lý

Như vậy, trong mỗi hoạt động quản lý hành chính nhà nước, tính chấp

hành và tính điều hành luôn đan xen, song song tồn tại, tạo nên sự đặc thù của

hoạt động quản lý hành chính nhà nước, nhờ đó có thể phân biệt với hoạt độnglập pháp và tư pháp: trong lập pháp, chấp hành là để xây dựng pháp luật làm

cho pháp luật ngày càng hoàn thiện hơn; trong tư pháp, chấp hành là để bảo vệ

pháp luật tránh khỏi sự xâm hại; còn trong quản lý hành chính, chấp hành là

để tổ chức thực hiện pháp luật trong đời sống xã hội

Thứ năm, quản lý hành chính nhà nước là hoạt động mang tính liên tục.Khác với hoạt động lập pháp và tư pháp, quản lý hành chính nhà nước

luôn cần có tính liên tục, kịp thời và linh hoạt để đáp ứng sự vận động khôngngừng của đời sống xã hội Chính điểm đặc thù này được coi là một cơ sởquan trọng trong việc xác lập quy định về tổ chức và hoạt động, quy chế công

chức, công vụ của bộ máy hành chính nhà nước; tạo ra bộ máy hành chính gọn

nhẹ, có sự linh hoạt trong tổ chức, có đội ngũ công chức năng động, sáng tạo,

quyết đoán và chịu sự ràng buộc trách nhiệm đối với hoạt động của mình

Từ những phân tích trên đây, có thể định nghĩa:

Quản lý hành chính nhà nước là việc chủ thể mang quyên luc nhà nước tác

động lên đối tượng quản lý, nhằm tổ chức thực hiện pháp luật và điều hành các

hoạt động trong đời sống xã hội, hướng tới đạt được những mục tiêu đã đặt ra

Theo quan điểm này, để tổ chức thực hiện pháp luật trong đời sống xã

hội, nhà quản lý phải thực hiện những hành vi mang quyền lực nhà nước,

trong đó việc ra văn bản hoặc tổ chức điều hành trực tiếp là hành vi đặc biệt

quan trọng Thông thường, khi giải quyết những vấn đề quan trọng phát sinh

trong đời sống xã hội thì người có thẩm quyền phải ban hành văn bản và vì

vậy ra văn bản là một hình thức quản lý cơ bản, có vai trò đặc biệt quan trọngtrong quản lý hành chính nhà nước; văn bản là một phương tiện quan trọng

không thể thiếu của hoạt động quản lý hành chính nhà nước

1.1.2 Văn bản quản lý hành chính nhà nước

1.1.2.1 Quan niệm về văn bản quản lý hành chính nhà nước

Thuật ngữ văn bản hiện nay đang được hiểu theo nhiều nghĩa khác

nhau Dưới góc độ ngôn ngữ học, có khái niệm khai thác yếu tố hình thức, coivăn bản là "giấy ghi nội dung một sự kiện” [38, tr 823]; khai thác yếu tố chức

năng, mục đích, coi văn bản là "phương tiện phi lai và truyền đạt thông tin

bằng một ngôn ngữ (hay ký hiệu) nhất định” [58, tr 13]; khai thác yếu tố nội

dung, coi văn bản là "chuỗi ký hiệu ngôn ngữ hay nói chung những ký hiệu

thuộc một hệ thống nào đó, làm thành một chỉnh thể, mang một nội dung, ý

nghĩa trọn vẹn” [79, tr 1062]; cũng có khái niệm tiếp cận từ tất cả những góc

độ cần thiết: hình thức, nội dung, mục đích coi văn bản là một chỉnh thể được xác lập bằng ngôn ngữ viết, có nội dung là những thông tin cần biểu đạt, có

hướng đích và mục tiêu nhất định [39, tr 38]

Mac dù có những nét khác biệt nhất định, phan ánh đặc điểm riêng biệt

của mỗi ngành khoa học, nhưng các khái niệm đó đều có xuất phát điểm là một

số tiêu chí, như: ngôn ngữ được sử dụng, nội dung được xác lập, chủ thể banhành, thể loại văn bản Trong khoa học pháp lý hiện nay, cách hiểu về văn bản

là tương đối thống nhất, coi văn bản là một chỉnh thể được cấu tạo theo những

quy tắc nhất định, gồm những đơn vị ngôn ngữ liên kết với nhau nhằm chuyển

tải một thông tin trọn vẹn nào đó, đáp ứng mục đích giao tiếp [68, tr 8] Trên

cơ sở đó, từ văn bản được sử dụng trong những cấu trúc ghép của ngôn ngữ để

hình thành nên khá nhiều thuật ngữ liên quan tới văn bản, như: văn bản quyphạm pháp luật, văn bản áp dụng pháp luật, văn bản hành chính, văn bản quản

lý nhà nước, văn bản quản lý hành chính nhà nước

Tuy nhiên, chỉ nói riêng về văn bản quản lý hành chính nhà nước đã có

những quan niệm không hoàn toàn giống nhau về một số nội dung, điển hình

là quan điểm coi văn bản quản lý hành chính nhà nước là một chỉnh thể, được

xác lập theo hình thức do pháp luật quy định, gồm những đơn vị ngôn ngữ liên

kết với nhau, do các chủ thể quản lý hành chính nhà nước ban hành để điều

chỉnh, tác động vào hành vi, trao đổi thông tin, ghi nhận các sự kiện pháp lý,

nhằm đạt mục đích quản lý [68, tr 10-16] (quan điểm thứ nhất), bao gồm

nhiều loại khác nhau về tính chất, như: văn bản quy phạm pháp luật, văn bản

áp dụng pháp luật, công văn hành chính, báo cáo, biên bản

Bên cạnh đó cũng có một quan điểm khác khá phổ biến, coi văn bảnquản lý hành chính nhà nước là một chỉnh thể được xác lập theo hình thức do

pháp luật quy định, do các chủ thể quản lý hành chính nhà nước ban hành để

đặt ra các mệnh lệnh pháp luật có hiệu lực bắt buộc thi hành với các cá nhân,

tổ chức có liên quan nhằm đạt mục đích quản lý [70, tr 93-97] (quan điểm thứ

hai), chỉ bao gồm văn bản quy phạm pháp luật và văn bản áp dụng pháp luật

Cả hai quan điểm này đều thống nhất ở một số đặc điểm của văn bản

quản lý hành chính nhà nước: là văn bản do các chủ thể quản lý hành chính

nhà nước ban hành, theo hình thức, thủ tục do pháp luật quy định, tuy nhiên

giữa chúng có điểm khác biệt cơ bản khi xác định đặc điểm về nội dung củavăn bản quản lý hành chính nhà nước Trong quan điểm thứ nhất, nội dungvăn bản quản lý hành chính nhà nước là ý chí nhà nước mà đại diện là chủ thểban hành văn bản được thể hiện nhằm ba mục đích tác động khác nhau: bắt

buộc thi hành với đối tượng quản lý; chỉ dẫn đối tượng quản lý, tạo nhận thức

thống nhất dé thi hành những nội dung mang tính bắt buộc; ghi nhận các sự

kiện pháp lý tạo cơ sở cho việc ban hành văn bản pháp luật hoặc cho việc theo

dõi hoạt động của các đối tượng quản lý có liên quan, còn trong quan điểm

thứ hai, nội dung văn bản quản lý hành chính nhà nước chỉ là ý chí nhà nước

mà đại diện là chủ thể ban hành văn bản có giá trị bắt buộc thi hành với đối

tượng quản lý Như vậy, văn bản quản lý hành chính nhà nước theo quan điểm

thứ hai có nội dung hẹp hơn (chỉ là văn bản pháp luật), là một bộ phận cấu

thành quan điểm thứ nhất

Nếu xuất phát từ lý luận và thực tiễn quản lý hành chính nhà nước thì

có thể khẳng định: nhà quản lý muốn đạt mục đích đã đặt ra thì phải sử dụng nhiều hướng tác động khác nhau thích ứng với từng trường hợp cụ thể, mà không thể rập khuôn, máy móc và khi đó văn bản quản lý hành chính nhà

nước không chỉ được sử dụng để bắt buộc đối tượng liên quan thi hành ý chí

của nhà quản lý mà còn có thể để tác động bằng cách chỉ dẫn hoặc trao quyền

tự lựa chọn hành vi xử sự cho đối tượng quản lý Như vậy, nếu hiểu theo quan

điểm thứ hai thì nghĩa của văn bản quản lý hành chính nhà nước quá hẹp, có

thể tạo ra sự phiến diện trong việc đánh giá về hoạt động quản lý hành chính

nhà nước, coi quản lý hành chính nhà nước chỉ là hoạt động áp đặt ý chí, xemnhẹ những hướng tác động khác, như: chỉ dẫn, trao quyền cho đối tượng quản

lý hành chính nhà nước; đồng thời cũng dẫn tới sự lúng túng, thậm chí bế tắc

khi xem xét vai trò của công văn trong quản lý hành chính nhà nước Nhưng

nếu theo quan điểm thứ nhất thì nội dung của văn bản quản lý hành chính nhà

nhà nước nên được hiểu theo hướng dung hòa cả hai quan điểm nói trên: xem

xét văn bản quan lý hành chính nhà nước từ góc độ coi chúng là phương tiện

cơ bản để chủ thể quản lý tác động lên đối tượng quản lý hành chính nhà

nước, nhằm mục đích quản lý, do đó bao gồm mọi loại văn bản có vai trò giúpngười ban hành tác động lên người tiếp nhận (văn bản chủ đạo, văn bản quy

phạm pháp luật, văn bản áp dụng pháp luật, văn bản điều hành và văn bản

hành chính) và không bao hàm những văn bản thiếu vai trò đó (văn bản ghinhận sự kiện pháp lý)

1.1.2.2 Đặc điểm của văn bản quản lý hành chính nhà nước

Với nội dung nói trên, văn bản quản lý hành chính nhà nước có những

đặc điểm cơ bản mà dựa vào đó, có thể phân biệt được văn bản quản lý hành

chính nhà nước với những loại văn bản khác

Thứ nhất, văn bản quản lý hành chính nhà nước là sự thể hiện bằng

ngôn ngữ viết của quyết định quản lý hành chính, trên những chất liệu chuyênmôn nhất định (mà hiện nay chủ yếu là giấy viết)

Trong quá trình thực hiện chức năng hành pháp, các chủ thể có thẩm

quyền phải đưa ra các quyết định quản lý hành chính, thể hiện ý chí của mình

để giải quyết những công việc phát sinh Quyết định quản lý hành chính thể hiện dưới nhiều hình thức khác nhau, như: hoạt động tổ chức trực tiếp, ban

hành văn bản, các tác nghiệp kỹ thuật trong đó ban hành văn bản là hình

thức đặc biệt quan trọng vì văn bản là phương tiện pháp lý chủ yếu, không thể

thiếu để thể hiện và chuyển tải ý chí của nhà quản lý tới các đối tượng quản lý

có liên quan trong xã hội

Su thể hiện ý chí bằng ngôn ngữ viết, một mặt giúp chủ thé có thẩmquyền có thể trình bày một cách đầy đủ, rõ ràng toàn bộ ý chí của mình về các

vấn đề phát sinh trong quản lý nhà nước, mặt khác tạo sự tiện lợi cho việc

chuyển tải, tiếp cận khai thác, lưu trữ thông tin để phục vụ cho hoạt động quản

lý Tuy nhiên, khi khoa học kỹ thuật phát triển, các thành tựu được ứng dụng

vào công nghệ quản lý, thì phương tiện chuyển tải ý chí của nhà quản lý có thể

phong phú hơn, như: việc sử dụng mạng tin học, kỹ thuật fax nhưng trong

những trường hợp quan trọng thì ý chí đó luôn phải được thể hiện thành vănbản, được lưu giữ làm chứng cứ để khai thác về sau, phục vụ cho những hoạt

động có liên quan, đặc biệt là theo dối hoạt động của cơ quan đã ban hành ra nó

Thứ hai, văn bản quản lý hành chính nhà nước được ban hành bởi

những chủ thể thực hiện quyền hành pháp

Có rất nhiều chủ thể khác nhau mang quyền lực nhà nước để ban hành

văn bản và nếu căn cứ vào quyền năng của chủ thể có thể chia thành ba nhóm:chủ thể lập pháp, hành pháp và tư pháp Văn bản được ban hành bởi các chủthể này là văn bản quản lý nhà nước, trong đó văn bản quản lý hành chính nhànước là một bộ phận cấu thành Các chủ thể ban hành văn bản quản lý hànhchính nhà nước là những chủ thể có quyền năng hành pháp và khá đa dạng,

bao gồm: cơ quan hành chính nhà nước và công chức của những cơ quan này;

người đứng đầu các cơ quan nhà nước (quyền lực, hành chính, kiểm sát, xét xử

và các đơn vị cơ sở của bộ máy nhà nước); công chức của cơ quan xét xử được

ủy quyền quản lý hành chính (thẩm phán chủ tọa phiên tòa); tổ chức xã hội

hoặc cá nhân được ủy quyền quản lý hành chính đối với một số việc cụ thể (công đoàn, người chỉ huy tàu biển khi tàu đã rời bến cảng ) Mỗi chủ thể

này có thẩm quyền được giới hạn trong một khuôn khổ nhất định nên phạm vihoạt động là rất khác nhau, nhưng hoạt động của chúng đều mang tính quyền

lực nhà nước, có mục đích giải quyết những công việc phát sinh trong quátrình hành pháp [67, tr 34-35]

Đặc điểm này có vai trò quan trọng trong việc phân biệt văn bản quản

lý hành chính nhà nước với những văn bản khác: dựa vào dấu hiệu quyền lựcnhà nước, có thể phân biệt với các văn bản được ban hành bởi những chủ thểkhông mang quyền lực nhà nước (văn bản của tổ chức xã hội, doanh nghiệp tư

nhân ); dựa vào mục đích có thể phân biệt với văn bản lập pháp và tư pháp(những văn bản này đều mang tính quyền lực nhà nước nhưng văn bản quản lýhành chính nhà nước có mục đích thực hiện chức năng thực thi pháp luật, quản

lý, điều hành và giải quyết những công việc cụ thể trong phạm vi thẩm quyền

của chủ thể quản lý hành chính nhà nước; văn bản lập pháp có mục đích đặt rapháp luật, văn bản tư pháp có mục đích bảo vệ pháp luật)

Thứ ba, nội dung văn bản quản lý hành chính nhà nước là ý chí Nhànước, được thể hiện để tác động vào đối tượng quản lý có liên quan

Là ý chí nhà nước nên nội dung văn bản được chủ thể có thẩm quyền

xác lập một cách đơn phương, để tác động lên các đối tượng quản lý có liênquan Trên cơ sở pháp luật hiện hành và nhận thức chủ quan của mình về

những yếu tố khách quan của đời sống xã hội, các chủ thể ban hành văn bản

hoàn toàn có quyền quyết định việc thể hiện ý chí của mình [56, tr 10-15]dưới những dạng khác nhau Điều đó có nghĩa là nội dung văn bản quản lýhành chính nhà nước vừa có tính chủ quan, vừa có tính khách quan; tính chủquan thể hiện ở việc chủ thể ban hành văn bản có quyền ấn định nội dung vănbản trên những cơ sở nhất định, hướng tới việc thực hiện nhiệm vụ, mục đích

quản lý, chủ thể ban hành tự lựa chọn những vấn đề cần xác lập, những đốitượng cần quản lý và hướng tác động lên từng đối tượng về từng vấn đề, từ đó

hình thành nên nội dung văn bản; tính khách quan thể hiện trong việc chủ thể

ban hành văn bản phải xuất phát từ nhu cầu và điều kiện xã hội, trên cơ sở sựnhận thức chủ quan của mình đánh giá, phán đoán về mọi vấn đề có trong

thực tiễn, liên quan đến chủ đề văn bản, để hình thành nội dung của nó mà

không được tùy tiện, duy ý chí

Mặc dù được hình thành một cách đơn phương nhưng nội dung vănbản luôn có giá trị tác động tới các đối tượng có liên quan, không lệ thuộc vào

ý chí chủ quan của các đối tượng đó và cũng không lệ thuộc vào nội dung của

văn bản Sự tác động đó thể hiện rõ nét trong trường hợp các nội dung bat

buộc thi hành (văn bản pháp luật) và ngay cả trong trường hợp văn bản quản

lý hành chính nhà nước có nội dung là các thông tin chỉ dẫn (công văn) thì

chúng cũng tác động tới cấp dưới, giúp chủ thể quản lý đạt được mục đích đã

đặt ra

Để sự tác động đó có hiệu quả thì việc bảo đảm thi hành nội dung văn

bản bằng sức mạnh nhà nước là vấn đề rất quan trọng Nhà nước sử dụng nhiều

sức mạnh khác nhau, như: sức mạnh về kinh tế, về tổ chức, tuyên truyền, giáo

dục và đặc biệt là sức mạnh cưỡng chế bằng bạo lực Việc không thực hiện hoặc

thực hiện không đúng ý chí nhà nước trong các văn bản, có thể làm phát sinh

trách nhiệm pháp lý của người vi phạm

Thứ tư, văn bản quản lý hành chính nhà nước rất đa dạng về nội dung

và hình thức.

Nội dung văn bản quản lý hành chính nhà nước có thể được chia thành

5 nhóm: chính sách pháp luật; quy phạm pháp luật; mệnh lệnh cá biệt thực

hiện quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia quan hệ quản lý; mệnh lệnh điều

hành bộ máy trực thuộc và thông tin chỉ dẫn (tương ứng với 5 loại văn bản:văn bản chủ đạo, văn bản quy phạm pháp luật, văn bản áp dụng pháp luật, vănbản điều hành và văn bản hành chính), mỗi nhóm được ban hành với nhữngmục đích quản lý khác nhau

- Với nội dung là các chính sách pháp luật, văn bản quản lý hành chính

nhà nước được ban hành để xác lập các chủ trương, đường lối, nhằm định

hướng chiến lược cho hoạt động quản lý hành chính nhà nước trong từng giaiđoạn, tạo căn cứ pháp lý cho hoạt động xây dựng và áp dụng pháp luật của bộmáy hành chính nhà nước Những văn bản này có vai trò đặc biệt quan trọng

trong việc xác định trọng tâm, trọng điểm cho hoạt động quản lý hành chínhnhà nước, nhờ đó góp phần tác động tích cực vào việc nâng cao hiệu lực củaquản lý hành chính nhà nước

- Với nội dung là các quy phạm pháp luật, văn bản quản lý hành chính

nhà nước được ban hành trong nhiều trường hợp khác nhau, để đặt ra quy định

về quản lý hành chính nhà nước trong những lĩnh vực hay các ngành khác

nhau nhằm chỉ tiết hóa, cụ thể hóa nội dung những đạo luật, pháp lệnh, nghịquyết của các cơ quan dân cử hoặc trực tiếp thể chế hóa đường lối của Đảng

thành những quy phạm pháp luật; để xác lập các nội quy, quy chế thực hiện

trong nội bộ các cơ quan nhà nước, tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt động thựchiện chức năng, nhiệm vụ của cơ quan nhà nước

- Với nội dung là mệnh lệnh cá biệt thực hiện quyền và nghĩa vụ của cácbên tham gia quan hệ quản lý, văn bản quản lý hành chính nhà nước được ban

hành để trực tiếp thực hiện các quyền, nghĩa vụ của các cá nhân, tổ chức; dịch

vụ công: thanh tra, kiểm tra; giải quyết khiếu nại, tố cáo; cưỡng chế hành chính.

- Với nội dung là các mệnh lệnh điều hành bộ máy trực thuộc, văn bản

quản lý hành chính nhà nước được ban hành để cơ quan có thẩm quyền điều

hành đối với cấp dưới thuộc quyền quản lý của mình trong những hoạt động

cụ thể, như phòng chống lụt bão, phòng cháy chữa cháy, về công tác tổ chức

nội bộ của bộ máy hành chính

- Với nội dung là các thông tin chỉ dẫn, văn bản quản lý hành chính

nhà nước được sử dụng để chủ thể quản lý đôn đốc, nhắc nhở đối tượng quản

lý thực hiện quyền và nghĩa vụ nhất định (công văn); truyền đạt ý kiến miệng

(ngôn ngữ nói) của cấp có thẩm quyền về những vấn đẻ nhất định, như: kết

luận của Thủ tướng Chính phủ về việc giải quyết khiếu nại của một công dân

(thông báo); truyền đạt nội dung chủ yếu của một văn bản pháp luật để giải

quyết những vấn đề cấp bách, như: phòng chống lụt bão, hỏa hoạn (công điện)

Về hình thức, văn bản quản lý hành chính nhà nước có rất nhiều thể

loại khác nhau, gồm: Nghị quyết, nghị định, quyết định, chỉ thị, thông tư,

lệnh, kiến nghị, yêu cầu, công văn, thông báo, công điện Thể loại văn bản làmột tiêu chí để phân biệt văn bản quản lý hành chính nhà nước này với vănbản quản lý hành chính nhà nước khác, vì vậy việc tạo ra sự khác biệt về thể

loại văn bản cho các chủ thể trong quản lý hành chính nhà nước là một giải

pháp tích cực tạo điều kiện cho việc phân biệt hoạt động của các chủ thể khác

nhau; xác định thứ bậc hiệu lực của từng văn bản trong hệ thống văn bản quản

lý hành chính nhà nước; lựa chọn những văn bản khác nhau để bảo đảm sự

phù hợp giữa vai trò của mỗi loại văn bản với đặc thù của từng loại công việcphát sinh

Mỗi loại văn bản này được ban hành bởi những chủ thể khác nhau,

trong những trường hợp xác định và để đạt những mục đích quản lý khác nhaunhưng đều có những nét tương tự nhau về cơ cấu Cơ cấu văn bản quản lý hànhchính nhà nước là cách thức trình bày văn bản theo một kiểu dáng nhất định,

có tác dụng giúp cho việc xác lập nội dung của văn bản được tiện lợi; góp phần

tạo nên tính lôgic cho nội dung văn bản; đảm bảo tính chỉnh thể, tạo sự liên kết

chặt chẽ giữa hình thức với nội dung văn bản; tạo ra sự thống nhất về hình thứcvăn bản trong hệ thống cơ quan nhà nước nói chung, mỗi chủ thể quản lý hành

chính nhà nước nói riêng, làm tiền đề xây dựng và sử dụng mẫu văn bản vànếu xác định cơ cấu hợp lý thì sẽ tạo tính mỹ quan cần thiết cho văn bản, đảmbảo sự trang nghiêm của hoạt động quản lý hành chính nhà nước

Thứ năm, mỗi thể loại văn bản quản lý hành chính nhà nước đều được xác lập theo một thủ tục nhất định và mỗi thủ tục đó có thể có những nét riêng

biệt, lệ thuộc vào nội dung của từng nhóm văn bản, nhưng nhìn chung đều bao

gồm những hoạt động mang tính chuyên môn có vai trò trợ giúp cho chủ thể xác lập văn bản; tạo cơ chế phối hợp, kiểm tra, giám sát của những chủ thể có thẩm

quyền đối với hoạt động xác lập văn bản nhằm tránh sự tùy tiện, vô trách nhiệm

của chủ thể quản lý hành chính nhà nước Do đa dạng về nội dung, mục đích

và chủ thể ban hành nên thủ tục ban hành các văn bản quản lý hành chính nhànước cũng rất phong phú, được quy định trong nhiều văn bản pháp luật để áp

dụng cho từng nhóm thể loại văn bản khác nhau, như: Luật Ban hành văn bản

quy phạm pháp luật, Luật Khiếu nại, tố cáo, Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính

Từ những phân tích trên, có thể định nghĩa về văn bản quản lý hành

chính nhà nước như sau:

Văn bản quản lý hành chính nhà nước là hình thức pháp lý đặc thi của

quyết định hành chính, được thể hiện dưới dạng ngôn ngữ viết, do chủ thể quản

lý hành chính nhà nước có thẩm quyền ban hành theo hình thức, thủ tục do phápluật quy định, nhằm thực thi pháp luật, điêu hành và giải quyết những công việc

cụ thể phát sinh trong đời sống xã hội.

Với nội dung này, khái niệm văn bản quản lý hành chính nhà nước khágần về nghĩa với khái niệm quyết định hành chính nhà nước

Hiện nay, trong khoa học pháp lý đang phổ biến hai khái niệm về quyết

định hành chính nhà nước và với mỗi quan điểm đó, khái niệm văn bản quản

lý hành chính nhà nước đều có những điểm khác biệt nhất định

Quan điểm thứ nhất hiểu theo nghĩa rộng của khái niệm, coi quyết địnhhành chính nhà nước là hành vi áp đặt ý chí đơn phương của chủ thể quản lý

hành chính nhà nước lên đối tượng quản lý, thông qua những hoạt động nhất địnhnhư: ban hành văn bản quy phạm pháp luật, ban hành văn bản áp dụng pháp luật,

chỉ đạo trực tiếp bằng ngôn ngữ nói, bằng hành động cụ thể [71, tr 102-103]

Theo đó thì văn bản quản lý hành chính nhà nước là kết quả của một loại

quyết định hành chính: hoạt động ban hành văn bản của chủ thể có thẩmquyền; là phương tiện ghi nhận phán quyết của chủ thể có thẩm quyền trong

quản lý hành chính nhà nước Tuy nhiên, không phải quyết định hành chínhnào cũng có kết quả thể hiện thành văn bản Trong trường hợp giải quyết những

việc Ít quan trọng hoặc việc cấp bách đòi hỏi phải có sự phán quyết ngay thì

chủ thể quản lý có thể không ra văn bản mà trực tiếp chỉ đạo bằng ngôn ngữ

nói hoặc hành vi, nhưng ngay sau đó nếu cần thiết vẫn phải sử dụng văn bản

để ghi nhận nội dung giải quyết

Quan điểm thứ hai hiểu theo nghĩa hẹp của khái niệm, coi quyết định

hành chính nhà nước là văn bản quản lý hành chính nhà nước có chứa đựng

các mệnh lệnh cá biệt, được ban hành để giải quyết những công việc cụ thể và

chỉ được áp dụng một lần [42, tr 34-35] Theo đó thì quyết định hành chính làmột bộ phận cấu thành của văn bản quản lý hành chính nhà nước, ngoài cácquyết định hành chính nhà nước ra, trong hệ thống văn bản quản lý hànhchính nhà nước còn một số văn bản khác không phải là quyết định hành chính,như: các văn bản có nội dung quy phạm, văn bản điều hành

1.1.2.3 Phân loại văn bản quản lý hành chính nhà nước

Có nhiều căn cứ khác nhau được sử dụng để phân loại hệ thống văn

bản quản lý hành chính nhà nước Mỗi cách phân loại đều có ý nghĩa nhấtđịnh, giúp cho việc tiếp cận hệ thống văn bản từ những góc độ khác nhau được

thuận tiện Để phục vụ mục đích nghiên cứu của luận án, cần căn cứ vào một

số tiêu chí nhất định mà theo đó, việc phân chia thực sự có ý nghĩa tạo tiền đề

khoa học cho việc đánh giá thực trạng hiệu lực và đề ra các giải pháp tăngcường hiệu lực của văn bản ở những chương sau; còn những căn cứ khác

không thực sự có ý nghĩa này thì không được đề cập tới ở đây

- Nếu căn cứ vào tính chất, văn bản quản lý hành chính nhà nước đượcchia thành: văn bản chủ đạo ban hành các chủ trương, đường lối về quản lýhành chính nhà nước, tạo cơ sở pháp lý cho việc ban hành các văn bản khác;

văn bản quy phạm phạm pháp luật đặt ra các quy phạm pháp luật cụ thể về

quản lý hành chính nhà nước; văn bản áp dụng pháp luật ban hành nhữngmệnh lệnh nhằm cá biệt hóa quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia quan hệ

quản lý hành chính nhà nước; văn bản điều hành đề ra các mệnh lệnh để chỉ

đạo đối tượng quản lý hành chính nhà nước trong những hoạt động cụ thể; vănbản hành chính chứa đựng các thông tin hướng dẫn, đôn đốc, nhắc nhở đốitượng quản lý về những vấn đề nhất định phát sinh trong quản lý hành chínhnhà nước Vì thực trạng của mỗi nhóm này đều có những nét khác biệt, hướngkhắc phục những bất hợp lý đối với từng nhóm văn bản cũng không giốngnhau nên cách phân loại này là cơ sở khoa học rất quan trọng trong việc đánhgiá thực trạng và đề ra các giải pháp ở những chương sau của luận án

- Nếu căn cứ vào chủ thể ban hành, văn bản quản lý hành chính nhànước được chia thành: văn ban do cơ quan hành chính nhà nước ban hành,

như: Nghị quyết, Nghị định của Chính phủ, Quyết định, Chỉ thị của Ủy ban

nhân dan; văn ban do thủ trưởng các cơ quan nhà nước ban hành, gồm: vănbản của thủ trưởng các cơ quan quyền lực, hành chính, kiểm sát, xét xử và cácđơn vi cơ s7 của bộ máy nhà nước, như: Quyết định của Chủ tịch Quốc hội,của Thủ tướng Chính phủ, của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân; văn bản

do cán bộ, sông chức không đứng đầu cơ quan nhưng đảm nhận một chức vụnhà nước, rhân danh nhà nước và có quyền quản lý hành chính trong một sốlĩnh vực cụ thể ban hành, như: Quyết định xử phạt vi phạm hành chính củachiến sĩ cảnh sát, Thanh tra viên; văn bản do các cá nhân, tổ chức được Nhà

nước ủy qurền quản lý hành chính trong một số lĩnh vực cụ thể ban hành, như:

Quyết định của Công đoàn về trợ cấp đột xuất cho một công chức trong cơquan Dựa ‘ao dấu hiệu chủ thé ban hành đã có thể nhận biết văn bản quản lýhành chínhnhà nước, nên cách phân chia này có giá trị to lớn trong việc phânbiệt văn bải quản lý hành chính nhà nước với những văn bản khác của Nhànước (văn Kn lập pháp và van bản tư pháp)

- Nw căn cứ vào hình thức, văn bản quản lý hành chính nhà nước baogồm: nghị tuyết, nghị định, quyết định, chỉ thị, thông tư, lệnh, kiến nghị, yêucầu, văn ba pháp quy phụ, công văn, thông báo, công điện Mỗi thể loại văn

bản này dé được ban hành bởi những chủ thể nhất định và có vai trò riêng

trong quản lý nhà nước, không thể lẫn lộn với những loại văn bản khác nêncách phân chia này có vai trò quan trọng trong việc đánh giá về thẩm quyềnban hành văn bản trên thực tiễn, đề ra một số giải pháp nhằm đưa công tác vănbản vào quy củ, nền nếp.

1.2 KHÁI NIỆM HIỆU LUC CUA VAN BAN QUAN LÝ HANH CHÍNH NHÀ NƯỚC

1.2.1 Khái niệm hiệu lực của văn bản quản lý hành chính nhà nướcHiện nay, trong khoa học pháp lý vấn đề hiệu lực văn bản quy phạmpháp luật đã được xác định, gồm ba nội dung: hiệu lực theo thời gian, theo khônggian va theo đối tượng áp dụng [69, tr 361-366] Quan điểm đó được một số

nhà nghiên cứu sử dụng để đồng nhất khái niệm hiệu lực của văn bản với hiệulực pháp lý của nó Tuy nhiên, với cách hiểu này, vấn đề hiệu lực của văn bản

được xem xét từ một góc độ duy nhất: góc độ pháp luật nên khá phiến diện, chỉchú ý tới tính hợp pháp mà không quan tâm tới tính hợp lý của văn bản, tức làcoi tính hợp pháp và tính hợp lý là những yếu tố hoàn toàn độc lập với nhau.Trong khi đó, nếu chỉ có tính hợp pháp mà không có tính hợp lý thì sự tác độngcủa văn bản vào các quan hệ xã hội sẽ rất hạn chế nên không đạt kết quả nhưmong muốn hoặc mang lại kết quả ngược lại so với mục đích quản lý Vì vậy,nếu theo quan điểm này thì việc nhận thức, đánh giá về hiệu lực, dé ra các giảipháp tăng cường hiệu lực của hệ thống văn bản sẽ trở nên phiến diện và khôngday đủ Đồng thời, nếu chỉ giới hạn khái niệm ở ba nội dung này thì sẽ khó có

thể giải quyết được về mặt lý luận sự tác động qua lại lẫn nhau giữa các văn

bản trong cùng hệ thống, từ đó tạo ra sự lúng túng khi đặt ra các quy định về xử

lý và tiến hành xử lý các quy định mâu thuẫn, chồng chéo nhau trong pháp luật

Bên cạnh đó, cũng đang tồn tại một quan điểm khác, cho rằng hiệu lực củavăn bản là "giá trị thi hành" của văn bản [79, tr 424] mà "giá trị" là "phẩm chất

tốt hay xấu, tác dụng lớn hay nhỏ”" [38, tr 256] hoặc là "tác dụng” [79, tr 371],

nên nếu theo quan điểm này thì hiệu lực của văn bản chỉ là khả năng tác độngtrong một phạm vi không gian, một khoảng thời gian và một số đối tượng nhấtđịnh mà không phải là bản thân sự tác động của văn bản vào các quan hệ xãhội Trong khoa học pháp lý, khả năng được hiện thực hóa của văn bản thuộc

về nghĩa của thuật ngữ "tính khả thi của văn bản", do đó cách hiểu này đãđồng nhất các khái niệm "hiệu luc" và "tinh khả thi" của văn bản nên không

lý hơn so với những quan niệm nói trên

Trong ngôn ngữ tiếng Việt, hiệu lực có nghĩa được hình thành trên co

sở phép nghĩa của hiệu (trao cho, thực hiện) và lực (sức mạnh) [10, tr 59-256], là

"tác dụng tốt đưa đến kết quả mỹ mãn" [34, tr 300]

Như vậy, có thể nhận thấy điểm chung trong các cách hiểu nói trên về

hiệu lực là đều hàm chứa dấu hiệu của sức mạnh đã được thực hiện, đã mang

lại những kết quả nhất định trong thực tiễn, do vậy có thể coi hiệu lực là sự

hiện thực hóa khả năng mang đến những tác dụng, những kết quả nhất định

mà không phải là khả năng tác động của văn bản Và như vậy, hiệu lực thamgia vào cấu trúc ngôn ngữ "hiệu lực của văn ban quản lý hành chính nhà nước”

tạo nên quan điểm coi đó là sự tác động của văn bản vào các quan hệ xã hội

Quan niệm hiệu lực theo hướng này hiện nay cũng đang tồn tại ở nhiều

nước, như: Cộng hòa Liên bang Đức coi hiệu lực là "kết quả của thái độ hay hành

vi đã được kiểm chứng trong thực tế”, từ đó khẳng định "hiệu lực của văn ban

được xác định nếu những hành vi xử sự đạt được những kết quả pháp lý trong

thực tế” [83, tr 448] Điều đó có nghĩa là: vấn đề hiệu lực của văn ban chỉ đượcđặt ra khi văn bản đã có sự tác động vào thực tiễn, đã để lại dấu ấn trong thực tiễn

Su tác động của văn bản vào các quan hệ xã hội được hình thành trướchết là do văn bản đó phù hợp với pháp luật hiện hành (về thẩm quyền, hướngtác động và những vấn đề khác có liên quan) và sau đó là do có sự phù hợpcủa văn bản với những điều kiện khách quan của đời sống xã hội Vì vậy, văn

bản chỉ có thể tác động một cách có hiệu quả vào các quan hệ xã hội khi cùng

lúc nó vừa có tính hợp pháp, vừa có tính hợp lý, thiếu một trong những điềukiện này thì sự tác động sẽ đạt kết quả thấp hoặc không đạt được mục đíchquản lý đã đặt ra

Với hướng xác định nói trên, hiệu lực của văn bản là khái niệm khácvới “chất lượng” và "tính khả thi", nhưng giữa chúng có mối quan hệ mật thiếtvới nhau, vì vậy đã bảo đảm sự toàn diện, sự hợp lý, tính khoa học cao hơn sovới những cách hiểu khác

Trong quá trình thực hiện văn bản quản lý hành chính nhà nước, chủ

thể quản lý tiến hành nhiều hoạt động khác nhau nhằm biến nội dung văn bản

thành hiện thực khách quan, tác động vào các quan hệ xã hội phát sinh trong

thực tiễn, hoặc làm cho chúng bị biến đổi hoặc duy trì chúng trong một trật tự

nhất định và khi thực hiện các văn bản quản lý hành chính nhà nước khácnhau th’ sẽ tao ra những biến động không giống nhau cho các quan hệ xã hộiphát sim trong thực tiễn (mang lại những kết quả khác nhau)

Khi một văn bản quản lý hành chính nhà nước được ban hành thì vềmặt chủ quan, nhà nước phải buộc các đối tượng có liên quan thực hiện (nhucầu tác động); về mặt khách quan, xã hội cũng có thể có nhu cầu được thựchiện văn bản trên thực tế (nhu cầu được tác động) nếu nó đáp ứng được đòi hỏicủa xã hội Đồng thời, với tư cách là một thực thể tồn tại trong thế giới kháchquan th mỗi văn bản quản lý hành chính nhà nước luôn có sự tác động vàocác quan hệ xã hội phát sinh giữa những đối tượng nhất định; trong một giớihạn nhít định về không gian, thời gian; với những mức độ, chất lượng nhất

định; nhưng ngược lại, đời sống xã hội với những yếu tố khách quan của

mình, cũng có mối tác động trực tiếp tới sự tác động nói trên của văn bản bằng

cách đặt ra những nhu cầu được tác động và hướng tác động Như vậy, để thựchiện văn bản cần phải có những điều kiện nhất định về vật chất hoặc ý thức xãhội, do đó chỉ những văn bản có nội dung phù hợp với thực trạng đời sống xã

hội thì mới có thể được thực hiện trong thực tiễn; sự tác động của văn bản chỉ

thực sự có tác dụng tốt khi phù hợp với khuynh hướng vận động của đời sống

xã hội, tức là đời sống xã hội có vai trò quan trọng trong việc tạo ra khả năngtác động của văn bản vào các quan hệ xã hội

Bên cạnh đó, sự giới hạn quyền lực nhà nước đối với mỗi chủ thể cũng

là một yếu tố có ảnh hưởng sâu sắc tới sự tác động của văn bản quản lý hành

chính nhà nước vào các quan hệ xã hội; thể hiện tư tưởng phân công quyền lực trong bộ máy nhà nước, vừa nhằm tránh sự chồng chéo về thẩm quyền giữa

các chủ thể vừa tránh bỏ lọt những nội dung cần quản lý Trong khi đó, banhành văn bản quản lý hành chính nhà nước là một hoạt động mang quyền lựcnhà nước, nên việc xác định trong pháp luật về phạm vi tác động, về vị trí củamỗi loại văn bản trong hệ thống văn bản quản lý hành chính nhà nước là vấn

đề mang tinh tất yếu khách quan

Như vậy, mối quan hệ giữa hệ thống văn bản với đời sống xã hội vàpháp luật hiện hành là mối quan hệ biện chứng hữu cơ, có sự tác động qua lạilẫn nhau rong một phạm vi, mức độ nhất định, trong đó đời sống xã hội vàpháp luật hiện hành giữ vai trò như những yếu tố khách quan, quyết định tới

sự tác động của văn bản Chính vì lẽ đó, khi ban hành văn bản, nhà quản lýluôn phải xuất phát từ thực trạng đời sống xã hội, phải dựa trên cơ sở pháp luật

hiện hành mà không được chủ quan duy ý chí vì sự chủ quan duy ý chí có thểlàm cho van bản trở nên trái pháp luật, bị cấp có thẩm quyền hủy bỏ, không

thừa nhận hiệu lực pháp lý; rơi vào tình trạng không có tính khả thi nên không

thể thực hện trên thực tế hoặc đạt hiệu quả thấp trong quá trình tác động

Tuy nhiên, do những điểm riêng biệt, đặc thù về đối tượng quan ly, về

điều kiện kinh tế - xã hội ở mỗi ngành hay từng địa phương khác nhau nên

sự năng động, sáng tạo của các chủ thể quản lý hành chính nhà nước là một tất

yếu khách quan, bởi nhờ đó mới có thể hình thành những giải pháp quản lý cụ

thể, thích ứng với từng trường hợp phát sinh trên thực tiễn Việc chủ thể có

thẩm quyền thể hiện ý chí của mình trong nội dung văn bản, nhằm hướng tới

những mục đích nhất định trong quản lý được coi như là một yếu tố chủ quan,

có tác động trực tiếp và sâu sắc tới hiệu lực của văn bản

Như vậy, cả hai yếu tố khách quan và chủ quan nói trên đều có vai tròquan trọng trong việc tạo nên sự tác động của văn bản tới các quan hệ xã hội,nên nếu xét về mặt nguyên tắc thì muốn sự tác động của văn bản vào các quan

hệ xã hội có hiệu quả cao, đạt được mục đích quản lý, cơ quan có thẩm quyềnvừa phải đáp ứng được yếu tố khách quan (tạo nên tính khách quan) vừa phảibảo đảm được tính chủ quan (tạo nên tính chủ quan) của văn bản được banhành, tức là mỗi văn bản luôn cần có sự phối hợp chặt chẽ giữa những yếu tốkhách quan và chủ quan đó

Sự tác động vào các quan hệ xã hội của văn bản quản lý hành chínhnhà nước được hình thành do có sự phù hợp của văn bản với pháp luật hiệnhành gọi là hiệu lực pháp lý của văn bản, thể hiện trong sự hợp pháp của văn

bản đó; được hình thành do phù hợp với ý chí chủ quan của chủ thể ban hành

văn bản gọi là hiệu lực thực tế của văn bản, thể hiện trong việc hiện thực hóa

mục tiêu của chủ thể ban hành văn bản đó.

Về sự tác động của văn bản lên các quan hệ xã hội, trong khoa học pháp

lý còn có quan điểm cho rằng đó chính là hiệu quả của văn ban [81, tr 438]

Do trong tiếng Việt, hiệu quả là kết quả chắc chắn và rõ ràng [38, tr 300],hoặc là kết quả như yêu cầu của việc làm mang lại [79, tr 424] nên hầu hết

các nhà nghiên cứu đều sử dụng hiệu quả với nghĩa là kết quả cụ thể đạt được

trong quá trình văn bản tác động vào các quan hệ xã hội nhằm đạt được những

mục đích, yêu cầu mà chủ thể ban hành đã đặt ra [15, tr 23] và ở đây, vấn đềđược đưa ra xem xét là sự tác động nhằm đạt mục đích, kết quả mà không bàntới kết quả đạt được sau khi văn bản tác động vào các quan hệ xã hội Vì vậy,việc đồng nhất hai khái niệm hiệu lực và hiệu quả của văn bản là bất hợp lý

1.2.1.1 Hiệu lực pháp lý của văn bản quản lý hành chính nhà nước

Thông qua việc quy định từ trước trong pháp luật về thẩm quyền củatừng chủ thể quản lý hành chính nhà nước được ban hành những văn bản nào,

về vấn đề gì, để thực hiện trong phạm vi nào, Nhà nước định hướng cho các cơquan của mình, khi ban hành văn bản phải dựa vào đó để đặt ra quy định vềhiệu lực pháp lý cho từng văn bản cụ thể; nếu chủ thể ban hành không quyđịnh thì đó sẽ là cơ sở để xác định theo nguyên tắc suy đoán về hiệu lực pháp

lý của văn bản Sở dĩ phải có tình trạng đó là vì Nhà nước cần hướng tới xáclập hệ thống văn bản quản lý hành chính nhà nước có tính thống nhất cao,trong đó các văn bản cần có tính thứ bậc, có vị trí rõ rệt, phù hợp với địa vị

pháp lý của chủ thể đã ban hành ra chúng Theo đó thì văn bản được ban hành

bởi những cơ quan khác nhau sẽ có hiệu lực pháp lý khác nhau, vì trong bộ

máy nhà nước các cơ quan được sắp xếp thành nhiều tầng, nấc khác nhau,

trong quan hệ này cơ quan đó là "cấp trên" nhưng trong quan hệ khác có thể lại là "cấp dưới"; các văn bản do cùng một cơ quan ban hành thì về nguyên tắc

là có hiệu lực pháp lý như nhau nhưng cũng có thể khác nhau, bởi lẽ cơ quan

ban hành có thể tự lựa chọn một trong số những hướng pháp luật quy định về

hiệu lực của mỗi loại văn bản quản lý hành chính nhà nước để xác lập hiệu lực

pháp lý cho văn bản, thể hiện sự khác biệt giữa các văn bản về tính chất, phạm

vi, nội dung của những quy định, mệnh lệnh được xác lập

Hiệu lực pháp lý của văn bản quản lý hành chính nhà nước cần được

nghiên cứu từ cả hai góc độ: coi mỗi văn bản là một chỉnh thể độc lập hoặc làmột bộ phận trong hệ thống Xét từ góc độ mỗi văn bản là một chỉnh thể độc

lập, hiệu lực pháp lý của văn bản quản lý hành chính nhà nước bao gồm ba nội

dung, thể hiện những khả năng tồn tại tương đối độc lập, có mối tác động qua

lại lẫn nhau, phối hợp với nhau là hiệu lực theo thời gian, không gian và đốitượng tác động; khi là một bộ phận trong hệ thống, do mỗi văn bản luôn có vịtrí xác định và có sự tác động, chi phối lẫn nhau và hiệu lực pháp lý của vănbản này cũng có thể ảnh hưởng trực tiếp tới hiệu lực pháp lý của văn bản khác,nên nếu xuất phát từ quan điểm hệ thống, hiệu lực pháp lý của văn bản quản lýhành chính nhà nước còn bao hàm hiệu lực theo hệ cấp văn bản

Hiệu lực theo thời gian của văn bản quản lý hành chính nhà nước là sựtác động của văn bản lên các quan hệ xã hội trong một khoảng thời gian nhấtđịnh Sự giới hạn hiệu lực của văn bản theo thời gian là cần thiết vì mỗi vănbản được hình thành trong một giai đoạn lịch sử, với những điều kiện nhất

định của đời sống xã hội nên chỉ có thé phát huy tác dụng khi còn tồn tại

những điều kiện đó, trong khi đời sống xã hội luôn biến động, các điều kiệnkhách quan là cơ sở cho việc hình thành nội dung văn bản cũng luôn thay đổi,

nên văn bản có thể bị lạc hậu, lỗi thời Thêm vào đó, quyền và nghĩa vụ của

các bên trong quan hệ quản lý hành chính nhà nước luôn đòi hỏi được thựchiện ngay, tránh sự dây dưa hoặc không thực hiện trong thực tiễn; những vấn

đề phát sinh trong đời sống xã hội thường có nhu cầu được giải quyết nhanhchóng, vì vậy những văn bản được ban hành để giải quyết cần phải kịp thờithực hiện mới đáp ứng yêu cầu bức xúc của quản lý hành chính nhà nước

Đồng thờ, nhận thức về nghĩa vụ và những điều kiện cần thiết để thực hiện

nghĩa vụ của các cán bộ, công chức có liên quan tới việc thực hiện văn bản là

không đồng nhất nên có thể dẫn tới sự lệch lạc, không thống nhất trong nhậnthức và hình động tổ chức thực hiện văn bản Chính vì những lẽ đó, không

một văn tản quản lý hành chính nhà nước nào có thể được coi là có hiệu lựcvĩnh viễn mà chỉ được ban hành để thực hiện trong một khoảng thời gian nhất

định, được xác định bởi các thời điểm bat đầu và kết thúc hiệu lực của văn

bản Về nguyên tắc chung, ngoài khoảng thời gian đó văn bản quản lý hànhchính nhà nước không có hiệu lực thi hành

Trong pháp luật hiện hành, không có quy định chung cho mọi loại văn

bản quản lý hành chính nhà nước về thời điểm bắt đầu có hiệu lực pháp lý của

chúng, mà chỉ có những quy định riêng cho một số văn bản quản lý hành chínhnhà nước, như: "Van bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính

phủ có hiệu lực sau 15 ngày, kể từ ngày đăng Công báo hoặc có hiệu lực

muộn hơn nếu được quy định tại văn bản đó " (khoản 3, Điều 75 Luật Ban

hành văn bản quy phạm pháp luật), hoặc: "Quyết định xử phạt có hiệu lực kể

từ ngày ký, trừ trường hợp trong quyết định quy định ngày có hiệu lực khác”(khoản 3, Điều 56, Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính, năm 2002) Tuynhiên, khi xem xét về tính hợp lý của những quy định này thì còn một số vấn

dé hiện đang chưa được thống nhất về quan điểm giữa các nhà khoa học, ví dụ

về thời điểm bắt đầu có hiệu lực pháp lý của văn bản quy phạm pháp luật của

Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ theo quy định nói trên hiện đang có hai quan

điểm trái ngược nhau Quan điểm thứ nhất, cho rằng quy định như vậy là hợp

lý vì với thời gian đó thì các đối tượng có liên quan mới có đủ điều kiện để

tiếp cận, nghiên cứu, tổ chức thực hiện và thực hiện được văn bản một cách cóhiệu quả, vì vậy muốn bảo đảm sự kịp thời thì các văn bản cụ thể hóa hay giải

thích, hướng dẫn phải được soạn thảo song song với văn bản gốc Quan điểm

thứ hai hợp lý hơn, cho rằng quy định này là quá hẹp, không bao trùm, không

phù hợp với những trường hợp văn bản được ban hành chậm, không kịp thời sovới yêu cầu, như khi một luật hoặc pháp lệnh đã có hiệu lực pháp lý cần được

cụ thể hóa, giải thích, hướng dẫn nhưng nghị định được ban hành chậm (sau

khi văn bản gốc đã có hiệu lực pháp lý) thì quy định này sẽ tạo ra một khoảng

thời gian trong đó văn bản gốc đã có hiệu lực nhưng văn bản cụ thể hóa, giải

thích, hướng dẫn lại chưa có hiệu lực, vì vậy cần sửa quy định trên thành: "Vănbản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ có hiệu lực

sau l5 ngày, kể từ ngày đăng Công báo hoặc có hiệu lực kể từ ngày được quyđịnh tại văn bản đó " Theo hướng này thì thời hạn 15 ngày nói trên chỉ có giátrị khi trong văn bản không có quy định về thời điểm bắt đầu có hiệu lực của

văn bản; khi đặt ra quy định thì tùy từng trường hợp, thời điểm này có thểđược xác định trở về trước hoặc trở về sau so với thời điểm đăng Công báo

Như vậy, thời điểm bắt đầu có hiệu lực pháp lý của văn bản được xác

định theo hai nguyên tắc: một là, được quy định ngay trong từng văn bản cụ

thể; hai là, suy đoán dựa trên những quy định chung trong pháp luật hiện hành

(khi trong văn bản không có quy định về vấn đề này)

Tuy nhiên, để bảo đảm sự tiện lợi, tính thống nhất trong việc thực hiện,

người ban hành văn bản nên quy định cụ thể về thời điểm bất đầu có hiệu lựccho từng văn bản được ban hành Khi đó cần căn cứ vào tổng thể những điều

kiện khách quan và chủ quan có liên quan tới văn bản để xác định thời điểm

này cho hợp pháp và hợp lý Thông thường, khi một văn bản được ban hành,thường cần có một khoảng thời gian nhất định để những người có liên quan

sao gửi, nghiên cứu việc tổ chức thực hiện, vì vậy, tuỳ thuộc vào tầm quan

trọng, mức độ phức tạp của văn bản, vào năng lực của cán bộ, công chức ,

người ban hành nên quy định một khoảng thời gian cần thiết, đủ để tiến hành

những hoạt động này thì mới bảo đảm được tính khả thi cho văn bản Bên

cạnh đó, đối với những việc cấp bách cần có văn bản để giải quyết ngay hoặc

những văn bản có nội dung đơn giản, liên quan tới ít người và dễ thực hiện thì

có thể quy định văn bản có hiệu lực ngay kể từ ngày cấp có thẩm quyền ký.Chỉ trong những trường hợp đặc biệt, thật cần thiết thì mới áp dụng hiệu lựctrở về trước cho văn bản, khi đó thì phải tránh những trường hợp pháp luật cấm

áp dụng hiệu lực hồi tố, đồng thời cũng cần bảo đảm sự phù hợp về thời điểm

bắt đầu có hiệu lực của văn bản đó so với văn bản có hiệu lực cao hơn mà nóhướng dẫn hi hành Khi đó thời điểm bắt đầu tổ chức thực hiện văn bản trên

thực tiễn không trùng với thời điểm bắt đầu có hiệu lực pháp lý của văn bản

Về thời điểm kết thúc hiệu lực của văn bản, thông thường pháp luật

không quy định, nhưng trong những trường hợp cần thiết pháp luật có thể quy

định cho một số loại văn bản cụ thể, như: "Quyết định xử phạt vi phạm hànhchính hết hiệu lực thi hành sau một năm, kể từ ngày ra quyết định " (Điều 56,

Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 1995) Mặc dù vậy, trong mọi trường

hợp, về mặt lý luận luôn có thể xác định: thời điểm kết thúc hiệu lực của vănbản là thời điểm văn bản bị huỷ bỏ, bãi bỏ, thay thế bằng một văn bản khác;thời điểm toàn bộ nội dung là các mệnh lệnh cá biệt đã được thực hiện xong

hoặc thời điểm được quy định trong chính văn bản đó Tuy nhiên, để việc thực

hiện văn bản được tiện lợi, thống nhất, tránh dây dưa kéo dài thì trong các văn

bản áp dụng pháp luật và các văn bản hành chính nên có quy định về thời điểmkết thúc hiệu lực của văn bản; còn trong văn bản quy phạm pháp luật thì chỉnên xác định thời điểm này khi ban hành một số quy định để thực hiện thử

Hiệu lực theo không gian của văn bản quản lý hành chính nhà nước là

sự tác động của văn bản lên các quan hệ xã hội trong một vùng lãnh thổ nhất

định, thông thường là một vùng lãnh thổ tương ứng với các cấp đơn vị hành

chính: cả nước, tỉnh, huyện, xã (và các đơn vị hành chính tương đương) hoặctrong phạm vi lãnh thổ mà cơ quan ban hành đóng trụ sở nếu là văn bản quản

lý công việc nội bộ một cơ quan nhà nước

Xác định giới hạn vùng lãnh thổ mà văn bản có hiệu lực thi hành làcần thiết vì thẩm quyền ban hành văn bản quản lý hành chính nhà nước củacác chủ thể thường gắn với một vùng lãnh thổ nhất định, phù hợp với việc

phân công quyền lực trong bộ máy nhà nước; đồng thời, có những công việctrong quản lý hành chính nhà nước chỉ phát sinh ở địa phương này mà không

có ở địa phương khác, chỉ phát sinh trong quản lý nội bộ cơ quan nhà nước mà

không phát sinh trong những quan hệ giữa cơ quan đó với những chủ thể khác,

nên văn bản quy định về những vấn đề đó mang tính chuyên biệt và chỉ đượcthực hiện trong một số vùng lãnh thổ có công việc đó; bên cạnh đó cũng có

những nội dung văn bản chỉ phù hợp với địa phương, cơ quan này mà khôngphù hợp với địa phương, cơ quan khác vì giữa các địa phương, cơ quan đó có

những điểm khác biệt về điều kiện thi hành văn bản nên không thể đưa văn

bản ra thực hiện ở mọi cơ quan, đơn vị trực thuộc; ngoài ra, cũng có nhữngquy định mới được hình thành, chưa có điều kiện kiểm nghiệm sự đúng dan

của sự tác động, nên cần thực hiện thử để rút kinh nghiệm Chính vì vậy, Nhànước đã quy định trong pháp luật về hiệu lực theo không gian của văn bản

quản lý hành chính nhà nước bằng nhiều cách khác nhau, như: quy định về

thẩm quyền theo lãnh thổ của từng chủ thể quản lý hành chính nhà nước, chủthể có quyền quản lý vùng lãnh thổ nào thì văn bản do nó ban hành có hiệulực trong vùng lãnh thổ đó; quy định rõ phạm vi hiệu lực theo không gian củanhững văn bản quản lý hành chính nhà nước cụ thể, tạo cơ sở cho việc xácđịnh phạm vi không gian có hiệu lực của mỗi văn bản và trên cơ sở đó, người

ra văn bản căn cứ vào những điểm đặc thù của mỗi công việc phát sinh, như:chủ đề văn bản, các đặc điểm về địa lý, mật độ dân cư, đội ngũ cán bộ của

ngành, địa phương hay cơ quan mình để chủ động xác định cụ thể, bảo đảm sự

phù hợp về hiệu lực theo không gian của từng văn bản quản lý hành chính nhà

nước và khi xác định, thì văn bản chỉ có thể tác động trong khoảng không gian

đó mà không được đem ra thực hiện ở những vùng lãnh thổ khác.

Hiệu lực theo đối tượng tác động của văn bản quản lý hành chính nhà

nước là giới hạn sự tác động của văn bản lên những cá nhân, tổ chức nhất

định Sự tác động đó của các văn bản khác nhau là không giống nhau vì giữa

chúng có thể có sự khác biệt về thẩm quyền của chủ thể ban hành, thẩm quyền

đó đã được pháp luật xác định và theo đó, họ chỉ được quản lý đối với những

cá nhân tổ chức nhất định mà không phải là những đối tượng khác; đồng thời,

trong mỗi văn bản quản lý hành chính nhà nước, các quyền và nghĩa vụ được

xác định là của đối tượng có liên quan tới chủ đề văn bản, mà không phải làcủa mọi cá nhân, tổ chức trong xã hội Như vậy, việc người ban hành văn bản