Đang tải... (xem toàn văn)
PHÙNG PHƯƠNG THẢO
DIA VỊ PHAP LÝ CUA KIEM TOÁN NHÀ NƯỚC THEO QUY ĐỊNH CUA HIẾN PHAP NAM 2013
LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
Chuyên ngành: Luật Hành chính — Hiến pháp Mã số: 60380102
Người hướng dẫn khoa học: TS Trần Thái Dương
HÀ NỘI - NĂM 2016
Trang 2quy định của Hiến pháp năm 2013” là do bản thân tự thực hiện và không sao
chép các công trình nghiên cứu của người khác để làm sản phẩm của riêng mình Những nội dụng trong luận văn này là do tôi thực hiện dưới sự hướng
dẫn trực tiếp của TS Trần Thái Dương Những phan sử dụng tài liệu tham khảo trong luận văn đã được trích dẫn và nêu rõ nguồn trong phần tài liệu
tham khảo Tôi hoàn toàn chịu trách nhiệm về tính xác thực và nguyên bản
của luận văn này.
XÁC NHAN CUA GIẢNG VIÊN HƯỚNG DAN NGƯỜI CAM DOAN
TS Trần Thái Dương Phùng Phương Thảo
Trang 3CHND Cộng hòa nhân dân
HĐND Hội đồng nhân dân
INTOSAI Tổ chức Quốc tế các cơ quan Kiểm toán tối cao
KTNN Kiểm toán nhà nước
NSNN Ngân sách nhà nước
QPPL Quy phạm pháp luật
UBND Ủy ban nhân dân
UBTV Ủy ban Thường vụ
XHCN Xã hội chủ nghĩa
Trang 4ý 0662.100 |1.Tính cấp thiết của đề tài ¿-©5-©5s 2x2 2EEE212211271211211211211112111121111111211111111111 11.111 1ye 12 Tình hình nghiên cứu của đề taie ceccecceccescescessssesssssessesscssessessssscssssscsussusssssusssssessessessecsvcassssssesseeseeseeaes 33 Đối tượng nghiên cứu, phạm vi nghiên cứu của luận văn ¿s2 £+s£+S+E££Et£Et£E£EZEtzErrrrkerkrree 7
4 Mục tiêu nghiên cứu của luận Văn - - - c1 211121112111 1191 1191111111111 111 11 TH TH TT HH TH TH 85 Cac cau hoi nghién ctu cla LAN Van 8
6 Các phương pháp nghiên cứu áp dung dé thực hiện luận văn - 2 2 £+S£+E2E£E£E2EZEEEErEerkrree 97.Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận văn -¿- 5-52 S2 S22E9EEE2EEEEE1215212111212121212111211 21111 ceE 98 Bố cục của luận VăT - c1 tt 11111 111151E1111E111111111111111111 1111111111111 1111111111 11111111111 11111 EE 10Chương 1-CO SỞ LÍ LUẬN VE DIA VỊ PHÁP LÍ CUA KIEM TOÁN NHÀ NƯỚC - 111.1 Khái quát về kiểm toán nhà nu@e ccsccssessessessessessecsesscsessscsessessessessessecsessessessessessessessessessesseeseees IILLL, Khảtniận kiểm tuần nhà wari quaannnnsnhihotditbitoiidiidiGTith sano csccesv an 508 ons aves 111.1.2 Các mô hình kiểm toán nha ne6C.cecceccecsesscessessessessessessessessessessessessessessessessessessessessessessesseesessessess 181.1.3 Vai trò của Kiểm toán nhà HMÓC - 5° ©5£2SE‡EESEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEE21111211 21121111 cEcrk 241.2 _ Khái niệm, đặc điểm địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước - ¿+ s+s+x++x+zx+zxezxezsez 271.2.1 Khải niệm địa vị pháp li của Kiểm toán nhà HHỚC 5: Set St St +E‡EEEE+EEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEErkskrrerves 271.2.2 Đặc điểm địa vị pháp lí của kiểm toán nhà NUOC cesececccccccscscsesescevevecesesesvsvsvesesessssscsveveseuesesesescsesvens 311.3 Nội dung, điều kiện bảo đảm địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước ¿5c s+xezxezxees 341.3.1 Nội dung địa vị pháp lý của kiểm toán nhà NOC ceccecceccessessessessessessessessecsessecsessessessessessessessessess 341.3.2 Điều kiện bảo dam địa vi pháp li của [.4)2.8.77,/1/:1.7.-8 Pu 351.4 Dia vi pháp lí cua kiểm toán nhà nước một số nước trên thé giới và kinh nghiệm cho Việt Nam 401.4.1 Địa vị pháp li của Kiểm toán nhà nước Liên bang Ng eccescescescessessessessessessessessessessessesseesessesses 401.4.2 Dia vị pháp li của Kiểm toán nhà nước Cộng hoà Liên bang ĐỨC - 5+ se+s++e+etterxerxeei 4I1.4.3 Địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước CHNDTrrung Hoa 5-55: ©225522c+2£+e£+2z+ezxe+zssred 421.4.4 Những giá trị tham khảo cho Việt Nam trong việc xây dựng, hoàn thiện quy định về địa vị pháp lí
CUA Kiem OGM NA UOC 0n ốn 44
Chương 2-ĐỊA VỊ PHÁP LÍ CUA KIEM TOÁN NHÀ NƯỚC THEO QUY ĐỊNH CUA HIẾN PHAP NAM2013 TA LOAT REM TOÁN NHÀ NODC NAM 5ÏŸÍfbusensnsnennoonngsnbsverbdttiUH.UĐL0000050000825000008004013608000001G5) 49
2.1 Quá trình phát triển địa vị pháp lí của kiểm toán nhà nước ở Việt Nam c.cccccccsecsessesstesseestesseeseesses 492.1.1 Giai đoạn trước Luật kiểm toán nhà nước năm 20Š + +52 St+E+ESEE+E+ESEE2E2EE2E2E5E12E235132x254 492.1.2 Giai đoạn từ khi Luật kiểm toán nhà nước năm 2005 được ban hành đến trước Hiến pháp năm
Trang 52.3 Một số ý kiến đề xuất nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả các quy định của Hiến pháp và Luật về địa vị
pháp lí của Kiêm toán nhà nước hiỆn Ti3V G2 3213211321131 139115 1311911 111 111 1 1 1 T1 1 H1 vn net 71
2.3.1 Nâng cao nhận thức về địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà HưÓC wsessessessessessessessessessessessessecsesseesesses 732.3.2 Quy định chỉ tiết, hướng dẫn thi hành các quy định của Hiến pháp năm 2013 và Luật kiểm toán
PHU LUC I TUYEN BO LIMA VE HƯỚNG DAN CÁC NGUYEN TAC KIEM TOÁN - 91PHU LUC II Tuyén bố Méhico về tính độc lập của cơ quan kiểm toán tối cao -¿ - scs+x+xszzxsss 105
Trang 6Lập pháp, hành pháp và tư pháp là ba nhánh quyền lực nhà nước truyền
thống Bên cạnh đó, trong bộ máy nhà nước hiện đại, còn có các cơ quan hiến
định độc lập với chức năng kiểm soát quyền lực nhà nước, ngăn chặn sự lạm quyền của các cơ quan nhà nước Các thiết chế hiến định độc lập hiện là một thành phần không thể thiếu trong Hiến pháp của nhiều quốc gia trên thế giới.
Việc hiến định những thiết chế này gan liền với yêu cầu về xây dựng, củng cô
nhà nước pháp quyền, thực hành dân chủ, quan trị tốt và phòng, chống tham nhũng ở mỗi quốc gia Bên cạnh khá nhiều điểm chung, phạm vi, mức độ va cách thức hiến định những thiết chế này không hoàn toàn giống nhau ở các
nước trên thé giới.
Trước yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân, vì dân; bảo vệ, bảo đảm quyền con người, quyền công dân, chủ động hội nhập
và hợp tác quốc tế như hiện nay, vẫn đề kiểm soát quyền lực nhà nước đang
đặt ra những nhiệm vụ hết sức bức thiết Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (b6 sung, phát triển năm 2011) đã khang định: “Nhà nước ta là Nhà nước pháp quyên XHCN của nhân dân, do nhân
dân, vì nhân dân Tất cả quyên lực Nhà nước thuộc về nhân dân mà nên tảng
là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ tri
thức do Đảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo Quyền lực Nhà nước là thong
nhất; có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyên lập pháp, hành pháp, tw pháp”' Điều đó đã thê hiện yêu
1 Nguyễn Viết Thông (2015), Những bổ sung, phát triển chủ yếu về Cương lĩnh xây dựng dat nước trongthời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (Phẩn I), Báo điện từ Đảng Cộng sản Việt Nam tại địa chỉ
http://dangcongsan vn/tu-lieu-van-kien/tu-lieu-ve-dang/lich-su-dang/doc-5930201511242846.html ngày truycập 30/09/2015.
Trang 7trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp, để tăng cường hơn nữa việc kiểm soát quyền lực nhà nước theo yêu cầu của Đảng, nhất thiết
phải có thêm các công cụ kiểm soát có hiệu lực và hiệu quả, được tô chức và
hoạt động độc lập với các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp và một trong
số đó là Kiểm toán Nhà nước Từ khi ra đời, các văn bản pháp luật về tổ chức và hoạt động của Kiểm toán nhà nước không ngừng được bồ sung hoàn thiện Mặc dù đã có những bước phát triển quan trọng nhưng trước yêu cầu ngày càng cao của công cuộc đổi mới đất nước, xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN, hoạt động kiểm toán của Kiểm toán nhà nước cũng còn nhiều hạn chế, chưa đáp ứng được yêu cầu nhiệm vụ trong tình hình mới Một trong
những nguyên nhân dẫn đến tình trạng trên là do các quy định của pháp luật về kiêm toán nhà nước vẫn còn những hạn chế, bất cập, chưa phù hợp với xu
thế chung của thế giới và mục đích tăng cường vị thế và trách nhiệm của cơ
quan Kiểm toán nhà nước Hiến pháp nước Cộng hoà XHCN Việt Nam năm 2013 đã hiến định Kiểm toán nhà nước trong Chương X Theo đó, Kiểm toán
nhà nước là một thiết chế do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, thực hiện kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính, tài
sản công Đây là lần đầu tiên, Kiểm toán nhà nước được hiến định trong Hiến
pháp — đạo luật cơ bản của nhà nước Đề thi hành Hiến pháp mới, năm 2015
Quốc hội ban hành Luật Kiểm toán nhà nước Luật đã cụ thê hoá các quy định của Hiến pháp năm 2013, hoàn chỉnh về căn bản địa vị pháp lý của Kiểm toán nhà nước.
Mặc dù Hiến pháp năm 2013 đã hiến định địa vị pháp lý của Kiểm toán nhà nước, Luật Kiểm toán nhà nước cũng đã quy định cụ thé hoá, tuy nhiên
vân dé đặt ra hiện nay là cân tiép tục nghiên cứu làm rõ tinh thân, nội dung, ý
Trang 8pháp lý của Kiểm toán Nhà nước theo quy định của Hiến pháp năm 2013 có tính cấp thiết cả về lý luận và thực tiễn Nhận thức được điều đó, để hoàn
thành các nhiệm vụ trong chương trình cao học của mình, tác giả lựa chọn đề
tài: “Địa vị pháp lý của Kiểm toán Nhà nước theo Hiến pháp năm 2013” làm luận văn thạc sỹ, chuyên ngành Luật Hiến pháp - hành chính (mã số
2 Tình hình nghiên cứu của đề tài
Kiểm toán nhà nước là mô hình tổ chức và hoạt động còn khá mới mẻ ở
Việt Nam, do vậy những nghiên cứu khoa học về kiểm toán nhà nước ở mới chính thức được triển khai từ năm 1995 Đến nay, đã có một số đề tài nghiên cứu khoa học cấp Nhà nước, cấp Bộ, cấp cơ sở nghiên cứu về tô chức hoạt động của Kiểm toán nhà nước; một số công trình khoa học, bài viết của các
nhà khoa học, nhà quản lý trong nước được công bố tại các hội thảo khoa học,
các tạp chí chuyên ngành và các phương tiện thông tin đại chúng Điển hình trong số đó là những công trình sau đây:
- Đề tài nghiên cứu khoa học độc lập cấp Nhà nước (2006) "Định hướng
chiến lược và những giải pháp xây dựng, phát triển hệ thống kiểm toán ở Việt Nam trong thời kỳ công nghiệp hoá và hiện đại hoá đất nước", do GS.TS Vương Đình Huệ làm chủ nhiệm Đây là một đề tài lớn, nghiên cứu về hệ thống các loại hình kiểm toán ở Việt Nam gồm Kiểm toán nhà nước, kiểm toán độc lập, kiểm toán nội bộ Đề tài đề cập sự cần thiết khách quan của sự
ra đời, thực trạng phát triển của hệ thống các cơ quan kiểm toán và định hướng phát triển của hệ thống kiểm toán trong thời kỳ công nghiệp hoá và
hiện đại hoá đât nước.
Trang 9tra tài chính", của TS Nguyễn Đình Hựu.
- Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ (2002) “Phương hướng và giải pháp
xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước”, do Ông Hà
Ngọc Son làm chủ nhiệm Đề tài có mục tiêu: Xác định những quan điểm
định hướng trong phát triển Kiểm toán nhà nước và các nguyên tắc trong xây
dựng hệ thống pháp luật kiểm toán nhà nước; đề xuất nội dung chủ yếu và hình thức của hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước; kiến nghị hệ thống
các giải pháp trong xây dựng và tô chức thực hiện pháp luật về kiểm toán nhà nước.
- Đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ (2008) "Địa vị pháp lý của Kiểm toán nhà nước trong đạo luật cơ bản là Hiến pháp", do PGS.TS Lê Huy
Trọng làm chủ nhiệm, TS Đặng Văn Hải là Phó Chủ nhiệm Đề tài đã nghiên
cứu, phân tích những vấn đề cơ bản về Hiến pháp - đạo luật cơ bản của Nhà
nước va sự can thiết phải quy định địa vị pháp ly của Kiểm toán nhà nước trong Hiến pháp; phân tích, đánh giá thực trạng về địa vị pháp lý của Kiểm
toán nhà nước và kinh nghiệm quốc tế; đề xuất định hướng và giải pháp xác lập địa vị pháp lý của Kiểm toán nhà nước trong Hiến pháp.
- "Bàn về địa vị pháp lý của cơ quan Kiểm toán nhà nước ở Việt Nam hiện nay” (Bài viết của GS.TSKH Tào Hữu Phùng, đăng trên Tạp chí Kiểm toán số xuân 2001) Bài viết đề cập sự cần thiết khách quan và vi tri, vai trò
của Kiểm toán nhà nước trong việc tăng cường sự kiểm soát của Nhà nước trong quản lý, sử dụng ngân sách và tài sản quốc gia; mô hình các cơ quan Kiểm toán nhà nước trên thế giới và đề xuất mô hình, vị trí pháp lý, chức
năng của Kiểm toán nhà nước trong cơ cau tổ chức bộ máy của Nha nước
Việt Nam.
Trang 10Bài viết đánh giá những kết quả đã đạt được sau một năm triển khai thực hiện
Luật Kiểm toán nhà nước, những khó khăn, ton tại và nguyên nhân; đồng thời dé ra các giải pháp nhăm triển khai thực hiện có hiệu qua Luật Kiểm toán nha
- "Hoàn thiện hệ thống pháp luật đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước
pháp quyền XHCN" (bài viết của PGS.TS Hà Hùng Cường đăng trên Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 1/2009) Bài viết đã phân tích một số van dé lý luận về hoàn thiện hệ thống pháp luật đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN; nhận diện những hạn chế của hệ thống pháp luật hiện hành và đề xuất phương hướng hoàn thiện hệ thống pháp luật đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở Việt Nam hiện nay.
- "Ban hành Chiến lược phát triển KTNN đến năm 2020 là sự kiện có
tầm quan trọng đặc biệt đối với tiến trình phát triển của Kiểm toán nhà nước"
(bài viết của GS.TS Vương Đình Huệ đăng trên Tạp chí Nghiên cứu khoa học kiểm toán số 5/2010) Bài viết đánh giá cao việc Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành Chiến lược phát triển Kiểm toán nhà nước đến năm 2020, tao cơ sở pháp lý cho việc phát triển Kiểm toán nhà nước đáp ứng yêu cầu của công
cuộc đôi mới đất nước; đồng thời, thể hiện quyết tâm của toàn ngành Kiểm
toán nhà nước trong việc quán triệt và triển khai thực hiện Nghị quyết với những giải pháp phù hợp, hiệu quả.
- "Nâng cao vai trò của Kiểm toán nhà nước trong đấu tranh phòng,
chống tham nhũng đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam" (bài viết của Ông Đinh Tiến Dũng đăng trên Tạp chí Cộng sản số 5/2013) Bài viết đã làm rõ vai trò của Kiểm toán nhà nước trong đấu tranh
phòng, chống tham nhũng; phân tích những kết quả đã đạt được, những tồn tại, hạn chế và nguyên nhân tôn tại trong phòng, chống tham nhũng của Kiểm
Trang 11một số quy định về vị trí, vai trò và trách nhiệm của Kiểm toán nhà nước trong phòng, chống tham nhũng ở các đạo luật có liên quan.
- “Địa vị pháp lý - tính độc lập trong Luật Kiểm toán nhà nước, những
van dé cần tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện” (bài viết của TS Mai Vinh đăng
trên Tạp chí Kiểm toán số 6/2011) Trên cơ sở khái quát những kết quả đã đạt
được sau 6 năm thực hiện Luật Kiểm toán nhà nước, tác giả đi sâu phân tích thực trạng và nguyên nhân của sự bat cập trong quy định về địa vị pháp lý, tính độc lập của Kiểm toán nhà nước trong Luật Kiểm toán nhà nước; đồng thời, đưa ra yêu cầu va đề xuất phương hướng sửa đổi, b6 sung Hiến pháp, Luật Kiểm toán nhà nước và các luật có liên quan nhằm nâng cao địa vị pháp lý, bảo đảm tính độc lập của Kiểm toán nhà nước.
- “Kinh nghiệm các nước trên thế giới xác lập địa vị pháp lý của Kiểm
toán nhà nước trong Hiến pháp và vận dung cho Việt Nam” (bài viết của ThS.
Đặng Văn Hải đăng trên Tạp chí Kiểm toán số 3/2011) Trên cơ sở nghiên
cứu Hiến pháp của các nước trên thế giới, tác giả bài viết đưa ra những nhận xét về tính phô biến của những quy định về địa vị pháp ly của Kiểm toán nha
nước trong Hiến pháp, rút ra những kinh nghiệm tham khảo cho việc đề xuất
nội dung quy định về địa vị pháp lý của Kiểm toán nhà nước trong Hiến pháp
ở Việt Nam.
- Báo cáo nghiên cứu méi quan hệ giữa Quốc hội với thiết chế Kiểm toán
nhà nước, Hà Nội, tháng 10 năm 2013 Nguồn: http://vnclp.gov.vn
- Đặng Văn Hải, Quy định về Kiểm toán nhà nước trong Hiến pháp là yêu câu khách quan hỗ trợ thực hiện quyên giám sát tối cao của Quốc hội.
Nguồn: http://vnelp.gov.vn
Trang 12lịch sử lập hiến Việt Nam”, Hà Nội, 9-2014, tr.19.
- Đặng Văn Hải, Hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước đáp ứng yêu cau xây dựng nhà nước pháp quyên XHCN Việt Nam, Luận án tiễn sĩ luật
học, Học viện chính tri quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội, 2014.
- TS Nguyễn Hữu Vạn, Kiểm toán Nhà nước, một thiết chế đảm bảo thực hiện tinh dân chủ trong Hién pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 5 năm 2014.
- TS Nguyễn Hữu Vạn, Những điểm mới của Luật kiểm toan NN năm
2015 Nguồn: http://www.nhandan.com.vn
Những công trình nghiên cứu nêu trên đã cung cấp những luận cứ khoa học (lí luận và thực tiễn) khá đầy đủ, toàn diện và sâu sắc để xây dựng thiết chế Kiểm toán nhà nước ở Việt Nam Đây là nền tảng tri thức mà tác giả luận văn tiếp thu, kế thừa trong quá trình nghiên cứu đề tài luận văn Tuy nhiên, các nghiên cứu về địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước, có thé nói hầu như chưa có công trình nào tiếp cận một cách đầy đủ, toàn diện và có hệ thống,
nhất là từ góc độ chuyên ngành luật hiến pháp Điều này cũng cho thấy rõ thêm tính cấp thiết của việc nghiên cứu địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước
theo chuyên ngành luật hiến pháp hiện nay.
3 Đối tượng nghiên cứu, phạm vi nghiên cứu của luận văn
Đối tượng nghiên cứu của luận văn là quy định về địa vị pháp lý của Kiểm toán nhà nước trong Hiến pháp năm 2013 và Luật kiểm toán nhà nước năm 2015.
Về phạm vi nghiên cứu theo thời gian: Luận văn tập trung chủ yếu nghiên cứu giai đoạn từ trước và sau khi Luật Kiém toán nhà nước năm 2005
Trang 13trong lịch sử, từ khi thành lập nước Việt Nam dân chủ cộng hoà đến nay với tính cách là những hình thức tổ chức và hoạt động tiền thân, phôi thai của
Kiêm toán nhà nước ngày nay.
Về phạm vi nghiên cứu theo không gian: Luận văn chủ yếu nghiên cứu địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước ở Việt Nam nhưng cũng đề cập những nét lớn về địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước ở một số nước trên thế ĐIỚI.
Về phạm vi nghiên cứu theo vấn đề: Không nghiên cứu tất cả các nội
dung của pháp luật về Kiểm toán nhà nước, luận văn chỉ tập trung phân tích làm rõ về địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước theo Hiến pháp năm 2013 và
Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015, nêu một số ý kiến đề xuất nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả các quy định của Hiến pháp và Luật, phát huy vị thé, vai trò của Kiểm toán nhà nước trong kiểm soát quyên lực nhà nước ở Việt Nam hiện nay.
4 Mục tiêu nghiên cứu của luận văn
Mục tiêu nghiên cứu của luận văn là góp phần làm rõ cơ sở lý luận và pháp luật về địa vị pháp lý của Kiểm toán nhà nước, qua đó cũng đề xuất một số ý kiến nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả các quy định của Hiến pháp năm
2013 và Luật kiểm toán nhà nước năm 2015 về địa vị pháp lí của Kiểm toán
nhà nước hiện nay.
5 Các câu hỏi nghiên cứu của luận van
Luận văn trả lời 3 câu hỏi nghiên cứu chủ yêu sau:
1 Dia vị pháp lí cua Kiểm toán nhà nước được xác định dựa trên những
cơ sở lí luận nào?
Trang 14pháp năm 2013 và Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015 về địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước?
6 Các phương pháp nghiên cứu áp dụng để thực hiện luận văn
Trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng và duy
vật lịch sử, tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật; quan điểm,
đường lối của Đảng và chính sách, pháp luật của Nhà nước, luận văn sử dụng
các phương pháp nghiên cứu cụ thể sau đây:
- Phương pháp phân tích, tong hợp được sử dụng ở cả 2 chương của luận
văn nhằm hệ thống hoá cơ sở lý luận; khái quát hoá, đánh giá thực trạng pháp luật và đề xuất các quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật về địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước.
- Phương pháp lịch sử được sử dụng nhằm đánh giá quá trình phát triển, thực trạng pháp luật về địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước.
- Phương pháp so sánh cũng được sử dụng trong việc nghiên cứu các môhình kiêm toán nhà nước, kinh nghiệm quôc tê về dia vi pháp lí của kiêm toánnhà nước
7 Y nghĩa khoa học và thực tiên của luận văn
Luận văn có những đóng góp mới về mặt khoa học như sau:
- Luan văn góp phân làm rõ một sô vân đê thuộc cơ sở lý luận vê dia vịpháp lí của Kiêm toán nhà nước như khái niệm, đặc điêm, nội dung, điêu kiệnbao dam dia vị pháp lí của Kiêm toán nhà nước.
Trang 15- Khảo cứu các quy định về địa vị pháp lý của kiêm toán nhà nước củamột sô nước trên thê giới, từ đó nêu những giá trị tham khảo cho việc xây
dựng, hoàn thiện quy định về địa vị pháp lý của Kiêm toán nhà nước ở ViệtNam.
- Khái quát quá trình phát triên địa vị pháp lý của Kiêm toán nhà nước ởViệt Nam; làm rõ địa vị pháp lý của Kiêm toán nhà nước theo Hiên pháp năm2013 và Luật kiêm toán nhà nước năm 2015 Qua đó, luận văn nêu một sô ýkiên dé xuât nhăm hoàn thiện pháp luật, nâng cao hiệu lực, hiệu quả các quyđịnh về địa vị pháp lý của Kiêm toán nhà nước.
Những kết quả như trên của luận văn có ý nghĩa cả về lí luận và thực tiễn
về dia vị pháp lí của Kiêm toán nhà nước ở Việt Nam hiện nay Luan văn cóthê được dùng làm tài liệu tham khảo trong đào tạo, nghiên cứu khoa học ởcác cơ sở giáo dục đại học ngành luật, kiêm toán va cho tat cả những ai
quan tâm đên lĩnh vực này.
8 BO cục của luận văn
Ngoài phân mở đâu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, phụ lục, nộidung chính của luận van được két câu thành 2 chương.
Chương I: Cơ sở lý luận về địa vị pháp lý của Kiểm toán nhà nước Chương II: Địa vị pháp lý của Kiểm toán nhà nước theo quy định của
Hiến pháp năm 2013 và Luật kiểm toán nhà nước năm 2015.
Trang 16Chuong 1
CO SO LI LUAN VE DIA VI PHAP Li CUA KIEM TOAN NHA NUOC
1.1 Khai quát về kiểm toán nhà nước 1.1.1 Khái niệm kiểm toán nhà nước
Nhiều nhà nghiên cứu lịch sử cho rằng kiểm toán ra đời từ thời La Mã cổ
đại vào thế kỷ thứ III trước Công nguyên Chính vì vậy, kiểm toán có gốc từ
La tỉnh "Audit", nguyên bản là "Audire", gắn liền với nền văn minh của Ai Cập và La Mã cổ đại Từ "Audire" có nghĩa là nghe Hình ảnh kiểm toán cô điển thường được tiến hành bằng cách người ghi chép về tài sản đọc to lên
cho một bên độc lập "nghe" rồi sau đó chấp nhận thông qua việc chứng thực”.
Tuy kiểm toán ra đời đã hơn 2000 năm qua, nhưng nó cũng chỉ phát triển mạnh mẽ từ giữa thế ky XIX Ở Đức, từ năm 1714 Vua Phổ đã ra Sắc kénh thành lập Phòng Thâm kế tối cao (Thâm kế viện dưới thời Dé chế Đức) Ở
Pháp, từ năm 1807, dưới thời Hoang dé Napoleon I, Toà Tham kế (Cour de
comptes) đã được thành lập.
Hoạt động kiểm toán xuất phát từ yêu cầu sử dụng hợp lệ và hợp lý các
nguồn tài chính của Nhà nước Bởi vậy, mục tiêu cụ thé của công tác này là sử dụng xác thực và có hiệu quả nguồn kinh phí công, phan đấu đạt được sự quản lý kinh tế chặt chẽ, tính hợp lệ của công tác quản lý hành chính và sự thông tin cho các cơ quan nhà nước cũng như công luận thông qua việc công
bố các báo cáo khách quan về sự 6n định và phát triển của nền tài chính quốc
? Đặng Văn Hải (2014), Hoàn thiện pháp luật vê Kiểm toán nhà nước đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước
pháp quyên XHCN Việt Nam, Luận an Tiên sĩ Luật học, Học viện Chính trị Quoc gia Hồ Chi Minh, Hà Nội,tr.24.
Trang 17Ở Việt Nam, thuật ngữ "Kiểm toán" xuất hiện trở lại và được sử dụng nhiều từ những năm đầu của thập ky 90 Trước năm 1975, ở miền Nam Việt Nam đã có hoạt động của các công ty kiểm toán nước ngoài Cho đến nay ở Việt Nam cũng như trên thế giới còn tồn tại nhiều cách hiểu khác nhau về
kiêm toán.
Thuật ngữ kiểm toán thực sự mới xuất hiện và đuợc sử dụng ở Việt Nam từ những năm đầu của thập kỉ 90 này Vì vậy, cách hiểu và cách dùng khái niệm này còn chưa được thống nhất Có thể khái quát cách hiểu về kiểm toán
theo 3 loại quan niệm chính như sau:
Theo quan niệm thứ nhất, kiêm toán đuợc hiểu theo đúng thời cuộc của nó: Phát sinh cùng với cơ chế thị truờng Theo quan niệm đó, người ta thường
dẫn ra định nghĩa với lời mở đầu giải thích các chuẩn mực về kiểm toán của Anh: "kiểm toán là sự kiểm tra độc lập và là sự bày tỏ ỷ kiến về những bản khai tài chính của một xi nghiệp? do một kiểm toán viên được bồ nhiệm dé
thực hiện những công việc đó theo đúng với bat cứ nghiã vụ pháp định có liên quan ” Hoặc cu thé hơn, có thé dẫn ra quan niém cua cac chuyén gia kiém toán Hoa Ki: "kiểm toán là một quá trình ma qua đó một người độc lập, có nghiệp vụ tập hợp và đánh giá rõ ràng về thông tin có thể lượng hoá có liên
quan đến một thực thể kinh tế riêng biệt nhằm mục dich xác định và báo cáo mức độ phù hợp giữa thông tin có thể lượng hoá với những tiêu chuẩn đã được thiết lap" Tương tự như vậy là quan niệm chính thống trong giáo dục và
đào tạo ở Pháp: "kiểm toán là việc nghiên cứu và kiểm tra các tài khoản niên độ của một tô chức do một người độc lập, du danh nghĩa gọi là một kiểm toán viên tiến hành dé khang định rằng những tài khoản đỏ phản ánh dung dan
3 Nguyễn Quang Quynh (1998), Lý thuyét kiểm toán, Nxb Tài chính, Hà Nội tr 30.
Trang 18tình hình tài chính thực tế không che giấu sự gian lận và chúng được trình bày theo mau chỉnh thức của luật định *
Các định nghĩa đã nêu tuy có khác nhau về từ ngữ với ý nghĩa cụ thê xác
định song chung quy đều bao gồm 5 yếu tố cơ bản sau:
- Chức năng của kiểm toán là xác minh và bày tỏ ý kiến (hoặc nghiên cứu và kiểm tra) Đây là yếu tố cơ bản chi phối cả quá trình kiểm toán và bộ máy kiểm toán.
- Đối tượng trực tiếp của kiểm toán là các bảng khai tài chính (hay tài khoản niên độ) của các tô chức hay một thực thé kinh tế Thông thường, các
bảng khai này được hiểu là các bang tong hợp kế toán (Bảng cân đối, bảng kết qua, bang chu chuyên tiền tệ ).
- Khách thể kiểm toán được xác định là thực thể kinh tế hoặc một tổ
chức Thực thé hay tổ chức ở đây được giải thích là thực thé pháp lí (một
công ty, một đơn vị của chính phủ, một chủ sở hữu) hoặc một bộ phận phụ
thuộc thậm chí có thé một cá nhân.
- Người thực hiện hoạt động kiểm toán là những kiểm toán viên độc lập,
có nghiệp vụ Quan niệm độc lập ở đây thường được giải thích là có thái độ độc lập hay tính độc lập về nghiệp vụ Còn trình độ nghiệp vụ thường được giải thích ở trình độ lựa chọn và tập hợp bằng chứng kiểm toán Riêng chuẩn mực của Anh khang định kiểm toán viên phải được bổ nhiệm.
- Cơ sở thực hiện kiểm toán là những luật định, tiêu chuẩn hay chuẩn
mực chung Các luật định hoặc chuẩn mực này được giải thích với khái niệm rộng bao gồm cả trong lĩnh vực kế toán và kiêm toán hoặc rộng hơn tuỳ theo
từng cuộc kiêm toán.
Với nội dung trên, các định nghĩa đã nêu khá day đủ các mặt đặc trưng
cơ bản của kiêm toán Tuy nhiên, các quan niệm này chỉ phù hợp với kiêm
* Nguyễn Quang Quynh (1998), 7ý thuyét kiểm toán, Nxb Tài chính, Hà Nội, tr 30 — 31.
Trang 19toán tài chính với đối tượng là báo cáo tài chính, do kiểm toán viên độc lập (được bổ nhiệm) tiễn hành trên cơ sở các chuẩn mực chung.
Theo quan niệm thứ hai, kiểm toán được đồng nghĩa với kiểm tra kế toán, một chức năng của bản thân kế toán, một thuộc tính cô hữu của kế toán Nội dung của hoạt động này là rà soát các thông tin từ chứng từ kế toán đến tổng hợp cân đối kế toán Đây là quan điểm mang tính truyền thống trong điều kiện kiểm tra chưa phát triển và trong cơ chế kế hoạch hoá tập trung Từ
khi chuyển đổi cơ chế kinh tế, với chủ trương đa phương hoá dau tư, đa dạng
hoá các thành phần kinh tế, Nhà nước không còn là chủ sở hữu duy nhất Từ đó sự can thiệp trực tiếp của Nhà nước bằng kế hoạch, bằng kiểm tra trực tiếp, không thé thực hiện với các thành phần kinh tế ngoài quốc doanh, ké cả với các nhà đầu tư nước ngoài, thậm chí với các doanh nghiệp nhà nước Cách
thức can thiệp của Nhà nước cũng không thê như cũ được nữa Mặt khác, các
nhà dau tư, khách hàng, người lao động cũng cần có niềm tin vao tài liệu kế
toán trong khi họ không có đủ đội ngũ chuyên gia kế toán đông đảo như Nhà nước Đồng thời những nhà kinh doanh trong cơ chế thị trường cũng cần biết và tránh những rủi ro thường có Như vậy, người quan tâm đến thông tin kế toán không chỉ có Nhà nước mà có các nhà đầu tư, nhà quản lí, những khách hàng và người lao động Do đó, công tác kiểm tra kế toán cần được thực hiện rộng rãi, đa dạng song thật khoa học, khách quan, trung thực, đủ sức
thuyết phục và tạo niềm tin cho mọi người quan tâm.
Trong quá trình phát triển, kiểm toán không chỉ giới han ở kiểm toán bảng khai tài chính hay tài liệu kế toán mà còn thâm nhập vào nhiều lĩnh vực
khác nhau như hiệu quả của hoạt động kinh tế, hiệu năng của quản lí xã hội,
hiệu lực của hệ thông pháp lí trong từng hoạt động.
Trang 20Vì vậy theo quan điểm hiện đại, phạm vi kiểm toán (Audit) rất rộng, bao gồm những lĩnh vực chủ yếu sau’:
- Kiểm toán về thông tin (information audit) hướng vào việc đánh giá
tính trung thực và hợp pháp của các tài liệu (thông tin) làm cơ sở pháp lí cho
việc giải quyết các méi quan hệ về kinh tế và tạo niềm tin cho những người quan tâm đến tài liệu kế toán.
- Kiểm toán tính quy tắc (Reguiarity audit) hướng vào việc đánh giá tình
hình thực hiện các thé lệ, chế độ, luật pháp của đơn vi kiểm tra trong quá trình
hoạt động (trước hết là với hoạt động tài chính).
- Kiểm toán hiệu qua (Efficiency audit) có đối tượng trực tiếp là sự kết
hợp giữa các yếu tố, các nguồn lực trong từng loại nghiệp vụ kinh doanh: mua bán, sản xuất hay dịch vụ Kiểm toán loại này giúp ích trực tiếp cho việc
hoạch định chính sách và phương hướng, giải pháp cho việc hoàn thiện và cải
tô hoạt động kinh doanh của đơn vị kiểm toán.
- Kiểm toán hiệu năng (Effectiveness audit) được đặc biệt quan tam ở
khu vực công cộng (kể cả các xí nghiệp công và các chương trình đầu tư từ
ngân sách) nơi mà lợi ích và hiệu quả không còn giữ nguyên vẹn ý nghĩa của nó như trong doanh nghiệp, nơi mà năng lực quản lí cần được đánh giá toàn diện và phát triển thường xuyên nhằm không ngừng nâng cao hiệu quả quản lí
của đơn vị kiểm toán, tất nhiên loại kiểm toán này cũng cần và có thể ứng dụng đối với quản lý toàn bộ doanh nghiệp hoặc với từng bộ phận quản lí của
mọi đơn vị kiểm toán.
Các quan niệm khác nhau kề trên không hoàn toàn đối lập nhau mà phản ánh quá trình phát triển của cả thực tiễn và lí luận kiểm toán Có thể minh
chứng cho nhận xét này bởi những kết luận chủ yếu rút ra từ sự trình bày trên.
> Tran Dinh Tuấn và Đỗ Thi Thúy Phương (đồng chủ biên, 2008), Giáo trình Kiểm toán căn bản, Nxb Đại
học Thái Nguyên, tr 10.
Trang 21Là hoạt động độc lập, chức năng cơ bản của kiểm toán là xác minh, thuyết phục để tạo niềm tin cho những người quan tâm vào những kết luận kiểm toán cho dù những kết luận này có thể hướng vào những mục tiêu cụ thể khác nhau như tính trung thực của thông tin, tính quy tắc trong việc thực hiện
các nghiệp vụ, tính hiệu quả hay tính hiệu năng của hoạt động Qua xác minh, kiểm toán viên bày tỏ ý kiến của mình về những lĩnh vực tương ứng Chức
năng này quyết định sự tồn tại của hoạt động kiểm toán.
Với bản chất và chức năng trên, kiểm toán phải thực hiện mọi hoạt động
kiểm tra, kiểm soát những vấn đề liên quan đến thực trạng tài chính kê cả thực trạng tài sản, các nghiệp vụ tài chính và sự phản ánh của nó trên số kế toán
cùng hiệu quả đạt được Những loại công việc này tự nó đã gan chat vao
nhau Đó là luận cứ cho việc tô chức kiêm toán khoa học.
Nội dung trực tiếp của kiểm toán trước hết và chủ yêu là thực trạng của hoạt động tài chính Một phần của thực trạng này đã được phản ánh trên các
bảng khai tài chính hay những tài liệu kế toán nói chung Tuy nhiên, do giới hạn về trình độ và kĩ thuật xử lí thông tin kế toán, có những phan thông tin quan trọng khác về hoạt động tài chính chưa được phản ánh đầy đủ trong các tài liệu Vì vậy, trong mọi trường họp cần tận dung nhữmg tài liệu kế toán như những bằng chứng đã có làm đối tượng trực tiếp của kiểm toán (kiểm tra chứng từ) Trong trường họp thiêu những bằng chứng trực tiếp này, kiểm toán cần sử dụng những phương pháp kĩ thuật dé tao lập các bằng chứng kiểm toán
(kiểm tra ngoài chứng từ).
Dé thực hiện chức năng trên trong phạm vi của hoạt động tài chính với
nhiều mối quan hệ phức tạp đòi hỏi kiểm toán phải hình thành một hệ thống phương pháp kĩ thuật riêng bao gồm cả những phương pháp kiểm toán chứng từ (cân đối, đối chiếu logic, diễn giải thông tin, quy nạp nguồn thông tin ) va phương pháp kiểm toán ngoài chứng từ (điều tra, quan sát, kiểm kê thử
Trang 22nghiệm) thích ứng với đối tượng của kiểm toán và phù hợp với các quy luật
và quan hệ của phép biện chứng.
Quan niệm thir ba, kiểm toán là một hoạt động chuyên sâu, một khoa
học chuyên ngành nên hoạt động này phải được thực hiện bởi những người có
trình độ nghiệp vụ chuyên sâu về kế toán và kiểm toán, kiểm toán viên, giám định viên kiểm toán, thâm kế viên, kế toán viên công chứng Đây là những kiểm toán viên chuyên nghiệp hoạt động hay hành nghề theo pháp luật Bên cạnh đó có những kế toán viên lâu năm, những nhà quản lí có kinh nghiệm thực hiện cả chức năng kiểm toán nội bộ Có thé coi đây là những kiểm toán
viên không chuyên nghiệp.
Như vậy, có thé khang dinh duoc rang, kiểm toán là quá trình các
chuyên gia độc lập và có thẩm quyền có kha năng chuyên môn thu thập, đánh
giá các bang chứng về các thông tin có thé định lượng của một đơn vị nhằm
mục đích xác nhận, báo cáo về mức độ phù hợp giữa các thông tin này và các
chuẩn mực đã được xây dựng.
Từ những quan điểm ở trên, chúng ta có thể hiểu được kiểm toán với
tính cách là một công việc, hoạt động nhằm mục đích công khai, dân chu,
minh bạch, hiệu quả trong hoạt động sử dụng von ngân sách, tai san cua nha nước Tuy nhiên, cần phân biệt rõ các khái kiểm toán nhà nước, kiểm toán nội bộ và kiểm toán độc lập cũng như khái niệm kiểm toán nhà nước là một hoạt động với kiểm toán nhà nước là loại co quan, tổ chức trong bộ máy nhà nước Kiểm toán nhà nước là hoạt động kiểm tra, kiểm soát tài chính từ phía Nhà
nước đối với các cơ quan Nhà nước, các doanh nghiệp Nhà nước, công trình
xây dựng cơ bản của Nhà nước, ngân hàng Nhà nước và các ngân hàng
chuyên doanh thuộc sở hữu Nhà nước, các lực lượng vũ trang, các chương
trình dự án quốc gia Từ đó tất yêu phải có trong bộ máy nhà nước một cơ
quan có chức năng chuyên môn là kiêm tra, giám sát việc sử dụng tài sản
Trang 23công, tài chính Luận văn này tập trung nghiên cứu địa vị pháp lý của Kiểm toán nhà nước với tính cách là một thiết chế trong bộ máy nhà nước.
Kiểm toán nhà nước là cơ quan kiểm tra tài chính tối cao của quốc gia, thực hiện việc kiểm tra và báo cáo về việc quản lý và sử dụng các nguồn lực của Nhà nước ở các don vị Kiểm toán nội bộ được tổ chức bên trong mỗi đơn vị, thực hiện kiểm tra và cho ý kiến về các đối tượng được kiểm toán nhằm giúp đơn vị thực hiện tốt các chức năng và nhiệm vụ của mình Kiểm toán độc lập được tô chức dưới dang doanh nghiệp kiểm toán (công ty hay hãng kiểm toán) nhằm cung cấp dịch vụ kiểm toán và các dịch vụ khác có tính chuyên
môn cho xã hội.
Từ đây, có thê đưa ra định nghĩa về Kiểm toán nhà nước như sau: “Kiểm
toan Nhà nước là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, thực hiện việc kiểm tra, đánh giá và xác nhận tính
dung dan, trung thực của báo cáo tài chỉnh; việc tuân thủ pháp luật; tinh kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước ” 5
1.1.2 Các mô hình kiểm toán nhà nước
Cơ quan Kiểm toán nhà nước ở mỗi quốc gia có những tên gọi khác nhau Ví dụ: Toà Thâm kế Cộng hoà Pháp, Cơ quan Tổng kế toán Hoa Kỳ, Cục Kiểm toán Liên bang Nga, Uy ban Kiểm toán và kiểm soát An Độ, Uy
ban Kiểm toán Nhật Bản Phần lớn các khu vực trên thế giới đều thành lập
tổ chức các cơ quan kiểm toán tối cao của khu vực Đồng thời các quốc gia cũng gia nhập Tổ chức quốc tế các cơ quan kiểm toán tối cao (International Organization of Supreme Audit Institutions — INTOSAI) Tổ chức này gồm
178 thanh vién.
° Nguyễn Quang Quynh, Nguyễn Phương Hoa (đồng chủ biên, 2008), Giáo trinh Lý thuyết Kiémtoán, Nxb Tài chính, Hà Nội, tr 45.
Trang 24Căn cứ vào vị trí pháp lý và quan hệ của cơ quan Kiểm toán nhà nước với hệ thống các cơ quan quyền lực nhà nước, hiện nay trên thế giới tồn tại 3 loại mô hình cơ bản về tô chức cơ quan Kiểm toán nha nước như sau: Mô hình Kiểm toán nhà nước trực thuộc cơ quan lập pháp, mô hình Kiểm toán nhà nước trực thuộc cơ quan hành pháp; mô hình Kiểm toán nhà nước độc lập với cơ quan lập pháp và hành pháp Mô hình Kiểm toán nhà nước độc lập với cơ quan lập pháp và hành pháp được hình thành ở những quốc gia mà hệ thống quyền lực Nhà nước được tổ chức theo thé chế tam quyền phân lập và
co quan Kiểm toán nhà nước ra đời từ rất sớm hoặc ở các nước thuộc địa chịu
ảnh hưởng của các nước châu Âu Tuy nhiên, một vấn đề đáng lưu ý là, với các nước châu Á thì đa số các nước thuộc khối ASEAN tổ chức theo mô hình Kiểm toán nhà nước độc lập với ngành lập pháp và ngành hành pháp
(Indonesia, Philipine; Singapore; Thái Lan; Malaysia) chiếm 50% số nước
thuộc khối ASEAN Đa số các nước trên thế giới có cơ quan Kiểm toán nhà nước trực thuộc Quốc hội, một SỐ nước có cơ quan Kiểm toán nhà nước trực
thuộc Chính phủ hoặc trực thuộc nguyên thủ quốc gia, còn lại một phần nhỏ thì đứng độc lập trong hệ thong các cơ quan nhà nước.”
Mô hình tổ chức Kiểm toán nhà nước trực thuộc Quốc hội
Các nước theo mô hình này gồm: Bulgaria; Croatia; Dan Mạch;
Gru-zi-a; Hungary; Ailen; Lit-vGru-zi-a; Balan; RumaniGru-zi-a; NgGru-zi-a; Slovak; Tây Ban NhGru-zi-a; Thuy Điển; Anh; Macedonia; Áo
Theo mô hình này, co quan Kiểm toán nhà nước là co quan của Quốc
hội, do Quốc hội lập ra; Quốc hội quyết định bổ nhiệm, miễn nhiệm người đứng đầu và trong một số trường hợp Quốc hội quyết định cả thành viên Ban lãnh đạo của cơ quan Kiểm toán nhà nước Cơ quan Kiểm toán nhà nước có
nghĩa vụ báo cáo kêt quả hoạt động trước Quôc hội, chịu sự giám sát, điêu
7 Viện Chính sách công và pháp luật (2013), Các thiét chế hiến định độc lập kinh nghiệm quốc tế và triển
vọng Việt Nam, Nxb Đại hoc Quoc gia Hà Nội, tr 60.
Trang 25hành của Quốc hội Quốc hội quyết định ngân sách hoạt động của cơ quan
Kiêm toán nhà nước.
Tổ chức theo mô hình thuộc Quốc hội này dựa trên lý luận cơ bản là “Người kiểm tra và người được kiểm tra không phải là một” Có nghĩa là tách rời việc quản lý, sử dụng với người thực hiện kiểm tra Việc tách rời người “bi” kiểm tra với người “được” kiểm tra nhằm bao đảm cho co quan Kiểm
toán nhà nước có vi trí độc lập với cơ quan quản lý (cơ quan hành pháp) cũng
như cơ quan thực hiện quyền công tố, xét xử Cơ quan Kiểm toán nhà nước
thực hiện kiểm tra và cung cấp thông tin cho Quốc hội cũng như các cơ quan
chức năng.
Đặc trưng nỗi bật của mô hình này là co quan Kiểm toán nhà nước gắn
liền với Quốc hội, hoạt động theo pháp luật và theo yêu cầu của Quốc hội Cơ quan Kiểm toán thực hiện chức năng kiểm tra tài chính từ bên ngoài gắn liền và phục vụ trực tiếp cho việc giám sát của Quốc hội Xuất phát từ nguồn gốc của ngân sách và yêu cầu giám sát ngân sách Ngân sách là tiền của nhân dân,
Quốc hội là cơ quan đại diện của dân nên có nhiệm vụ giám sat việc sử dụng ngân sách Quốc hội cần có công cụ hỗ trợ Quốc hội thực hiện chức năng
quyét định và giám sát ngân sách.
Mô hình Kiêm toán nhà nước thuộc Quôc hội có những ưu điêm sau: Thứ nhất, cơ quan Kiểm toán nhà nước được thiết lập trên nguyên tắc
độc lập với cơ quan hành pháp (Chính phủ) Hoạt động Kiểm toán nhà nước gan liền với hoạt động giám sát tôi cao của Quốc hội Nếu nhìn từ bên ngoài,
bộ máy nhà nước, từ phía công chúng thì hoạt động của cơ quan Kiểm toán nhà nước độc lập, khách quan hơn; tạo được niềm tin cho người sử dụng thông tin, họ cho rằng các thông tin mà cơ quan kiểm toán đưa ra là trung thực, khách quan hơn.
Trang 26Thứ hai, cơ quan Kiểm toán nhà nước thuộc Quốc hội nhằm thực hiện quyền kiểm tra, giám sát tối cao đối với hoạt động của các cơ quan thực thi quyền lực công, do đó bảo đảm được tính độc lập cao hơn Kiểm toán nhà nước hoạt động theo nguyên tắc độc lập chỉ tuân theo pháp luật, không cơ quan, tô chức, cá nhân nào được can thiệp vào hoạt động của Kiểm toán nhà
Thứ ba, quyền hạn của cơ quan Kiểm toán nhà nước thuộc Quốc hội xuất phat từ quyền lực của Quốc hội (cơ quan quyên lực nhà nước cao nhất đại
diện cho quyên lợi của cử tri, nhân dân), do đó sẽ có quyền đưa ra các kết luận, kiến nghị dé xử lý đối với những sai phạm về tài chính, kế toán quản lý và sử dụng ngân sách nhà nước của các cơ quan nhà nước, công chức nhà nước Bên cạnh đó, Kiểm toán nhà nước sẽ là công cụ hữu hiệu dé Quốc hội
thực hiện quyền quyết định dự toán ngân sách nhà nước, phân bổ ngân sách trung ương, phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước một cách chính xác, trung thực khách quan, hỗ trợ Quốc hội thực hiện vai trò giám sát tdi cao, thông qua đó thực hiện quyền làm chủ của nhân dân.
Thứ tư, cơ quan kiểm toán thuộc Quốc hội đảm bảo tính minh bạch
hơn, bởi vì đây là hoạt động ngoại kiểm, thực hiện kiểm toán các cơ quan của Chính phủ và bản thân hoạt động của Chính phủ Các thông tin do cơ quan Kiểm toán nhà nước cung cấp không phải là các thông tin nội bộ Chính phủ
mà được cung cấp cho các đại biéu của nhân dân và công bố công khai cho
dân chúng.
Mô hình Kiểm toán nhà nước nam trong hệ thong cơ quan hành pháp Theo mô hình này, các cơ quan Kiểm toán nhà nước là một bộ phận cầu thành của hệ thống trách nhiệm của quốc gia Trong trường hợp này có thể
hiểu cơ quan Kiểm toán nhà nước là cơ quan kiểm toán nội bộ của Chính phủ
nên tính độc lập của cơ quan Kiêm toán nhà nước với các đơn vị được kiêm
Trang 27toán là không cao Do vậy, dé hoạt động có hiệu quả thì cần phải phân định
ranh giới giữa trách nhiệm về quản lý hành chính với trách nhiệm về kiểm tra tài chính.
Theo mô hình này Chủ tịch cơ quan Kiểm toán nhà nước là người đứng
đầu Hội đồng điều hành Hội đồng điều hành này được cơ cau theo dạng Hội đồng thấm phán trong mô hình Tòa Tham kế nhưng không có chức năng tư pháp Mỗi một thành viên trong Hội đồng điều hành sẽ được phân công chịu
trách nhiệm một lĩnh vực công tác riêng biệt và là người có trách nhiệm caonhât đôi với lĩnh vực công tác đó.
Điền hình cho mô hình này là Cơ quan Kiểm toán nhà nước Trung Quốc
(CNAO) Kiểm toán nhà nước Trung Quốc là một bộ phận của chính quyền
Trung ương, độc lập với các bộ và có địa vi tương đương với các bộ CNAO được độc lập trong việc lập kế hoạch và tiễn hành kiểm toán Một số nước tô
chức cơ quan Kiểm toán nhà nước theo mô hình này là Nhật, Thái Lan, Lào,
Campuchia, Thụy Điển
Mô hình Kiểm toán nhà nước độc lập với Chính phủ và Quốc hội
Các nước có mô hình này gồm: Indonesia; Phi-lip-pin; Singapore; Thái
lan; Malayxia; Thổ Nhĩ Kỳ, Arập Xê-út, Đức, Séc, Hà Lan, Bồ Đào Nha,
Slovenia, Ai-rơ-len, Kyrgyzstan, Thuy Si, Estonia ’
Đây là mô hình tổ chức rat đặc biệt, cơ quan Kiểm toán nhà nước không trực thuộc cơ quan lập pháp, hành pháp hay tư pháp Là một tô chức độc lập
hoạt động theo quy định của pháp luật, mọi quyền hạn và nghĩa vụ của cơ
°bịnh Trịnh Hải (2011), “Hoàn thiện địa vị pháp lý của Kiểm toán nhà nước”, Báo điện tử Kiểm toán nhà
nước tại địa chỉ kiemtoannn.gov.vn/website/db_ images/documents/Nam2011/T6/BAI%203.doc ngày truycập 28/7/2016, tr.31.
? Dinh Trinh Hai (2011), “Hoàn thiện địa vi pháp ly của Kiểm toán nha nước”, Báo điện tử Kiểm toán nhà
nước tại địa chỉ kiemtoannn.gov.vn/website/db_images/documents/Nam2011/T6/BAI%203.doc ngày truycập 28/7/2016, tr.30.
Trang 28quan Kiểm toán nhà nước được chế định theo pháp luật Việc quyết định thành lập, thẩm quyền và các quy định về co quan Kiểm toán nhà nước phải do Quốc hội quyết định, ké cả cơ chế bổ nhiệm, miễn nhiệm người đứng đầu Hoạt động của cơ quan Kiểm toán nhà nước độc lập như Toà án hoặc Viện kiểm sát, nhưng không làm chức năng công tố và xét xử, kế cả các nước tô chức cơ quan Kiểm toán nhà nước như Toà thâm kế Toà thẩm kế phán quyết như một quyết định cuối cùng về các van đề liên quan đến quản lý tài chính
cA z 1
được kiểm toán '?
Mô hình này được hình thành ở những quôc gia mà hệ thông quyên lực
nhà nước được tô chức theo thê chê tam quyên phân lập cao và cơ quan Kiêm
toán nhà nước ra đời từ rât sớm hoặc ở các nước thuộc địa chịu ảnh hưởng
của các nước châu Au.
* Uu diém của mô hình Kiêm toán nhà nước độc lập với Chính phủ và Quốc hội:
Thứ nhất, cơ quan kiêm toán thoát ly bởi các yếu tố chính trị như sự chỉ
đạo của Chính phủ hay Quốc hội.
Thứ hai, bản chất của hoạt động kiểm toán là xác nhận một cách độc lập và trung thực, khách quan các thông tin về quản lý tài chính và tài sản công
đối với các hoạt động quản lý Bởi vậy Kiểm toán nhà nước được coi như một công cụ của quản lý vĩ mô Tổ chức theo mô hình này, Kiểm toán nhà nước sẽ là công cụ đắc lực cho cả cơ quan lập pháp trong việc thực hiện quyền giám sát của mình và cho cả cơ quan hành pháp trong việc quản lý điều hành.
Thứ ba, t6 chức theo mô hình này, hoạt động kiểm toán sẽ trở nên hữu hiệu hơn bởi lẽ chỉ thực hiện kiểm toán và cung cấp thông tin đã kiểm toán
!° Dinh Trịnh Hải (2011), “Hoàn thiện địa vị pháp lý của Kiểm toán nhà nước”, Báo điện tử Kiểm toán nhà
nước tại địa chỉ kiemtoannn.gov.vn/website/db_images/documents/Nam2011/T6/BAI%203.doc ngày truycập 28/7/2016, tr.31.
Trang 29theo quy định của pháp luật Việc sử dụng thông tin sẽ do các cơ quan sử
dụng thông tin quyết định Cơ quan Kiểm toán nhà nước còn làm chức năng tư vấn rất quan trọng về các van đề kinh tế, tài chính, ké các việc ban hành các văn bản pháp luật về kinh tế, tài chính của cả cơ quan hành pháp và cơ
quan lập pháp.
* Hạn chế của mô hình Kiểm toán nhà nước độc lập với Chính phủ và Quốc hội:
Tổ chức theo mô hình này có một số hạn chế đó là đòi hỏi môi trường pháp lý cho hoạt động quản lý tài chính nói chung và cho hoạt động kiểm toán nói riêng phải đảm bảo tính minh bạch Yêu cầu về môi trường pháp lý rất
cao Yêu cầu đó thích hợp với các nước có nên kinh tế phát triển hoặc các nước dang phát triển chuẩn bị điều kiện để hội nhập với nền kinh tế quốc tế hoặc nước đang phát triển nhưng đã hội nhập nền kinh tế quốc tế (như hầu hết
các nước ASEAN).
1.1.3 Vai tro cua Kiém toan nhà nước
Kiém toán nha nước ra đời có vai trò đáp ứng yêu câu khách quan xâydựng nhà nước pháp quyên là bảo đảm công khai, dân chủ, minh bạch, hiệuquả nhat là trong việc quan lí, sử dụng tài san, tài chính công
Kiểm toán Nhà nước thường tiễn hành xem xét việc chấp hành các chính
sách, luật lệ và chế độ của Nhà nước tại các đơn vị sử dụng vốn và kinh phí
của ngân sách Nhà nước Đồng thời kiểm toán Nhà nước còn thực hiện các
cuộc kiểm toán hoạt động nhằm đánh giá và góp phần nâng cao tính kinh tế, tính hiệu lực và tính hiệu quả trong các tổ chức công quyên, các đơn vị có sử dụng vốn và kinh phí của ngân sách Nhà nước Như vậy, Kiểm toán Nhà nước được coi là công cụ kiểm tra tài chính công cao nhất, đảm bảo tính kinh té,
hiệu lực và hiệu quả trong quá trình quản lý, sử dụng ngân sách Nhà nước và
Trang 30công quỹ quốc gia; giữ vững trật tự ky cương trong quan lý kinh tế tài chính, góp phan dau tranh chống gian lận và tham nhũng.
Trong cơ chê Nhà nước pháp quyên hiện đại, cơ quan Kiêm toán Nhànước với tư cách là một cơ quan kiêm tra tài chính công tôi cao, mọi hoạt
động của cơ quan kiêm toán Nhà nước đêu phải tập trung giải quyêt 4 nhiệm
vu quan trong
Thứ nhất, gop phần kiểm tra việc chấp hành những quy định hiện hành
về nghĩa vụ nộp NSNN, thực hiện nộp đúng, nộp đủ theo quy định của pháp luật.
Thứ hai, kiềm soát việc sử dụng NSNN, chống thất thoát, chống lãng phí, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn và tài sản Nhà nước Trong điều kiện nhu cầu chi NSNN rat lớn, khả năng đáp ứng các nhu cầu này còn hết sức hạn hẹp
thì việc tăng cường quản lý NSNN, hạn chế thất thoát, lãng phí, nâng cao hiệu quả sử dụng NSNN có ý nghĩa cực kỳ quan trọng trong việc thực hiện các mục tiêu kinh tế-xã hội đã được hoạch định Ngoài ra, Kiểm toán nhà nước phát hiện và kiến nghị xử lý những sai phạm về quản lý kinh tế- tài chính góp phần tăng cường kỷ luật tài chính, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn và tài sản của Nhà nước.
Thứ ba, Kiém toán nhà nước cung cấp dữ liệu phục vụ các cơ quan quản lý tài chính và NSNN sát thực và có hiệu quả hơn Thông qua việc kiểm tra tài chính, Kiểm toán nhà nước đã chỉ ra những điểm bắt hợp lý trong việc xác định những chỉ tiêu thu, nhiệm vụ chi NSNN và tình hình chấp hành dự toán
thu - chi ngân sách; góp phan tạo lập căn cứ dé xây dựng dự toán NSNN cho những năm sau nhằm thu đúng, thu đủ, chống thất thu cho NSNN; đồng thời
kiến nghị việc phân bổ NSNN cho các ngành, lĩnh vực, địa phuong một cách hợp lý, thực hành tiết kiệm và nâng cao hiệu quả trong việc sử dụng nguồn
'! Nguyễn Hữu Van (2014), “Một thiết chế đảm bảo thực hiện tính dân chủ trong Hiến pháp nước Cộng hoà
xã hội chủ nghĩa Việt Nam”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, (5), tr.20.
Trang 31lực tài chính.
Thứ tu, thông qua hoạt động kiêm toán, Kiêm toán nhà nước đê xuat
kiên nghị một sô giải pháp, nhăm hoàn thiện cơ chê, chính sách vé tài chính, kế toán Nhà nước phù hợp với tình hình thực tiễn của các ngành, các lĩnh vực hoạt động.
Kiểm toán Nhà nước là một công cụ không thể thiếu được của công tác
quản lý giám sát các hoạt động tài chính công, góp phần đắc lực vào việc làm
lành mạnh hoá quá trình điều hành, quản lý ngân sách Nhà nước và công quy
quốc gia Một nền kinh tế muốn phát triển với nhịp độ cao, bền vững, tiết kiệm, hiệu quả và an toàn thì nhất thiết phải được cung cấp đầy đủ các loại
hình dịch vụ, các chuẩn mực quy trình, kỹ thuật kiểm toán hoàn hảo và có
chất lượng cao Tăng cường hoạt động kiểm toán nói chung và hoạt động của
kiểm toán Nhà nước nói riêng chính là sự gia tăng độ tin cậy cho các nhà đầu
tư trong nước và ngoài nước, đảm bảo cho nền kinh tế phát triển đúng hướng và hoàn toàn chủ động trong quá tình hội nhập nền kinh tế quốc tế.
Kiểm toán Nhà nước là cơ quan được thành lập dé hoạt động kiểm toán nhằm đánh giá việc quản ly, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước, góp phân thực hành tiết kiệm, chống tham nhũng, lãng phí và các vi phạm pháp
luật khác nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách Báo cáo kiểm toán của
Kiểm toán nhà nước là căn cứ quan trọng dé các cơ quan nha nước các cấp sử
dụng trong quá quản ly NSNN và quyết định các dự án đầu tư cũng như chan
chỉnh các sai phạm, khắc phục những tồn tại và yếu kém trong quản lý tài
chính của các đơn vị được kiểm toán Hoạt động kiểm toán được thực hiện một cách khách quan, độc lập và chỉ tuân theo pháp luật nên Kiểm toán nhà nước luôn được xem là một thiết chế quan trọng đối với hoạt động giám sát
tài chính công.
Trang 32Như đã phân tích ở trên, vai trò của Kiểm toán nhà nước là rất lớn trong việc kiểm tra, giám sát, đảm bảo công khai, minh bach cua nên tài chính công Tuy nhiên, để Kiểm toán nhà nước phát huy được vai trò của mình thì xuất phát từ bản chất của kiểm toán, hoạt động kiểm toán phải thực sự độc lập với đối tượng kiểm toán Vì vậy, Hiến pháp, pháp luật của mỗi quốc gia phải quy
định rõ ràng địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước, bảo vệ địa vị đó dé Kiém
toán nhà nước phát huy được vai trò to lớn của thiết chế này trong kiểm soát quyền lực nhà nước, phòng chống tham nhũng, sử dụng hiệu quả tài sản, tài
chính công.
1.2 Khái niệm, đặc điêm địa vị pháp lí của Kiêm toán nhà nước 1.2.1 Khái niệm địa vị pháp lí của Kiém toán nhà nước
Địa vị pháp lý của một cơ quan, tổ chức được hiểu là tổng hợp những
quy định của pháp luật về vị trí, tinh chất của cơ quan, tô chức trong mỗi quan
hệ với các cơ quan, tô chức khác trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tô chức đó Địa vị pháp lý của một cơ quan, tô chức chủ yếu trả lời cho câu hỏi: cơ quan, tô chức đó có vị trí, tính chất như thế nào trong hệ thống các cơ quan, tô chức Tuy nhiên, vị trí, tính chất của cơ quan, tô chức
không phải được hình thành nên theo ý muốn chủ quan của nhà lập hiến, lập pháp mà được xác định dựa trên cơ sở yêu cầu khách quan về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan tổ chức Nói cách khác, địa vị pháp lí của cơ quan, t6 chức chính là vị trí, tính chất của cơ quan, tô chức có được do yêu
cầu về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tô chức (chức năng,
nhiệm vụ, quyền hạn quyết định vị trí, tính chất) Trong hệ thống pháp luật, vị
trí, tính chất của một cơ quan, tô chức không khi nào được xác định với mục
đích tự thân mà là để thể hiện một cách tương xứng với yêu cầu khách quan về vai trò, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tô chức đó Giữa vị trí, tính chât và chức năng, nhiệm vụ, quyên hạn của cơ quan, tô chức có môi
Trang 33quan hệ khăng khít Do vậy, đê nhận thức đây đủ địa vị pháp lí của cơ quan,tô chức thì không đơn thuân chỉ xem xét môi yêu tô vi tri, tính chat của cơquan, tô chức mà cân xem xét cả chức năng, nhiệm vụ, quyên hạn của cơquan, tô chức đó.
Đề bảo đảm hiệu lực vững chắc cho hoạt động kiểm tra tài chính nhà nước độc lập, địa vị pháp lí của cơ quan Kiểm toán nhà nước cần được xác định trong đạo luật có hiệu lực cao nhất của hệ thống pháp luật ở mỗi quốc
gia (Hiến pháp) Địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước được hiến định và
tiếp tục được cụ thể hoá thành những quy định về chức năng, nhiệm vụ,
quyền hạn trong văn bản luật riêng về Kiểm toán nhà nước Ngoài ra, địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước còn được thể hiện trong các văn bản luật khác có liên quan.
Địa vị pháp lý của Kiêm toán Nhà nước được thể hiện trong hệ thông các văn bản quy phạm pháp luật quy định về vị trí, tính chất, chức năng, nhiệm
vụ, quyên hạn của Kiểm toán Nhà nước, tạo cơ sở pháp lý cho Kiểm toán Nha nước với tư cách là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước cao nhất tiễn hành
hoạt động kiểm toán một cách độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, nhằm phục
vụ việc kiểm tra, giám sát của Nhà nước trong quản lý, sử dụng ngân sách,
tiền và tài sản nhà nước; góp phần thực hành tiết kiệm, chống tham nhũng, thất thoát, lãng phí, phát hiện và ngăn chặn các hành vi vi phạm pháp luật, nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách, tiền và tài sản của Nhà nước Địa vị
pháp lý của Kiểm toán nhà nước ở Việt Nam lần đầu tiên được quy định tại Điều 73 Luật Ngân sách nhà nước năm 1996: “Kiểm todn nhà nước là cơ
quan thuộc Chính phủ ” Như vậy, theo quy định của pháp luật ở giai đoạn này thì địa vị pháp lý của cơ quan Kiểm toán nhà nước Việt Nam được xác định là cơ quan thuộc Chính phủ, hoạt động kiểm toán nhà nước chịu sự chỉ
đạo của Chính phủ Tiếp đó, Luật Kiểm toán nhà nước năm 2005 quy định tại
Trang 34Điều 13 Luật với tên của điều luật là “Dia vị pháp li của Kiểm toán nha nước” Theo đó: “Kiểm todn nhà nước là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc láp và chỉ tuân theo pháp luật" Điều luật này nam trong Chương II với tên chương là: “Dia vị pháp lí, chức năng, nhiệm vụ, quyên hạn và tổ chức của Kiểm toán
nhà nước”, Mục T với tên mục là “Pia vị pháp li, chức năng, nhiệm vụ va
quyên hạn của Kiểm todn nhà nước” Cách quy định của Luật kiểm toán nhà nước năm 2005 như vậy đã thê hiện nhận thức khá rõ của nhà làm luật về sự tồn tại riêng biệt giữa khái niệm: “địa vị pháp lí” với các khái niệm: “chức năng”, “nhiệm vụ, quyền hạn”, “tổ chức” của Kiểm toán nhà nước Trong các công trình nghiên cứu về pháp luật kiểm toán nhà nước ở Việt Nam thời gian qua, hầu hết các tác giả cũng có nhận thức về khái niệm địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước tương tự như nhận thức của nhà làm luật ở thời điểm
này Hiến pháp năm 2013 và Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015 được ban hành đã thể hiện một phương cách mới trong việc xác định địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước Theo đó, tuy không quy định cụ thể (và cũng không
định danh) về địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước nhưng nội hàm khái
niệm địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước được thê hiện một cách thống nhất, đồng bộ trong Điều 118 Hiến pháp năm 2013 và các điều luật liên quan
của Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015 Khoản 1 Điều 118 Hiến pháp năm
2013 quy định: “Kiểm toán nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuán theo pháp luật, thực hiện kiểm toán việc quan li, sử dụng tài chính, tài sản công.” Điều 118 Hiến pháp năm 2013 không chỉ xác định vị trí,
tính chất của Kiểm toán nhà nước mà còn hiến định những vấn đề cơ bản về chức năng, nguyên tắc chung về tổ chức và trách nhiệm của Kiểm toán nhà nước Trên cơ sở hiến định, Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015 không có điều luật quy định về địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước mà chỉ quy định
cụ thê hoá Hiên pháp vê chức năng, nhiệm vụ, quyên han và tô chức của
Trang 35Kiểm toán nhà nước tại Chương II với tên chương là: “CJức năng, nhiệm vu,
quyên hạn và tổ chức của Kiểm toán nhà nước” Tù đây chúng ta có thé nhận thức được răng khái niệm “địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước” không chỉ có mỗi yếu tố “vị trí, tính chất” của cơ quan Kiểm toán nhà nước trong bộ máy nhà nước nói chung mà còn bao hàm các yếu t6 thé hiện mối quan hệ giữa thiết chế này với các cơ quan, tổ chức hữu quan trong hệ thống tổ chức bộ máy nhà nước như “chức năng”, “nhiệm vụ, quyền hạn” của Kiểm toán
nhà nước Tuy trong chừng mực nhất định, mỗi yếu tố đó có thé tách ra để nhận thức độc lập nhưng chúng cũng đóng vai trò rất quan trọng là định hình
ro ràng, cu thé hoa yếu tố “vị trí, tính chất” của Kiểm toán nhà nước Khái
niệm dia vi pháp lí của Kiểm toán nhà nước được nhận thức như vậy dựa trên
cơ sở quy định có tính nền tảng của Hiến pháp năm 2013 và cu thé hoá của Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015 Trước đây, Hiến pháp năm 1992 không quy định về Kiểm toán nhà nước với tính cách là cơ quan hiến định độc lập nên Luật Kiểm toán nhà nước năm 2005 phải dành một điều luật quy định riêng về “địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước” (Điều 13) Tuy nhiên, tác
gia cho răng nhận thức va cách định danh điều luật về địa vị pháp lí của Kiém toán nhà nước như Luật Kiểm toán nhà nước năm 2005 là chưa đầy đủ các khía cạnh theo ý nghĩa của khái niệm này Khái niệm địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước được nhận thức như tác giả vừa trình bày trên đây không phải là khái niệm do pháp luật định nghĩa trực tiếp hoặc thé hiện gián tiếp qua điều luật cụ thể với tên gọi như Điều 13 Luật Kiểm toán nhà nước năm 2005 mà
được đúc rút từ các quy định của Hiến pháp năm 2013 và Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015 Nhận thức địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước như vậy phản ánh được mối liên hệ thống nhất hữu cơ giữa Hiến pháp và các đạo luật cụ thé hoá Hiến pháp (ở đây là Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015).
Như vậy có thê hiểu địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước là tông hop các quy định của pháp luật về vị trí, tính chất, chức năng, nhiệm vụ, quyền
Trang 36han cua Kiém toán nhà nước với tinh cach là thiệt chê độc lập trong bộ may
nhà nước.
1.2.2 Đặc điểm địa vị pháp lí của kiểm toán nhà nước
Tùy theo từng quốc gia, Cơ quan Kiểm toán Tối cao mang những tên gọi khác nhau như Tòa Thâm kế ở Cộng hoà Pháp; Cơ quan Tổng Kế toán Hoa Kỳ; Viện Kiểm toán Liên bang Nga; Uỷ ban Kiểm toán và Thanh tra Hàn Quốc; Cơ quan Tổng Kiểm toán và Kiểm soát An Độ; Uỷ ban Kiểm toán
Nhật Bản; Bộ Kiểm toán và Kiểm tra Cuba v.v Nhưng đặc điểm chung về
địa vị pháp lý của cơ quan kiểm toán tối cao ở các nước đều được thể hiện
như sau:
Thứ nhất, địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước đều được quy định trong đạo luật cơ bản (Hiến pháp) Luật Kiểm toán nhà nước và các đạo luật
khác có liên quan đến hoạt động kiểm toán nhà nước Theo thống kê của INTOSAL, hau hết các nước trên thé giới đều quy định chức năng, quyền han của cơ quan Kiểm toán nhà nước trong Hiến pháp Kiểm soát quyên lực nhà
nước luôn là van đề quan trọng đối với nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Kiểm soát quyền lực nhà nước dé hạn chế sự lộng quyền, lạm quyền trong quá trình thực thi quyền lực nhà nước giữa các cơ quan nhà nước, nhằm
nâng cao hiệu lực và hiệu quả thực thi quyền lực nhà nước Trong nhà nước
pháp quyền, dé kiểm soát quyền lực hiệu quả, địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước được Hiến pháp (đạo luật có hiệu lực pháp lí cao nhất) quy định; nếu địa vị pháp lý của Kiểm toán nhà nước và Tổng Kiểm toán nhà nước chưa được quy định trong Hiến pháp - đạo luật cơ bản của Nhà nước (như hau hết các nước trên thế giới) - nên không tránh khỏi khó khăn khi xác định vị trí
pháp lý, xây dựng mô hình tổ chức và cơ chế hoạt động cũng như nhận thức
của các cấp, các ngành, công chúng và toàn xã hội nói chung về vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ của cơ quan Kiểm toán nhà nước; đã làm giảm hiệu lực
và hiệu quả hoạt động của Kiêm toán nhà nước Điêu này xuât phát từ nguyên
Trang 37tắc quan trọng và cơ bản nhất trong hoạt động của Kiểm toán nhà nước là độc lập và chỉ tuân theo pháp luật Vị trí pháp lý của Kiểm toán nhà nước dù nằm trong nhánh quyền lực nào cũng đều thực hiện nhiệm vụ một cách độc lập
theo quy định của pháp luật Một cơ quan nhà nước được giao “hoạt động độclập và chỉ tuân theo pháp luật” thì có nghĩa là cơ quan đó không phụ thuộc
vào một cơ quan cụ thé khác (như Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tôi cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao) Vị trí pháp lý của một cơ quan độc lập như vậy tất yêu phải được quy định trong Hiến pháp Nội dung quy định trong Hiến pháp là những nguyên tắc cơ bản về tổ chức và hoạt động của Kiểm toán
nha nước bảo đảm cơ quan kiểm toán tôi cao chỉ hoạt động theo luật pháp,
không bi chi phối bởi các quyền năng từ bên ngoài Các quy định cụ thé về địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước được thé hiện trong luật Kiểm toán nhà
nước và các luật có liên quan.
Tứ hai, địa vị pháp li của Kiểm toán nhà nước thé hiện tính độc lập cao trong tổ chức và hoạt động của Kiểm toán nhà nước Dù trực thuộc ngành lập
pháp, hành pháp, hay độc lập với cả hai ngành này hay trực thuộc Tổng thống (hay nhà vua), Kiểm toán nhà nước cũng đều thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn một cách độc lập theo quy định của Hiến pháp và các đạo luật khác Tuy khó
có thé đạt được một sự độc lập tuyệt đối vì cơ quan kiểm toán tối cao là một bộ phận thuộc co cau trong bộ máy Nhà nước nhưng về nguyên tắc cơ quan kiểm toán tối cao phải được trao quyên độc lập cần thiết về mặt chức năng và tổ chức dé có thé hoàn thành nhiệm vu Mức độ độc lập cần thiết này phải bảo đảm được sự bảo vệ day đủ của pháp luật để chống lại mọi sự can thiệp từ bên
ngoài bởi các quyền năng chính trị Tính độc lập của Kiểm toán nhà nước được thê hiện ở những nội dung sau: độc lập về mặt tổ chức, độc lập về chuyên môn và độc lập vê tài chính.
Trang 38Tính độc lập về mặt tô chức được hiéu là Kiểm toán nhà nước chỉ có thé
thực hiện được nhiệm vụ của mình một cách khách quan và hiệu quả khi nó
có vị trí độc lập với cơ quan được kiểm tra và được bảo vệ trước những ảnh hưởng từ bên ngoài Do vậy, tính độc lập về mặt tổ chức của Kiểm toán nhà nước là tiền đề cơ bản của công tác kiểm tra tài chính có hiệu quả Đây là điều
kiện tiên quyết dé Kiểm toán nhà nước thực hiện một cách hữu hiệu các cuộc
kiêm toán.
Tính độc lập về mặt chuyên môn, trước hết được hiểu là quyền hạn kiêm toán của Kiểm toán nhà nước, hay ít nhất là những nguyên tắc cơ bản về quyền hạn kiểm toán của Kiểm toán nhà nước; tiếp đó là tính độc lập trong
việc xây dựng các chương trình kiểm toán, sự tự chủ trong việc lựa chọn các
don vị được kiểm toán, lựa chọn những van dé cần được ưu tiên và áp dụng các phương pháp kiểm toán khi cần thiết mà không chịu bất kỳ sự can thiệp nào từ phía các cơ quan hành pháp; và cuối cùng là sự toàn quyên trong việc
lập báo cáo kiêm toán.
Tính độc lập về mặt tài chính: Nguồn kinh phí cho hoạt động kiểm toán
nhà nước được lay từ ngân sách nhà nước Dé loại bỏ nguy cơ của việc thiếu
hụt kinh phí làm ảnh hưởng đến các hoạt động của Kiểm toán nhà nước, đòi hỏi phải đáp ứng đầy đủ những kinh phí cần thiết để nó có thể thực thi tốt những nhiệm vụ của mình.
Như vậy, đặc điểm của địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước là được
quy định trong Hiến pháp — đạo luật có hiệu lực pháp lí cao nhất; địa vị đó thé hiện tính độc lập của Kiểm toán trong mối quan hệ với các thiết chế quyền lực
như lập pháp, hành pháp, tư pháp Địa vị pháp lí đó được xác định cụ thể qua các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tô chức của Kiểm toán nhà nước
Tính độc lập của Kiêm toán nhà nước cũng chỉ có ý nghĩa tương đôi (vân có
Trang 39trách nhiệm giải trình, chịu sự giám sát như mọi thiệt chê quyên lực nhà nướckhác).
13 Nội dung, điều kiện bảo đảm địa vị pháp lí của Kiểm toán
nhà nước
1.3.1 Nội dung địa vị pháp lý của kiểm toán nhà nước
Mac dù những quy định cụ thé trong Hiến pháp của các nước về Kiểm
toán nhà nước có thê khác nhau về mức độ, nội dung, ví dụ như: Hiến pháp
CHLB Đức, Liên bang Nga chỉ quy định tại một khoản trong 1 điều về Kiém toán nhà nước (khoản 2 Điều 114 của Hiến pháp CHLB Đức, khoản 5 Điều
101 của Hiến pháp Nhật Bản quy định 1 điều về KTNN (Điều 90); Hiến pháp nước CHND Trung Hoa quy định 2 điều về KTNN (Điều 91 và Điều 100) và
Hiến pháp Ba Lan lại quy định tới 6 điều về KTNN (từ Điều 203 đến Điều 207); Hiến pháp Indonesia có một chương riêng (Chương VIII A Ủy ban
Kiểm toán tối cao) với 3 điều (Điều 23E, Điều 23F, Điều 23G), Hiến pháp
Thai Lan cũng có mục riêng với 4 điều quy định về Ủy ban Kiểm toán nhà nước
Có thể nhận thức được rằng nội dung địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà
nước chính là nội dung những quy định của Hiến pháp và pháp luật, trong đó xác định rõ vị trí, tính chất của Kiểm toán nhà nước trong bộ máy nhà nước, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Kiểm toán nhà nước Như vậy, nội dung dia vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước được thé hiện ở hai nhóm quy phạm pháp luật: M6t /à nhóm các quy phạm pháp luật về vi trí, tính chất của Kiểm toán nhà nước Hai /à nhóm các quy phạm về chức năng, nhiệm vụ, quyền
hạn của Kiểm toán nhà nước vì đây là cơ sở xác định vi tri, tính chất Hơn nữa, vì trí, tính chất không thé là một quy định có mục đích tự thân mà dé thé
hiện được vai tro, chức năng, nhiệm vu, quyên han một cách tương xứng.
Trang 40- Về vị trí, tính chất của Kiểm toán nha nước trong bộ máy Nhà nước: Hiến pháp của các nước đều quy định về vi trí, tính chất của co quan Kiểm toán nhà nước trong mỗi quan hệ với các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp Có ba mô hình phổ biến về vị trí của co quan Kiểm toán nhà nước là: Kiểm toán nhà nước trực thuộc Quốc hội, Kiểm toán nhà nước trực thuộc
Chính phủ và Kiểm toán nhà nước độc lập với cả Quốc hội và Chính phủ.
- Về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Kiểm toán nhà nước: Nhiều nước trên thế giới quy định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Kiểm toán nhà nước tại Hién pháp — đạo luật cơ ban cua nhà nước Tuy nhiên, nhiều quốc gia khác (trong đó có Việt Nam) không quy định cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn của Kiểm toán nhà nước trong Hiến pháp mà quy định trong văn bản
pháp luật khác.
Chức năng của Kiểm toán nhà nước thường được quy định là đánh giá, xác nhận, kết luận và kiến nghị đối với việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công Kiểm toán nhà nước góp phần đảm bảo minh bạch các quan hệ kinh tế, tài chính, nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước.
1.3.2 Điều kiện bảo đảm địa vị pháp lí của Kiểm toán nhà nước
Địa vị pháp lí của chủ thể pháp luật nói chung hay một thiết chế nhà
nước nhất định được hình thành theo quy định của pháp luật Nói cách khác,
đối với cơ quan, tô chức thì đó là tổng hợp các quy phạm pháp luật quy định
về vị trí, tính chất, chức năng, nhiệm vụ, quyên hạn của loại chủ thể này Tuy nhiên, địa vị pháp lí của chủ thể pháp luật mới chỉ là khả năng và có thé chi
tồn tại trên văn bản mà được hiện thực hoá hay không di vào thực tế hoạt động của Nhà nước nếu nó không được bảo đảm bởi các yếu tô khách quan của đời sông xã hội Tổng hợp các yếu tố bảo đảm có tính khách quan đó hình
thành nên điều kiện bảo đảm cho địa vị pháp lí của chủ thể được thực thi hay