Tiểu luận: Kỹ thuật và quy trình xây dựng văn bản pháp luật: Môn Xây dựng văn bản pháp luật

Kỹ thuật soạn thảo văn bản là toàn bộ những quy tắc tổ chức hoạt động của các cơ quan, các tổ chức và cán bộ chuyên môn nghiệp vụ trong việc chuẩn bị, xây dựng biên soạn, thông qua, ban

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT

******

TIỂU LUẬN Môn: Xây dựng văn bản pháp luật

Đề tài: Kỹ thuật và quy trình xây dựng văn bản pháp luật

Sinh viên thực hiện: Nguyễn Thảo Vân

Mã sinh viên: 19061396

Lớp học phần: CAL2003

Giảng viên: TS Trần Nho Thìn

Hà Nội - 2021

MỤC LỤC

Trang A ĐẶT VẤN ĐỀ 02

B PHẦN NỘI DUNG I Tổng quan về kĩ thuật xây dựng văn bản pháp luật 1 Khái niệm kĩ thuật xây dựng văn bản pháp luật 02

2 Vai trò của kĩ thuật xây dựng văn bản pháp luật 04

II Quy trình xây dựng văn bản pháp luật 1 Những yêu cầu đối với hoạt động xây dựng văn bản pháp luật 04

1.1 Yêu cầu đảm bảo tính hợp pháp của văn bản 04

1.2 Yêu cầu về tính hợp lí 04

1.3 Yêu cầu về tính rõ ràng, minh bạch 05

1.4 Yêu cầu về trình độ kỹ thuật pháp lý xây dựng văn bản 05

2 Các bước xây dựng văn bản pháp luật 05

2.1 Bước chuẩn bị 05

2.2 Bước viết dự thảo 08

2.3 Thông qua và công bố văn bản 08

III Một số khó khăn, vướng mắc trong quá trình 08

xây dựng văn bản pháp luật và giải pháp C KẾT LUẬN 10

D TÀI LIỆU THAM KHẢO 10

A ĐẶT VẤN ĐỀ

Nhìn lại một chặng đường, có thể thấy hoạt động xây dựng pháp luật là hoạt động vô cùng quan trọng, không thể thiếu đối với mỗi quốc gia trong việc trở thành công cụ quản lý nhà nước và xã hội Đặc biệt là đối với nhà nước pháp quyền, quản lý và điều hành đất nước bằng pháp luật và chỉ tuân theo pháp luật thì hoạt động xây dựng pháp luật càng có ý nghĩa lớn lao Là hoạt động chủ yếu, chiếm nhiều thời gian và kinh phí của cơ quan nhà nước ở cả trung ương và địa phương (Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH), Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, Hội đồng nhân dân (HĐND), Ủy ban nhân dân (UBND) các cấp) Do đó, để xây dựng một hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ, hiệu quả thì đòi hỏi phải có quy trình xây dựng và ban hành văn bản hết sức chặt chẽ Để đảm bảo chất lượng, hiệu quả cao, kĩ thuật và quy trình xây dựng văn bản pháp luật cũng cần được chú trọng đặc biệt

B PHẦN NỘI DUNG

I Tổng quan về kĩ thuật xây dựng văn bản pháp luật

1 Khái niệm kỹ thuật xây dựng văn bản pháp luật

Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật Văn bản quy phạm pháp luật bao gồm 26 loại như: Hiến pháp của Quốc hội; Bộ luật của Quốc hội; Luật của Quốc hội; Nghị quyết của Quốc hội; Pháp lệnh của Ủy Ban Thường Vụ Quốc hội; Lệnh của Chủ tịch nước; Quyết định của Chủ tịch nước,

Kỹ thuật soạn thảo văn bản là một khái niệm khá phức tạp, bao gồm cả yếu tố kỹ thuật lẫn lý luận về văn bản Kỹ thuật soạn thảo văn bản là những quy trình, những đòi hỏi trong một quá trình diễn ra một cách liên tục từ khi chuẩn bị soạn thảo cho đến khi soạn thảo, và chuyển văn bản đến nơi thi hành Gắn liền với quy trình là những đòi hỏi, những quy tắc về việc tổ chức biên soạn, thu thập tin tức, khởi thảo văn bản và cả ngôn ngữ thể hiện trong văn bản Kỹ thuật soạn thảo văn bản là toàn bộ những quy tắc

tổ chức hoạt động của các cơ quan, các tổ chức và cán bộ chuyên môn nghiệp vụ trong việc chuẩn bị, xây dựng biên soạn, thông qua, ban hành chính thức các văn bản Toàn

bộ những quy tắc, những đòi hỏi trong quá trình soạn thảo văn bản nhằm mục đích để văn bản hoàn thiện cả về nội dung lẫn hình thức, phát huy đúng vai trò tác dụng của văn bản, phù hợp với mục đích của chủ thể ban hành

Kỹ thuật soạn thảo văn bản gồm hai bộ phận cơ bản cấu thành:

Thứ nhất, một bộ phận gồm những quy tắc về tổ chức và hoạt động của các cơ quan

nhà nước trong việc xét trình thông qua ban hành các văn bản Tuỳ thuộc vào mức độ quan trọng của văn bản, một số quy tắc soạn thảo có thể được quy định bằng những quy phạm pháp luật

Ví dụ quy trình soạn thảo văn bản luật pháp lệnh: Hiến pháp 2013 quy định danh sách những chủ thể của sáng quyền lập pháp, tức là quyền được trình dự án luật trước Quốc hội; Hiến pháp cũng quy định cách thức biểu quyết thông qua dự án và cách thức công

bố luật đã được Quốc hội thông qua

Thứ hai, ngoài những quy tắc về tổ chức và hoạt động của các cơ quan Nhà nước, các

tổ chức xã hội, còn có những quy tắc khác mang tính chất chuyên môn nghiệp vụ liên quan trực tiếp đến hoạt động thực tiễn của người được giao nhiệm vụ nghiên cứu, chuẩn bị biên soạn, trình các dự thảo văn bản

Kĩ thuật soạn thảo văn bản không chỉ dựa trên cơ sở khoa học vững chắc mà còn phải dựa trên những tri thức thực tiễn, những kinh nghiệm đã có, vận dụng nó một cách sáng tạo Mặt khác, chuyên gia không những vận dụng đúng đắn những kiến thức lý luận cơ bản về văn bản mà còn phải biết vận dụng những kiến thức về chuyên môn khác Ví dụ như để xây dựng được bộ luật Dân sự thì cần có những kiến thức sâu sắc

về nhiều lĩnh vực trong cuộc sống, liên tục vận dụng sáng tạo để phù hợp với sự phát triển của cuộc sống Hay với bộ luật Hình sự cũng cần sự hiểu biết về hình luật, tâm lí học,

Tóm lại, kỹ thuật soạn thảo văn bản là tổng thể những quy tắc, những yêu cầu trong

quá trình soạn thảo văn bản bao gồm cả những quy tắc, nguyên tắc tổ chức hoạt động của chủ thể ban hành văn bản, đến những yêu cầu đòi hỏi có tính chất kỹ thuật, nghiệp

vụ của người được giao nhiệm vụ được giao soạn thảo văn bản

2 Vai trò của kỹ thuật soạn thảo văn bản

Văn bản có mục tiêu chủ yếu hướng dẫn, chỉ đạo hoạt động của các cá nhân, hay hoạt động của các tổ chức Khi ban hành văn bản, chủ thể ban hành bao giờ cũng mong muốn cho người thực thi văn bản phải thực hiện đúng theo ý muốn thể hiện trong văn bản của mình Cho nên, muốn đạt được yêu cầu đó, cần phải có kỹ thuật thể hiện

Với mục đích làm cho người nhận văn bản hiểu được mục đích, yêu cầu của chủ thể ban hành, một cách nhanh nhất và chính xác nhất, kĩ thuật soạn thảo văn bản sẽ bảo đảm cho tư tưởng, ý chí của chủ thể ban hành văn bản được thế hiện một cách rõ ràng, đầy đủ nhất trong văn bản Kỹ thuật cũng nhằm thể hiện những nội dụng và hình thức thích hợp, đơn giản để người đọc hiểu đúng và chính xác những yêu cầu của chủ thể văn bản

II Quy trình xây dựng văn bản pháp luật

1 Những yêu cầu đối với hoạt động xây dựng văn bản pháp luật

1.1.Yêu cầu đảm bảo tính hợp pháp của văn bản

Văn bản quy phạm pháp luật được ban hành phải đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống văn bản pháp luật Yêu cầu này đòi hỏi sự tuân thủ thứ bậc cao thấp về giá trị pháp lý của văn bản, phải tôn trọng vị trí tối cao của Hiến pháp và luật Trên cơ sở những quy phạm pháp luật đó, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành các quy phạm cụ thể hóa các quy phạm cơ bản Các văn bản pháp luật đó phải được ban hành trong phạm vi thẩm quyền của cơ quan hoặc chức vụ

1.2 Yêu cầu về tính hợp lí

Tính hợp lý của văn bản quy phạm pháp luật bao gồm: tính tổng thể, toàn diện, tính hệ thống, thống nhất, đồng bộ, tính phù hợp, khách quan, hài hòa, tính giản đơn, cụ thể, kịp thời, rõ ràng, dễ hiểu, dễ tiếp cận… Văn bản pháp luật hợp lý thì mới có khả năng thực thi, hiệu quả cao Phải đảm bảo hài hòa lợi ích nhà nước, tập thể và cá nhân, có tính cụ thể và phù hợp với từng vấn đề, với các đối tượng thực hiện Ngoài ra, văn bản pháp luật phải đảm bảo tính hệ thống toàn diện, bao gồm nhiều bộ phận liên quan logic và thống nhất với nhau

1.3 Yêu cầu về tính rõ ràng, minh bạch

Một văn bản quy phạm pháp luật được xây dựng rất chi tiết, cụ thể, rõ ràng, bảo đảm tính phù hợp, tính thống nhất đồng bộ, tính hợp hiến, hợp pháp…nhưng không được công bố để mọi người đều có thể tìm hiểu thi hành chưa thể nói rằng văn bản đó đã bảo đảm tính minh bạch Như vậy, nội dung tính minh bạch của văn bản pháp luật bao gồm 2 yếu tố: một là, phải rõ ràng, minh bạch và hai là, phải có tính công khai, ai cũng

có thể biết Minh bạch thường gắn liền với công khai, hay nói một cách khác, tính công khai vừa là thuộc tính của minh bạch, vừa là điều kiện để thể hiện tính minh bạch

1.4 Yêu cầu về trình độ kỹ thuật pháp lý xây dựng văn bản

Kỹ thuật soạn thảo văn bản pháp luật là những biểu hiện của văn hóa, văn minh nhân loại, nó có lịch sử phát triển và luôn được thừa kế Kỹ thuật lập quy là một vấn đề phức tạp, bao gồm tổng thể những phương pháp, phương tiện được sử dụng trong quá trình soạn thảo và hệ thống hóa văn bản pháp luật, chứa đựng các nguyên tắc, các quy tắc khoa học nhằm bảo đảm cho pháp luật có thể điều chỉnh hiệu quả các quan hệ xã hội Vì vậy, việc học tập, tiếp thu những tri thức và kinh nghiệm trong lĩnh vực lập pháp của các nước trên thế giới để vận dụng vào việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống văn bản pháp luật nhà nước ta hiện nay là việc làm hết sức cần thiết

2 Các bước xây dựng văn bản pháp luật

Các bước xây dựng văn bản pháp luật là trình tự tiến hành các công việc xây dựng văn bản, được sắp xếp theo một thứ tự nối tiếp nhau Kết thúc mỗi bước, người soạn thảo đạt được mục tiêu nhất định, làm cơ sở cho những bước tiếp theo tới khi dự thảo đạt yêu cầu, được người có thẩm quyền thông qua

Tóm tắt các bước soạn thảo văn bản pháp luật:

a Bước chuẩn bị

1 Xác định mục tiêu

2 Chọn loại văn bản

3 Sưu tầm tài liệu, thu thập và xử lý thông tin

4 Xin chỉ thị cấp lãnh đạo

5 Hỏi ý kiến các cơ quan, tổ chức liên quan

6 Suy luận (các loại vi phạm mà văn bản có thể mắc)

b Bước viết dự thảo

1 Lập dàn bài

2 Thảo văn bản theo dàn bài

3 Kiểm tra

c Thông qua và công bố văn bản

Người soạn thảo sẽ tiến hành các công việc chi tiết sau đây:

2.1 Bước chuẩn bị

(1) Xác định mục tiêu ban hành văn bản

Việc đầu tiên của người soạn thảo văn bản phải tìm ra mục tiêu của văn bản, trong đó mục tiêu luôn luôn phải duy nhất Mỗi một văn bản một mục tiêu, tức là một việc, một vấn đề Mỗi một việc nên viết một công văn, cho dù có thể nhiều công văn gửi cho một cơ quan, cùng một ngày Điều cốt yếu của một công văn phải xác định rõ một mục tiêu xác định,

Ví dụ, mục tiêu chuyển “hồ sơ của bà Nguyễn Thị X lên Bộ trưởng Bộ tư pháp" Mục tiêu này chưa rõ ràng, cần phải xác định rõ hơn mục tiêu của việc chuyển: Hồ sơ đó chuyển lên để làm gì? Xin tăng lương, hay xin đi nước ngoài, thì phải ghi rõ hình thức

đi, đi công tác hay đi du học

(2) Chọn loại văn bản và hình thức văn bản

Đây là khâu quan trọng bậc nhất có tính chất quyết định đến quy trình soạn thảo văn bản Việc xác định này phải đi từ những nguyên tắc cơ bản, xác định phạm vi thẩm quyền của cơ quan, tổ chức, những nguyên tắc tổ chức hoạt động của cơ quan, tổ chức Việc lựa chọn hình thức văn bản, chọn loại văn bản quy phạm pháp luật hay không chứa quy phạm pháp luật, phụ thuộc hoàn toàn vào mục đích, yêu cầu đối tượng tác động nêu ra trong văn bản

Để xác định hình thức văn bản, người soạn thảo phải trả lời một loạt các câu hỏi như:

- Ai là người ban hành văn bản ? Đối tượng tác động của văn bản?

- Đây là văn bản pháp luật hay là văn bản hành chính? Nếu là văn bản pháp luật thì đó

là văn bản quy phạm pháp luật hay văn bản áp dụng pháp luật?

- Trật tự pháp lý trong văn bản được xác định như thế nào? Ai sẽ phải thực hiện văn bản sắp ban hành? Phạm vi ban hành tới đâu?

- Ai có trách nhiệm kiểm tra thực hiện các văn bản? Ai (đơn vị) có liên quan và mức

độ quan tâm tới văn bản? Các quan hệ khác có thể xuất hiện trong quá trình thực hiện văn bản?

(3) Sưu tầm tài liệu, thu thập, xử lý thông tin

Người soạn thảo phải thu thập tất cả những tài liệu có liên quan đến vấn đề nêu ra trong văn bản Những tài liệu này gồm có: Những tài liệu nói về nguyên tắc cần phải giải quyết vấn đề trong văn bản Đó là những văn bản pháp luật quy định các hoạt động thuộc lĩnh vực cần đề cập trong văn bản Ngoài những văn bản pháp luật, người soạn thảo phải sưu tầm những tài liệu cá biệt đang nghiên cứu nói về vấn đề cần đề cập trong công văn Đó chính là những văn kiện hành chính thông thường như báo cáo, tờ trình, biên bản, đơn từ, công văn hành chính

(4) Trao đổi và hỏi ý kiến các bộ phận, các cơ quan có liên quan

Người soạn thảo có thể hỏi ý kiến bằng điện thoại, hoặc có thể trao đổi trực tiếp có tính chất sưu tầm tư liệu Cần trao đổi với tính chất hội đàm, với đại diện bộ phận, cơ quan có liên quan, nhất là cần trực tiếp gặp người có nhiều hiểu biết vấn đề liên quan đến nội dung của văn bản Người soạn thảo có thể đề nghị cơ quan trực thuộc có thể

mở những cuộc toạ đàm, hội nghị mang tính chất khoa học lớn

(5) Xin ý kiến lãnh đạo trực tiếp

Giai đoạn xin ý kiến lãnh đạo trực tiếp, hoặc lãnh đạo cấp cơ quan, công sở thường là giai đoạn khó khăn nhất và phức tạp nhất trong toàn bộ các bước Đây là giai đoạn quyết định việc có ban hành hay không Người soạn thảo công văn cần ghi chép kết quả cuộc hội ý này để dùng làm cơ sở, ý chính cho nội dung văn bản soạn thảo

(6) Phần suy luận

Đây là công việc cuối cùng của bước chuẩn bị, rất cần đến kiến thức, kinh nghiệm của người soạn thảo Người soạn thảo phải giải quyết tốt câu hỏi: văn bản soạn ra có thuộc thẩm quyền cơ quan, tổ chức của mình không?

Cần lưu ý sự phù hợp về thẩm quyền và hình thức của văn bản, để tránh tạo ra những sai lầm, khiến văn bản trở thành bất hợp pháp Văn bản không được vi phạm các nguyên tắc chung, đáp ứng các yêu cầu của việc xây dựng văn bản pháp luật

Phải thẳng thắn thừa nhận một thực tế là trình độ, năng lực công tác của cán bộ, công chức ở các địa phương còn hạn chế, chủ yếu là thừa hành theo văn bản chỉ đạo của cấp trên Vậy nên một số văn bản do chính quyền địa phương cấp huyện, xã ban hành thường là sao chép, nhắc lại các quy định trong các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên chứ chưa thực sự biết áp dụng kiến thức, suy luận dẫn đến việc văn bản chưa đáp ứng đúng các yêu cầu về trình tự, thủ tục, nội dung

2.2 Bước viết dự thảo

Giai đoạn này cần có các giai đoạn sau:

- Lập dàn ý (dàn bài văn bản) rất cần thiết đối với những văn bản quan trọng, phức tạp

Công việc lập dàn bài được bắt đầu bằng chia nội dung văn bản ra thành nhiều đoạn, các phần và sắp xếp theo trật tự Việc lập dàn ý sẽ tránh sự trùng lặp hay thiếu ý, nên được làm ngay cả với văn bản đơn giản

- Thảo văn bản

Căn cứ vào dàn bài, người soạn thảo thể hiện văn bản bằng lời văn của mình Mỗi một loại văn bản thường có cách hành văn riêng Công điện, thì có lối vắn tắt, gọn gàng Luật, sắc lệnh, phải diễn đạt bằng lời văn khách quan, vô tư Văn bản nói chung cần dùng loại từ ngữ chính xác, thông dụng

- Kiểm soát

Sau khi đã thảo xong văn bản, việc cần thiết là kiểm soát lại, đọc lại một cách thận trọng, bố sung, sửa chữa những chỗ sai lầm

2.3 Thông qua và công bố văn bản

Sau khi đã kiểm tra kỹ lưỡng bản dự thảo, soạn giả đem văn bản đi chế bản, in ấn, hoặc đánh máy Ở bước kỹ thuật này, phải theo dõi một cách chặt chẽ để sửa lỗi lần cuối Trường hợp văn bản phức tạp phải có bản thuyết trình kèm theo Quá trình tạo ra bản thuyết trình tương tự như việc soạn thảo văn bản chính thức

III Một số khó khăn, vướng mắc trong quá trình xây dựng văn bản pháp luật và giải pháp

Hiện tại vẫn còn một số cơ quan thực hiện soạn thảo chưa tuân thủ nghiêm bước lập đề nghị xây dựng nghị quyết Nhiều địa phương cho rằng nghị quyết của Hội đồng nhân dân chỉ quy định về biện pháp tổ chức thi hành văn bản của cấp trên, không quy định chính sách mới, nhưng vẫn phải lập đề nghị xây dựng văn bản, làm hạn chế khả năng phản ứng nhanh của chính quyền địa phương đối với những vấn đề cấp bách của xã hội

Bên cạnh đó, trong quá trình soạn thảo văn bản pháp luật, một trong những nhiệm vụ quan trọng là khảo sát, đánh giá thực trạng xã hội ở địa phương liên quan đến dự thảo; thu thập và xử lý thông tin, tư liệu có liên quan đến dự thảo còn chưa được chú trọng Mặc dù Luật đã quy định rất chi tiết, nhưng một số cơ quan chủ trì soạn thảo chưa nhận thức đầy đủ được tầm quan trọng của việc lấy

ý kiến đánh giá, còn xem nhẹ việc tổ chức lấy ý kiến; cách thức chưa hiệu quả, thiếu công khai, minh bạch; nội dung lấy ý kiến chưa chính xác,

Mặc dù Luật Ban hành văn bản Quy phạm pháp luật đã quy định về “trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền trong xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật”, nhưng nội dung còn quá chung chung, trong khi Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước lại không xác lập trách nhiệm bồi thường thiệt hại cho người dân khi cơ quan nhà nước ban hành văn bản pháp luật sai, trái quy định Do đó, câu chuyện ra văn bản rồi lại thu hồi vì thấy sai cũng không hiếm gặp Ví dụ như vào ngày 29.4, Tổng cục Du lịch - Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch ra văn bản trong đó có điều khoản “cấm du khách không được chia sẻ, đưa tin, đăng bài trên mạng xã hội, phương tiện truyền thông về tình hình dịch tại cơ sở kinh doanh dịch vụ du lịch.” Văn bản trên hoàn toàn trái với quy định của Hiến pháp (2013) và Luật tiếp cận thông tin (2018), gây ảnh hưởng đến tình hình kinh tế - xã hội Vậy nên, việc xem xét trách nhiệm cá nhân trong ban hành văn bản cũng cần được chú ý, không phải cứ sai là đổ lỗi cho “người đánh máy” hay vì lí do nào khác để trốn tránh trách nhiệm của từng cá nhân