Kỹ thuật xây dựng văn bản pháp luật là toàn bộ những quy tắc tổ chức hoạt động của các cơ quan, các tổ chức và cán bộ chuyên môn nghiệp vụ trong việc chuẩn bị, xây dựng biên soạn, thông
Trang 1ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT
BÀI TIỂU LUẬN MÔN XÂY DỰNG VĂN BẢN PHÁP LUẬT
Đề tài: Kỹ thuật và quy trình xây dựng văn bản pháp luật
Họ và tên: Nguyễn Ngọc Linh
Ngày sinh: 20/09/2001
Mã sinh viên: 19062030
Lớp: K64-CLC
Hà Nội – 2021
Trang 2CHƯƠNG 1: KHÁI NIỆM VÀ VAI TRÒ CỦA KỸ THUẬT XÂY DỰNG VĂN BẢN PHÁP LUẬT
1.1 Khái niệm kỹ thuật xây dựng văn bản pháp luật
Kỹ thuật xây dựng văn bản pháp luật là một khái niệm khá phức tạp, bao gồm cả yếu tố kỹ thuật lẫn lý luận về văn bản Kỹ thuật xây dựng văn bản là những quy trình, những đòi hỏi trong một quá trình diễn ra một cách liên tục từ khi chuẩn bị soạn thảo cho đến khi soạn thảo, và chuyển văn bản đến nơi thi hành Gắn liền với quy trình là những đòi hỏi, những quy tắc về tổ chức biên soạn, thu thập tin tức, khởi thảo văn bản và cả ngôn ngữ thể hiện trong văn bản
Kỹ thuật xây dựng văn bản pháp luật là toàn bộ những quy tắc tổ chức hoạt động của các cơ quan, các tổ chức và cán bộ chuyên môn nghiệp vụ trong việc chuẩn
bị, xây dựng biên soạn, thông qua, ban hành chính thức các văn bản Toàn bộ những quy tắc, những đòi hỏi trong quá trình soạn thảo văn bản nhằm mục đích
để văn bản hoàn thiện cả về nội dung lẫn hình thức, để phát huy đúng vai trò tác dụng của văn bản, phù hợp với mục đích của chủ thể ban hành
Kỹ thuật xây dựng văn bản – theo một số nhà khoa học gồm hai bộ phận cấu thành:
Thứ nhất, một bộ phận gồm những quy tắc về tổ chức và hoạt động của các cơ
quan nhà nước trong việc xét trình, thông qua, ban hành các văn bản
Thứ hai, ngoài những quy tắc về tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà
nước, các tổ chức xã hội, còn có những quy tắc khác mang tính chất chuyên môn nghiệp vụ liên quan trực tiếp đến hoạt động thực tiễn của người được giao
nhiệm vụ nghiên cứu, chuẩn bị biên soạn, trình các dự thảo văn bản
Tóm lại, kĩ thuật xây dựng văn bản là tổng thể những quy tắc, những yêu cầu trong quá trình xây dựng văn bản bao gồm cả những quy tắc, nguyên tắc tổ chức hoạt động của chủ thể ban hành văn bản, đến những yêu cầu đòi hỏi có tính chất
kỹ thuật nghiệp vụ của người được giao nhiệm vụ soạn thảo văn bản
Trang 31.2 Vai trò của kỹ thuật xây dựng văn bản
Khi ban hành văn bản, chủ thể ban hành bao giờ cũng mong muốn cho người thực thi văn bản phải thực hiện đúng theo ý muốn thể hiện trong văn bản của mình Cho nên, muốn đạt được yêu cầu đó, cần phải có kỹ thuật thể hiện Muốn cho hoạt động của các chủ thể khác nhau có được những hành vi hoạt động đồng loạt như nhau, buộc những chủ thể đó phải có nhận thức như nhau khi nhận và đọc văn bản Ngoài ra vẫn còn phải lưu lại làm bằng chứng trong tương lai Tất
cả những mục đích đó dẫn đến sự cần thiết phải có một kỹ thuật soạn thảo nhất định
Kỹ thuật xây dựng văn bản bảo đảm cho tư tưởng, ý chí của chủ thể ban hành văn bản được thể hiện một cách rõ ràng, đầy đủ nhất trong văn bản Kỹ thuật soạn thảo văn bản cũng nhằm thể hiện những nội dung và hình thức thích hợp, đơn giản làm cho mọi người đọc văn bản hiểu đúng và chính xác hơn những yêu cầu của chủ thể ban hành văn bản Muốn cho mọi người chấp hành tốt pháp luật của Nhà nước cũng cần thiết có kỹ thuật soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật, được gọi là kỹ thuật lập pháp
CHƯƠNG 2: QUY TRÌNH XÂY DỰNG VĂN BẢN PHÁP LUẬT
2.1 Khái niệm quy trình xây dựng văn bản pháp luật
Quy trình xây dựng pháp luật là cách thức, trình tự xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật Quy trình xây dựng pháp luật cũng phải bao hàm trong nó bước theo dõi tác động thực tế của văn bản quy phạm pháp luật mới ban hành so
với thực tiễn đời sống xã hội
2.2 Khái niệm các bước xây dựng văn bản pháp luật
Các bước xây dựng văn bản pháp luật là trình tự tiến hành các công việc xây dựng văn bản, được sắp xếp theo một thứ tự nối tiếp nhau, từ công việc nọ đenes công việc kia Kết thúc mỗi một bước, người soạn thảo đạt được mục tiêu nhất định, làm cơ sở cho những bước tiếp theo, cho đến khi dự thảo được soạn thảo đạt yêu cầu, trình người có thẩm quyền thông qua
Trang 4Các bước này đồng thời cũng là kế hoạch của người soạn thảo hoặc trùng khớp với kế hoạch chung của người soạn thảo
2.3 Các bước xây dựng văn bản pháp luật cụ thể
2.3.1 Bước chuẩn bị:
Đây là giai đoạn quan trọng bậc nhất quyết định chất lượng văn bản, càng chuẩn
bị chu đáo càng dễ dàng, nhanh chóng cho giai đoạn viết dự thảo Ở bước này, người soạn thảo phải tiến hành các công việc sau đây:
(1) Xác định mục tiêu ban hành văn bản
Việc đầu tiên của người soạn thảo văn bản phải tự trả lời được câu hỏi: Việc đó
là việc gì? Có cần thiết phải viết thành văn bản hay không?
Mục tiêu của văn bản luôn luôn phải duy nhất Mỗi một văn bản một mục tiêu, tức là một việc, một vấn đề Mỗi một việc nên viết một công văn, cho dù thế có thể nhiều công văn gửi cho một cơ quan, cùng một ngày Điều cốt yếu của một công văn phải xác định rõ một mục tiêu xác định
Ví dụ: mục tiêu chuyển “hồ sơ của bà Trần Thị L lên Bộ trưởng Bộ Giáo dục” Mục tiêu này chưa rõ ràng, cần phải xác định rõ hơn việc chuyển: Hồ sơ đó chuyển lên Bộ trưởng nhằm mục đích gì?
(2) Chọn loại văn bản và hình thức văn bản
Việc thứ hai của người soạn thảo là chọn văn bản cho thích hợp với vấn đề cần giải quyết Trước khi đi vào lựa chọn quy định soạn thảo, phải xác định hình thức của văn bản Đây là khâu quan trọng bậc nhất có tính chất quyết định đến quy trình soạn thảo văn bản Việc xác định này phải đi từ những nguyên tắc cơ bản, xác định phạm vi thẩm quyền của cơ quan, tổ chức, những nguyên tắc tổ chức hoạt động của cơ quan, tổ chức Vì vậy, việc lựa chọn hình thức văn bản, chọn loại văn bản quy phạm pháp luật hay không chứa quy phạm pháp luật… đều phụ thuộc hoàn toàn vào mục đích, yêu cầu đối tượng tác động của vấn đề nêu ra trong văn bản
Để xác định hình thức văn bản, người soạn thảo phải nắm rõ được: Người ban hành văn bản; đối tượng tác động của văn bản; văn bản thuộc loại nào; trật tự
Trang 5pháp lý trong văn bản; các quan hệ giữa cơ quan ban hành văn bản và các cơ quan khác có ảnh hưởng đến giá trị pháp lý của văn bản; người thực hiện văn bản sắp ban hành; phạm vi ban hành văn bản; đơn vị có liên quan và mức độ liên quan đối với văn bản; người có trách nhiệm kiểm tra thực hiện các văn bản, khả năng điều chỉnh các sai lầm…
(3) Sưu tầm tài liệu, thu nhập, xử lý thông tin
Người soạn thảo phải thu nhập tất cả những tài liệu có liên quan đến vấn đề nêu
ra trong văn bản Những tài liệu này gồm có: Những tài liệu nói về nguyên tắc cần giải quyết vấn đề trong văn bản Ngoài những văn bản pháp luật, người soạn thảo phải sưu tầm những tài liệu cá biệt đang nguyên cứu nói về vấn đề cần đề cập trong công văn (báo cáo, tờ trình, biên bản, đơn từ, công văn hành chính,…)
(4) Trao đổi và hỏi ý kiến các bộ phận, cơ quan có liên quan
Đây là phần công việc thường có tính chất bổ sung cho phần sưu tầm tư liệu Có thể trao đổi, hỏi ý kiến bằng điện thoại, trao đổi trực tiếp có tính chất hội đàm với đại diện bộ phận, cơ quan có liên quan, nhất là cần trực tiếp gặp và trao đổi với người có nhiều hiểu biết vấn đề liên quan đến nội dung văn bản
(5) Xin ý kiến lãnh đạo trực tiếp
Việc trao đổi qua lại với người lãnh đạo có thể phân thành một giai đoạn hoặc
có thể từng công việc một đều phải xin ý kiến lãnh đạo Giai đoạn này là giai đoạn khó khăn và phức tạp nhất, là giai đoạn quyết định việc ban hành hay
không ban hành văn bản
(6) Phần suy luận
Đây là công việc cuối cùng của bước chuẩn bị Sau khi đã có tư liệu sưu tầm, xin ý kiến của lãnh đạo cũng như hỏi ý kiến các cơ quan, tổ chức liên quan, người soạn thảo phải tự tư duy, suy ngẫm về những vấn đề còn mâu thuẫn, lựa chọn phương án tối ưu trong muôn vàn phương án trước khi soạn thảo văn bản Đây là công việc rất cần đến kiến thức, kinh nghiệm của người soạn thảo
2.3.2 Bước viết dự thảo:
Giai đoạn này gồm có ba việc như sau:
Trang 6(1) Lập dàn ý
Bước này rất cần thiết đối với những văn bản quan trọng, phức tạp, đòi hỏi phải viết dài Công việc lập dàn bài được bắt đầu bằng chia nội dung văn bản ra thành nhiều đoạn, phân đoạn và sắp xếp chúng trước sau theo một trật tự logic thống nhất Kiểm soát dàn bài, tránh sự trùng lặp hay sót ý
Đối với những văn bản đơn giản, người soạn không cần lập trước dàn bài nhưng những ý tứ phải được hình dung sẵn trước khi viết dự thảo
(2) Thảo văn bản
Căn cứ vào dàn bài, người soạn thảo lần lượt thể hiện văn bản bằng lời văn của mình Đến giai đoạn này kiến thức hành văn, cú pháp rất cần thiết Mỗi loại văn bản thường có cách hành văn riêng Văn bản nói chung cần dùng loại từ ngữ chính xác, thông dụng, không bóng bẩy, màu mè
(3) Kiểm soát
Sau khi đã thảo xong văn bản, cần kiểm soát lại, đọc lại một cách thận trọng, bổ sung thêm những chỗ thiếu sót, sửa chữa những chỗ sai lầm
2.3.3 Bước thông qua và công bố văn bản:
Sau khi đã kiểm tra kỹ lưỡng bản dự thảo, người soạn thảo đem văn bản đi chế bản, in ấn hoặc đánh máy Ở bước kỹ thuật này, soạn giả phải theo dõi một cách chặt chẽ tiến trình đánh máy, in, có thể đọc văn bản trên máy tính để sửa lỗi trực tiếp trên máy
Sau khi đã có bản in, soạn giả phải kiểm tra lần cuối, tiếp tục việc sửa, in lại văn bản rồi trình lên lãnh đạo ký
Trong nhiều trường hợp văn bản phức tạp phải có bản thuyết trình kèm theo Quá trình soạn thảo bản thuyết trình cũng có thể tiến hành soạn thoả như văn bản chính thức
2.4 Phát hành, luân chuyển, lưu trữ văn bản pháp luật
2.4.1 Các yêu cầu chung của quá trình tổ chức khoa học văn bản trong hoạt động quản lý
Trang 7Mỗi cơ quan, tổ chức tuỳ hoạt động của mình có nhiều loại văn bản khác nhau, xếp văn bản theo văn bản đi, văn bản đến,… Nhưng khi xây dựng các quy định
về tổ chức văn bản cần tuân theo các yêu cầu chung sau:
Phù hợp với đặc điểm hoạt động của cơ quan, tổ chức
Thuận lợi cho việc sử dụng và bảo quản
Đáp ứng được yêu cầu nộp lưu vào lưu trữ trong tương lai
2.4.2 Chu chuyển văn bản trong các cơ quan
a) Khái niệm chu chuyển văn bản
Chu chuyển văn bản theo nghĩa rộng được hiểu là quá trình hình thành văn bản, chuyển giao văn bản giữa các bộ phận và cá nhân cùng các cơ quan đơn vị từ khi nó được hình thành cho đến khi được giải quyết và đưa vào lưu trữ
Chu chuyển văn bản theo nghĩa rộng bao hàm thủ tục xây dựng, ban hành văn bản, quá trình chuyển văn bản đến đối tượng thi hành, người có thẩm quyền giải quyết cho đến khi nó được “về lưu” tại các kho lưu trữ
b) Chuyển giao và xử lý văn bản đến
Chuyển giao và xử lý văn bản đến là một mặt công tác rất quan trọng của quá trình quản lý Giai đoạn này gồm một số công đoạn sau:
Tiếp nhận văn bản và đăng ký vào sổ văn thư
Xem xét sơ bộ các thông tin trong văn bản về định hướng giải quyết các nhiệm
vụ đặt ra trong phạm vi hoạt động cơ quan
Chuyển giao văn bản cho bộ phận có nhiệm vụ trực tiếp giải quyết hay trình cho lãnh đạo cơ quan
Theo dõi kết quả giải quyết văn bản
Chuyển văn bản vào hồ sơ
c) Chuyển giao văn bản đi
Tất cả văn bản do cơ quan ban hành (văn bản đi) phải được triệu tập vào một mối là văn thư cơ quan Người dự thảo văn bản có trách nhiệm đọc soát văn bản lần cuối, kiểm tra độ mật, khẩn (nếu có) số lượng, địa chỉ gửi văn bản để chuyển cho bộ phận văn thư làm thủ tục đăng ký văn bản đi, đóng dấu và phát hành
Trang 8Trong việc chuyển giao văn bản đi cần lưu ý:
Không đóng dấu áp vào chữ ký người có thẩm quyền ghi bên lề công văn để đem đi liên hệ giải quyết công việc
Văn bản không sao chụp (photocopy) để gửi đi thay bản sao, không có giá trị pháp lý (chỉ dùng để tham khảo)
Việc nhận văn bản phát hành trực tiếp tại văn thư cơ quan cũng phải có quy định
cụ thể
Việc truyền văn bản qua mạng máy tính cần phải đảm bảo kịp thời, chuẩn xác
và bảo mật
2.4.3 Lập hồ sơ, lưu trữ văn bản
a) Lập hồ sơ các văn bản hình thành trong hoạt động của cơ quan
Tiêu chí để việc lập hồ sơ có tính thiết thực:
Các văn bản tài liệu đưa vào hồ sơ có giá trị tương đối đồng nhất
Hồ sơ lập ra phản ánh được các hoạt động chính yếu của các cơ quan qua các thời kỳ
Các văn bản trong từng loại hồ sơ có mối liên hệ nhất định
Thuận lợi cho việc bảo quản, sử dụng
Trình tự hồ sơ được sắp xếp:
Theo thời gian hình thành văn bản
Theo trình tự giải quyết vấn đề trong thực tế
Theo tên gọi văn bản
b) Đưa vào bảo quản, lưu trữ
(1) Lựa chọn tài liệu lưu trữ
(2) Thời hạn bảo quản
Các tài liệu được lựa chọn đưa vào lưu trữ với những thời hạn khác nhau tuỳ thuộc ý nghĩa của tài liệu, giá trị về mặt thời gian Các tài liệu trong cơ quan thường có 3 nhóm:
Tài liệu tạm thời (hồ sơ công trình, dự án,…)
Tài liệu về nhân sự: chọn lựa giữ trong những thời hạn nhất định
Trang 9Các tài liệu cơ bản cho hoạt động của một cơ quan như quyết định thành lập, các bản qui chế, điều lệ của cơ quan sẽ được bảo quản lâu dài theo sự tồn tại của cơ quan, tổ chức
(3) Đánh giá và tiêu huỷ hồ sơ, tài liệu lưu trữ
Đối với những hồ sơ, tài liệu lưu trữ có thời hạn thì sau thời hạn đó sẽ được xem xét đánh giá và tiêu huỷ nếu hồ sơ đó không còn giá trị nữa Nhưng việc đánh giá và tiêu huỷ hồ sơ không phải tuỳ tiện theo ý chủ quan của thủ trưởng đơn vị
mà phải thành lập hội đồng đánh giá hồ sơ, tài liệu lưu trữ theo quy định
CHƯƠNG 3: MỘT SỐ KHÓ KHĂN, BẤT CẬP KHI THỰC HIỆN QUY TRÌNH XÂY DỰNG VĂN BẢN PHÁP LUẬT Ở ĐỊA PHƯƠNG VÀ ĐỀ
XUẤT GIẢI PHÁP KHẮC PHỤC
3.1 Những khó khăn, bất cập
a) Khó khăn, vướng mắc trong quá trình đề nghị xây dựng văn bản pháp luật
Hiện vẫn còn một số cơ quan soạn thảo chưa tuân thủ nghiêm bước lập đề nghị xây dựng nghị quyết Nhiều địa phương cho rằng, nghị quyết của HĐND cấp tỉnh chỉ quy định về biện pháp tổ chức thi hành văn bản của cấp trên, không quy định chính sách mới, nhưng vẫn phải lập đề nghị xây dựng văn bản, làm hạn chế khả năng phản ứng nhanh của chính quyền địa phương đối với những vấn đề cấp bách của xã hội Quy định này có thể đã đẩy cơ quan soạn thảo vào tình trạng
“đối phó” vì phải thực hiện quy định
Bên cạnh đó, bước lập đề nghị xây dựng quyết định của UBND cấp tỉnh cũng gặp phải tình trạng tương tự Có những văn bản đã thực hiện các bước soạn thảo, lấy ý kiến góp ý, gửi thẩm định khi chưa lập đề nghị xây dựng quyết định Từ đó dẫn đến việc Sở Tư pháp phải làm văn bản trả hồ sơ và yêu cầu thực hiện lại theo đúng trình tự, thủ tục được quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 Vẫn còn nhiều đề nghị xây dựng dự thảo văn bản pháp luật địa phương dập khuôn, máy móc, nặng nhiều về hình thức Cá biệt có những đề nghị sai trình tự, thủ tục luật định Phần lớn các đề nghị xây dựng dự thảo văn bản dựa vào các văn bản pháp luật của cấp trên, còn chủ quan, không dựa trên
Trang 10phân tích đánh giá khách quan tình hình phát triển kinh tế - xã hội của địa
phương nên chưa phản ánh đầy đủ ý chí, nguyện vọng của nhân dân, do đó, chưa phát huy được khả năng dự liệu các vấn đề phát sinh trong xã hội
b) Khó khăn, vướng mắc trong việc soạn thảo văn bản pháp luật
Phải thẳng thắn thừa nhận một thực tế là trình độ, năng lực công tác của cán bộ, công chức ở các địa phương còn hạn chế, chủ yếu là thừa hành theo văn bản chỉ đạo của cấp trên Vậy nên một số văn bản do chính quyền địa phương cấp
huyện, xã ban hành thường là sao chép, nhắc lại các quy định trong các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên Bên cạnh đó, một trong những nhiệm vụ quan trọng khi tiến hành soạn thảo văn bản pháp luật là khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội ở địa phương liên quan đến dự thảo; thu thập và xử lý thông tin,
tư liệu có liên quan đến dự thảo Tuy nhiên, trên thực tế, nhiều khi các hoạt động này không được quan tâm đúng mức và còn nặng tính hình thức Không ít
trường hợp do thiếu nhân lực, kinh phí mà việc khảo sát, thu thập số liệu bị coi nhẹ và làm tắt
c) Khó khăn, vướng mắc trong hoạt động lấy ý kiến xây dựng văn bản pháp luật
Mặc dù Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã quy định rất chi tiết, nhưng một số cơ quan chủ trì soạn thảo chưa nhận thức đầy đủ được tầm quan trọng của việc lấy ý kiến đánh giá, còn xem nhẹ việc tổ chức lấy ý kiến; cách thức chưa hiệu quả, thiếu công khai, minh bạch; nội dung lấy ý kiến chưa chính xác; tiếp thu ý kiến phản hồi còn tùy nghi Ngoài ra, đối với khâu phối hợp lấy ý kiến các cấp, các ngành liên quan và nhất là những đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản đôi khi chưa hiệu quả Các cơ quan được lấy ý kiến đóng góp chỉ góp ý mang tính hình thức hoặc không góp ý, từ đó ảnh hưởng đến chất lượng, phải đề nghị điều chỉnh, bổ sung dự thảo nhiều lần
3.2 Đề xuất giải pháp khắc phục
Thứ nhất, do quy định về phạm vi các loại nghị quyết cần phải lập đề nghị khá
rộng như đã nêu ở trên, dẫn đến thực tế nhiều nghị quyết HĐND cấp tỉnh chỉ