Khuyến nghị nhằm đẩy mạnh việc áp dụng mô hình hợp tác công –tư (ppp) trong lĩnh vực đầu tư cơ sở hạ tầng tại việt nam

Vì vậy, thông qua bài học kinh nghiệm về đầu tư hạ tầng của các quốc gia trong khu vực và thế giới, mô hình hợp tác Công- tư PPP đã và đang được quan tâm cả về lý luận, thực tiễn và được

LỜI MỞ ĐẦU

1 Sự cần thiết của đề tài nghiên cứu:

Hội nghị Trung ương 3 khóa XI của Đảng đã đề ra mục tiêu giai đoạn

2011-2015 “Phát triển kinh tế nhanh, bền vững gắn với mô hình tăng trưởng và cơ cấu lại nền kinh tế theo hướng nâng cao chất lượng, hiệu quả và sức cạnh tranh” Chính vì vậy, đầu tư công sẽ là một trong ba nhiệm vụ quan trong nhất của tái cơ cấu đầu tư công ở Việt Nam

Các tổ chức tài chính quốc tế ADB, WB và IMF cũng đã khuyến nghị về vai trò quan trọng của đầu tư cơ sở hạ tầng đối với phát triển bền vững và công cuộc chống đói nghèo ở Việt Nam Mặc dù ngân sách nhà nước đã phân bổ trung bình khoảng 9%-10% GDP cho đầu tư CSHT hàng năm, tuy nhiên, việc cân đối vốn cho đầu tư phát triển hạ tầng ngày càng khó khăn và vẫn chưa đáp ứng được nhu cầu của phát triển đề ra Tổ chức Ngân hàng thế giới (WB) chỉ ra rằng Việt Nam cần tăng đầu tư vào lĩnh vực cơ sở hạ tầng lên khoảng 11-12% thì mới có thể duy trì được tốc độ tăng trưởng hiện tại (World Bank - 2006) Vì vậy, thông qua bài học kinh nghiệm về đầu tư

hạ tầng của các quốc gia trong khu vực và thế giới, mô hình hợp tác Công- tư (PPP)

đã và đang được quan tâm cả về lý luận, thực tiễn và được triển khai mạnh mẽ

Tuy nhiên, thực tế việc phát triển mô hình hợp tác công –tư (PPP) trong đầu tư CSHT đang phải đối mặt với những khó khăn cả trên khía cạnh lý luận khoa học, khuôn khổ pháp lý, chính sách và năng lực triển khai mô hình PPP:

Thứ nhất, chưa có một khung lý luận khoa học về mô hình PPP phù hợp với điểu kiện kinh tế, xã hội và chính trị ở Việt Nam

Thứ hai, các kinh nghiệm quốc tế thành công cũng như thất bại trong phát triển

mô hình PPP về đầu tư CSHT vẫn chưa được hệ thông hóa một cách khoa học nhất để đúc rút ra những bài học thực tiễn áp dụng trong điều kiện của Việt Nam

Thứ ba, hệ thống văn bản pháp lý liên quan đến mô hình PPP vẫn còn thiếu và chưa phù hợp với tình hình phát triển của mô hình PPP trong đầu tư CSHT ở Việt Nam

Thư tư, chưa có nhiều các công trình khảo sát, phân tích đánh giá tổng thể về các yếu tố tác động đến phát triển mô hình PPP cũng như đánh giá thực trạng đối các

dự án đầu tư theo mô hình PPP nhằm làm cơ sở thực tiễn cho ban hành chính sách và

bổ sung văn bản pháp lý

Thứ năm, thể chế quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư theo mô hình PPP chưa đáp ứng yêu cầu đề ra, chưa đưa ra được những chính sách phù hợp và kịp thời cho phát triển mô hình PPP

Kết hợp với phân tích hạn chế của các nghiên cứu trong nước và nhu cầu phát triển hiệu quả mô hình PPP trên các lĩnh vực liên quan đến CSHT, tác giả đã lựa chọn

đề tài “KHUYẾN NGHỊ NHẰM ĐẨY MẠNH VIỆC ÁP DỤNG MÔ HÌNH HỢP TÁC CÔNG –TƯ (PPP) TRONG LĨNH VỰC ĐẦU TƯ CƠ SỞ HẠ TẦNG TẠI VIỆT NAM” để nghiên cứu.

2 Đối tượng, phạm vi nghiên cứu của đề tài:

- Đối tượng nghiên cứu của đề tài: Các dự án đầu tư CSHT được vận dụng theo

mô hình hợp tác Công- tư (PPP)

- Phạm vi nghiên cứu của đề tài : Các dự án đầu tư vận dụng mô hình hợp tác Công- tư (PPP) trong lĩnh vực CSHT được lựa chọn khảo sát trong các lĩnh vực cụ thể như đầu tư CSHT đường bộ, cầu cảng và các công trình công ích từ năm 2000 tới nay

3 Mục tiêu nghiên cứu của đề tài:

Nghiên cứu lý luận khoa học, kinh nghiêm quốc tế về mô hình công-tư PPP trong lĩnh vực đầu tư CSHT Tiến hành đánh giá thực trạng việc phát triển mô hình PPP cũng như xác định rõ phương hướng phát triển mô hình PPP để đề ra các giải

pháp và khuyến nghị về mặt cơ sở pháp lý và chính sách, nhằm các mục tiêu cụ thể sau:

- Nghiên cứu cơ sở lý luận về mô hình PPP trong đầu tư CSHT trên cơ sở các điều kiện thực tế của Việt Nam

- Nghiên cứu kinh nghiệm của một số nước trên thế giới (nước phát triển và nước đang phát triển ở Châu Á) trong vận dụng mô hình PPP vào đầu tư CSHT

- Thu thập số liệu, đánh giá thực trạng việc triển khai các dự án PPP trong lĩnh vực CSHT, tập trung phân tích các dự án trong lĩnh vực giao thông đường bộ, cầu cảng và dịch vụ công ích

- Nhận diện các nhân tố chủ yếu tác động đến phát triển mô hình PPP trong lĩnh vực đầu tư CSHT

- Đề xuất các giải pháp và đưa ra các khuyến nghị để phát triển mô hình PPP trong lĩnh vực đầu tư CSHT đến năm 2020

4 Phương pháp nghiên cứu:

Đề tài sử dụng các phương pháp nghiên cứu sau: Phương pháp duy vật biện chứng, duy vật lịch sử; Phương pháp phân tích, tổng hợp; Phương pháp đối chiếu so sánh; Phương pháp thống kê; Phương pháp điều tra khảo sát; Một số phương pháp khác

5 Nội dung của đề tài:

Nội dung của đề tài được chia thành 3 chương:

Chương 1: CÁC VẤN ĐỀ CHUNG VỀ MÔ HÌNH HỢP TÁC CÔNG - TƯ

(PPP) TRONG ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CSHT

Chương 2: THỰC TRẠNG VẬN DỤNG MÔ HÌNH PPP TRONG ĐẦU TƯ

XÂY DỰNG CSHT TẠI VIỆT NAM

Chương 3: GIẢI PHÁP NHẰM ĐẨY MẠNH VIỆC ÁP DỤNG MÔ HÌNH PPP VÀO ĐẦU TƯ CƠ SỞ HẠ TẦNG TẠI VIỆT NAM

Chương 1:

CÁC VẤN ĐỀ CHUNG VỀ MÔ HÌNH HỢP TÁC CÔNG – TƯ (PPP) TRONG

ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ SỞ HẠ TẦNG

1 Khái niệm, nội dung và đặc điểm của mô hình PPP

1.1 khái niệm

Đầu tư theo hình thức đối tác công tư, gọi tắt là PPP (Public - Private Partnership) là hình thức đầu tư được thực hiện trên cơ sở hợp đồng giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án để thực hiện, quản lý, vận hành dự án kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công Trong hình thức đầu tư PPP thường sẽ thiết lập quan hệ đối tác giữa cơ quan nhà nước và chủ đầu tư thông qua một hợp đồng ràng buộc về mặt pháp lý hoặc một số cơ chế khác Tại đây các bên sẽ đồng ý chia sẻ các trách nhiệm liên quan tới việc lên kế hoạch và thực hiện các dự án cơ sở hạ tầng thông qua việc phân bổ thích hợp về: tài nguyên, nguồn lực; rủi ro; trách nhiệm; chế độ khen thưởng

1.2 đặc điểm

Chủ thể hợp đồng PPP bao gồm cơ quan nhà nước và doanh nghiệp tư nhân Theo đó, cơ quan Nhà nước có thẩm quyền là các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ,

Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương Nhà đầu tư là tổ chức, cá nhân cùng phối hợp với Nhà nước thực hiện các dự án trên cơ sở Hợp đồng dự án Hợp đồng PPP có liên quan đến các công trình kết cấu hạ tầng và dịch vụ công Cụ thể, giao thông vận tải gồm các dự án có tổng mức đầu tư từ 1500 tỷ đồng trở lên trong lĩnh vực đường

bộ, đường sắt, đường thủy nội địa, hàng hải, hàng không Ngoài ra còn có các lĩnh vực trong việc tái tạo năng lượng, nhiệt điện than, nhiệt điện khí, điện hạt nhân, lưới điện, trừ các trường hợp Nhà nước độc quyền theo quy định Mỗi dự án sẽ có 1 loại hợp đồng tương ứng phù hợp với đặc điểm và yêu cầu của loại hình được quy định :

• Hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyến giao - Hợp đồng BOT (Build - Operate

- Transfer)

• Hợp đồng Xây dựng - Chuyến giao - Kinh doanh - Hợp đồng BTO (Build - Transfer - Operate)

• Hợp đồng Xây dựng - Sở hữu - Kinh doanh - Hợp đồng BOO (Build - Own - Operate)

• Hợp đồng Kinh doanh - Quản lý - Hợp đồng 0&M (Operate - Manage)

• Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Thuê dịch vụ - Hợp đồng BTL (Build - Transfer

- Lease)

• Hợp đồng Xây dựng - Thuê dịch vụ - Chuyển giao - hợp đồng BLT (Build - Lease - Transfer)

2 vận dụng mô hình PPP trong xây dựng cơ sở hạ tầng

Bước 1: Xây dựng dự án đầu tư

Bước đầu tiên là xây dựng dự án đầu tư theo hình thức PPP, bao gồm các nội dung sau:

 Xác định mục tiêu, phạm vi, quy mô, địa điểm thực hiện dự án.

 Lựa chọn hình thức PPP phù hợp.

 Xác định các nguồn vốn đầu tư.

 Xây dựng phương án tài chính, phương án vận hành, bảo trì dự án.

Bước 2: Tổ chức lựa chọn nhà đầu tư

Bước tiếp theo là tổ chức lựa chọn nhà đầu tư theo quy định của pháp luật, bao gồm các nội dung sau:

 Lập hồ sơ mời thầu.

 Tổ chức đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư.

 Ký kết hợp đồng dự án PPP với nhà đầu tư trúng thầu.

Bước 3: Thực hiện dự án

Sau khi ký kết hợp đồng dự án PPP, nhà đầu tư thực hiện dự án theo các nội dung đã cam kết trong hợp đồng.

Bước 4: Bàn giao và vận hành dự án

Khi dự án hoàn thành, nhà đầu tư bàn giao dự án cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền và vận hành, khai thác dự án theo hợp đồng.

3 kinh nghiệm của các nước trong vận dụng PPP trong đầu tư xây dựng CSHT, bài học kinh nghiệm cho Việt Nam khi vận dụng mô hình PPP trong đầu tư xây dựng CSHT

- Một dự án PPP tốt trước hết đòi hỏi phải có sự ủng hộ và điều phối hiệu quả từ chính quyền trung ương, cho dù bất kì ở thể chế chính trị nào

- Công tác đấu thầu, mua sắm nguyên vật liệu cho công trình xây dựng cơ sở hạ tầng phải đảm bảo tính minh bạch và tính cạnh tranh những yếu tố gắn chặt với một thể chế tốt

- Phải lập kế hoạch toàn diện, dự tính doanh thu và chi phí một cách chắc chắn,

có hỗ trợ mạnh mẽ về thể chế và khung pháp lý vững chắc, chính phủ đề ra quy tắc rõ ràng về hỗ trợ và giám sát tài chính và hợp đồng phải được tuân thủ nghiêm túc Chỉ

có đầy đủ các yếu tố này, một dự án công tư về cơ sở hạ tầng mới có thể thành công

- Cân bằng được giữa lợi nhuận mà nhà đầu tư thu được từ dự án với mục đích

xã hội của dự án

- Kinh nghiệm từ Nhật Bản cho rằng: có ít nhất hai lĩnh vực mà mô hình PPP có thể phát huy hiệu quả, đó là các dự án không thể hoặc khó áp dụng phương pháp cổ phần hóa và các dự án mà nhà nước không thể tham gia trực tiếp Cụ thể như các dự

án về sản xuất và phân phối điện, đường cao tốc, giao thông đô thị, dịch vụ cảng, cấp nước và các dịch vụ công cộng Hiệu quả mà mô hình này đem lại là giảm chi phí, giảm rủi ro và tạo ra được một môi trường cạnh tranh cao

- Tất cả các dự án PPP thành công đều phải đáp ứng các thủ tục nghiên cứu khả thi và đấu thầu; phải áp dụng hình thức đấu thầu cạnh tranh

- Chính phủ cần có một hệ thống minh bạch và đơn giản để cải thiện tính khả thi

về tài chính, cần có một hệ thống quy định và thủ tục toàn diện, rõ ràng để điều chỉnh hoạt động của khu vực tư nhân, có các giao dịch mẫu để xây dựng niềm tin của khu vực tư nhân vào hệ thống này Bài học rút ra từ các nước như Nhật Bản… là chính phủ và các bộ ngành phải công khai hóa thông tin, đảm bảo kiểm toán minh bạch, có như vậy mô hình PPP mới phát huy được hiệu quả như mong đợi

- Cần có những tiêu chí, chỉ tiêu đơn giản và minh bạch cho các dự án PPP

- Các nguyên tắc về đàm phán hợp đồng cần được thông báo càng sớm, càng rõ càng tốt Cần có quy trình quy hoạch và thực hiện dự án PPP phù hợp

CHƯƠNG 2:

THỰC TRẠNG VẬN DỤNG MÔ HÌNH PPP TRONG ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CSHT TẠI VIỆT NAM 2.1 Tình Hình Đầu Tư Công Tại Việt Nam

Trong những năm gần đây, đầu tư công tại Việt Nam đã có những bước phát triển đáng

kể, góp phần quan trọng vào việc thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, nâng cao đời sống nhân dân

Theo số liệu của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, tổng vốn đầu tư công trung hạn giai đoạn

2021-2025 là 2.886,0 nghìn tỷ đồng, tăng 25,7% so với giai đoạn 2016-2020 Trong đó, vốn đầu tư từ ngân sách Nhà nước (NSNN) là 2.519,0 nghìn tỷ đồng, chiếm 87,3% tổng vốn đầu tư công

Về cơ cấu, vốn đầu tư công tập trung chủ yếu vào các lĩnh vực:

 Kết cấu hạ tầng giao thông: 1.022,9 nghìn tỷ đồng, chiếm 35,4% tổng vốn đầu tư công

 Kết cấu hạ tầng đô thị: 367,3 nghìn tỷ đồng, chiếm 12,7% tổng vốn đầu tư công

 Kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội khác: 1.496,9 nghìn tỷ đồng, chiếm 51,9% tổng vốn đầu tư công

- Ảnh hưởng của đầu tư công đến nền kinh tế

Đầu tư công có vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, nâng cao đời sống nhân dân Cụ thể, đầu tư công có những tác động sau:

 Thúc đẩy tăng trưởng kinh tế: Đầu tư công tạo ra nhu cầu về hàng hóa, dịch vụ, góp phần thúc đẩy sản xuất, kinh doanh, từ đó thúc đẩy tăng trưởng kinh tế

 Tạo việc làm, tăng thu nhập cho người dân: Đầu tư công tạo ra nhiều việc làm, góp phần giải quyết việc làm, tăng thu nhập cho người dân

 Nâng cao đời sống nhân dân: Đầu tư công trong các lĩnh vực như giáo dục, y tế, văn hóa, thể thao, góp phần nâng cao đời sống vật chất và tinh thần cho người dân

2.2 kết quả đạt được và các hạn chế, khi vận dụng mô hình PPP trong đầu tư xây dựng CSHT tại Việt Nam:

Năng lực CSHT của Việt Nam đã được nâng cao đáng kể trong thời gian ngắn hơn nhiều

so với việc áp dụng mô hình độc quyền Nhà nước trong đầu tư xây dựng CSHT

Các vấn đề nan giải như thâm hụt ngân sách, khó khăn trong huy động nguồn vốn xây dựng CSHT tạm thời đã được giải quyết với nguồn vốn hỗ trợ một phần từ phía tư nhân Nâng cao vị thế của khu vực tư nhân trong hoạt động đầu tư xây dựng CSHT Mô hình PPP đã trực tiếp giải quyết vấn đề mở rộng quy mô và lĩnh vực đầu tư trong nước cũng như gián tiếp tác động đến các vấn đề khác như: việc làm, đầu tư cho công nghệ xây dựng,

Các vấn đề tiêu cực khác như: sử dụng vốn không hiệu quả, thất thoát vốn, thâm hụt vốn, chất lượng công trình không đảm bảo, đã phần nào được giải quyết thông qua cơ chế quản lý mới kết hợp 2 nhân tố Nhà nước và tư nhân trong mô hình PPP

Các dự án vận dụng mô hình PPP trong đầu tư CSHT đã bước đầu khắc phục được nhu cầu thiếu vốn cho đầu tư, giảm tải cho chi đầu tư công trong bối cảnh NSNN khó khăn hiện nay

Các dự án án đầu tư CSHT vận dụng mô hình PPP đã thay đổi quan điểm, suy nghĩ của các nhà quản lý và một bộ phận dân chúng là đầu tư CSHT là độc quyền của nhà nước việt Nam có điều kiện tiếp cận, làm chủ các công nghệ quản lý, công nghệ thi công hiện đại mà đối tác tư nhân nước ngoài tham gia đưa tới Việt Nam, việc chuyển giao công nghệ hầu như không có, nhưng việc học hỏi và đào tạo cán bộ, công nhân kỹ thuật là yếu

tố bắt buộc của đối tác tư nhân nước ngoài Với các dự án đầu tư CSHT đòi hỏi vốn lớn,

độ thi công khó khăn, thì việc vận dụng mô hình PPP là phương thức tối ưu nhất trong điều kiện hiện nay Việc vận dụng mô hình PPP trong đầu tư xây dựng CSHT tại Việt Nam, đã đưa hình ảnh một nước Việt Nam, năng động, linh hoạt và thích nghi trong xu thế chung của thế giới về đầu tư CSHT

2.3 Những hạn chế, nguyên nhân

PPP đã phổ biến trên thế giới, ở Việt Nam đã có từ lâu dưới hình thức BTO,BT và BOT nhưng vốn nhà nước vẫn giữ vai trò chủ đạo vì vậy việc vốn tư nhân chiếm tỷ trọng cao hơn vẫn còn là điều mới mẻ, nước ta nhận ra vai trò của việc áp dụng mô hình PPP cho đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng từ năm 2005 đến nay mới dừng ở việc ban ra quy chế thí điểm dẫn đến hạn chế tiến độ áp dụng còn chậm

Quá trình thực hiện dự án PPP thường kéo dài đem lại rủi ro về tài chính, chính sách, quy chế thay đổi đối nước đang phát triển như Việt Nam khiến nhiều nhà đầu tư còn e ngại

Giá đất đang nóng lên từng ngày, chi phí cho việc đền bù giải tỏa ngày càng tăng, việc giải tỏa đền bù còn chậm một mặt do thủ tục hành chính chuyển giao, mặt khác do thái độ một bộ phận dân cue làm chậm tiến độ thi công

Hạn chế trong đấu thầu, thủ tục đấu thầu của dự án PPP sẽ mất nhiều thời gian hơn là một dự án thiết kế xây dựng thông thường Ngoài ra, các hợp đồng PPP rất phức tạp, nên đòi hỏi phải có một khung pháp lý rõ ràng Việt Nam lại không có sẵn các loại bảo hiểm

thương mại đối với những lĩnh vực mà dự án yêu cầu như hư hỏng vật liệu xây dựng, trì hoãn khởi công, bảo hiểm rủi ro chính trị

Chương 3:

GIẢI PHÁP NHẰM NÂNG CAO HIỆU QUẢ VẬN DỤNG MÔ HÌNH PPP VÀO

ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CSHT TẠI VIỆT NAM.

3.2.1 Các giải pháp liên quan tới khu vực nhà nước.

a Một số các giải pháp về cơ quan quản lý:

 Xây dựng hệ thống quản lý PPP thống nhất, đồng bộ: Cần xây dựng hệ thống pháp luật, chính sách về PPP đồng bộ, thống nhất từ Trung ương đến địa phương, tạo hành lang pháp lý cho việc triển khai PPP trong đầu tư xây dựng CSHT

 Nâng cao năng lực của cơ quan quản lý PPP: Cần đào tạo, bồi dưỡng, nâng cao năng lực cho cán bộ, công chức làm công tác quản lý PPP, đáp ứng yêu cầu của việc triển khai PPP trong đầu tư xây dựng CSHT

 Tăng cường vai trò của cơ quan quản lý PPP: Cần tăng cường vai trò của cơ quan quản lý PPP trong việc giám sát, đánh giá, giải quyết tranh chấp, khiếu nại liên quan đến dự án PPP

b Giải pháp về chính sách thu hút nguồn vốn đầu tư:

 Tạo môi trường đầu tư thuận lợi: Cần cải thiện môi trường đầu tư, tạo điều kiện thuận lợi cho nhà đầu tư tư nhân tham gia vào các dự án PPP

 Tạo cơ chế ưu đãi về tài chính: Cần có cơ chế ưu đãi về tài chính cho nhà đầu tư tư nhân tham gia vào các dự án PPP, như ưu đãi về thuế, lãi suất, giá điện,

 Tạo cơ chế chia sẻ rủi ro: Cần có cơ chế chia sẻ rủi ro hợp lý giữa nhà nước và nhà đầu tư tư nhân, giúp giảm thiểu rủi ro cho cả hai bên