NHỮNG VAN DE LÝ LUẬN VE PHAN QUYEN GIỮA
Lý luận chung về phân quyền giữa trung ương va địa phương
1.1.1.1 Nguyên nhân và bản chất của phân quyển Phân quyền là một trong các van dé được đặc biệt quan tâm trong nghiên cứu chính trị học Những nghiên cứu về phân quyền (theo chiều ngang — giữa các nhánh quyền lực nhà nước, và theo chiều dọc — giữa trung ương và địa phương) đều xác định hạt nhân của lý thuyết về phân quyên là sự giới hạn và kiểm soát quyền lực nhà nước, ngăn chặn sự lạm dụng quyền lực công để xâm phạm quyền của nhân dân nhằm hướng tới thiết chế dân chủ Về tổng quát, phân quyền có thê được hiéu là việc phân chia quyền lực nhà nước cho các cơ quan khác nhau.
Phân quyền đã được nhắc đến như một nội dung của kiểm soát quyền lực nhà nước Khi xem xét ở các góc độ khác nhau, nhà nước được định nghĩa khác nhau; nhưng dù được định nghĩa thế nào, nhà nước luôn có vị trí đặc biệt trong xã hội, vì nhà nước là tô chức quyền lực được tao ra dé thiết lập trật tự trong xã hội Đề thực thi nhiệm vụ đó, nhà nước được trao quyền lực công cùng với các công cụ vả nguồn lực đặc biệt như quân đội, công an và lực lượng nhân viên công vụ Diễn đạt theo cách khác, quyền lực nhà nước được giao cho những con người cụ thé dé thực thi quyền lực đó Theo quan điểm của chính trị học phương Tây, con người được giả định mang bản tính ích kỷ và khi có quyền lực thì con người sẽ có xu hướng lạm dụng Bản tính của con người có sự ham mê quyền lực và con người không thể tránh khỏi mắc sai lầm Triết gia người Anh John Stuart Mill đã từng khang định điều này: “Lodi người không thé là thánh thân, không bao giờ sai, chân lý của họ phan nhiêu
11 chỉ là các chân lý một nửa” [01] Vì hai lý do đó (con người có thé trở nên lam dụng quyền lực và con người có thé sai lầm) khiến quyền lực của nhà nước không nên, không được và không thể phó mặc cho cá nhân hay tổ chức, mà phải có cơ chế kiểm soát hiệu quả Do đó, phương Tây đặc biệt quan tâm đến các cơ chế kiểm soát quyền lực Cách tiếp cận này khác với truyền trống
Trung Hoa coi con người có ban tính lương thiện, coi trọng “nhân tri” va không chú ý “pháp tri” [02] Theo GS TS Nguyễn Đăng Dung, lý thuyết kiểm soát quyền lực nhà nước được khởi xướng bởi các nhà tư tưởng như Aristotle, John Locke, Montessquieu va Rousseau, tạo thành học thuyét co tén gọi là “Chủ nghĩa hop hiến” (Constitutionalism), gồm có các nội dung chính: chính quyền phù hop với hiến pháp; phân quyền; chủ quyền thuộc về nhân dân; tư pháp độc lập va tòa án bảo hiến; luật nhân quyền; kiểm soát cảnh sát; quân sự dưới sự điều khiển của dân sự; Hiến pháp không thể bị đình chỉ thực hiện [03] GS TS Nguyễn Đăng Dung đã nhận xét về phân quyền là phương pháp kiểm soát quyền lực từ bên trong, và là phương pháp kiểm soát quyền lực hiệu quả nhất với chi phí thấp nhất [04] Do đó, phân quyền là biện pháp được áp dụng rộng rãi trong các nhà nước dân chủ trên khắp thé giới.
Theo quan điểm của Rousseau, chủ quyền nhân dân là một thực thể thống nhất và không thể được đại diện bởi cá nhân; quyền lực được vận hành bởi ý chí chung Một số học giả phương Tây đã phê phán Hiến pháp 1946 vì áp dụng nguyên tắc tập quyền thay cho phân quyền (vì đã áp dụng tư tưởng Rousseau) [05], Chính phủ và Tòa án chỉ là thiết chế phái sinh của Quốc hội [06] Tuy nhiên, cách nhìn nhận và đánh giá này không chính xác về mặt lý luận Lý thuyết của Rousseau không đề nghị quyền lực nhà nước phải tập trung vào một cơ quan; thay vào đó, quyền lực nhà nước phải thể hiện một cách tập trung ý chí chung của toàn thé nhân dan (general will) [07] Do đó, việc kiêm soát quyên lực nhà nước, kê cả băng biện pháp phân quyên, cũng
12 không đi ngược lại với lý thuyết Khế ước xã hội mà Rousseau đã khởi xướng.
GS TS Đào Trí Úc quan niệm răng tính thống nhất của quyền lực nhà nước được thé hiện ở bản chất xã hội của nhà nước, ở mục tiêu và khuynh hướng mang tính nguyên tắc trong hoạt động của nhà nước, và ở khía cạnh tổ chức và pháp lý Những yếu tố này đòi hỏi kiểm soát quyền lực, nói cách khác là đòi hỏi phải có một cơ chế phân quyền [08].
Như vậy, phân quyền ra đời nhằm kiểm soát quyền lực nhà nước, ngăn chặn nhà nước lạm dụng quyền lực công để xâm phạm quyền của nhân dân nhằm hướng tới thiết chế dân chủ Về mặt bản chất, phân quyền là cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước từ bên trong băng việc phân chia quyền lực nhà nước cho các cơ quan khác nhau.
1.1.1.2 Các hình thức phân quyên Kiểm soát quyền lực nhà nước bằng cách phân chia quyền lực có thê được thực hiện băng nhiều phương pháp khác nhau Quyền lực có thé được phân chia theo ngành, lĩnh vực hoạt động, các cơ quan khác nhau phụ trách những khía cạnh khác nhau của đời sống Quyền lực cũng có thể được phân chia theo tầng, bậc của các cơ quan; cùng chịu trách nhiệm về một ngành, lĩnh vực nhưng các co quan có thứ bậc hoặc phạm vi thấm quyền theo lãnh thé khác nhau thì có vai trò khác nhau Tổng kết về vấn đề này, GS TS Nguyễn Đăng Dung cho biết có hai hình thức phân quyền là phân quyền theo chiều ngang (phân quyền giữa các nhánh quyền lực hành pháp, lập pháp, tư pháp) và phân quyền theo chiều dọc (phân quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương) [09] Một số quan điểm khác ít phô biến hơn còn đề cập đến phân quyền đặc biệt [10] Ở Việt Nam, phân quyền theo chiều ngang được nhắc đến một cách phổ biến hơn [11] Xem xét, đánh giá như vậy cơ bản phù hợp về mặt khoa học nhưng chưa đầy đủ Sẽ là thiếu sót nếu cho rằng quyên lực nhà nước có thê được kiêm soát một cách hiệu quả chỉ băng việc
13 phân chia các nhánh quyền lực theo chiều ngang trong khi tổ chức bộ máy nhà nước vẫn là những cơ cấu thống nhất từ trung ương đến địa phương theo chiều dọc Việc người dân có thể chống lại các hành vi lạm dụng quyền lực vẫn là quá khó khăn Vì vậy, GS TS Nguyễn Đăng Dung nhắn mạnh rằng kiểm soát quyền lực nhà nước có nghĩa là kiểm soát tất cả chủ thể nắm giữ quyền lực công và “ở mọi cấp chính quyên, quyên lực nhà nước déu phải bị phân chia, làm cho quyên lực đó không có cơ hội tập trung” [12].
Hiện nay, khoa học chính trị đồng ý và thống nhất rằng có ba nhánh quyên lực nhà nước cơ bản là quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyên tư pháp Thực tế có thé đa dạng hơn nhưng ba nhánh quyền lực kể trên van mang tinh trọng tâm nhất Trong đó, quyền tư pháp là nhánh quyền lực mang tính chất đối trọng với các nhánh quyền hành pháp và quyền lập pháp, bởi vì du trong bat kỳ thé chế nào thì hai nhánh quyền lực này cũng đều có sự liên hệ ở mức độ nhất định [13] Do đó, tư pháp độc lập là một đòi hỏi tat yếu GS.
TS Đào Trí Úc đưa ra ba nội dung của độc lập tư pháp gồm: độc lập với các nhánh quyền lực nhà nước khác, độc lập từ mọi tác động bên ngoài và độc lập giữa các cấp xét xử [14] Điều đó có nghĩa về nguyên tắc là hệ thống tòa án phải là những cơ quan rời rạc, hợp tác chặt chẽ với nhau bởi các quy định tố tụng nhưng không phụ thuộc vào nhau và không gắn kết với các nhánh quyền lực lập pháp và hành pháp trong mọi nền pháp quyền Về lý luận, một hệ thống tư pháp theo chuẩn mực pháp quyền sẽ tự thân mang tính độc lập cả về chiều ngang cũng như chiều dọc Do đó, khi nghiên cứu lý luận về phân quyên, trong tâm của van đề lý thuyết là hướng tới phân quyền trong nhánh quyền hành pháp và quyền lập pháp Các phương thức phân quyền ké trên cũng chủ yếu xoay quanh phân quyền trong hai hệ thống cơ quan hành pháp và lập pháp Mặc dù vậy, độc lập tư pháp không phải lúc nào cũng được hiện thực hóa trong thực tiễn, do vậy, khi nghiên cứu về phân quyền trên thực tiễn thì không thê đặt tư pháp ra ngoài.
1.L2 Tổng quan về phân quyền giữa trung ương và địa phương Theo các nghiên cứu cơ bản, phân quyền được thực hiện theo hai hình thức phổ biến là phân quyền theo chiều ngang và phân quyền theo chiều doc. Tuy nhiên, các nghiên cứu ở Việt Nam thường chưa quá chú ý đến việc sử dụng thuật ngữ một cách tách biệt đối với mỗi dạng hình thức phân quyền Do đó, “phân quyên” được sử dụng trong các nghiên cứu về phân quyền theo chiều ngang thì thường mang ý nghĩa là phân quyền ngang: và sử dụng trong các nghiên cứu về phân quyền theo chiều đọc thì mang ý nghĩa là phân quyền dọc Bởi vậy, trong phần còn lại của luận văn, trừ khi được ngữ cảnh quy định khác, thuật ngữ “phân quyền” sẽ được hiểu là “phân quyên giữa trung ương và địa phương”, cùng có ý nghĩa là “phân quyên dọc” Việc sử dụng một trong ba thuật ngữ trên thay thế cho hai thuật ngữ còn lại sẽ tùy thuộc về diễn đạt của luận văn trong từng ngữ cảnh cụ thé.
“Phân quyên” là một thuật ngữ đã được sử dụng từ rất sớm trong nhiều văn bản pháp luật chính thức ở nước ta Hiện nay, thuật ngữ nay thường xuyên được sử dụng song hành và ít khi tách rời với thuật ngữ “phân cấp” Thuật ngữ phân cấp trong quản lý nhà nước nói chung và quản lý hành chính nha nước nói riêng dùng dé chỉ một phạm trù hoặc một mô hình quản lý đối lập với mô hình mang tính chất tập trung [15] với đặc trưng là quyền ra quyết định chỉ năm ở cơ quan cấp cao nhất trong hệ thống thứ bậc Ngược lại, mô hình phân quyền có đặc trưng là quyền ra quyết định được phân chia cho nhiều cấp [16].
Thực tế hiện nay vẫn có sự lúng túng trong việc phân biệt các thuật ngữ
“nhân cấp” và “phân quyên” Các tác giả Nguyễn Đăng Dung, Phạm Hồng Thái và Nguyễn Ngọc Chí đã lý giải nguyên nhân là do sự không đồng nhất giữa các nền khoa học pháp lý: “phân cấp quản lý là khái niệm riêng của Việt Nam, cũng như tản quyên là khái niệm của khoa học hành chính Pháp” [17].
Do đó, các khái niệm phân quyên, tản quyền và phân cấp thường bị sử dụng thay thế nhau một cách không chính xác GS TS Phạm Hồng Thái đã phân biệt rõ ràng phân quyên và phân cấp; theo đó, phân cấp chỉ là phân công chức năng, phân định nhiệm vụ, quyền hạn cho từng cấp hành chính còn phân quyền là phân chia quyền lực giữa các cấp chính quyên [18] TS Nguyễn Sĩ Dũng cũng có cách hiểu tương tự trong một bài xã luận trên báo Nhân dân; theo đó, phân cấp cũng chỉ mang ý nghĩa rất hạn chế là sự chia sẻ quyền lực từ cơ quan trung ương theo mô hình búp bê Nga Matryoshka, “nén về cơ bản rất khó xác định quyên năng cụ thể của các cấp chính quyên” [19] GS TS. Nguyễn Ngọc Chí nhận định phân cấp là trao cho bộ máy cấp dưới những nhiệm vụ, quyền hạn nhất định và cấp trên vẫn có khả năng kiểm soát, điều chỉnh nhất định; phân quyền là trao quyền cho các cấp chính quyền, cơ quan nhà nước cấp trên chỉ còn lại quyền kiểm tra, thanh tra cấp dưới theo quy định pháp luật [20], đồng nghĩa với việc cơ quan chính quyền cấp trên chỉ còn vai trò đảm bảo sự tuân thủ pháp luật trong mối quan hệ với cơ quan cấp dưới Vì thế, có một số nhận xét cho rằng ở Việt Nam chưa đạt được sự thống nhất về việc sử dụng thuật ngữ “phân cấp”, “phân quyên” [21].
Lý luận chung về quản trị nhà nưỚc sss°-ssssssvvsss 21 1 Khái niệm quản tri nha nuOe - ¿+ + £+£+E+EeEeEexexzkevexexexeeexee 21 2 Các đặc trưng của quan tri nhà NUGC . - + +++s+<++++x+xexzxexersexe 23 3 Các nguyên tắc quản trị nhà nước tỐt - ¿2 2z2+22Ecezz+rrx 24 1.3 Vai trò của phân quyền giữa trung ương và địa phương đối với quản trị
1.2.1 Khái niệm quản trị nhà nước
Quản tri nha nước (state governance hay governance) là một khái niệm đa nghĩa, có nguồn gốc từ tiếng Hy Lạp cô là “kuberndn” dùng dé chỉ việc điều khiển một con tàu hoặc cỗ xe [29] Vào thời cổ đại, Plato đã sử dụng thuật ngữ này dé chỉ sự cai trị đối với con người [30].
Thuật ngữ này sau đó đã không được sử dụng trong một thời gian dai cho đến khoảng thế kỷ XX mới bắt đầu được sử dụng trở lại Nhà kinh tế học Ronald Coase đã sử dụng thuật ngữ “quản tri doanh nghiệp” dé đề cập đến một phương pháp phối hợp nội bộ trong công ty giúp giảm thiểu các chi phí giao dịch do thị trường tạo ra Sau đó, khoảng thập niên 1970, quản trị doanh nghiệp đạt được bước phát triển mới khi bắt đầu có trào lưu xem xét doanh nghiệp như một cau trúc có tính xã hội hơn là một bộ máy thuần túy Tính thứ bậc trong bộ máy doanh nghiệp bị xem nhẹ, thay vào đó các nhà nghiên cứu bắt đầu tập trung vào sự phối hợp giữa các thành phần của doanh nghiệp.
Quản trị dần trở nên phổ biến hơn trong khoa học xã hội từ thập niên
1990 khi mà các hoạt động kinh tế nói chung dần được nhìn nhận dưới nhãn quan mới Đúc kết các thành tựu và kinh nghiệm nghiên cứu của các nhà khoa học, có thê rút ra được một số định nghĩa về quản trị nhà nước như sau:
- Quan trị nhà nước là “cách thức mà quyên luc được thực thi thông qua các thể chế chỉnh trị, kinh tế, xã hội của một quốc gia” [31].
- Quản trị nhà nước là “việc thực thi quyên lực chính trị, hành chính, kinh tế để quản lý các van dé của quốc gia ở mọi cấp độ Nó bao gồm các cơ chế, quy trình, và thiết chế mà thông qua đó các công dân và các nhóm biểu thị sự quan tâm và thực hiện các quyên hợp pháp và nghĩa vụ của mình, cũng như cho thấy sự khác biệt của họ” [32].
- Quản trị nhà nước là “cách thức mà nhờ đó quyền lực được thực hiện dé quản lý các nguon lực kinh tế, xã hội cho sự phát triển của một quốc gia.
No dé cap đến chất lượng hoạt động của các thể chế có nhiệm vụ xây dựng, thực hiện và bảo đảm thực thi các chỉnh sách tốt dựa trên cách thức hiệu lực, hiệu quả, công bằng va toàn điện” [33].
- Quản trị nhà nước là “4p hợp của rất nhiễu cách thức mà trong đó các cá nhân và thiết chế, ké cả công và tư, giải quyết các van dé chung của họ.
Do là một quả trình liên tục mà thông qua đó những lợi ích da dang và xung đột với nhau có thể được giải quyết và các hành động hợp tác có thể được thực hiện Nó bao gom các thiết chế và cơ chế chính thức được trao quyên dé bao đảm sự tuân thủ những thoả thuận chính thức cũng như không chính thức mà người dân và các tổ chức đã nhất trí hoặc chấp nhận dé đạt được lợi ích cua ho” [34].
Các định nghĩa nêu trên mặc dù khác nhau ở một số điểm nhất định, nhưng tựu chung lại đều mô tả một mô hình tổ chức và điều hành quốc gia mới, trong đó nhà nước không còn đóng vai trò là chủ thể ra quyết định và thực thi quyết định duy nhất Quan trị nhà nước được nhận diện nổi bật như
22 một mô hình quản lý tiễn bộ, với đặc trưng là sự chia sẻ quyền lực của nhà nước cho các chủ thê tư trong xã hội cùng hợp tác với nhà nước trong các vấn đề công Nhà nước điều hành quốc gia dựa trên việc phối hợp với các chủ thê khác trong xã hội.
1.2.2 Các đặc trưng của quản trị nhà nước
Cùng chung nguồn gốc ngôn ngữ, quản ly (government) thường được định nghĩa bao quát là tập hợp các thiết chế công quyền được thành lập bởi hién pháp và pháp luật, còn quản trị (governance) thường được sử dung dé mô tả mối quan hệ giữa người cai tri (the governors) và người bị trị (the governend) [35] Quản trị nhà nước được tông kết là “một phương pháp hoặc cơ chế dé điều chỉnh một loạt các vấn đề hoặc xung đột”, được đặc trưng bởi
“các dạng thức tương tác theo chiều ngang giữa các chủ thé” [36] Như vậy, quản trị nhà nước được hiểu là đã và đang mang hai đặc trưng cơ bản đối với sự vận động phát triển của pháp luật, cụ thể như sau:
- Thứ nhất, bên cạnh nhà nước có các chủ thể khác tham gia Vào VIỆC ra quyết định, vì vậy ranh giới giữa nhà nước và các chủ thể phi nhà nước đang dần thu hẹp lại Các chủ thể phi nhà nước được kề đến là các tô chức quốc tế, tô chức phi chính phủ (NGOs), doanh nghiệp tư nhân trong và ngoài nước, và cá nhân Trong phạm vi lãnh thổ, các chủ thể phi nhà nước chủ yếu là các doanh nghiệp tư nhân và các cá nhân Khi nhà nước không còn là chủ thể duy nhất nắm quyền ra quyết định liên quan đến công việc chung, các chủ thể phi nhà nước có vai trò ngày càng rõ rệt hơn và có vị thế bình đăng hơn với nhà nước Trong quá trình này, việc điều hành các công việc chung sẽ được thực hiện dựa trên sự chia sẻ và trên cơ sở sự đồng thuận giữa các bên, đặc biệt là những bên có lợi ích đối nghịch với nhau trong xã hội Do đó, phong cách quản lý hành chính quan liêu, mang tính áp đặt từ trên xuống theo chiều dọc
23 không còn phù hợp với xu hướng quản tri.
- Thứ hai, quản trị đồng nghĩa với các giải pháp điều hành đất nước dựa trên sự đồng thuận thay cho phương pháp hành chính áp đặt trước kia Bên cạnh pháp luật và các công cụ hành chính chính thức mang tính quyền lực nhà nước, nhà nước sẽ đồng thời sử dụng các công cụ phi chính thức khác, chăng hạn như các công cụ kinh tẾ, công cụ truyền thông, vận động, thuyết phục [37].
Do đó, các thiết chế quản lý nhà nước cần phải được tô chức và hoạt động sao cho quá trình trao đôi, tương tác với người dân thuận tiện nhất có thể.
Một số kết quả đạt được trong thực hiện phân cấp, phân quyền
2.3.1 Phân quyền theo Nghị quyết số 21/NQO-CP Theo Nghị quyết số 21/NQ-CP ngày 21/3/2016 của Chính phủ về phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, Chính phủ đã đây mạnh phân cấp cho Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trong 05 ngành, lĩnh vực, gồm: (1) Quản lý ngân sách nhà nước, cụ thê đã ban hành 02 Nghị quyết của Quốc hội về thí điểm cơ chế, chính sách
52 đặc thù phát triển Thành phố Hồ Chí Minh và Hà Nội; (2) Thực hiện quyền, nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước và phần vốn Nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp, cụ thể đã ban hành Luật Doanh nghiệp và văn bản hướng dẫn thi hành; (3) Quản lý đầu tư (đối với đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước và vốn trái phiếu Chính phủ), cụ thể đã ban hành Luật Đầu tư công và Nghị định số 40/2020/NĐ-CP ngày 06/4/2020 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đầu tư công; (4) Quản lý công vụ, cán bộ, công chức, viên chức, cụ thé đã ban hành Luật sửa đối, bố sung một số điều của Luật Cán bộ, công chức và Luật Viên chức và Nghị định số 161/2018/NĐ-CP ngày 29/11/2018 của Chính phủ sửa đổi, bỗổ sung một số quy định về tuyên dụng công chức, viên chức, nâng ngạch công chức, thăng hạng viên chức và thực hiện chế độ hợp đồng một số loại công việc trong cơ quan hành chính nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập; (5) Quản lý đất đai, cụ thé đã ban hành Nghị định số 148/2020/NĐ-CP ngày 18/12/2020 của Chính phủ sửa đổi, bố sung một số nghị định quy định chỉ tiết thi hành Luật Đất đai thuộc phạm vi quản lý cua 04 Bộ gồm: Tài chính; Kế hoạch và Đầu tư; Nội vụ; Tài nguyên và Môi trường.
Qua 04 năm tô chức triển khai, tổng số các văn bản quy phạm pháp luật đã được sửa đôi, bố sung hoặc ban hành mới dé thực hiện phân cấp quản lý nhà nước, cụ thể gồm: 41 Luật (có 02 Luật sửa đôi 04 Luật và 01 Luật sửa đôi
37 Luật); 08 Nghị quyết của Quốc hội; 190 Nghị định của Chính phủ; 22 Quyết định của Thủ tướng Chính phủ và 180 Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ Những con số cụ thê là minh chứng rõ ràng cho sự quyết tâm thực hiện nhiệm vụ trọng tâm về phân cấp, phân quyền theo ngành, lĩnh vực của Chính phủ cho các địa phương.
2.3.2 Phân quyền theo Nghị quyết số 99/NO-CP Tại Nghị quyết số 99/NQ-CP ngày 30/8/2021 của Chính phủ về ban hành chương trình hành động của Chính phủ nhiệm kỳ 2021 - 2026 thực hiện
Nghị quyết của Quốc hội về kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm 2021 -
2025, Chính phủ đã xác định đây mạnh phân cấp, phân quyền, cụ thể hóa trách nhiệm đi đôi với tăng cường kiểm tra, giám sát và kiểm soát quyền lực là nhiệm vụ, giải pháp trọng tâm cần tập trung tô chức triển khai trong nhiệm kỳ 2021 — 2026 và các năm tiếp theo.
Từ kết quả sơ kết 03 năm thực hiện Nghị quyết số 21/NQ-CP, Chính phủ tiếp tục đây mạnh phân cấp quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực với phạm vi hoàn thiện hơn, gồm: (1) Giữa Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ với các
Bộ, cơ quan ngang Bộ đối với lĩnh vực nội vụ (Tổ chức bộ máy hành chính nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập và tiền lương); (2) Giữa Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang Bộ với Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đối với
10 ngành, lĩnh vực, gồm: (¡) Tổ chức bộ máy hành chính nhà nước; đơn vị sự nghiệp công lập; tiền lương của cán bộ, công chức, viên chức; vi trí việc làm (ii) Biển và hải đảo; (iii) Phát thanh va truyền hình; (iv) Điện ảnh; (v) Khám bệnh, chữa bệnh; (vi) Hoạt động đầu tư xây dựng; kiến trúc; quy hoạch; phát triển đô thị; (vii) Hoạt động khoa học và công nghệ; (viii) Quản lý người lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng: an toàn, vệ sinh lao động; (1x) Thu ngân sách nhà nước; chi ngân sách nhà nước; quản lý nợ công; phí và lệ phí; tài sản công; (x) Quản lý đầu tư; đầu tư công; đầu tư nước ngoài.
Theo kế hoạch tổ chức triển khai Nghị quyết số 99/NQ-CP, can sửa đổi, bổ sung: 05 Luật, trong đó đã ban hành 04/05 Luật (riêng Luật Ngân sách nhà nước chưa có kế hoạch sửa đôi, bé sung); một số Nghị quyết của Quốc hội, cụ thé đã ban hành 01 Nghị quyết của Quốc hội về thí điểm tổ chức mô hình chính quyền đô thị và một số cơ chế, chính sách đặc thù phát triển thành phố Đà Nẵng; 14 Nghị định và 04 Thông tư thuộc phạm vi quản lý của 10 Bộ.
Qua 01 năm tô chức triển khai, tổng số các văn bản quy phạm pháp luật đã
54 được sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới dé thực hiện phân cấp quản lý nha nước thuộc 15 ngành, lĩnh vực, gồm: 03 Luật; 01 Pháp lệnh; 03 Nghị quyết của Quốc hội; 44 Nghị định của Chính phủ; 07 Quyết định của Thủ tướng Chính phủ; và 22 Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ.
Từ kết quả thực tế đã đạt được thấy rằng cơ quan quản lý nhà nước các cấp đều chú trọng, quan tâm hơn đến công tác xây dựng, hoàn thiện và thực thi pháp luật liên quan đến phân cấp, phân quyền, trong đó xác định vai trò, trách nhiệm của người đứng đầu gắn liền với hoạt động giám sát của các cơ quan cấp trên, của các tổ chức xã hội và của Nhân dân Đây mạnh phân cấp, phân quyền được thực hiện cơ bản cân đối trên mọi lĩnh vực dé đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, đồng thời đảm bảo xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam cùng với tôn trọng, bảo vệ quyền con người Việc thực hiện triển khai phân cấp, phân quyền một cách chắc chắn để dam bảo sự vận hành 6n định, thống nhất của bộ máy nhà nước từ trung ương đến địa phương Đặc biệt, các văn bản quy phạm pháp luật hiện nay đều được đánh giá về tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ trước khi ban hành, qua đó nâng cao tính công khai, minh bạch của hệ thống pháp luật.
Trên cơ sở quán triệt chủ trương của Đảng và thực hiện các quy định của
Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức chính quyền dia phương năm 2015 (được sửa đổi, b6 sung năm 2019), các quy định về phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực giữa Chính phủ với các bộ, cơ quan ngang bộ và giữa Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các
Bộ, cơ quan ngang Bộ với chính quyền địa phương đang từng bước được điều chỉnh theo yêu cầu cải cách hành chính, bảo đảm sự quản lý tập trung, thống nhất của Chính phủ, phát huy tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương Việc thực hiện phân cấp, phân quyền đã bước đầu gan với đôi mới phương thức làm việc của các cơ quan hành chính nhà nước, xây
55 dựng Chính phủ điện tử, góp phần tăng tính công khai, minh bạch trong công tác chỉ đạo điều hành của Chính phủ, tạo sự thay đổi rõ rệt trong phương thức làm việc giữa các cơ quan hành chính nhà nước và giữa các cơ quan hành chính nhà nước với các chủ thé khác (gồm người dân, doanh nghiệp ).
2.4 Những bắt cập, hạn chế trong phân quyền và những hệ quả đối với quan trị nhà nước ở Việt Nam
2.4.1 Những bat cập, hạn chế, vướng mắc trong phân quyền giữa trung ương và địa phương
Quan điểm về phân cấp, phân quyễhn . . ss°-ccccss<cccss 68 3.2 Định hướng doi mới phân quyền gắn với các nguyên tắc quản trị nhà
dù vậy, các giải pháp được đưa ra dường như chưa trực tiếp thúc day phân cap mà chủ yếu là các giải pháp hỗ trợ như hoàn thiện pháp luật, hạn chế chồng chéo mâu thuẫn, ban hành tiêu chí, tiêu chuan thay cho cấp phép, công khai minh bạch, quy định trách nhiệm báo cáo giải trình, ứng dụng công nghệ thông tin hay tăng cường thanh, kiểm tra [102] Dù vậy, phân cấp quản lý nhà nước cũng đã được thể hiện trong đa số các lĩnh vực của cuộc sống: quản lý đầu tư kinh doanh, quản lý đất đai, quản lý xây dựng, quản lý và sử dụng ngân sách, trợ giúp pháp lý
Thực tế đã chứng minh, phân cấp hiệu quả cũng chưa đủ dé đáp ứng nhu cầu và tốc độ phát triển xã hội Bởi lẽ, quản trị nhà nước đã và đang trở thành xu hướng trong cải cách quản lý nhà nước ở Việt Nam Phân quyền là cần thiết dé triển khai quy định của Hiến pháp và đồng thời cũng dé phù hợp với quan trị địa phương ở nước ta [103] Tác giả Trương Hồng Quang nhấn mạnh, phân quyền - thay vi phân cấp - mới có thé giúp các địa phương xây dựng được năng lực một cách thực sự bền vững và có hiệu quả trong dài hạn [104].
Nắm bắt sự vận động theo nhu cầu của xã hội, Nghị quyết sé 18-NQ/TW Hội nghị Trung ương lần thứ 6, khóa XII đã khang định phân cap, phân quyền là một trong các nhiệm vụ quan trọng của toàn bộ hệ thong chính tri: “Thuc
68 hiện phân cấp, phân quyên mạnh mẽ, hợp ly giữa Trung ương và địa phương, giữa cấp trên và cấp dưới, gan quyên hạn với trách nhiệm; đồng thời, xây dựng cơ chế kiểm soát quyên lực chặt chẽ bằng các quy định của Đảng, pháp luật cua Nhà nước, bao dam dân chủ, công khai, minh bạch, dé cao trách nhiệm giải trình và tăng cường kiểm tra, giảm sát việc thực hiện Khuyến khích sự năng động, sang tao và phat huy tính tích cực, chủ động của các cấp, các ngành, các địa phương trong việc xây dựng, kiện toàn tổ chức, tỉnh gọn bộ máy, tỉnh giản biên chế” [105] Đây được xem như là nền tang cho các nỗ lực thiết kế hoàn thiện khung pháp lý về phân cấp, phân quyền ở Việt Nam theo hướng ngày càng triệt dé, đứt khoát hơn.
Tiếp nói tinh thần của Nghị quyết số 18-NQ/TW, mới đây Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 04/NQ-CP ngày 10/01/2022 về đây mạnh phân cấp, phân quyền trong quản ly nhà nước Phân quyền là một van đề phải được thực hiện dựa trên các quy định của luật Do đó, Nghị quyết số 04/NQ-CP tập trung vao công tác sửa đôi, bé sung các đạo luật hiện hành Điều này phù hợp với phương thức xây dựng luật của Việt Nam, bởi theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015, Chính phủ là một trong các chủ thể có quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh [106] Đồng thời, điều này phủ hợp với thực tiễn ở Việt Nam, Chính phủ có nhiều thông tin nhất và nắm bắt đầy đủ nhất về nhu cầu của xã hội với vị thể là bộ máy trực tiếp tiến hành công tác quan lý nhà nước Nội dung của Nghị quyết cũng đã thé hiện một quan điểm có tính định hướng rõ ràng hơn về phân quyền: “tiép tuc đổi mới và hoàn thiện các quy định của pháp luật dé đẩy mạnh phân cấp, phân quyên nhằm phát huy tính chủ động, sáng tạo của các cấp, các ngành, khai thác hiệu quả và giải phóng các nguon lực phát triển của địa phương, đặc biệt là các địa phương tự bảo đảm ngân sách, có vị trí, vai trò động lực trong phát triên kinh tê - xã hội vùng” và “đáy mạnh cải cách thủ tục hành chính, bao
69 đảm việc nào, cấp nào sát thực tế hơn, giải quyết kịp thời và phục vụ tốt hơn các yêu cầu của tô chức và người dân thì giao cho cấp đó thực hiện” [107]. Trong đó, quan điểm trao quyền cho cấp chính quyền sát với thực tế nhất, giải quyết được tốt nhất nhu cầu của nhân dân có thé coi là một quan điểm chỉ đạo rất tiễn bộ.
Việc tăng cường, đây mạnh phân quyền ở Việt Nam phải đáp ứng được các yêu cầu cơ bản gồm: (1) phân quyền hợp lý; (2) tăng cường công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình; (3) có cơ chế kiểm soát quyền lực chặt chẽ bằng quy định pháp luật; (4) khuyến khích sự sáng tạo, chủ động của địa phương: và (5) tinh gọn bộ máy, giảm biên chế mà Nghị quyết số 18-NQ/TW đã đề ra Trong đó, có thể hiéu phân quyền “hợp lý” là phân quyên trong các lĩnh vực có thé phân quyền, phân quyền ở phạm vi cụ thé, đáp ứng yêu cầu thực tiễn Tăng cường công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình là cơ sở để thúc đây kiểm soát quyền lực nhà nước thông qua các cơ chế phi nhà nước (như khiếu nại, tố cáo hay thông qua báo chí, truyền thông), cả hai yếu tố đó cùng mang ý nghĩa tăng cường dân chủ của hoạt động quản lý nhà nước ở cấp địa phương Khuyến khích sự sáng tạo, chủ động của địa phương là tăng cường quyên tự quyết định của địa phương, và cũng là mặt tích cực chủ đạo cần hướng tới của phân quyền Cuối cùng, tinh gọn bộ máy, giảm biên chế là chủ trương của Đảng và Nhà nước nhằm kiểm soát sự mở rộng quá mức cần thiết nhân sự trong bộ máy nhà nước khi thực hiện phân quyền Nói cách khác, trong định hướng chính sách mà Đảng và Nhà nước đã đề ra, phân quyền vẫn phải đáp ứng được “mục tiêu kép” như đã đề cập, đồng thời phan quyền cần được thực hiện thật hiệu quả, đảm bảo yêu cầu về tinh giản biên chế, tỉnh gọn bộ máy nha nước.
Mặc dù Nghị quyết không đề cập đến quản trị nhà nước, nhưng quan điêm của Đảng luôn xem trọng việc phân câp, phân quyên là một trong các
70 giải pháp dé thực hiện quản trị nhà nước thông qua Báo cáo chính trị của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII, trong đó đã đề cập đến phân cấp, phân quyền là một trong những nội dung của nhiệm vụ “Xây đựng và thực thi pháp luật, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch nâng cao chất lượng, hiệu quả quản trị quốc gia ” [108] Quản trị nhà nước không chỉ là một xu hướng vận động khách quan của nhà nước và pháp luật, mà còn trở nên có vai trò ngày càng quan trọng trong tô chức và vận hành bộ máy nhà nước hiện đại, thông qua việc ghi nhận chính thức trong Báo cáo chính trị của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII trong phần các đột phá chiến lược cần tập trung:
“Đổi mới quản trị quốc gia theo hướng hiện đại, hiệu quả” Đặt trong mỗi quan hệ giữa phân quyên và quản trị nhà nước, thúc đây phân quyền trong tô chức nhà nước không chỉ là một nhiệm vụ chính tri cụ thé của Đảng và Nhà nước, còn trực tiếp phục vụ cho nhiệm vụ đôi mới quốc gia.
Như vậy, thúc đây mạnh mẽ việc phân quyền có thé phục vụ cùng lúc 02 mục tiêu mà Đảng và Nhà nước đã đề ra trong quá trình đổi mới, xây dựng và phát triển đất nước Đây là bối cảnh thuận lợi về mặt chính trị cho việc tăng cường phân quyền ở Việt Nam Yếu tố này, bên cạnh những động lực được mang lại bởi nhu cầu khách quan của xã hội, sẽ tạo ra môi trường thuận lợi cho những nỗ lực tìm kiếm các giải pháp phát triển mô hình phân quyền bang những quy tắc pháp lý cụ thể ở Việt Nam.
3.2 Định hướng đổi mới phân quyền gắn với các nguyên tắc quản tri nhà nước tốt
Về lý thuyết, phân quyền được phân tích và chứng minh là mô hình tổ chức nhà nước phù hợp với các nguyên tắc quản trị tốt Tuy nhiên, mô hình phân quyền đang được áp dụng ở Việt Nam chưa đảm bảo được các nguyên tắc theo lý luận về phân quyền Do đó, trước khi đưa ra các giải pháp đúng dan và phù hợp, những vẫn đến về quan điểm va lý thuyết cần được giải
71 quyết Trong phạm vi của luận văn đã phân tích tác động của phân quyền đến ba nguyên tắc của quản trị nhà nước hiện đại tốt trên cả phương diện lý luận và thực tiễn ở Việt Nam Từ thực tiễn khách quan, ba nguyên tắc của quản trị tốt có thé trở thành kim chỉ nam để xây dựng mô hình phân quyền theo định hướng như sau:
— Sự tham gia: mô hình phân quyền phải được thiết kế sao cho sự giao tiếp giữa chính quyền và người dân ngày càng đơn giản và hiệu quả hơn Để đạt được mục tiêu này, quyền lực cần được chuyên giao triệt dé cùng với các công cụ và điều kiện thực hiện xuống các cấp chính quyền địa phương có mối quan hệ gần gũi với nhân dân Người dân địa phương được cảm thấy mình thực sự làm chủ địa phương, có đủ khả năng kiểm soát quyền lực của chính quyền địa phương, có đủ điều kiện dé an sinh xã hội, phát triển cuộc song, va quan trong nhất là được tham gia vào những van đề liên quan trực tiếp đến mình Khi đó, người dân có thể dễ dàng, thoải mái thực hiện các trách nhiệm, nghĩa vụ với Nhà nước và đồng thời được hưởng các quyền chính đáng một cách thuận lợi.
— Định hướng đồng thuận: mô hình phân quyền phải được thiết kế hợp lý, hợp tình hướng tới sự đồng thuận rộng rãi của nhân dân và các cấp chính quyền trong việc giải quyết các van đề công Dé đạt mục tiêu này, các thiết chế kiểm soát quyền lực của địa phương phải được phát huy tích cực hơn, giảm bớt sự quan liêu của bộ máy nhà nước, hạn chế tối đa sự can thiệp của chính quyền cấp trên xuống chính quyền cấp dưới đối với những vấn đề đã được phân quyền; đồng thời tăng cường tính chịu trách nhiệm thực hiện nhiệm vụ của chính quyền địa phương Trong các van đề liên quan trực tiếp đến người dân địa phương cần nâng cao tính dân chủ tại địa phương dé đạt được sự đồng thuận của người dân.
— Hiệu lực và hiệu quả: mô hình phân quyền cần phải được thiết kế sao cho các van đề của địa phương sẽ được giải quyết với chi phí xã hội thấp nhất và hiệu suất giải quyết công việc cao nhất Đề đạt được mục tiêu này, một lần nữa việc trao quyền cho cấp chính quyền cơ sở có đủ nguồn lực xử lý một van đề cụ thể được đặt ra, bởi khi cắt giảm được các hoạt động báo cáo, xin phép hoặc xin ý kiến chỉ đạo của cấp trên, thậm chí cắt giảm nhân lực theo hướng tinh giản, gọn nhẹ sẽ tiết kiệm chi phí trong hoạt động của bộ máy nhà nước, đồng thời tiết kiệm cả về thời gian — một yếu tố cơ bản dé đánh giá hiệu quả công viéc.
Một số giải pháp đổi mới phân quyền trong quan trị nhà nước
điều kiện dé hoàn thiện, bé sung, sửa đôi các cơ chế, chính sách pháp luật cụ thể, một số kiến nghị hoàn thiện về thé chế dé khắc phục từng hạn ché, vướng mắc trong phân quyền như sau:
3.3.1 Tăng cường khả năng tự kiểm soát quyền lực của các thiết ché cấp địa phương
Theo quy định pháp luật hiện hành, việc xử lý các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành trái pháp luật của chính quyền địa phương vẫn còn phụ thuộc vào chính quyền cấp trên Hội đồng nhân dân cùng cấp có thê xử lý sai phạm trong hoạt động lập quy của Ủy ban nhân dân cùng cấp, nhưng bản thân Hội đồng nhân dân lại chỉ có thể do cơ quan cấp cao hơn giám sát theo quy định tại khoản 1 Điều 5 Luật Hoạt động giám sát của quốc hội và Hội đồng nhân dân Sự lệ thuộc vào cơ quan cấp trên có thể được xem xét khắc phục bằng cách chuyển phần nào quyền kiểm soát hoạt động lập quy của chính quyền địa phương về một thiết chế ngoài hệ thống Chính phủ - Hội đồng nhân dân - Ủy ban nhân dân [109]: thiết chế này phải độc lập với chính quyền cấp trên và với chính quyền cùng cấp thì mới phát huy được hiệu quả.
Trong bối cảnh pháp luật hiện hành của Việt Nam, tòa án là thiết chế có thé đáp ứng được các yêu cầu này Hệ thống cơ quan tòa án về mặt nguyên tắc được tổ chức sao cho các cấp tòa có được sự độc lập nhất định đối với chính quyền cũng như đối với các tòa án cấp trên Do đó, tòa án là thiết chế phù hợp dé thực hiện nhiệm vụ giám sát công tác lập quy của chính quyền dia phương Bên cạnh quyền kiến nghị sửa đổi, bổ sung, thay thế văn bản quy
75 phạm pháp luật, có thể xem xét cho phép tòa án được chủ động đánh giá tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản quy phạm pháp luật và quyền này nên được trao cho Hội đồng xét xử vụ án hành chính thay vì Chánh án tòa an Nếu Hội đồng xét xử xét thay văn bản quy phạm pháp luật là không phủ hợp có thé chủ động áp dụng văn bản có hiệu lực cao hơn theo quy định, mà không áp dụng văn bản đó nữa Quy định như vậy sẽ làm tăng hiệu quả xét xử vụ án hành chính, tránh kéo dài thời gian, đồng thời tạo điều kiện để tòa án chủ động hơn trong công tác xét xử và hạn chế tối đa sự phụ thuộc vao ý chí chủ quan của cơ quan ban hành văn bản quy phạm pháp luật hoặc chính quyền cấp trên Về lý thuyết hoàn toàn có thể xảy ra trường hop hai bên đương sự trong vụ án hành chính dẫn chiếu hai văn bản khác nhau và có nội dung mâu thuẫn, khi đó Hội đồng xét xử chắc chắn sẽ gặp lúng túng trong việc xét xử vụ án Đặc biệt, việc kiến nghị bãi bỏ văn bản là rất khó khăn trong trường hợp liên quan đến các văn bản vốn đã hết hiệu lực.
3.3.2 Khắc phục tình trạng chính quyền cấp trên can thiệp vào các vấn đề đã phân quyền cho chính quyền địa phương Đề có thé giải quyết được van đề quyền hạn thực tế của địa phương bị thu hep do các quy định cho phép sự can thiệp của chính quyền trung ương trong những lĩnh vực ma địa phương nên được tự quyết, có thé xem xét hai phương thức sau: (1) Thứ nhất, xác định những lĩnh vực mà địa phương cần được phân quyền triệt dé dé phát huy mặt tích cực của phân quyền; (2) 7hứ hai, xác định phương thức kiểm soát quyền lực chính quyền địa phương có hiệu quả, đảm bảo không phá vỡ tính thống nhất của hệ thống quản lý.
Phương thức thứ nhất có tính chất phức tạp hơn Hiện nay, chưa có văn bản chính thức nào về các tiêu chí lựa chọn lĩnh vực phân quyền; tuy nhiên, tại Nghị quyết số 04/NQ-CP đã liệt kê một số lĩnh vực đã phân quyền cho địa phương [110] Nhìn chung, các lĩnh vực phân quyền cho địa phương là các
76 lĩnh vực quan lý có tác động kinh tế - xã hội không quá lớn, chang hạn như các dự án đầu tư quy mô nhỏ hoặc mức độ tác động đến kinh tế - xã hội không quá đáng kể [111] Những vấn đề có tác động ở phạm vi hoặc mức độ lớn hon sẽ thuộc về thâm quyền của thiết chế trung ương là Quốc hội hoặc Thủ tướng [112] Nếu xem xét định hướng này cần phải nghiên cứu một cách cần thận và kỹ lưỡng dé lựa chọn lĩnh vực phân quyền đúng đắn và phi hợp, tránh tình trạng phân quyền không hợp lý Theo quy luật vận động và phát triển, cơ chế pháp luật phải được vận hành một cách tự nhiên mà không phụ thuộc vào yếu tố con người mới có thể đạt hiệu lực — hiệu quả tối đa Nói cách khác, khi các thiết chế kiểm soát quyền lực địa phương được thực hiện một cách hiệu quả, Chính phủ và các cơ quan trung ương có thê yên tâm thực hiện các nhiệm vụ trọng tâm như ngoại giao, gitr ôn định an ninh — chính tri quốc gia, hoạch định chính sách, định hướng kinh tế vĩ mô mà không cần can thiệp vào các lĩnh vực đã phân quyền cho chính quyền địa phương Đây mạnh cải cách hành chính theo cơ chế quản lý này sẽ nâng cao tính dân chủ trong bộ máy hành chính địa phương một cách đáng ké, góp phan đáp ứng yêu cầu của quản tri hiện dai.
Phương thức thứ hai với một số giải pháp được đề ra tại Mục 3.3.1 sẽ đóng vai trò trung tâm theo định hướng phát huy tích cực vai trò của thiết chế tòa án đề tạo điều kiện thuận lợi hơn cho giám sát chủ động từ công dân, đồng thời hạn chế sự phụ thuộc vào chính quyền cấp trên Chính quyền cấp dưới hoàn toàn có thê khiếu kiện chính quyền cấp trên nếu có những can thiệp đến quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm mà pháp luật trao cho họ [113].
Bên cạnh đó, tinh trạng chính quyền cấp trên thu hẹp những thẩm quyền đã được giao cho chính quyền địa phương cần được khẩn trương xem xét khắc phục Công khai minh bạch và trách nhiệm giải trình đối với tất cả các cấp là định hướng chính cho các giải pháp chi tiết cho từng nội dung cụ thé.
77 Đối với một vấn đề phân quyền cần luật định rõ ràng thẩm quyền của từng cấp chính quyền và chỉ cho phép chính quyền cấp trên được kiểm tra, giám sát hoạt động của chính quyền cấp duéi bằng quy định mang tính quy phạm. Các nội dung này cần được luật hóa cụ thể trong các đạo luật của Quốc hội và Nghị định của Chính phủ Sự phân định thẩm quyền của từng cấp chính quyền càng cụ thê, chỉ tiết, khả năng can thiệp quá mức của chính quyền cấp trên đối với cấp dưới càng thấp Tuy nhiên, để giải pháp nêu trên đạt được hiệu quả cần thực hiện đồng bộ, song hành với giải pháp phát huy các thiết chế kiểm soát quyền lực địa phương Bên cạnh đó, việc phân định thẩm quyền của các cấp chính quyền cần xem xét, tính toán đến các yếu tô đặc thù của vùng, lãnh thổ, của từng ngành, lĩnh vực dé phân quyền hợp lý và có tính khả thi.
3.3.3 Thu hẹp phạm vi của cơ chế chuyển giao quyền ngược cho chính quyền cấp trên
Cơ chế chuyên giao thâm quyền ngược lại cho chính quyền cấp trên đối với những vấn đề liên quan đến phạm vi từ hai đơn vị hành chính đồng cấp trở lên đã được phân tích có thé trở thành một rào cản khác của phân quyền. Trong thực tiễn, việc xác định thẩm quyền của các chính quyền địa phương đồng cấp đối với một vấn đề chung đã có giải pháp hiệu quả được quy định tại pháp luật về tố tụng hình sự, cụ thể: khi tội phạm xảy ra trên địa bàn của hai cơ quan điều tra trở lên hoặc không xác định được chính xác nơi xảy ra tội phạm, cơ quan điều tra nơi phát hiện ra tội phạm hoặc nơi bị can cu tru hoặc bi bắt có thâm quyền điều tra vụ án [114] Xem xét mở rộng và áp dụng nguyên tắc này cho các hoạt động quản lý hành chính nhà nước nói chung có thé xác định thâm quyên giải quyết van đề chung thuộc trách nhiệm của địa phương đầu tiên phát hiện vấn đề đó Chính quyền địa phương khi được giao thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn theo nguyên tắc này có thể phối hợp với các cơ quan, tô chức có liên quan của địa phương khác trong trường hợp cần thiết
78 dựa trên các quy định cụ thé của pháp luật Đặc biệt trong các trường hợp cần xử lý khan cấp, chính quyền địa phương cần được trao quyền chủ động trong việc thực hiện các biện pháp phi chính thức dé khắc phục hoặc ngăn chặn van dé Trường hợp chính quyền địa phương có các quyết định trái với quy định pháp luật thì chính quyền cấp trên có thê ra quyết định bãi bỏ quyết định của chính quyền cấp dưới hoặc tòa án có thể can thiệp trong một vụ án hành chính; trường hợp chính quyền địa phương thực hiện một hành động phi chính thức gây thiệt hại cho người dân thì có thể xem xét áp dụng biện pháp khác như người dân khởi kiện đòi bồi thường trong một vụ án dân sự hoặc
Hội đồng nhân dân miễn nhiệm Chủ tịch Ủy ban nhân dân theo Điều 89 khoản 3 Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015 có thé được xem xét thực hiện.
KET LUẬN CHƯƠNG II Thúc đây phân quyền ở Việt Nam là một nhiệm vụ đã được Đảng va Nha nước ta xác định trong quá trình xây dựng bộ máy nhà nước trong tình hình mới; đồng thời, đây mạnh phân quyền sẽ góp phần chuyền dịch mô hình quản lý nhà nước sang quản trị nhà nước, một xu thé tất yếu khách quan trong bối cảnh hiện nay Do vậy, thực hiện phân quyền đang là một vấn đề thiết yếu được đặt ra với đất nước ta.
Các nỗ lực phân cấp, phân quyền đến nay đã đạt được những thành tựu rất đáng khích lệ Tuy nhiên, sự thiếu văng triết lý, quan điểm chỉ đạo cụ thể đã hạn chế đáng kể hiệu qua phân cấp, phân quyền ở nước ta, đặc biệt là phân quyền Để khắc phục các tồn tai, bất cập, mô hình phân quyền cần được xây dựng với kim chỉ nam định hướng là các nguyên tắc của quản trị tốt Trên cơ sở đó, một số kiến nghị cụ thể để khắc phục các hạn chế, vướng mắc là thách thức đối với phân quyền ở Việt Nam, cụ thể là: (1) Tăng cường khả năng tự kiểm soát quyền lực của các thiết chế cấp địa phương; (2) Khắc phục tình trạng chính quyền cấp trên can thiệp vào các van dé đã phân quyền cho chính quyền địa phương: (3) Thu hẹp phạm vi của cơ chế chuyền giao lại quyền cho chính quyền cấp trên.
Về lý thuyết, phân quyền giữa trung ương và địa phương là một công cụ thể chế để phục vụ cho xu thế chuyển dịch từ mô hình quản lý nhà nước truyền thống sang mô hình quản trị nhà nước Về thực tiễn, phân quyền đã và đang được Đảng và Nhà nước quan tâm, từng bước xây dựng chính sách và pháp luật phù hợp với mục tiêu đây mạnh phân quyền ở nước ta.