Luận án khái quát quan niệm về hợp đồng hành chính trong pháp luật các nước trên thế giới, từ đó đưa ra các tiêu chí để nhận diện hợp đồng hành chính ở Việt Nam. Những nghiên cứu về lý luận về Hợp đồng hành chính ở Việt Nam luận án này góp phần hoàn thiện về lý luận hợp đồng hành chính.
Tính cấp thiết của đề tài
Trong những năm gần đây, xu hướng xã hội hóa và khuyến khích tư nhân tham gia cung cấp dịch vụ công đã dẫn đến sự gia tăng các hợp đồng giữa nhà nước và các bên tư nhân, thường được gọi là hợp đồng hành chính Tại Việt Nam, nhiều hợp đồng tương tự như hợp đồng hành chính ở các quốc gia khác nhưng lại bị phân loại là hợp đồng dân sự hoặc thương mại, gây ảnh hưởng đến quyền lợi của người dân Ví dụ, hợp đồng BOT, mặc dù là hợp đồng hành chính ở Pháp, lại được xem là hợp đồng thương mại tại Việt Nam, dẫn đến việc thiếu công khai, minh bạch trong quy trình đàm phán và thực hiện, gây ra phản ứng tiêu cực từ người dân Để xây dựng nền hành chính phục vụ, cần tăng cường đánh giá chất lượng cung ứng dịch vụ công và cải cách quản lý nhằm đáp ứng nhu cầu của người dân Việc phân loại hợp đồng hành chính và dân sự hiện tại đang gặp nhiều bất cập, đòi hỏi một khung pháp lý rõ ràng hơn để phát triển lĩnh vực đầu tư công và dịch vụ công Do đó, nghiên cứu và làm rõ lý luận về hợp đồng hành chính là rất cần thiết để xây dựng các quy định pháp luật phù hợp.
Toàn cầu hóa và hội nhập đòi hỏi chính phủ phải cải cách để ứng phó với sự thay đổi nhanh chóng trong kinh tế, xã hội, chính trị và công nghệ Để thích ứng với xu hướng quản trị nhà nước toàn cầu và bối cảnh trong nước, Nhà nước hướng tới xây dựng "Chính phủ kiến tạo", trong đó tập trung vào việc chủ động thiết kế hệ thống pháp luật hiệu quả.
Nhà nước cần xây dựng một môi trường kinh tế phát triển thông qua việc tạo điều kiện cho doanh nghiệp tư nhân hoạt động, thay vì can thiệp vào những lĩnh vực mà thị trường có thể đảm nhận Chỉ những khu vực mà doanh nghiệp không thể đầu tư mới cần sự hỗ trợ từ Nhà nước Đồng thời, việc xây dựng chính phủ điện tử và chuyển đổi sang chính phủ số là ưu tiên hàng đầu nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của cơ quan nhà nước, cải thiện chất lượng phục vụ người dân và doanh nghiệp, cũng như tăng cường năng lực cạnh tranh quốc gia Sự chuyển đổi từ hành chính cai trị sang hành chính phục vụ đòi hỏi các cơ quan nhà nước cần điều chỉnh phương thức hoạt động để đáp ứng yêu cầu quản trị tốt và phục vụ công dân hiệu quả hơn.
Việc sử dụng hợp đồng hành chính trong quản lý nhà nước đang ngày càng phổ biến, đặc biệt là hợp đồng đối tác công tư (PPP) đang trở thành xu hướng toàn cầu Từ những năm 1980, Hoa Kỳ đã chứng kiến sự gia tăng vai trò của khu vực tư nhân trong việc cung cấp dịch vụ công, chuyển đổi nhiệm vụ của chính phủ từ việc cung cấp dịch vụ thiết yếu sang hợp tác với các bên phi chính phủ Sự hợp tác này không chỉ giúp chia sẻ trách nhiệm mà còn mở rộng phạm vi cung cấp hàng hóa và dịch vụ, với nhiều dự án PPP đạt được kết quả cao, như trường hợp 24 bang của Hoa Kỳ vào năm 2013.
Kỳ đã ký hợp đồng với các đối tác tư nhân cho 94 con đường cao tốc trị giá 54,5 tỷ đô la Tính đến năm 2007, có khoảng 155.000 công ty cung cấp nước sạch tại Hoa Kỳ, phục vụ tổng cộng khoảng 242 triệu người vào năm 2000 Điều này cho thấy sự đa dạng trong việc cung cấp và phân phối nước sạch tại Hoa Kỳ, không chỉ giới hạn ở các công ty nhà nước mà còn bao gồm các hợp tác xã và doanh nghiệp tư nhân đủ điều kiện.
Ngành công nghiệp cung ứng nước sạch tại Hoa Kỳ đã đạt 61,8 tỷ đô la vào năm 2019, cho thấy tiềm năng lợi nhuận lớn cho các nhà đầu tư tư nhân Tại Việt Nam, nhu cầu hợp tác công tư trong cung cấp dịch vụ công cũng đang gia tăng Theo quy hoạch, đến năm 2050, Việt Nam cần xây dựng 9.000 km đường cao tốc và gần 30.000 km đường quốc lộ, với ngân sách chỉ đáp ứng 2/3 và phần còn lại cần huy động từ nguồn vốn tư nhân Tuy nhiên, trong giai đoạn 2021-2022, vốn tư nhân đầu tư vào hạ tầng gần như không có, tạo ra thách thức lớn trong việc thu hút 300.000 tỷ đồng vốn tư nhân trong 10 năm tới Chủ trương của Đảng về việc thu hút nguồn lực tư nhân vào phát triển kết cấu hạ tầng đã được cụ thể hóa trong quá trình xây dựng Luật đầu tư theo phương thức đối tác công tư.
Luật PPP năm 2020 đã kế thừa và bổ sung các quy định quan trọng, nhằm tạo ra một môi trường pháp lý ổn định cho các dự án PPP Điều này không chỉ củng cố niềm tin cho các nhà đầu tư, doanh nghiệp, đặc biệt là nhà đầu tư quốc tế, mà còn tối đa hóa nguồn lực từ khu vực tư nhân Sự hiệu quả trong việc sử dụng nguồn lực này sẽ giúp bù đắp thiếu hụt ngân sách nhà nước trong đầu tư cơ sở hạ tầng và dịch vụ công, đồng thời thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội bền vững.
2 William C.Johnson, Public Administration Partnerships in Public Service, Waveland Press, 5th edition,
3 Revenue of the U.S water utility industry between 2000 and 2018, https://www.statista.com/statistics/192890/revenue-of-us-water-utilities-since-2000/#statistic , truy cập ngày 09/03/2022 Xem thêm phụ lục 1
Việt Nam đang đối mặt với thách thức trong việc thu hút đầu tư tư nhân vào phương thức đối tác công tư (PPP) do các quy định hướng dẫn thi hành còn hạn chế Đại hội Đảng lần thứ XIII đã nhấn mạnh sự cần thiết phải đổi mới quản lý nhà nước về kinh tế, chuyển giao công việc không cần thiết cho tổ chức xã hội và thúc đẩy xã hội hóa dịch vụ công Để đạt được mục tiêu phát triển bền vững, cần tập trung vốn đầu tư công vào các ngành, lĩnh vực then chốt và các dự án trọng điểm, đồng thời cải cách hành chính phải lấy lợi ích của người dân và doanh nghiệp làm trung tâm Hợp đồng hành chính ngày càng trở nên quan trọng trong quản lý nhà nước, đóng vai trò như một hình thức hiệu quả trong việc cung cấp dịch vụ công.
5 Đảng cộng sản Việt Nam (2021), sđd, tập 2, tr.98
6 Đảng cộng sản Việt Nam(2021), sđd, tập 2, tr.114
Đảng Cộng sản Việt Nam (2021) đã đóng góp quan trọng vào việc thay đổi phương thức và hình thức hoạt động của các cơ quan nhà nước, đặc biệt là trong lĩnh vực hành chính.
Hợp đồng hành chính đóng vai trò quan trọng trong việc thay thế phương pháp mệnh lệnh hành chính, bảo đảm quyền lợi cho cá nhân, tổ chức và nhà nước Sự hình thành của hợp đồng này tạo điều kiện cho sự phát triển dịch vụ công, giảm chi phí cho ngân sách nhà nước và nâng cao tính công khai, minh bạch Hợp đồng hành chính cũng giúp gần gũi hơn giữa công quyền và người dân, tăng cường trách nhiệm của các cơ quan nhà nước Khi hợp đồng dân sự và lao động được chuyển thành hợp đồng hành chính, việc thực hiện sẽ trở nên nghiêm minh hơn Ngoài ra, giải quyết tranh chấp trong hợp đồng hành chính ít gây tổn hại về kinh tế hơn so với tranh chấp dân sự Tuy nhiên, việc thiếu khung pháp lý cho hợp đồng hành chính ảnh hưởng đến hiệu quả và bảo vệ lợi ích chung, do đó, nghiên cứu lý luận và pháp luật về hợp đồng hành chính là cần thiết để tạo lập hành lang pháp lý, giúp Nhà nước thực hiện chức năng hiệu quả và thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội.
8 Phạm Hồng Thái (2013), “Hợp đồng hành chính - hình thức hoạt động hành chính nhà nước”, Tạp chí Tổ chức nhà nước, số 1/2013
Trong bối cảnh giao lưu quốc tế hiện nay, việc nghiên cứu so sánh luật công, đặc biệt là pháp luật hành chính và hợp đồng hành chính, giữa Việt Nam và các quốc gia khác là cần thiết và phù hợp với xu thế hội nhập Mặc dù có những đặc thù riêng do thể chế chính trị của từng quốc gia, nhưng điều này không cản trở việc tiếp nhận các phương thức quản lý hiện đại Nghiên cứu so sánh luật sẽ giúp Việt Nam tìm hiểu và chọn lọc kinh nghiệm quốc tế, từ đó hoàn thiện quy định pháp luật về hợp đồng hành chính và nâng cao hiệu quả áp dụng trong thực tiễn.
Việc nghiên cứu đề tài “Pháp luật về hợp đồng hành chính của một số quốc gia và so sánh với Việt Nam” là cần thiết trong giai đoạn hiện nay Nghiên cứu này không chỉ giúp hoàn thiện pháp luật về hợp đồng hành chính trong nước mà còn học hỏi kinh nghiệm từ các quốc gia khác Qua đó, nó góp phần nâng cao hiệu quả cung cấp dịch vụ công và thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam.
Cách tiếp cận vấn đề nghiên cứu
Luận án được thực hiện với các câu hỏi nghiên cứu như sau:
- Hợp đồng hành chính có những đặc điểm gì tương đồng và khác biệt với các loại hợp đồng Dân sự, Kinh tế khác?
- Hợp đồng hành chính có vai trò như thế nào trong bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền, bảo đảm quyền con người?
Hợp đồng hành chính trong pháp luật các nước và Việt Nam có nhiều điểm tương đồng và khác biệt đáng chú ý Một số quốc gia áp dụng nguyên tắc tự do hợp đồng, trong khi Việt Nam thường tuân thủ các quy định chặt chẽ hơn Việc nghiên cứu các mô hình hợp đồng hành chính quốc tế giúp Việt Nam rút ra bài học kinh nghiệm quý giá, từ đó cải thiện và hoàn thiện khung pháp lý của mình Sự linh hoạt trong quy định và khả năng áp dụng thực tiễn là những yếu tố quan trọng mà Việt Nam có thể học hỏi từ các nước khác.
- Khả năng hoàn thiện pháp luật về hợp đồng hành chính trong bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền ở Việt Nam như thế nào?
4.2 Giả thuyết nghiên cứu Để bước đầu trả lời cho các câu hỏi nghiên cứu trên, NCS đưa ra các giả thuyết nghiên cứu của Luận án:
Hợp đồng hành chính (HĐHC) có những đặc điểm chung với các hợp đồng dân sự, kinh tế, thương mại, nhưng cũng mang những đặc thù riêng cần có quy định pháp luật cụ thể Hiện nay, đã có một số loại hợp đồng giữa nhà nước và khu vực tư nhân trong các lĩnh vực như đầu tư công và cung ứng dịch vụ công (như điện, nước sạch, thu gom rác), tuy nhiên, vẫn thiếu một khung pháp luật chung quy định về trình tự, thủ tục giao kết, điều kiện giao kết và cơ chế giải quyết tranh chấp Do đó, việc xây dựng pháp luật về hợp đồng hành chính là cần thiết.
Việc thiếu quy định cụ thể về Hợp đồng hành chính đã gây ra nhiều vấn đề thực tiễn, bao gồm hiệu quả hoạt động cung cấp dịch vụ công không được đảm bảo do sự tham gia của bên tư nhân Ngoài ra, chưa có khung pháp luật thống nhất về thủ tục đàm phán và giao kết hợp đồng cung ứng dịch vụ công, dẫn đến việc quyền và lợi ích hợp pháp của các bên trong Hợp đồng hành chính chưa được bảo vệ tốt nhất.
Nhà nước cần xác định các định hướng và giải pháp hiệu quả để nâng cao chất lượng dịch vụ công, đồng thời xây dựng nhà nước pháp quyền phù hợp với xu hướng phát triển toàn cầu Điều này đảm bảo nền hành chính phục vụ thông qua việc thiết lập khung pháp luật rõ ràng về hoạt động hành chính.
Hợp đồng hành chính đóng vai trò quan trọng trong quản lý hành chính nhà nước và phát triển dịch vụ công, góp phần vào sự phát triển kinh tế toàn cầu Tại Việt Nam, sự thiếu phân biệt giữa hợp đồng hành chính và hợp đồng dân sự, thương mại đã dẫn đến nhiều bất cập trong quy định pháp luật Nghiên cứu này nhằm củng cố cơ sở lý luận và học hỏi từ kinh nghiệm pháp luật về hợp đồng hành chính của các quốc gia khác, từ đó hoàn thiện khung pháp lý tại Việt Nam, đáp ứng yêu cầu của nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, bảo đảm quyền con người và thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội bền vững.
Cơ sở phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
5.1 Cơ sở phương pháp luận
Luận án nghiên cứu dựa trên các quan điểm của chủ nghĩa Mác – Lê Nin, tư tưởng Hồ Chí Minh, cùng với quan điểm của Đảng và Nhà nước về quản trị nhà nước hiện đại Mục tiêu là cung cấp dịch vụ công và đáp ứng quyền nhu cầu cơ bản của người dân, từ đó xây dựng và phát triển chế định hợp đồng hành chính phù hợp với hệ thống pháp luật Việt Nam hiện nay.
Luận án tiếp cận theo phương pháp hiện đại dựa trên quyền, phản ánh sự cần thiết trong việc xây dựng Nhà nước pháp quyền và bảo vệ quyền con người Cung ứng dịch vụ công không chỉ là trách nhiệm của nhà nước mà còn là quyền của công dân Trong bối cảnh xây dựng nền hành chính phục vụ, cần thay đổi tư duy quản lý từ cấm đoán sang bảo đảm quyền của người dân, nhằm tạo điều kiện thuận lợi trong việc tiếp cận và sử dụng dịch vụ công Phương pháp tiếp cận dựa trên quyền sẽ là cơ sở để hoàn thiện pháp luật, bảo vệ quyền lợi của các chủ thể cung cấp và sử dụng dịch vụ công Hơn nữa, trong hợp đồng đối tác công tư, cần có quy định bảo vệ quyền hợp pháp của bên đối tác tư nhân, nhằm giảm thiểu rủi ro vi phạm quyền do sự bất bình đẳng trong mối quan hệ với cơ quan nhà nước.
Để thực hiện nghiên cứu, NCS áp dụng phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử Điều này thể hiện qua việc nghiên cứu hợp đồng hành chính trong mối tương quan với hợp đồng dân sự và hợp đồng kinh tế, cũng như việc ghi nhận và xây dựng pháp luật về hợp đồng hành chính sao cho phù hợp với các điều kiện thực tế của Nhà nước và xã hội trong giai đoạn phát triển hiện nay.
Quá trình nghiên cứu Luận án dựa trên tư tưởng Hồ Chí Minh về quản lý nhà nước và các quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN Bài viết cũng nhấn mạnh tầm quan trọng của cải cách quản lý hành chính nhà nước và việc thực hiện chức năng cung ứng dịch vụ công trong bối cảnh hiện nay.
Các phương pháp nghiên cứu cụ thể được sử dụng trong luận án bao gồm:
Phương pháp phân tích được áp dụng nhằm làm rõ các vấn đề lý luận và thực trạng quy định pháp luật về hợp đồng hành chính tại những quốc gia được nghiên cứu.
Phương pháp tổng hợp: được sử dụng để hệ thống hóa các quan điểm khác nhau về hợp đồng hành chính
Phương pháp thống kê và nghiên cứu vụ việc điển hình là công cụ quan trọng trong việc làm rõ các quy định pháp luật liên quan đến hợp đồng hành chính ở các quốc gia Những phương pháp này giúp phân tích và so sánh các quy định pháp lý, từ đó rút ra những bài học kinh nghiệm quý giá cho việc áp dụng và cải cách pháp luật trong lĩnh vực hành chính.
Phương pháp hệ thống: được sử dụng để làm rõ các vấn đề lý luận, thực trạng quy định của pháp luật về hợp đồng hành chính
Phương pháp lịch sử cụ thể được áp dụng để làm sáng tỏ các quy định pháp luật về hợp đồng hành chính tại các quốc gia, cũng như một số loại hợp đồng ở Việt Nam, qua các giai đoạn từ khi ra đời cho đến sự phát triển hiện nay.
Phương pháp so sánh luật học là công cụ hữu ích để nghiên cứu và đối chiếu các hệ thống pháp luật tiêu biểu trong các truyền thống pháp luật khác nhau với quy định hiện hành của pháp luật Việt Nam về hợp đồng hành chính.
Phương pháp so sánh luật học là phương pháp chủ đạo trong luận án này, nhằm nghiên cứu và nhận diện rõ về hợp đồng hành chính, loại hợp đồng chưa có ở Việt Nam Việc so sánh này không chỉ giúp hiểu rõ hơn về khái niệm mà còn tìm ra các quy định có thể áp dụng để cấy ghép pháp luật, từ đó góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam.
Phương pháp so sánh luật học nghiên cứu các hệ thống pháp luật khác nhau để tìm ra sự tương đồng và khác biệt, đồng thời giải thích nguồn gốc và đánh giá các giải pháp pháp lý Hiện nay, luật so sánh không chỉ giới hạn trong lĩnh vực luật tư mà còn mở rộng sang luật công như luật hiến pháp và luật hành chính Việc này có ý nghĩa quan trọng trong cải cách pháp luật quốc gia, giúp xây dựng các đạo luật phù hợp với điều kiện cụ thể của từng quốc gia Nghiên cứu so sánh cho phép tiếp thu các giải pháp pháp lý nước ngoài thông qua quá trình cấy ghép pháp luật, giúp cải cách diễn ra nhanh chóng và hiệu quả hơn Tuy nhiên, sự thành công của việc cấy ghép phụ thuộc vào sự phù hợp của quy định với hệ thống pháp luật và bối cảnh tự nhiên, chính trị, kinh tế, xã hội của quốc gia Do đó, việc nghiên cứu bối cảnh của Việt Nam là cần thiết để kiến nghị các quy định về hợp đồng hành chính thích ứng với hệ thống pháp luật hiện tại.
9 Eberle, Edward J (2011) "The Methodology of Comparative Law," Roger Williams University Law Review: Vol 16: Iss 1, Article 2, tr.54
10 Phạm Trọng Nghĩa (2010), “Về cấy ghép pháp luật”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 8(169), tr 19.
Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của Luận án
Luận án này tổng quan quan niệm về hợp đồng hành chính trong pháp luật quốc tế, từ đó xác định các tiêu chí để nhận diện hợp đồng hành chính tại Việt Nam Nghiên cứu lý luận về hợp đồng hành chính ở Việt Nam trong luận án này góp phần hoàn thiện khung lý thuyết về hợp đồng hành chính.
Trong thực tiễn, nhiều hợp đồng hành chính ở Việt Nam tồn tại nhưng chưa được ghi nhận trong pháp luật, điều này đòi hỏi cần hoàn thiện lý luận để thúc đẩy sự phát triển pháp luật về hợp đồng hành chính Trong bối cảnh hội nhập quốc tế, việc nghiên cứu và đảm bảo tính tương thích của chế định hợp đồng hành chính với các cam kết quốc tế mà Việt Nam tham gia là rất cần thiết Điều này sẽ góp phần thúc đẩy sự kết hợp giữa nhà nước và tư nhân trong lĩnh vực kinh tế, đồng thời phát triển dịch vụ công, đáp ứng tốt hơn nhu cầu của người dân.
Kết cấu của luận án
Luận án được tổ chức gồm 4 chương chính, bao gồm phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục Chương 1 cung cấp cái nhìn tổng quan về tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài.
Chương 2: Một số vấn đề lý luận cơ bản về hợp đồng hành chính và pháp luật về hợp đồng hành chính
Chương 3: Pháp luật về hợp đồng hành chính ở một số quốc gia và Việt Nam
Chương 4: Giải pháp xây dựng và hoàn thiện pháp luật Việt Nam về hợp đồng hành chính.
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI
Tình hình nghiên cứu trong nước
Ở Việt Nam, hợp đồng hành chính đã xuất hiện nhưng chưa được công nhận trong pháp luật, mặc dù có nhiều hợp đồng mang đặc điểm này Gần đây, lĩnh vực hợp đồng hành chính đã thu hút sự chú ý của các nhà nghiên cứu, dẫn đến nhiều nghiên cứu liên quan Những công trình này đã cung cấp luận cứ khoa học và thực tiễn quan trọng, hỗ trợ tác giả trong việc triển khai nghiên cứu đề tài.
1.1.1 Các công trình nghiên cứu liên quan đến lý luận về hợp đồng hành chính
Thứ nhất, các công trình nghiên cứu về các khái niệm, đặc điểm của hợp đồng hành chính
Công trình nghiên cứu của Đào Đăng Kiên (2002) với đề tài "Hợp đồng hành chính và việc áp dụng trong quản lý nhà nước về kinh tế" tại Học viện hành chính quốc gia là nghiên cứu cấp Bộ đầu tiên tại Việt Nam về hợp đồng hành chính Tác giả đã sử dụng thuật ngữ hợp đồng hành chính và hệ thống hóa các vấn đề lý luận liên quan, bao gồm khái niệm, tiêu chí xác định, và sự phân biệt giữa hợp đồng hành chính với hợp đồng kinh tế và dân sự Nghiên cứu cũng chỉ ra các đặc trưng của hợp đồng hành chính, như chủ thể hợp đồng, nguyên tắc tính có thể thay đổi, nội dung hợp đồng, cùng quyền và nghĩa vụ của các bên liên quan.
Đề tài này đã được xuất bản thành sách chuyên khảo mang tên "Hợp đồng hành chính và việc áp dụng trong quản lý nhà nước về kinh tế," do NXB Thống kê phát hành vào năm 2005.
Trong thời kỳ kinh tế kế hoạch hóa tập trung ở Miền Bắc, không có nghiên cứu nào về hợp đồng hành chính do hoàn cảnh chiến tranh Trong khi đó, Miền Nam trước năm 1975 tiếp thu tri thức phương Tây và phát triển hơn, dẫn đến việc hợp đồng hành chính được đề cập với những nét cơ bản Cuốn "Luật hành chính" của Nguyễn Độ xuất bản tại Sài Gòn năm 1969 đã đề cập đến khế ước hành chính, cùng với giáo trình Luật hành chính do Cần Chi biên soạn.
1992, cũng có đề cập đến khế ước hành chính Nguồn: Phạm Hồng Thái, Hợp đồng hành chính trong quản lý nhà nước, NXB ĐHQG HN, 2016, tr.48
Đề tài nghiên cứu thể lệ hợp đồng hành chính và phân tích thẩm quyền tài phán của tòa án hành chính liên quan đến vụ kiện của LG Ngô Ngọc Bửu, chủ nhiệm Sở Khoa học Công nghệ và Môi trường TP Hồ Chí Minh.
Vào tháng 2 năm 1998, thuật ngữ hợp đồng hành chính đã được đề cập, theo Đào Đăng Kiên trong nghiên cứu “Hợp đồng hành chính và việc áp dụng trong quản lý nhà nước về kinh tế” (2002) Nghiên cứu này chỉ ra rằng chủ thể cơ quan hành chính nhà nước có các điều khoản quá lệ, cho thấy sự ưu thế hơn và không bình đẳng về quyền và nghĩa vụ giữa các bên đối tác Mặc dù vậy, công trình này chưa đạt được tính khái quát cao về lý luận, mà chủ yếu tập trung vào thực trạng các hợp đồng trong lĩnh vực kinh tế, sử dụng nhiều ví dụ thực tiễn để mô tả đặc điểm của hợp đồng hành chính.
Nguyễn Cửu Việt (2010), Luật Hành chính Việt Nam, Nxb Đại học Quốc gia
Trong cuốn giáo trình, tác giả Nguyễn Cửu Việt đã trình bày về hợp đồng hành chính, bao gồm định nghĩa, đặc điểm và tiêu chí xác định loại hợp đồng này Theo tác giả, hợp đồng hành chính là hợp đồng được ký bởi một pháp nhân công hoặc thay mặt cho pháp nhân công, nhằm thực hiện công vụ hoặc có các điều khoản vượt ra ngoài luật thông thường Tác giả cũng phân loại một số loại hợp đồng hành chính theo quan điểm của các học giả quốc tế.
Phạm Hồng Thái (2016), Hợp đồng hành chính trong quản lý nhà nước,
Cuốn sách chuyên khảo của Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội là tài liệu nghiên cứu toàn diện và cập nhật nhất về hợp đồng hành chính tại Việt Nam hiện nay.
Chương 2 của cuốn sách trình bày những vấn đề lý luận về hợp đồng hành chính gồm các khía cạnh: sự hình thành hợp đồng hành chính và nhận thức về hợp đồng hành chính; khái niệm, đặc điểm, phân loại và vai trò của hợp đồng hành chính; phân biệt hợp đồng hành chính với các hiện tượng pháp lý khác GS Phạm Hồng Thái cho rằng hợp đồng hành chính mang một số đặc điểm như sau: thứ nhất, hợp đồng hành chính là một loại hợp đồng pháp lý được điều chỉnh bởi những quy pháp pháp luật hành chính do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành, trong một số trường hợp có thể áp dụng các quy định của luật tư; Thứ hai, một bên trong quan hệ
Hợp đồng hành chính là một loại hợp đồng đặc biệt, trong đó một bên là pháp nhân công quyền và bên kia có thể là cá nhân hoặc pháp nhân Mục đích của hợp đồng hành chính là thực hiện công vụ hoặc cung cấp dịch vụ công, nhằm phục vụ lợi ích chung của xã hội Nội dung hợp đồng hành chính có những điều khoản vượt ra ngoài phạm vi pháp luật dân sự - kinh tế, cho phép pháp nhân công quyền có quyền điều chỉnh nội dung hợp đồng và đình chỉ thực hiện hợp đồng vì lợi ích công Tranh chấp liên quan đến hợp đồng hành chính được giải quyết bởi cơ quan hành chính có thẩm quyền hoặc tòa án theo thủ tục hành chính, tùy thuộc vào loại hợp đồng Hợp đồng hành chính luôn được thể hiện bằng văn bản, trong khi hợp đồng dân sự có thể được thể hiện bằng văn bản hoặc lời nói Cuối cùng, việc giao kết và thực hiện hợp đồng hành chính phải tuân theo sự kiểm tra và giám sát của cơ quan cấp trên và xã hội.
Các vấn đề lý luận trong các công trình đã đề cập có mối liên hệ chặt chẽ với các vấn đề nghiên cứu của luận án Chúng đóng vai trò là nền tảng và cơ sở quan trọng giúp nghiên cứu sinh xây dựng khái niệm và nhận diện đặc điểm bản chất của hợp đồng hành chính.
Nghiên cứu về phân loại hợp đồng hành chính đã được Đào Đăng Kiên (2002) thực hiện trong đề tài khoa học cấp Bộ, nêu rõ các dạng hợp đồng như hợp đồng chuyển nhượng dịch vụ công, hợp đồng chuyển nhượng việc làm công chính, hợp đồng giao thầu công chính và hợp đồng giao ước trợ giúp Chương 2 của nghiên cứu tập trung vào thực trạng áp dụng hợp đồng hành chính trong quản lý nhà nước về kinh tế tại Việt Nam, với các loại hợp đồng như hợp đồng đấu thầu công chính và hợp đồng xây dựng – kinh doanh – chuyển giao (BOT) Tác giả đã minh họa bằng việc nghiên cứu 8 hợp đồng trong nhiều lĩnh vực khác nhau như giao nhận công trình, BOT và hợp đồng dịch vụ, cho thấy những đặc điểm nổi bật của hợp đồng hành chính.
Phạm Hồng Thái (2016) trong tác phẩm "Hợp đồng hành chính trong quản lý nhà nước" đã phân loại hợp đồng hành chính dựa trên mục đích sử dụng thành ba loại chính: hợp đồng thực hiện công vụ, hợp đồng thực hiện dịch vụ công và hợp đồng cung ứng dịch vụ hành chính công Hợp đồng thực hiện công vụ bao gồm các hợp đồng làm việc trong cơ quan nhà nước, hợp đồng theo mùa vụ, hợp đồng canh gác, hợp đồng với tổ chức xã hội để đảm bảo an ninh trật tự, và hợp đồng chuyển giao công việc giữa các cơ quan nhà nước Hợp đồng thực hiện dịch vụ công liên quan đến việc mua dịch vụ từ cá nhân, tổ chức, khai thác tài sản nhà nước, và đầu tư xây dựng công trình công cộng Cuối cùng, hợp đồng cung ứng dịch vụ hành chính công bao gồm các dịch vụ như cấp giấy phép, chứng nhận, đăng ký, công chứng, và kiểm tra hành chính.
Thứ ba, các công trình nghiên cứu về vai trò, ý nghĩa của hợp đồng hành chính
Bài viết của Phạm Hồng Thái (2015) trên Tạp chí Khoa học - Đại học quốc gia Hà Nội phân tích sự hình thành và vai trò của hợp đồng hành chính trong quản lý nhà nước, cung cấp cái nhìn tổng quan về lịch sử phát triển của vấn đề này ở cả thế giới và Việt Nam Tác giả chỉ ra rằng, trong các chế độ nhà nước phong kiến và chủ nô, chức năng cai trị được ưu tiên hơn chức năng xã hội, mặc dù hợp đồng hành chính đã bắt đầu hình thành từ sớm Với sự ra đời của nhà nước tư sản, việc ký kết hợp đồng giữa nhà nước và cá nhân, tổ chức để cung ứng dịch vụ công đã phát triển mạnh mẽ Sau chiến tranh thế giới thứ hai, xu hướng "tư nhân hóa" và "xã hội hóa" đã dẫn đến sự phát triển đa dạng của hợp đồng hành chính Tại Việt Nam, từ năm 1945, nhà nước đã chính thức thừa nhận hình thức "thầu công vụ" và đến những năm 90, xã hội hóa dịch vụ công đã diễn ra, tạo ra nhiều loại hợp đồng hành chính như hợp đồng giao thầu công chính và hợp đồng hợp tác công tư Mặc dù hợp đồng hành chính đã phát triển trong thực tiễn, nhưng nghiên cứu khoa học về vấn đề này vẫn còn hạn chế Tác giả nhấn mạnh tầm quan trọng của hợp đồng hành chính trong quản lý nhà nước hiện nay.
Phạm Hồng Thái (2013) trong bài viết “Hợp đồng hành chính - hình thức hoạt động hành chính nhà nước” đã trình bày những vấn đề lý luận và thực tiễn áp dụng hợp đồng hành chính tại Việt Nam Tác giả định nghĩa hợp đồng hành chính là loại hợp đồng pháp lý đặc biệt, được thiết lập dựa trên sự thống nhất ý chí của các chủ thể luật hành chính, trong đó có ít nhất một chủ thể là pháp nhân công pháp, nhằm đáp ứng nhu cầu và lợi ích của nhà nước và cộng đồng Hợp đồng hành chính được coi là một hình thức hoạt động của cơ quan nhà nước, bên cạnh việc ban hành quyết định pháp luật và thực hiện các hoạt động tổ chức khác Tác giả cũng chỉ ra một số loại hợp đồng hành chính hiện có ở Việt Nam, như hợp đồng tuyển dụng công chức, hợp đồng nghiên cứu khoa học, và các hợp đồng liên quan đến đất đai và tài sản công Trong bối cảnh cải cách hành chính, hợp đồng hành chính ngày càng trở nên quan trọng trong hoạt động của nhà nước và xã hội, mở rộng ra nhiều lĩnh vực quản lý hành chính.
1.1.2 Các công trình liên quan đến thực trạng pháp luật về hợp đồng hành chính
Tình hình nghiên cứu ngoài nước
Pháp luật về hợp đồng hành chính có nguồn gốc từ Pháp và đã được phát triển sau khi Tham chính viện ra đời Hệ thống này phổ biến ở các quốc gia thuộc truyền thống Civil Law như Đức, Romania, Ba Lan, cũng như những quốc gia chịu ảnh hưởng của dòng họ pháp luật Châu Âu lục địa như Estonia.
14 Xem: Singh M.P, 1985, German Administrative Law, Springer, Berlin, Heidelberg, tr 50
15 Xem: Catalin-Silviu Sararu, The Termination of Administrative Contracts in the Romanian and French Law, Acta U Danubius Jur 17 (2011) Nguồn: Heinonline.org
16 Xem: Agnieszka Grzesiok-Horosz; Piotr Horosz, Contracts in Public Administration, Acta U Danubius Jur 17 (2011) Nguồn: Heinonline.org
Albany, Ả rập Saudi, và một số quốc gia khác thuộc dòng họ pháp luật XHCN như Trung Quốc, Nga, Mông Cổ đang trong quá trình chuyển đổi Trong khi đó, các quốc gia theo hệ thống Common Law như Anh, Mỹ, và Úc có loại hợp đồng tương đương với hợp đồng hành chính, đó là hợp đồng chính phủ (Government Contracts) Hợp đồng chính phủ đã phát triển mạnh mẽ từ những năm 1980, trong bối cảnh phong trào tư nhân hóa dịch vụ công và sự chuyển đổi từ nhà nước cai trị sang nhà nước phục vụ.
Gần đây, nhiều nghiên cứu đã được tiến hành về hợp đồng hành chính và hợp đồng chính phủ, trong đó hợp tác công tư (PPP) nhận được sự quan tâm đặc biệt Các công trình nghiên cứu này chủ yếu được phân chia thành hai nhóm: nhóm thứ nhất tập trung vào lý luận về hợp đồng hành chính, trong khi nhóm thứ hai nghiên cứu các khía cạnh pháp luật liên quan đến hợp đồng hành chính.
1.2.1 Các công trình nghiên cứu liên quan đến lý luận về hợp đồng hành chính
Thứ nhất, các công trình nghiên cứu về các khái niệm, đặc điểm của hợp đồng hành chính
Hợp đồng hành chính là một thuật ngữ phổ biến trong pháp luật tại nhiều quốc gia ở Châu Âu và các châu lục khác.
17 Xem: Ayoub M Al-Jarbou (2011) , Administrative Contracts under Saudi Arabian Law, 41 Public Law Jounal Nguồn Heinonline.org
18 Xem: Gabriela Shalev (1979), Administrative Contracts, Israel Law Review, Vol 14
19 Hợp đồng hành chính được quy định trong Luật hợp đồng của Trung quốc Contract Law of The People's Republic of China Nguồn: wipo.int/edocs/lexdocs/laws
20 Xem: Đ.Nh Bakhrắc (2010), Luật hành chính Nga, Nxb EKXMO Dẫn theo GS Phạm Hồng Thái (2016), Hợp đồng hành chính trong quản lý nhà nước, NXB ĐHQG, tr 66
Luật Hành chính chung của Mông Cổ quy định về Hợp đồng hành chính trong Chương V, từ Điều 52 đến Điều 58 Điều này thể hiện các quy định pháp lý liên quan đến việc thực hiện các hợp đồng hành chính, nhằm đảm bảo tính minh bạch và hiệu quả trong quản lý hành chính nhà nước Thông tin chi tiết có thể được tìm thấy tại nguồn: [Lexadin](https://www.lexadin.nl/wlg/legis/nofr/oeur/lxwemon.htm).
22 Xem: A.C.L Davies (2008), "The public law of goverment contracts", Oxford University Press
23 Xem: Steven Feldman, W Keyes (2016), Government Contracts In A Nutshell, 6th (West Nutshell Series), West Academy
Bài giảng hàng năm của Melbourne University Law Review năm 2017 của Hon Km Hayne AC nhấn mạnh sự tương đồng và khác biệt trong pháp luật công và hợp đồng chính phủ giữa các quốc gia, đặc biệt từ khi Liên minh Châu Âu được thành lập Những khác biệt này xuất phát từ trình độ phát triển pháp luật, thực tiễn pháp luật, cũng như ảnh hưởng của lịch sử, chế độ chính trị, hình thức chính thể, cấu trúc nhà nước, và các yếu tố chính trị, kinh tế - xã hội.
Hợp đồng hành chính có nguồn gốc từ Pháp và được quy định trong nhiều văn bản pháp luật như Luật Xây dựng và Luật Đầu tư công, cùng với hệ thống án lệ hành chính Nghiên cứu về hợp đồng hành chính của Pháp, như cuốn sách "Pháp luật hành chính của Cộng hòa Pháp" của Martine Lombard và Gilles Dumont (2007), cung cấp cái nhìn tổng quan về pháp luật hành chính, đặc biệt là khái niệm và nguồn luật áp dụng cho hợp đồng hành chính trong chương VIII.
Các tác giả đã phân tích hợp đồng hành chính ở Pháp theo quy định pháp luật và án lệ Theo pháp luật, hầu hết các hợp đồng hành chính cần có một bên là pháp nhân công pháp Án lệ yêu cầu hợp đồng hành chính phải thỏa mãn hai điều kiện: một bên phải là pháp nhân công pháp và mục đích hoặc nội dung của hợp đồng phải thể hiện ý định của cơ quan hành chính nhà nước nhằm tránh áp dụng các quy định pháp luật Điều này cho thấy rằng sự hiện diện của cơ quan nhà nước không quyết định tính chất hành chính của hợp đồng, mà chính mục đích hoặc nội dung của hợp đồng mới là yếu tố quyết định.
Cộng hòa liên bang Đức đã sớm xây dựng một hệ thống quy định về Hợp đồng hành chính, với Chương IV trong Luật Thủ tục hành chính quy định cụ thể về vấn đề này Cuốn sách "German legal system and Laws" của Nigel Foster và Satish Sule (2010) cung cấp cái nhìn tổng quan về hệ thống pháp luật Đức, đặc biệt trong Chương 8 liên quan đến Luật hành chính Tác giả trình bày về nguồn luật hành chính, cơ quan hành chính, các nguyên tắc cơ bản của Luật hành chính, các hình thức hành vi hành chính, kiểm soát tính hợp hiến và bồi thường thiệt hại trong lĩnh vực hành chính.
Hợp đồng trong lĩnh vực luật công được xem là công cụ quản lý hành chính, hoạt động như một hợp đồng dân sự thuần túy với mục đích thực hiện công vụ Ngoài những quy định đặc thù, các nguyên tắc chung của hợp đồng dân sự vẫn được áp dụng Những hợp đồng này tạo điều kiện cho các cơ quan nhà nước thực hiện chức năng một cách linh hoạt hơn.
Bài tạp chí của Alan W Mewett (1960), “The theory of contracts”, Mc Grill
Law Journal Tác giả trình bày các lí thuyết về hợp đồng chính phủ (Government
Contracts) của Pháp, Anh, Mỹ Tác giả cho rằng khái niệm về hợp đồng chính phủ ở
Mỹ tương đương với thuật ngữ hợp đồng hành chính ở Pháp, nơi có sự phân biệt giữa hợp đồng dân sự và hợp đồng hành chính Sự khác biệt chủ yếu không nằm ở chủ thể mà ở đối tượng và mục đích của hợp đồng Nếu hợp đồng không tuân theo các nguyên tắc của hợp đồng hành chính, nó sẽ trở thành hợp đồng dân sự và chịu sự ràng buộc của luật tư Trong hợp đồng hành chính, cơ quan nhà nước có trách nhiệm như một bên tư nhân, và các quyền, nghĩa vụ phải tuân theo quy tắc đặc biệt Tại Hoa Kỳ, một đặc điểm quan trọng của luật hợp đồng chính phủ là nguyên tắc đàm phán lại, nhằm ngăn chặn việc nhà thầu thu lợi quá cao, đặc biệt trong thời chiến Luật tái đàm phán được ban hành năm 1951 đã quy định các điều khoản về đàm phán lại trong hợp đồng chính phủ, đặc biệt là hợp đồng quân sự.
Thứ hai, các công trình nghiên cứu về các loại hợp đồng hành chính
Trong cuốn sách "Pháp luật hành chính của Cộng hòa Pháp" của Martine Lombard và Gilles Dumont (2007), các hình thức hợp đồng hành chính tại Pháp được đề cập, bao gồm hợp đồng giao thầu công, hợp đồng ủy quyền thực hiện dịch vụ công và hợp đồng hợp tác công tư Theo định nghĩa tại trang 391, hợp đồng giao thầu công là hợp đồng có đền bù giữa pháp nhân công pháp và các chủ thể khác nhằm đáp ứng nhu cầu về xây dựng công trình, mua sắm hàng hóa hoặc cung ứng dịch vụ Tại trang 393, hợp đồng ủy quyền thực hiện dịch vụ công được định nghĩa là hợp đồng trong đó một pháp nhân công pháp giao việc quản lý dịch vụ công cho đối tác, với thù lao phụ thuộc vào kết quả khai thác dịch vụ Sự khác biệt giữa hai loại hợp đồng này là hợp đồng quản lý dịch vụ công có thể chia lãi cho người quản lý, nhưng thù lao phải dựa trên kết quả quản lý, đồng nghĩa với việc người quản lý phải chia sẻ rủi ro trong hoạt động khai thác dịch vụ.
Các hợp đồng thuê quản lý không được hưởng chế độ pháp lý của hợp đồng ủy quyền thực hiện dịch vụ công mà là hợp đồng giao thầu công, vì Nhà nước vẫn phải chịu mọi rủi ro và chi phí khai thác Hợp đồng hợp tác công – tư của Pháp, được học hỏi từ Anh, nhằm giải quyết vấn đề nguồn vốn đầu tư cho xây dựng công trình của Nhà nước, tạo ra hình thức hợp tác mới giữa cơ quan công quyền và doanh nghiệp Pháp luật Pháp đã thiết lập ba cơ chế hợp tác công - tư: hợp đồng xây dựng - bảo dưỡng, hợp đồng thuê đất xây dựng, và hợp đồng thuê dài hạn công sở hành chính Ngoài ra, còn có các loại hợp đồng hành chính khác liên quan đến công sản, thuế, hải quan và trách nhiệm bồi thường nhà nước.
Cuốn sách "Public Administration Partnerships in Public Service" của William C Johnson (2014) giới thiệu về quan hệ hợp đồng trong luật hành chính công tại Hoa Kỳ, đặc biệt là trong lĩnh vực dịch vụ công Chương 4, "Bên tư nhân trong hành chính công," tập trung vào các hình thức hợp tác giữa cơ quan hành chính và tổ chức tư nhân nhằm thực hiện các nhiệm vụ công Các hình thức hợp tác công – tư bao gồm tư nhân hóa hoàn toàn, quy định phiếu mua hàng, hợp đồng hàng hóa và dịch vụ, cũng như mối quan hệ đối tác công – tư.
A.C.L Davies (2008), The public law of govement contracts, Oxford
Trong cuốn sách của mình, tác giả phân tích sự phổ biến của hợp đồng chính phủ tại Anh trong các lĩnh vực như giao thông, y tế, nhà ở xã hội và an sinh xã hội Hợp đồng này được thực hiện qua năm hình thức chính, bao gồm: hợp đồng lao động cho công chức và nhân viên khu vực công, hợp đồng cho hàng hóa và dịch vụ công, hợp đồng dựa trên sáng kiến tài chính tư nhân (PFI), đối tác công tư (PPP), thỏa thuận nhượng quyền và cấp phép, cùng với thỏa thuận nội bộ giữa các cơ quan nhà nước có tính chất tương tự như hợp đồng.
Thứ ba, các công trình nghiên cứu về vai trò, ý nghĩa của hợp đồng hành chính
William C.Johnson (2014), “Public Administration Partnerships in Public
Service”, Waveland Press, 5th edition Tác giả cho thấy thực trạng gần đây ở Hoa
Kỳ, các cơ quan hành chính gia tăng sự hợp tác đối với khu vực tư, phạm vi của
Đánh giá tình hình nghiên cứu đề tài
1.3.1 Những vấn đề luận án kế thừa
Nghiên cứu trong và ngoài nước đã đóng góp vào việc hình thành tri thức khoa học về hợp đồng hành chính, cung cấp cơ sở lý luận và thực tiễn cho việc triển khai nghiên cứu đề tài này Các kết quả nghiên cứu mà luận án có thể kế thừa sẽ tạo nền tảng vững chắc cho sự phát triển tiếp theo trong lĩnh vực này.
Về các vấn đề lý luận về hợp đồng hành chính
Các công trình đã làm rõ khái niệm hợp đồng hành chính và chỉ ra các đặc điểm của nó, từ đó tạo cơ sở cho việc phân biệt hợp đồng hành chính với hợp đồng dân sự và hợp đồng kinh tế.
Một số nghiên cứu đã chỉ ra rằng có thể phân loại hợp đồng hành chính, đồng thời xác định một số hợp đồng tại Việt Nam có thể tương đương với hợp đồng hành chính ở các quốc gia khác.
Nghiên cứu chỉ ra rằng hợp đồng hành chính là công cụ quan trọng trong quản lý nhà nước, đặc biệt trong việc quản lý dịch vụ công hiện nay.
Về các công trình nghiên cứu liên quan đến quy định pháp luật về hợp đồng hành chính
Nghiên cứu về hợp đồng hành chính trong các công trình đã công bố tập trung vào quy định pháp luật tại Cộng hòa Pháp và Nga Đặc biệt, hợp đồng hành chính của Pháp thể hiện rõ những đặc điểm đặc trưng của loại hợp đồng này.
1.3.2 Những vấn đề chưa được nghiên cứu hoặc khi nghiên cứu có nhiều quan điểm khác nhau Đánh giá chung
Qua nghiên cứu các công trình liên quan đến đề tài luận án, cả trong nước và quốc tế, có thể nhận thấy một số vấn đề tồn tại trong tình hình nghiên cứu, bao gồm sự thiếu hụt thông tin và các phương pháp nghiên cứu chưa được khai thác triệt để.
Nhiều thông tin trong các tài liệu phân tích đã trở nên lỗi thời, như bài viết của Alan W Mewett về hợp đồng hành chính của Mỹ từ năm 1960, "The theory of contracts", được đăng trên Mc Grill Law Journal, không còn phù hợp với những thay đổi gần đây trong pháp luật Hoa Kỳ Tương tự, cuốn sách "Pháp luật hành chính của Cộng hòa Pháp" của Martine Lombard và Gilles Dumont xuất bản năm 2007 cũng đã không cập nhật những sự thay đổi quan trọng trong pháp luật hợp đồng hành chính của Pháp.
Số lượng công trình nghiên cứu về hợp đồng hành chính tại Việt Nam còn hạn chế, đặc biệt là các nghiên cứu so sánh Từ những năm 2000, lĩnh vực này mới bắt đầu được chú ý, nhưng vẫn thiếu hụt các nhà nghiên cứu Các học giả chủ yếu tham khảo pháp luật nước ngoài, đặc biệt là từ Pháp và Nga, nhưng chưa có công trình nào nghiên cứu toàn diện theo hướng so sánh với các quốc gia khác Học giả Phạm Hồng Thái cũng nhấn mạnh rằng hợp đồng hành chính là một vấn đề mới mẻ cả về lý luận và pháp lý, mở ra hướng nghiên cứu và thực tiễn mới, hỗ trợ cho cải cách hành chính tại Việt Nam Do đó, cần thiết phải có nghiên cứu sâu hơn về pháp luật hợp đồng hành chính ở các quốc gia có kinh nghiệm để hiểu rõ hơn về xu hướng sử dụng hợp đồng hành chính hiện nay.
Về các vấn đề lý luận
Một số quan niệm về hợp đồng hành chính ở Việt Nam vẫn chưa thống nhất, gây ra tranh cãi, đặc biệt là mối liên hệ giữa hợp đồng hành chính và hợp đồng chính phủ Trong khi một số quốc gia công nhận sự tồn tại của hợp đồng hành chính tại Việt Nam, thực tế lại cho thấy chúng đang được áp dụng dưới hình thức hợp đồng dân sự hoặc hợp đồng kinh tế Điều này đặt ra câu hỏi về sự cần thiết của việc quy định hợp đồng hành chính tại Việt Nam và ý nghĩa của nó trong việc xây dựng nhà nước pháp quyền và cải cách hành chính Luận án này nhằm nghiên cứu toàn diện các khía cạnh mà các công trình trước đây chưa giải quyết thỏa đáng về vấn đề này.
Về vấn đề thực trạng pháp luật
Nghiên cứu so sánh hợp đồng hành chính trong pháp luật Việt Nam với pháp luật của một số quốc gia, như Pháp, Đức, Anh, Mỹ và Trung Quốc, chưa được thực hiện một cách toàn diện Luận án này là công trình đầu tiên phân tích và đánh giá những điểm tương đồng và khác biệt trong quy định pháp luật hợp đồng hành chính giữa các quốc gia được lựa chọn Nội dung nghiên cứu không chỉ cung cấp cái nhìn hệ thống về các quy định mà còn đưa ra những khuyến nghị hữu ích cho Việt Nam trong việc hoàn thiện khung pháp lý cho hợp đồng hành chính.
Những vấn đề luận án tiếp tục nghiên cứu
Trên cơ sở đánh giá tình hình nghiên cứu, luận án xác định những nội dung cần tiếp tục nghiên cứu bao gồm:
Công trình nghiên cứu nhằm phân biệt hợp đồng hành chính với hợp đồng dân sự và thương mại, đồng thời tìm hiểu các loại hợp đồng hành chính hiện có Luận án sẽ nhận diện một số hợp đồng hành chính tại Việt Nam và làm rõ vai trò của chúng Đặc biệt, nghiên cứu nhấn mạnh sự cần thiết của pháp luật về hợp đồng hành chính trong việc quản lý dịch vụ công trong bối cảnh hiện nay ở Việt Nam.
Về mặt thực trạng pháp luật
Nghiên cứu các quy định pháp luật về hợp đồng hành chính tại Pháp, Đức, Anh, Mỹ và Trung Quốc, bài viết sẽ phân tích nguồn gốc của những điểm tương đồng và khác biệt giữa các quốc gia này Nội dung sẽ tập trung vào nguồn luật điều chỉnh hợp đồng hành chính, hình thức và giao kết hợp đồng, nội dung và thực hiện hợp đồng, cũng như vấn đề hợp đồng vô hiệu và giải quyết tranh chấp liên quan Bên cạnh đó, bài viết cũng đánh giá thực trạng quy định pháp luật về hợp đồng hành chính tại Việt Nam, so sánh với các quy định của các quốc gia đã nghiên cứu Cuối cùng, luận án sẽ phân loại và nhận diện các loại hợp đồng hành chính cơ bản ở Việt Nam để thực hiện so sánh với pháp luật của các nước khác.
Về giải pháp hoàn thiện pháp luật Việt Nam
Dựa trên kinh nghiệm từ pháp luật của Pháp, Đức, Anh, Mỹ và Trung Quốc, luận án này đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về hợp đồng hành chính tại Việt Nam Đóng góp chính của luận án là củng cố lý luận về hợp đồng hành chính và đưa ra các kiến nghị nhằm cải thiện các quy định pháp luật liên quan, phù hợp với điều kiện thực tiễn của Việt Nam cũng như thông lệ quốc tế.
Nghiên cứu về hợp đồng hành chính ở Việt Nam còn hạn chế và chưa phát triển mạnh mẽ, trong khi trên thế giới, vấn đề này đã được nghiên cứu từ lâu và hình thành hệ thống lý luận cùng quy định pháp luật rõ ràng Trong lĩnh vực khoa học luật hành chính Việt Nam, thiếu các công trình nghiên cứu toàn diện, đặc biệt là từ góc độ so sánh Các nghiên cứu hiện tại chủ yếu tập trung vào pháp luật của Pháp và Nga, chưa phản ánh đầy đủ các mô hình hợp đồng hành chính toàn cầu Luận án này sẽ tiếp cận từ góc độ so sánh, phân tích các quốc gia tiêu biểu như Pháp, Đức, Anh, Mỹ, Trung Quốc và Việt Nam.
Luận án này nghiên cứu đặc điểm riêng của hợp đồng hành chính, phân biệt với hợp đồng dân sự và thương mại, đồng thời nhận diện một số hợp đồng hành chính tại Việt Nam Nó làm rõ vai trò và sự cần thiết của pháp luật về hợp đồng hành chính trong quản lý dịch vụ công hiện nay Bên cạnh đó, luận án còn so sánh các quy định pháp luật về hợp đồng hành chính ở Pháp, Đức, Anh, Mỹ, Trung Quốc và Việt Nam để chỉ ra sự tương đồng và khác biệt, từ đó đề xuất giải pháp phù hợp cho bối cảnh Việt Nam.
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ HỢP ĐỒNG HÀNH CHÍNH VÀ PHÁP LUẬT VỀ HỢP ĐỒNG HÀNH CHÍNH
Những vấn đề lý luận về hợp đồng hành chính
2.1.1 Khái quát về dịch vụ công là đối tượng của hợp đồng hành chính
2.1.1.1 Khái niệm, đặc điểm của dịch vụ công
Dịch vụ công (Public Service) được định nghĩa trong từ điển Black’s Law Dictionary là dịch vụ được cung cấp hoặc hỗ trợ bởi chính quyền hoặc cơ quan đại diện của chính quyền Dịch vụ công gắn liền với hàng hóa công cộng, là những hàng hóa cần thiết cho tất cả mọi người, đảm bảo sự công bằng và bình đẳng, không phân biệt giai tầng xã hội hay sắc tộc Hàng hóa công cộng được duy trì mà không chạy theo lợi nhuận kinh tế, và chính quyền phải chịu trách nhiệm về việc cung ứng dịch vụ công cho công dân Theo từ điển Le Petit Larousse, dịch vụ công là hoạt động vì lợi ích chung, có thể do cơ quan nhà nước hoặc tư nhân đảm nhiệm, phản ánh xu hướng chuyển giao một phần cung ứng dịch vụ công sang cho tư nhân.
25 Black's Law Dictionary - Free Online Legal Dictionary, https://thelawdictionary.org/public-service/
Theo Le Petit Larousse (1992) và nghiên cứu của Vũ Công Giao, Bùi Tiến Đạt, Nguyễn Thị Minh Hà (2020), dịch vụ công (DVC) do bên tư nhân thực hiện vì lợi ích chung của cộng đồng chỉ được xem là DVC khi có sự can thiệp của nhà nước trong việc cung cấp dịch vụ đó.
Dịch vụ công hiện nay là vấn đề trung tâm trong quản lý hành chính tại các quốc gia hiện đại, chuyển từ vai trò cai trị sang chức năng cung ứng dịch vụ Những quốc gia thực hiện tốt dịch vụ công thường được đánh giá cao về hiệu quả quản lý và uy tín chính phủ, đồng thời nhận được sự tín nhiệm từ người dân Tại Liên minh châu Âu, dịch vụ công đóng vai trò xương sống của xã hội và là nền tảng cho sự thịnh vượng của doanh nghiệp tư nhân, vì công dân châu Âu sử dụng dịch vụ công hàng ngày như giao thông công cộng, thu gom rác thải và chăm sóc y tế Khu vực tư nhân cũng phụ thuộc vào dịch vụ công để đầu tư vào cơ sở hạ tầng và đổi mới công nghệ, tạo ra một thị trường rộng lớn cho sản phẩm của mình Tại Việt Nam, quan niệm về dịch vụ công gắn liền với chức năng của nhà nước.
Dịch vụ công (DVC) là những hoạt động phục vụ lợi ích chung thiết yếu, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân và tổ chức, do Nhà nước trực tiếp thực hiện hoặc uỷ nhiệm cho các cơ sở ngoài nhà nước Bản chất của DVC là phục vụ lợi ích chung trong xã hội, nhằm đảm bảo trật tự và công bằng xã hội Mục đích chính của DVC là khác biệt so với dịch vụ thông thường, tập trung vào việc đáp ứng nhu cầu của cộng đồng Theo học giả Lê Chi Mai, DVC không chỉ đơn thuần là một khái niệm ghép mà còn mang ý nghĩa sâu sắc hơn trong việc phục vụ xã hội.
Dịch vụ công (DVC) là khái niệm chỉ hoạt động của nhà nước, mang ý nghĩa riêng biệt Trong DVC, dịch vụ được hiểu như một loại hình phục vụ cộng đồng, nhằm đáp ứng nhu cầu và quyền lợi của người dân.
27 https://www.ceep.eu/mapping-evolution-of-public-services-in-europe/, truy cập ngày 22/04/2021
Dịch vụ công (DVC) ở Việt Nam có những đặc điểm khác biệt so với dịch vụ thông thường, chủ yếu là dưới dạng phi hiện vật và chỉ được thực hiện khi có nhu cầu sử dụng Trong khi dịch vụ thông thường có thể được cung cấp bởi nhiều chủ thể trong nền kinh tế thị trường, DVC chủ yếu do các tổ chức nhà nước hoặc được nhà nước ủy quyền thực hiện DVC được coi là những dịch vụ đáp ứng nhu cầu cơ bản và thiết yếu của người dân, nhằm đảm bảo sự ổn định và công bằng xã hội mà không vì mục đích lợi nhuận Nhiều quốc gia xem DVC là các hoạt động do chính quyền nhà nước có trách nhiệm thực hiện, với mục tiêu hướng tới lợi ích chung của cộng đồng.
Dịch vụ công không chỉ đơn thuần là cung cấp hàng hóa hay dịch vụ, mà thực chất là nhằm phục vụ lợi ích chung của xã hội Lợi ích chung này có thể được thể hiện qua nhiều hình thức khác nhau Đặc biệt, dịch vụ công đóng vai trò quan trọng trong việc tạo dựng sự liên kết và liên đới xã hội Giáo sư Léon Duguit đã nhấn mạnh rằng dịch vụ công cần phải góp phần vào sự "tương thuộc xã hội", điều này càng rõ ràng hơn sau Chiến tranh thế giới thứ hai khi các dịch vụ công được phát triển để đáp ứng nhu cầu chung của cộng đồng.
29 Lê Chi Mai (2003), sđd, tr.26
Dịch vụ công đóng vai trò quan trọng trong việc tái thiết nền kinh tế quốc gia và giảm bất bình đẳng xã hội Các dịch vụ như giao thông, cấp nước và năng lượng không chỉ hỗ trợ người dân mà còn thể hiện sự liên kết giữa các cộng đồng Tại các vùng nông thôn, dịch vụ bưu chính và giao thông giúp duy trì đời sống xã hội, ngăn chặn suy giảm chất lượng cuộc sống do di cư Ở các khu vực ngoại ô và khó khăn, trường học cùng các dịch vụ xã hội và văn hóa góp phần giảm bớt phân tầng xã hội Việc áp dụng mức lệ phí ưu đãi cho các đối tượng như người thất nghiệp, học sinh, cựu chiến binh và các nhóm dân cư đặc thù thể hiện sự đoàn kết mà dịch vụ công mang lại Đây là công cụ thiết yếu để Nhà nước và chính quyền địa phương thực hiện nhiệm vụ nhân đạo và phát triển cộng đồng.
Theo học giả Pháp Meschariakoff (2008), DVC có những đặc tính điển hình là tính liên tục, tính thích ứng, tính bình đẳng và tính trung lập 31 :
Tính liên tục của dịch vụ công là yếu tố quan trọng, đảm bảo rằng các hoạt động vì lợi ích công luôn được duy trì Người dân có quyền được đảm bảo rằng các dịch vụ thiết yếu, như nước sạch, sẽ không bị gián đoạn hay tạm ngừng vì bất kỳ lý do nào Nước sạch không chỉ là một dịch vụ mà còn là quyền con người được ghi nhận trong Hiến pháp, do đó, Nhà nước có trách nhiệm cung cấp và đảm bảo dịch vụ này một cách liên tục.
31 Xem Meschariakoff, Services publics, 133–135, dẫn theo John Bell, Sophie Boyron, and Simon Whittaker
In the context of public service provision, continuous delivery is crucial, as highlighted in the 2008 publication "Principles of French Law" by Oxford University Press Public service providers face certain restrictions on their rights, including the right to strike, to ensure the uninterrupted fulfillment of service contracts.
Tính thích ứng là khả năng điều chỉnh dịch vụ công để đáp ứng các yêu cầu mới do sự thay đổi theo thời gian Chẳng hạn, chính quyền địa phương có thể ký hợp đồng với nhà cung cấp để chuyển đổi hệ thống chiếu sáng đường phố từ gas sang điện Việc này không chỉ nâng cao hiệu quả sử dụng năng lượng mà còn cải thiện chất lượng dịch vụ cho cộng đồng.
Nếu B không cung cấp dịch vụ công đạt tiêu chuẩn và chất lượng, Nhà nước có quyền chấm dứt hợp đồng (có bồi thường) và ký hợp đồng với nhà cung cấp C khác Việc cung cấp dịch vụ công cần phải đáp ứng nhu cầu của người dân vì lợi ích chung Trong khi đó, các hợp đồng tư có tính ràng buộc tuyệt đối, yêu cầu mọi thay đổi phải được đồng thuận giữa hai bên.
Sự bình đẳng trong dịch vụ công là yếu tố then chốt, đảm bảo mọi người tiêu dùng đều có quyền tiếp cận và được đối xử như nhau Các dịch vụ công phải có giá cả và phí dịch vụ đồng nhất, không phân biệt giữa cư dân địa phương và người ngoài Điều này giúp tạo ra một môi trường công bằng, thúc đẩy sự công bằng xã hội và nâng cao chất lượng dịch vụ cho tất cả mọi người.
Tính trung lập của nhà nước thể hiện qua việc không áp đặt ý tưởng về cuộc sống tốt đẹp lên công dân, mà thay vào đó, tạo điều kiện cho họ lựa chọn lối sống đa dạng theo nhu cầu cá nhân Nguyên tắc này đặc biệt rõ ràng trong lĩnh vực tôn giáo và chính trị, nơi nhà nước không được hạn chế dịch vụ công cho những người có niềm tin tôn giáo khác nhau hoặc không phân biệt đối xử dựa trên sự ủng hộ chính trị của công dân.
Các đặc tính của dịch vụ công yêu cầu quy định pháp luật phải đảm bảo tính liên tục và ổn định để đáp ứng nhu cầu người dân Quyền tiếp cận bình đẳng đối với dịch vụ công là điều cần thiết, không phân biệt hay loại trừ bất kỳ nhóm nào Mức giá hợp lý cũng là yếu tố quan trọng để mọi người dân có thể tiếp cận dịch vụ Tuy nhiên, trong các mô hình cung ứng dịch vụ công do tư nhân thực hiện, có nguy cơ vi phạm các nguyên tắc như phân biệt đối xử và cung ứng không liên tục Do đó, cần thiết có quy định pháp luật ràng buộc, quy trình minh bạch và tiêu chí đo lường chất lượng dịch vụ công để cơ quan có thẩm quyền kiểm tra và cộng đồng giám sát hiệu quả.
2.1.1.2 Phân loại dịch vụ công
Một số vấn đề lý luận về pháp luật đối với hợp đồng hành chính
2.2.1 Khái niệm pháp luật về hợp đồng hành chính
Nhà nước đã tham gia vào quan hệ hợp đồng với tư nhân từ sớm trong lịch sử xã hội, và hiện nay, khung pháp luật về hợp đồng hành chính ngày càng được quan tâm Những vấn đề chính được điều chỉnh bao gồm quyền bình đẳng và minh bạch trong việc tiếp cận hợp đồng của cá nhân, tổ chức; nội dung hợp đồng cần bảo vệ lợi ích của cả hai bên, không chỉ của cơ quan nhà nước mà còn của tư nhân; xử lý các phát sinh trong quá trình thực hiện hợp đồng, như khi bên tư nhân không còn đáp ứng điều kiện hoặc gặp hoàn cảnh khách quan cản trở; và giải quyết tranh chấp liên quan đến hợp đồng hành chính Do mỗi bên theo đuổi mục đích khác nhau, bên tư nhân tìm kiếm lợi nhuận trong khi cơ quan nhà nước hướng tới lợi ích công, nên cần có quy định rõ ràng về hợp đồng.
HĐ HC hành chính cần hướng tới đáp ứng được mục đích của các bên mới duy trì được quan hệ hợp đồng
Trong quan hệ hợp đồng hành chính, nguồn luật điều chỉnh có sự khác biệt rõ rệt so với hợp đồng theo luật tư Sự tham gia của Nhà nước với vai trò là một bên hợp đồng khiến hợp đồng hành chính mang tính chất công và tư Do đó, hợp đồng hành chính phải tuân thủ cả luật tư và luật công.
Các quy định của luật tư trong Bộ luật dân sự là nền tảng cho hợp đồng hành chính, với tính chất hợp đồng chi phối bản chất của nó Hợp đồng hành chính phải là kết quả của sự thỏa thuận và đồng thuận giữa các bên, bao gồm nhà nước với tư nhân hoặc giữa các cơ quan nhà nước Do đó, hợp đồng hành chính cần tuân theo các quy định của luật dân sự như nguyên tắc hợp đồng, điều kiện có hiệu lực và hợp đồng vô hiệu Theo Bộ luật dân sự năm 2015, điều kiện có hiệu lực của hợp đồng bao gồm: chủ thể có năng lực pháp luật và năng lực hành vi phù hợp, sự tự nguyện của các bên, và mục đích, nội dung không vi phạm pháp luật và đạo đức xã hội Vì vậy, các bên tham gia hợp đồng hành chính phải tuân thủ các điều kiện của Luật dân sự, kết hợp với các quy định khác từ luật công đối với từng hợp đồng cụ thể.
Tính công là yếu tố nổi bật trong hợp đồng hành chính, nhằm bảo vệ lợi ích công của cộng đồng Hợp đồng hành chính không chỉ tuân thủ các quy định của luật tư mà còn phải tuân theo các quy định trong các ngành luật công, bao gồm luật hành chính, luật tố tụng hành chính, luật đầu tư theo phương thức đối tác công tư, luật đầu tư công, luật thuế, và luật quản lý ngân sách nhà nước.
Các hợp đồng hành chính cần tuân thủ cả quy định của luật công lẫn luật tư Ví dụ, điều kiện có hiệu lực của hợp đồng hành chính tại Albany phải phù hợp với Điều 633 của Bộ luật dân sự Albany và Điều 119.
Bộ luật thủ tục hành chính Albania, các điều kiện để hợp đồng hành chính có hiệu lực bao gồm 94 :
Tự do ý chí hợp đồng được thể hiện rõ ràng giữa các bên, nhưng đối với cơ quan nhà nước, quyền này bị giới hạn bởi các quy định pháp luật Cơ quan nhà nước chỉ được phép ký kết hợp đồng trong những trường hợp nhất định và phải tuân thủ quy định về hành chính Nếu vi phạm, việc ký kết hợp đồng hành chính cho các hoạt động không được phép sẽ ảnh hưởng đến hiệu lực của hợp đồng đó.
Lý do pháp lý cho việc ký kết hợp đồng hành chính là nhằm cung cấp dịch vụ, công trình và hàng hóa phục vụ cho lợi ích công cộng.
Đối tượng của hợp đồng hành chính cần được xác định ngay từ đầu trong thủ tục hành chính dẫn đến việc ký kết hợp đồng Đối với mua sắm công, đối tượng hợp đồng được xác định qua các hành vi hành chính như đơn đặt hàng và thông báo hợp đồng, trước khi tiến hành thủ tục hành chính, và cần đảm bảo tính minh bạch trong quá trình này.
Hợp đồng hành chính phải được lập thành văn bản, trừ khi pháp luật quy định hình thức khác, như hợp đồng công chứng hoặc điện tử Việc ký kết hợp đồng này phải tuân thủ quy định nghiêm ngặt, yêu cầu chữ ký của các bên hoặc đại diện theo cách thủ công hoặc điện tử, phù hợp với các phương thức pháp luật quy định Chữ ký của đại diện cơ quan công quyền phải dựa trên sự ủy quyền từ cơ quan có thẩm quyền.
94 Artan Spahiu (2017), “Public Interest Opposite the Freedom of Contractual Will in Administrative Contracts in the Republic of Albania”, Academic Journal of Interdisciplinary Studies, Vol6 No2, p.37 – 48
Hợp đồng không bị pháp luật cấm sử dụng và không mâu thuẫn với các quy định hành chính Thực tế, lệnh cấm ký kết hợp đồng hành chính thường không rõ ràng mà thể hiện qua việc yêu cầu ban hành hành vi hành chính Cơ quan quản lý nhà nước không được ký hợp đồng hành chính khi việc ban hành hành vi hành chính là nghĩa vụ pháp lý bắt buộc Do đó, cần lưu ý rằng các hợp đồng hành chính sẽ vô hiệu khi quan hệ cụ thể trong lĩnh vực luật công chỉ có thể được điều chỉnh bằng hành vi hành chính.
Cơ quan nhà nước được pháp luật ủy quyền toàn quyền quyết định, nhưng phải tuân thủ các điều kiện: a) quyết định phải được luật quy định; b) không được vượt quá giới hạn của luật; c) việc lựa chọn cơ quan công quyền thực hiện phải phù hợp với các nguyên tắc chung của Bộ luật thủ tục hành chính.
Pháp luật về hợp đồng hành chính bao gồm các quy phạm pháp luật do Nhà nước ban hành, nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh từ hợp đồng hành chính Mục tiêu của pháp luật này là bảo vệ quyền và lợi ích của các bên liên quan, đồng thời thúc đẩy sự phát triển của dịch vụ công.
2.2.2 Đặc điểm của pháp luật về hợp đồng hành chính
Pháp luật về hợp đồng hành chính - một loại hợp đồng để cung cấp dịch vụ công có một số đặc điểm như sau:
Pháp luật về hợp đồng hành chính bao gồm các quy tắc của luật công và luật tư, trong đó luật công, đặc biệt là luật hành chính, chiếm ưu thế Ở một số quốc gia như Đức và Mông Cổ, các quy định về hợp đồng hành chính được quy định trong Luật thủ tục hành chính Mặc dù hệ thống pháp luật Việt Nam không phân chia rõ ràng giữa luật công và luật tư, nhưng có thể nhận thấy rằng các quy tắc áp dụng cho hợp đồng hành chính trên toàn thế giới đều có những đặc thù chung Hợp đồng hành chính cần được điều chỉnh bởi một khung pháp lý khác biệt, vì việc coi chúng như các hợp đồng dân sự thông thường sẽ không đủ để bảo vệ lợi ích công và phù hợp với thông lệ quốc tế, đặc biệt trong bối cảnh Việt Nam gia nhập các điều ước quốc tế và tiếp nhận đầu tư PPP từ nước ngoài.
Pháp luật điều chỉnh hợp đồng hành chính nhằm bảo vệ lợi ích của cả hai bên và lợi ích chung của cộng đồng Khi nhà nước tham gia vào hợp đồng, cần nhận thức rằng vai trò của nhà nước là bình đẳng trong việc thiết lập và thực hiện cam kết Hợp đồng phải trở thành ràng buộc cao nhất đối với cơ quan nhà nước, yêu cầu tuân thủ cam kết và chịu trách nhiệm Theo pháp luật hợp đồng hành chính của Pháp, nhà nước chỉ có quyền thay đổi hoặc chấm dứt hợp đồng vì lợi ích công Quyền lực của nhà nước không được phép tạo ra sự chênh lệch trong quan hệ hợp đồng, điều này rất quan trọng để duy trì mối quan hệ lâu dài Bên tư nhân cũng cần được bảo vệ quyền lợi chính đáng và bình đẳng, điều này khuyến khích họ tham gia vào các mô hình đối tác công tư Lợi ích công ảnh hưởng đến quyền và nghĩa vụ của các bên trong hợp đồng, từ thực hiện đến giải quyết tranh chấp Hợp đồng hành chính là công cụ cung ứng dịch vụ công, phục vụ lợi ích công của toàn xã hội, tạo nên quy chế pháp lý đặc biệt so với hợp đồng dân sự và kinh tế.
Pháp luật hợp đồng hành chính đóng vai trò quan trọng trong việc bảo vệ quyền con người và thúc đẩy an sinh xã hội, thông qua việc cung cấp các dịch vụ công thiết yếu như giáo dục, y tế, và cơ sở hạ tầng Hiến pháp Việt Nam đã ghi nhận nhiều quyền con người, bao gồm quyền được đảm bảo an sinh xã hội, quyền chăm sóc sức khỏe, quyền học tập, và quyền sống trong môi trường trong lành Tuy nhiên, thực tế cho thấy nhiều trẻ em không thể vào học tại trường mầm non công lập do thiếu cơ sở vật chất, dẫn đến việc phải lựa chọn trường tư thục với chi phí cao, điều này gây khó khăn cho nhiều gia đình Nhà nước có trách nhiệm cung cấp dịch vụ công đầy đủ để đảm bảo quyền học tập cho trẻ em, nhưng hiện nay, pháp luật về đối tác công tư trong giáo dục còn nhiều hạn chế, chưa khuyến khích sự tham gia của khu vực tư nhân Do đó, việc hoàn thiện pháp luật hợp đồng hành chính là cần thiết để nâng cao an sinh xã hội và bảo vệ quyền lợi của công dân.
2.2.3 Nội dung cơ bản của pháp luật về hợp đồng hành chính
Pháp luật về hợp đồng hành chính ở một số quốc gia
3.1.1 Nguồn luật điều chỉnh về hợp đồng hành chính ở một số quốc gia
3.1.1.1 Nguồn luật điều chỉnh về hợp đồng hành chính ở Pháp
Hợp đồng hành chính là thuật ngữ xuất phát từ Pháp, phản ánh sự phân chia giữa luật công và luật tư Tòa án hành chính giải quyết tranh chấp liên quan đến luật công, bao gồm hợp đồng hành chính, trong khi tòa án thường xử lý các tranh chấp về luật tư Nguồn luật áp dụng cho hợp đồng hành chính ở Pháp có những đặc thù, với truyền thống pháp luật Civil Law, trong đó luật thành văn là nguồn chính Án lệ, đặc biệt là các bản án của Tham chính viện, đóng vai trò quan trọng trong việc xác định và xây dựng quy tắc cho hợp đồng hành chính, như việc phân loại hợp đồng hành chính và thiết lập nguyên tắc áp dụng Ngoài ra, Bộ pháp điển về giao thầu công và Pháp lệnh ngày 17/06/2004 quy định về hợp đồng hợp tác công tư cũng chứa đựng các quy định quan trọng Bộ luật dân sự Pháp năm 1804, sửa đổi lần cuối vào năm 2016, cũng cung cấp các nguyên tắc chung về hợp đồng áp dụng cho hợp đồng hành chính, như quyền tự do hợp đồng và trách nhiệm hợp đồng Hơn nữa, pháp luật của Liên minh Châu Âu cũng ảnh hưởng đến lĩnh vực mua sắm công.
Pháp luật về quan hệ đối tác công tư (PPP) ở Pháp tuân theo các quy định chung của EU và được áp dụng trong nhiều lĩnh vực như giao thông, y tế, giáo dục và môi trường, với khoảng 100 tỷ euro hoạt động mỗi năm Khung pháp lý PPP đã được cải cách thông qua việc chuyển đổi các chỉ thị châu Âu thành các Pháp lệnh trong nước Năm 2018, Pháp ban hành Bộ luật Thỏa thuận nhượng quyền và mua sắm công, có hiệu lực từ 1 tháng 4 năm 2019, nhằm hợp nhất các quy tắc liên quan đến mua sắm công và hợp đồng PPP thành một văn bản duy nhất với 1.747 điều, giúp đơn giản hóa quy trình Những thay đổi này được kỳ vọng sẽ thúc đẩy thực hiện các dự án PPP trong các lĩnh vực chủ chốt Đặc biệt, trong bối cảnh dịch bệnh COVID-19, Pháp lệnh số 2020-319 đã được ban hành để hỗ trợ các cơ quan và doanh nghiệp đối phó với khủng hoảng, bao gồm việc đơn giản hóa thủ tục đấu thầu và kéo dài thời hạn hợp đồng.
3.1.1.2 Nguồn luật điều chỉnh về hợp đồng hành chính ở Đức
Các quy tắc cơ bản điều chỉnh hợp đồng hành chính tại Đức được quy định trong Luật Thủ tục Hành chính năm 1976, cùng với các luật cụ thể của bang và liên bang, án lệ, và Bộ luật Dân sự Đức.
105 Patrick Mitchell and Matthew Job (2021), The Public-Private Partnership Law Review, Herbert Smith
Freehills LLP, Edition 7, https://thelawreviews.co.uk/title/the-public-private-partnership-law-review/france, truy cập ngày 08/04/2021
Trong Luật thủ tục hành chính Đức, thủ tục hành chính được định nghĩa tại Điều 9 bao gồm các hoạt động kiểm tra yêu cầu và thông qua hành vi hành chính hoặc hợp đồng hành chính Giao kết hợp đồng hành chính (HĐHC) được coi là một phần của thủ tục hành chính Tuy nhiên, Đức không có luật cụ thể cho các dự án hoặc hợp đồng PPP, ngoại trừ quy định hiến pháp về quản lý đường ô tô Các dự án PPP phải tuân theo khung pháp lý dân sự và các yêu cầu pháp lý liên quan như luật thuế, an sinh xã hội và sức khỏe Khung pháp lý về mua sắm công của Liên minh châu Âu cũng áp dụng cho các hợp đồng công theo luật Đức, với các điều khoản chính được quy định trong Điều 97 của Đạo luật chống hạn chế cạnh tranh Các quy định thực hiện bao gồm Quy chế mua sắm công, Quy chế nhượng quyền và các quy chế liên quan đến các lĩnh vực cụ thể như giao thông vận tải và quốc phòng Năm 2020 chứng kiến sự gia tăng tính minh bạch trong các mối quan hệ đối tác công - tư ở cấp liên bang, với Bộ Giao thông vận tải công bố các hợp đồng PPP đang thực hiện cho việc xây dựng đường ô tô liên bang.
106 Mahendra P Singh (1985) Administrative Powers: Contracts, Private-Law Acts, Real Acts, and Planning In: German Administrative Law, Springer, Berlin, Heidelberg, tr.50
107 Thomas Schmitz (2013), The administrative procedure in German administrative law, tại địa chỉ https://www.google.com/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=&ved*hUKEwiS2KLD-
NPrAhVEw4sBHVk2CokQFjADegQIBRAB&url=http%3A%2F%2Fwww.thomas-schmitz- hanoi.vn%2FDownloads%2FZDR-Conference_admin-decision_Schmitz1- en.pdf&usg=AOvVaw0WyS7_nht_5mgcqhrzLTxZ
Vào ngày 20/08/2020, báo cáo bốn năm một lần về các dự án PPP đã được công bố, nhằm nâng cao tính minh bạch và thiết lập chính sách chung cho các dự án PPP.
3.1.1.3 Nguồn luật điều chỉnh về hợp đồng chính phủ ở Anh Ở Anh, không có một luật riêng điều chỉnh mà các quy định về hợp đồng chính phủ chủ yếu nằm ở các Quy định và các văn bản hành chính khác Quy chế hợp đồng công (Public Contracts Regulations 2015) hiện đang là những quy định chính điều chỉnh lĩnh vực này thay thế cho Quy chế hợp đồng công năm 2006 109
Trước đây, Hợp đồng chính phủ ở Anh được xem như các loại hợp đồng khác mà không có sự phân biệt, với các quy định của luật tư thông thường áp dụng cho chúng Tuy nhiên, gần đây, vai trò của luật công đã trở thành nguồn luật quan trọng trong việc điều chỉnh các quan hệ hợp đồng chính phủ, cho thấy một xu hướng phát triển mới trong pháp luật Anh Điều này phản ánh sự kết hợp giữa các quy định của án lệ truyền thống về luật hợp đồng và các nguyên tắc hành chính công đang được phát triển và áp dụng một cách thống nhất.
Luật hợp đồng quy định các nguyên tắc cơ bản cho việc hình thành hợp đồng chính phủ, bao gồm đề xuất và chấp nhận hợp đồng cùng với lợi ích đối ứng Các quy định về xác định và thực thi điều khoản hợp đồng, như điều khoản phạt, áp dụng đồng đều cho cả hợp đồng chính phủ và các hợp đồng khác Hợp đồng chính phủ cũng chịu sự điều chỉnh của các quy tắc về nhầm lẫn, thông tin sai lệch, bất khả kháng, vi phạm và bồi thường vi phạm hợp đồng Tuy nhiên, tầm quan trọng của những quy định này thường bị xem nhẹ.
108 https://thelawreviews.co.uk/title/the-public-private-partnership-law-review/germany, truy cập ngày 20/04/2021
109 Xem Public Contracts Regulations 2015 tại https://www.legislation.gov.uk/uksi/2015/102/contents/made, truy cập 20/04/2021
Luật hợp đồng thông thường ảnh hưởng đến hợp đồng chính phủ, với ưu tiên của chính phủ trong việc tránh tranh chấp và quản lý hợp đồng qua các phương thức thay thế nhằm giảm chi phí Thực tế cho thấy, luật hợp đồng được áp dụng để hình thành các điều khoản trong hợp đồng chính phủ.
Qua các vụ án tại tòa án, có thể thấy rằng hầu hết các quy trình hợp đồng chính phủ đều phải tuân thủ quy định của luật công Một hợp đồng chính phủ chỉ được công nhận khi đáp ứng đầy đủ các yếu tố pháp lý trong quá trình hình thành Việc xác định năng lực của cơ quan nhà nước tham gia hợp đồng diễn ra ngay từ giai đoạn đầu Quyền ký kết hợp đồng của các cơ quan nhà nước có thể dựa trên luật thành văn hoặc án lệ, như được quy định trong Luật về bãi bỏ quy định và hợp đồng thuê ngoài năm 1994 Theo lý thuyết, quyền ký kết hợp đồng chính phủ thuộc về các Bộ trưởng được ủy quyền từ Nghị viện, và các Bộ trưởng không được phép ủy quyền cho người khác, trừ trường hợp Bộ trưởng có thể ủy quyền cho công chức dưới quyền.
Carltona (được hình thành thông quan vụ Carltona v Commissioners of works
Vào năm 1943, vụ án (1943) 2 All ER 560 đã làm rõ rằng hành vi của các công chức dưới quyền thực chất là hành vi của bộ trưởng, người phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện và tòa án Bên cạnh đó, một số án lệ đã chỉ ra rằng tòa án dựa vào học thuyết không đúng thẩm quyền (doctrine of ultra vires) để xác định xem cơ quan nhà nước có quyền ký kết hợp đồng chính phủ hay không, như trong vụ R v Lewisham LBC, ex p.
Trong vụ Shell (1988) 1 All ER 938, Tòa án đã quyết định ngăn chặn một số chính quyền địa phương sử dụng quyền hạn ký kết hợp đồng chính phủ để thực hiện các mục đích chính trị.
Vương quốc Anh đã dẫn đầu trong việc thực hiện quan hệ đối tác công tư từ đầu những năm 1990, thông qua chương trình tư nhân hóa rộng rãi các dịch vụ công.
DVC bao gồm các lĩnh vực như viễn thông, khí đốt, điện, nước, chất thải, sân bay, đường sắt và nhượng quyền cơ sở hạ tầng giao thông Tuy nhiên, Anh vẫn chưa có luật riêng về PPP, mà các quy định chủ yếu thuộc về Chính phủ và các cơ quan nhà nước khác Quy định về Hợp đồng công năm 2015 (PCR) điều chỉnh việc mua sắm các công trình và dịch vụ công Ngoài PCR, còn có ba bộ quy định chuyên biệt cho các loại hợp đồng khác: Hợp đồng nhượng quyền (2016) cho phép nhà thầu kiếm thù lao từ bên thứ ba; Hợp đồng dịch vụ công (2016) áp dụng cho các dịch vụ như năng lượng, nước, vận tải và sân bay; và Hợp đồng quốc phòng và an ninh (2011) cho các hợp đồng nhạy cảm Tất cả các quy định này yêu cầu tuân thủ các nguyên tắc mua sắm công như công bằng, bình đẳng, không phân biệt đối xử và minh bạch trong quy trình dự thầu.
Nghiên cứu cho thấy, mặc dù hợp đồng chính phủ ở Anh vẫn dựa trên luật hợp đồng thông thường từ án lệ truyền thống, nhưng luật công ngày càng trở nên quan trọng do vai trò của cơ quan công quyền trong các hợp đồng này.
3.1.1.4 Nguồn luật điều chỉnh về hợp đồng hành chính ở Trung Quốc
Thực trạng pháp luật về hợp đồng hành chính ở Việt Nam
3.2.1 Nguồn luật điều chỉnh về hợp đồng hành chính ở Việt Nam
Hiện nay, khái niệm và các loại hợp đồng hành chính chưa được quy định rõ ràng trong pháp luật Việt Nam Tuy nhiên, thông qua việc nghiên cứu hợp đồng hành chính ở các quốc gia khác và đối chiếu với các hợp đồng hiện có tại Việt Nam, có thể nhận diện được những điểm tương đồng và khác biệt trong quy định và thực tiễn áp dụng.
Thứ nhất, ở Việt Nam chưa có quy định về hợp đồng hành chính trong các văn bản pháp luật
127 Điều 12 (11), Luật tố tụng hành chính năm 2017 của Trung Quốc
128 Xem Jihong Wang (2020) A general introduction to public-private partnerships in China https://www.lexology.com/library/detail.aspx?gUbbf186-d7b0-4726-9532-8289f4676719 Truy cập lần cuối ngày 20/05/2021
Trong khung pháp luật Việt Nam, hợp đồng hành chính chưa được quy định chính thức, và thuật ngữ này chưa xuất hiện trong bất kỳ văn bản quy phạm pháp luật hay án lệ nào.
Thứ hai, ở Việt Nam các hợp đồng tương đương với Hợp đồng hành chính ở các nước đang tồn tại dưới dạng hợp đồng dân sự, thương mại
Các hợp đồng hành chính tại Việt Nam bao gồm: hợp đồng mua bán hàng hóa và dịch vụ của cơ quan nhà nước, hợp đồng ủy quyền thực hiện dịch vụ công, hợp đồng đối tác công tư, hợp đồng lao động giữa nhà nước và người lao động trong khu vực công, cùng với hợp đồng cho phép sử dụng tài sản công và một số hợp đồng khác.
Hợp đồng hành chính (HĐHC) tại Việt Nam thể hiện sự tham gia của Nhà nước vào các quan hệ hợp đồng, tương tự như các quốc gia khác, và ngày càng được áp dụng rộng rãi Các hợp đồng này thường được thực hiện dưới hình thức hợp đồng dân sự hoặc hợp đồng kinh tế Một trong những loại hợp đồng hành chính quan trọng hiện nay là hợp đồng đối tác công tư, được quy định trong Luật đầu tư theo phương thức đối tác công tư 2020, đây là hình thức đầu tư đặc biệt Ngoài ra, còn có các hợp đồng khác như hợp đồng thu gom rác sinh hoạt, hợp đồng mua sắm công, hợp đồng cho thuê tài sản nhà nước và hợp đồng cho thuê đất rừng.
Việc áp dụng hợp đồng dân sự và hợp đồng thương mại trong dịch vụ công đã dẫn đến sự không rõ ràng về bản chất của hợp đồng hành chính, gây tranh luận trong quy định pháp luật Hiện nay, khung pháp lý chưa đủ mạnh để thúc đẩy mô hình đối tác công tư, trong khi quyền lợi của người tiêu dùng dịch vụ công vẫn chưa được bảo vệ đầy đủ Do đó, cần điều chỉnh theo hướng hợp đồng hành chính để xây dựng các quy chế pháp lý phù hợp, nhằm thúc đẩy phát triển đối tác công tư, đáp ứng nhu cầu thiết yếu của người dân và đảm bảo an sinh xã hội, góp phần vào sự phát triển bền vững của kinh tế xã hội.
Hợp đồng đối tác công tư (PPP) ở Việt Nam là hình thức đầu tư kinh tế bắt đầu từ năm 1997 với Nghị định 77-CP Chính sách PPP được khẳng định qua Nghị quyết số 13-NQ/TW ngày 16/01/2012, dẫn đến việc Quốc hội và Chính phủ ban hành nhiều văn bản điều chỉnh, bao gồm Luật Đầu tư năm 2014 và các nghị định liên quan Luật PPP, được thông qua vào ngày 18/6/2020, có hiệu lực từ 01/01/2021, nhằm tạo khung pháp lý cho việc thu hút đầu tư từ khu vực tư nhân vào hạ tầng thiết yếu Tuy nhiên, sau khi Luật PPP có hiệu lực, số lượng dự án đầu tư theo phương thức này không tăng mà còn giảm, do sự thiếu hụt về pháp lý và nội dung quy định chưa đầy đủ để quản lý lĩnh vực phức tạp này.
Các quy định về hợp đồng dự án PPP chủ yếu nằm trong chương IV của Luật PPP năm 2020, giúp khắc phục tình trạng phân tán trong các văn bản pháp luật và tạo sự yên tâm cho nhà đầu tư Hợp đồng PPP, với sự tham gia của nhà nước, vẫn tuân thủ các quy định chung trong Bộ luật dân sự năm 2015, nhưng cũng có những điểm đặc thù theo Luật PPP Luật Đầu tư 2020, có hiệu lực từ ngày 01/01/2021, điều chỉnh lĩnh vực đầu tư chung và bổ sung quy định về chính sách, quy trình, thủ tục hành chính liên quan đến PPP Nhiều vấn đề pháp lý liên quan đã được quy định trong các luật hiện hành như Luật Đầu tư, Luật Doanh nghiệp, và Bộ Luật dân sự Luật PPP chỉ đưa ra định nghĩa và các loại hợp đồng dự án PPP, không bao gồm toàn bộ nội dung pháp lý.
129 https://dangcongsan.vn/cung-ban-luan/tang-cuong-suc-song-cho-phuong-thuc-doi-tac-cong-tu-
Hợp đồng dự án PPP cần được quy định rõ ràng về quyền và nghĩa vụ của cả cơ quan ký kết và nhà đầu tư, điều này vẫn chưa được cụ thể hóa Để phù hợp với thông lệ quốc tế, mối quan hệ công tư giữa Nhà nước và khu vực tư nhân cần có sự thay đổi, đặc biệt là việc tách bạch chức năng quản lý và vai trò chủ thể trong hợp đồng PPP Cơ quan Nhà nước, với tư cách là chủ thể của hợp đồng, cần tuân thủ các quyền và nghĩa vụ đã cam kết Đồng thời, cần thay đổi tư duy quản lý kinh tế và tăng cường các thể chế nhằm phát triển thị trường hợp tác công tư PPP Do đó, việc điều chỉnh và hoàn thiện khuôn khổ pháp lý, cũng như rà soát các khó khăn hiện tại là cần thiết để kịp thời tháo gỡ các vướng mắc.
Cần xác định hợp đồng PPP là một loại hợp đồng hành chính trong luật để làm rõ quy định pháp lý liên quan Hợp đồng PPP, với mục tiêu cung cấp dịch vụ công, có những đặc thù riêng so với hợp đồng thương mại và dân sự Bên nhà nước trong hợp đồng này không chỉ có quyền và nghĩa vụ mà còn được hưởng những đặc quyền nhằm bảo vệ lợi ích công Ngoài ra, người tiêu dùng dịch vụ công và cộng đồng đóng vai trò giám sát trong quá trình thực hiện hợp đồng PPP.
3.2.2 Thực tiễn giao kết hợp đồng hành chính ở Việt Nam
Giao kết hợp đồng hành chính tại Việt Nam được thực hiện qua phương thức đấu thầu công khai, nhằm đảm bảo quyền tiếp cận hợp đồng cho bên tư nhân Tuy nhiên, vẫn tồn tại nhiều vấn đề pháp lý trong quá trình đấu thầu, đặc biệt là trong lĩnh vực thuốc y tế, dẫn đến tình trạng thiếu hụt thuốc, vật tư và thiết bị y tế tại nhiều cơ sở khám chữa bệnh Điều này ảnh hưởng nghiêm trọng đến công tác chăm sóc sức khỏe nhân dân, như đã được báo cáo bởi 34 Sở Y tế và 21 Bệnh viện tuyến.
Theo báo cáo từ Trung ương, 28 sở Y tế và 12 bệnh viện tuyến Trung ương đang gặp tình trạng thiếu thuốc, trong khi 26 sở Y tế và 15 bệnh viện tuyến Trung ương thiếu vật tư tiêu hao và hóa chất Ngoài ra, 14 sở Y tế và 8 bệnh viện tuyến Trung ương cũng báo cáo tình trạng thiếu trang thiết bị y tế Những khó khăn trong công tác đấu thầu thuốc tại các cơ sở khám, chữa bệnh chủ yếu do bất cập trong quy định pháp luật, với thời gian xây dựng danh mục đấu thầu mất từ 7-8 tháng và 4 tháng cho quá trình đấu thầu Thời gian từ khi xây dựng danh mục đến khi có kết quả đấu thầu có thể kéo dài đến 1 năm, dẫn đến tình trạng thiếu thuốc cục bộ cho một số loại thuốc thuộc danh mục đấu thầu quốc gia và danh mục đàm phán giá.
Năm 2022, việc ban hành kết quả đấu thầu cấp Quốc gia chậm trễ đã dẫn đến tình trạng thiếu thuốc Anastrozol trong khoảng thời gian 2 tháng, ảnh hưởng đến Bệnh viện Bạch Mai và Bệnh viện K, khiến việc điều trị bệnh nhân bị gián đoạn Hiện nay, các bệnh viện phải dành nhiều công sức cho công tác đấu thầu, ngay cả khi mua sắm vật dụng hành chính Những người làm chuyên môn như bác sĩ và điều dưỡng không được đào tạo về kinh tế, do đó họ phải học thêm để tham gia đấu thầu Thực tế cho thấy, có nhiều sai sót trong quá trình đấu thầu đã dẫn đến việc xử lý nhân sự tài năng trong ngành y tế, gây lãng phí nguồn lực Do đó, cần có những đột phá trong quy trình đấu thầu để các y bác sĩ có thể tập trung vào chuyên môn và chăm sóc sức khỏe cho người dân Nhiệm vụ đấu thầu thuốc và trang thiết bị y tế nên được giao cho Sở Y tế thành phố để thực hiện một cách thống nhất trên toàn tỉnh/thành phố.
Trong giao kết hợp đồng đối tác công tư, có nhiều vấn đề pháp lý cần lưu ý, bao gồm các loại hợp đồng đối tác công tư, các chủ thể liên quan trong hợp đồng và quy trình thực hiện giao kết hợp đồng.
130 http://baohoabinh.com.vn/219/169308/Tap-trung-xu-ly-som-nhung-ton-tai,-han-che-cua-nganh-Y-te.htm
131 https://laodong.vn/y-te/bao-dong-benh-vien-bach-mai-thieu-thuoc-dap-ung-nhu-cau-dieu-tri-dac-biet-1090426.ldo
Theo Luật PPP năm 2020, các loại hợp đồng đối tác công tư bao gồm Hợp đồng BOT, Hợp đồng BTO, và Hợp đồng BOO Những hợp đồng này quy định rõ ràng các hình thức hợp tác giữa nhà nước và khu vực tư nhân trong việc đầu tư và quản lý các dự án hạ tầng.
Hợp đồng BT đã bị bãi bỏ theo quy định mới về hình thức đầu tư đối tác công tư (PPP), nhằm đảm bảo tính thống nhất với Luật PPP Các dự án BT đang thực hiện sẽ dừng triển khai từ ngày 15 tháng 8 năm 2020, và các hợp đồng BT chưa được phê duyệt cũng sẽ ngừng thực hiện Hợp đồng BT có nhiều hạn chế, như thiếu minh bạch trong giá trị công trình và quỹ đất, không đảm bảo trách nhiệm của nhà đầu tư trong bảo trì dài hạn, do đó không được công nhận là một loại hợp đồng PPP trong Luật mới.
So sánh pháp luật về hợp đồng hành chính ở một số quốc gia và Việt Nam
3.3.1 Những điểm tương đồng trong pháp luật một số quốc gia và Việt Nam về hợp đồng hành chính
Nghiên cứu về hợp đồng hành chính trong pháp luật của Pháp, Đức, Anh, Mỹ và một số quốc gia khác so với Việt Nam chỉ ra những điểm chung quan trọng trong quy định về hợp đồng hành chính Những điểm chung này không chỉ làm rõ bản chất và đặc điểm của hợp đồng hành chính mà còn phân biệt nó với các loại hợp đồng theo luật tư như dân sự và thương mại Đồng thời, nghiên cứu cũng phản ánh xu hướng phát triển của hợp đồng hành chính trên toàn cầu.
Hợp đồng hành chính có sự tương đồng rõ rệt trong pháp luật các quốc gia, với đặc điểm là một bên là cơ quan nhà nước và bên kia là tư nhân hoặc cơ quan nhà nước khác Đối tượng của hợp đồng này thường liên quan đến mua sắm hàng hóa, xây dựng công trình công và cung cấp dịch vụ công, nhằm phục vụ lợi ích chung của cộng đồng Việc giao kết hợp đồng hành chính được thực hiện qua thủ tục pháp lý đảm bảo tính công khai và minh bạch Nội dung hợp đồng thường chứa các điều khoản thể hiện sự bất bình đẳng, với đặc quyền của nhà nước nhằm bảo vệ lợi ích công Tranh chấp phát sinh từ hợp đồng hành chính sẽ được giải quyết tại tòa án hành chính, nếu có Về bản chất, hợp đồng hành chính khác biệt với hợp đồng theo luật tư do nó mang đặc tính kép, vừa có yếu tố công vừa có yếu tố tư, và do đó phải tuân theo cả quy định của luật tư và luật công.
Hợp đồng hành chính có bản chất công và tư, dẫn đến những đặc thù trong việc hình thành, giao kết, thực hiện và chấm dứt hợp đồng Quy chế về hợp đồng hành chính ở nhiều quốc gia đều yêu cầu tính minh bạch trong thủ tục, bình đẳng và không phân biệt đối xử Tại Việt Nam, mặc dù chưa có quy định cụ thể về hợp đồng hành chính, nhưng đã có những quy định tương đồng với quốc tế, như việc giao kết hợp đồng mua sắm công và hợp đồng đối tác công tư theo pháp luật đấu thầu, đảm bảo yêu cầu minh bạch và bình đẳng trong cung cấp dịch vụ công Các tranh chấp liên quan đến giao đất và cho thuê đất rừng cũng đã được giải quyết tại toà án hành chính.
Hợp đồng hành chính ở Pháp, Anh, Mỹ và các quốc gia khác đều ghi nhận các điều khoản đặc quyền của cơ quan nhà nước nhằm đảm bảo lợi ích công Tại Pháp, cơ quan nhà nước có quyền kiểm soát, trừng phạt, sửa đổi đơn phương và chấm dứt hợp đồng Ở Anh và các quốc gia khác, bên nhà nước cũng có quyền sửa đổi và chấm dứt hợp đồng vì lợi ích công, đặc biệt trong các hợp đồng đối tác công tư Tại Pháp, hầu hết rủi ro trong hợp đồng đối tác công tư được chuyển giao cho bên tư nhân, trừ những rủi ro do pháp luật hoặc bất khả kháng Ở Mỹ, cơ quan nhà nước có quyền chấm dứt hợp đồng với nhà cung cấp không đáp ứng yêu cầu dịch vụ công Tất cả các hợp đồng hành chính đều là công cụ cung cấp dịch vụ công, đáp ứng nhu cầu thiết yếu và đảm bảo an sinh xã hội, do đó, lợi ích công chi phối quá trình thiết lập và thực thi hợp đồng hành chính ở các quốc gia, mặc dù có sự khác biệt về tên gọi và thể chế.
3.3.2 Những điểm khác biệt trong pháp luật một số quốc gia và Việt Nam về hợp đồng hành chính
Mặc dù có sự khác biệt trong pháp luật giữa các quốc gia do sự phát triển và hệ thống pháp luật riêng, thuật ngữ “hợp đồng hành chính” được sử dụng tại Pháp, Đức và Trung Quốc, trong khi Anh và Mỹ gọi là “hợp đồng chính phủ” Việt Nam chưa có thuật ngữ tương đương trong pháp luật Việc giao kết hợp đồng hành chính vẫn tuân thủ nguyên tắc công khai, minh bạch, nhưng các quy định về thủ tục và cách thức giao kết lại khác nhau giữa các quốc gia.
Hợp đồng hành chính ở các quốc gia như Pháp, Anh, Mỹ và nhiều nơi khác đều bao gồm các điều khoản đặc quyền của cơ quan nhà nước nhằm bảo đảm lợi ích công Tuy nhiên, các đặc quyền này thường được quy định chi tiết hơn trong pháp luật của Pháp và Đức Cụ thể, các quyền như quyền kiểm soát đối tác để giám sát thực hiện dịch vụ công, quyền trừng phạt vi phạm hợp đồng, quyền sửa đổi đơn phương các điều khoản, và quyền huỷ bỏ hợp đồng được ghi nhận rõ ràng Ngược lại, tại Anh và các quốc gia khác, trong các hợp đồng đối tác công tư, nhà nước cũng có quyền sửa đổi và chấm dứt hợp đồng vì lý do lợi ích công.
Cơ chế giải quyết tranh chấp ở các nước Pháp và Đức đặc trưng bởi việc sử dụng toà án hành chính để xử lý các vụ việc liên quan đến hợp đồng hành chính, phản ánh sự phân chia giữa luật công và luật tư trong hệ thống pháp luật Civil Law Trong khi đó, các nước Common Law như Anh và Mỹ lại áp dụng toà án thường để giải quyết các tranh chấp liên quan đến hợp đồng chính phủ, tương tự như các loại hợp đồng khác.
Hợp đồng hành chính, đặc biệt là hợp đồng hợp tác công tư, đang trở thành tâm điểm chú ý trong các hệ thống kinh tế toàn cầu, nhờ vào những lợi ích vượt trội mà nó mang lại Các quốc gia đã áp dụng hợp đồng hành chính ghi nhận khả năng giải quyết tình trạng thiếu hụt tài chính, cho phép khu vực tư nhân tham gia tích cực vào phát triển kinh tế, và chuyển hướng nguồn lực công cho các dự án lớn mà khu vực tư nhân có thể không tham gia Nghiên cứu cho thấy hợp đồng đối tác, được xem như một hình thức của hợp đồng hành chính, đang được phát triển mạnh mẽ trên toàn thế giới.
Việc nhận thức hiện đại về dịch vụ công và xu hướng chuyển sang khu vực tư nhân phản ánh nhu cầu ngày càng cao của nhà nước và xã hội Sự phát triển của các khái niệm dịch vụ công xuất phát từ yêu cầu ngày càng lớn của cộng đồng, đặc biệt khi kinh tế kỹ thuật tiến bộ Số lượng dịch vụ công có thể cung cấp cho công dân là không giới hạn và là chỉ số quan trọng của sự phát triển cộng đồng Sự tồn tại của các thỏa thuận giữa hành chính và cá nhân trong hoạt động dịch vụ công, tài sản công, và mua sắm công đều chịu sự điều chỉnh của pháp luật hành chính Quyền tự do hợp đồng của chính phủ trong lĩnh vực quản lý công có những đặc thù riêng, yêu cầu sự ủy quyền trong quản lý dịch vụ công Sự gia tăng hợp đồng hành chính trong quản lý công cho thấy vai trò quan trọng của chúng, đặc biệt là trong các hình thức thỏa thuận chuyển nhượng và hợp đồng dịch vụ công Sự phát triển này không chỉ được đo bằng số lượng hợp đồng mà còn qua chất lượng, khi việc áp dụng hợp đồng đã chuyển đổi phương thức quản lý sang “quản lý theo hợp đồng”, tạo ra một mô hình quản lý đồng thuận hơn Xu hướng sử dụng hợp đồng hành chính trong quản lý nhà nước, đặc biệt là hợp tác công tư, đang ngày càng phát triển tại Pháp và nhiều quốc gia khác, đáp ứng nhu cầu đa dạng của người dân trong xây dựng cơ sở hạ tầng và phát triển dịch vụ công.
Nghiên cứu so sánh pháp luật về hợp đồng hành chính ở Pháp, Đức, Anh,
Mỹ và các quốc gia khác có nhiều điểm tương đồng trong quy định pháp luật về hợp đồng hành chính, với các điều khoản quy định đặc quyền của cơ quan nhà nước nhằm bảo đảm lợi ích công Pháp luật Pháp ghi nhận quyền kiểm soát và giám sát của cơ quan nhà nước đối với đối tác, quyền xử phạt vi phạm hợp đồng, quyền sửa đổi đơn phương và quyền chấm dứt hợp đồng Trong khi đó, ở Anh và các quốc gia khác, bên nhà nước có quyền sửa đổi và chấm dứt hợp đồng vì lợi ích công Điều này cho thấy bản chất của hợp đồng hành chính là vì lợi ích công, chi phối mọi vấn đề liên quan Dù quy định pháp luật khác nhau, mục tiêu chung vẫn là bảo vệ lợi ích công, khẳng định vai trò của nhà nước trong hợp đồng, khác biệt với các đối tác tư nhân Nghiên cứu về pháp luật quốc tế mở ra nhiều ý tưởng để hoàn thiện pháp luật Việt Nam về hợp đồng hành chính.
GIẢI PHÁP XÂY DỰNG VÀ HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỀ HỢP ĐỒNG HÀNH CHÍNH
Quan điểm, yêu cầu đối với xây dựng và hoàn thiện pháp luật về Hợp đồng hành chính ở Việt Nam
4.1.1 Quan điểm đối với xây dựng và hoàn thiện pháp luật về hợp đồng hành chính ở Việt Nam
Trong bối cảnh toàn cầu hóa và hội nhập quốc tế, chính phủ cần phải điều chỉnh quản trị nhà nước để đáp ứng nhanh chóng với những biến đổi về kinh tế, xã hội và công nghệ mới Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XIII đã nhấn mạnh tầm quan trọng của việc thích ứng với những thay đổi này.
Năm 2021, xu hướng phát triển kinh tế hiện nay đã chỉ ra rằng cần đổi mới mạnh mẽ phương thức quản lý nhà nước, chuyển giao những công việc không cần thiết cho các tổ chức xã hội và áp dụng cơ chế đặt hàng trong cung cấp dịch vụ công Việc đẩy mạnh cung ứng dịch vụ công theo cơ chế thị trường và thúc đẩy xã hội hóa dịch vụ công sẽ giúp nhà nước giảm dần việc trực tiếp cung cấp dịch vụ, thay vào đó là ký kết hợp đồng với tư nhân, như hợp đồng mua sắm công và hợp đồng hợp tác công tư Chính sách này không chỉ phù hợp với xu hướng toàn cầu mà còn giúp nâng cao hiệu quả quản trị dịch vụ công Do đó, hợp đồng hành chính sẽ trở thành phương thức cung ứng dịch vụ công quan trọng tại Việt Nam trong tương lai, và cần hoàn thiện pháp luật về hợp đồng hành chính để đảm bảo cơ sở pháp lý cho việc cung cấp dịch vụ công hiệu quả.
Nghị quyết 27/2022/NQ-TW đề ra các nhiệm vụ và giải pháp nhằm xây dựng nhà nước pháp quyền, trong đó nhấn mạnh việc tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của Chính phủ cũng như chính quyền địa phương Mục tiêu là xây dựng nền hành chính nhà nước phục vụ hiệu quả cho người dân và doanh nghiệp.
150 Đảng cộng sản Việt Nam (2021), sđd, tập 2, tr.98
151 Đảng cộng sản Việt Nam(2021), sđd, tập 2, tr.114
Xây dựng nền hành chính phục vụ Nhân dân với các yếu tố dân chủ, pháp quyền, chuyên nghiệp và hiện đại, nhằm tạo môi trường thuận lợi cho người dân và doanh nghiệp Tiếp tục cải cách hành chính, tập trung nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức với ba trụ cột chính: tổ chức bộ máy, công vụ và hành chính điện tử Đơn giản hóa thủ tục hành chính, loại bỏ những rào cản không cần thiết, đồng thời áp dụng hiệu quả dịch vụ công trực tuyến Hướng tới xây dựng nền kinh tế số, chính phủ số và xã hội số, cải thiện hiệu quả quản lý tài chính công và chất lượng dịch vụ công, đồng thời sắp xếp lại các đơn vị sự nghiệp công lập theo hướng tinh gọn và hiệu quả.
Trong nhà nước pháp quyền, nền hành chính cần phải phục vụ nhân dân một cách hiệu quả Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng đã nhấn mạnh việc xây dựng nền hành chính phục vụ dân, với các tiêu chí như dân chủ, pháp quyền, chuyên nghiệp, hiện đại, trong sạch và minh bạch Cần đổi mới tổ chức và hoạt động của Chính phủ theo hướng tinh gọn, hiệu lực và hiệu quả Nền hành chính phục vụ có đặc trưng là văn hóa phục vụ, cơ cấu tổ chức tự chủ, hợp tác và linh hoạt, cùng với phương thức hành vi công khai, minh bạch Chính sách phải được xây dựng dựa trên nền tảng dân chủ, và vai trò của nhà quản lý công là phục vụ công dân Để đáp ứng nhu cầu dịch vụ công, cơ quan nhà nước cần đảm bảo sự hài lòng của công dân, vì nếu không, nền hành chính chưa thực hiện tốt trách nhiệm của mình Nền hành chính phục vụ yêu cầu nhà quản lý công phải có “tinh thần công”, tập trung vào việc sử dụng quyền lực một cách hợp lý.
Nền hành chính phục vụ, theo Nguyễn Trọng Bình (2017), phải hướng tới lợi ích công, bảo vệ quyền lợi hợp pháp của công dân và không được lạm dụng quyền lực Chức năng chính của nền hành chính này là đáp ứng nhu cầu của người dân, đảm bảo sự thuận tiện trong việc tiếp cận và sử dụng dịch vụ công Điều này yêu cầu các dịch vụ công phải được cung cấp một cách hiệu quả và dễ dàng cho mọi công dân.
Dịch vụ công trong nhà nước pháp quyền XHCN có những đặc điểm nổi bật Đầu tiên, dịch vụ công được tổ chức để cung cấp các dịch vụ thiết yếu cho xã hội, nhằm phục vụ nhu cầu và lợi ích chung, bảo đảm quyền và nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân theo pháp luật Thứ hai, các cơ quan nhà nước từ Trung ương đến địa phương là chủ thể quản lý dịch vụ công, duy trì hoạt động theo nguyên tắc và trật tự nhất định Nhà nước không chỉ cung cấp dịch vụ công mà còn ủy quyền cho cá nhân, tổ chức tư nhân, đảm bảo tính bình đẳng, minh bạch và công bằng trong cung cấp dịch vụ Cuối cùng, dịch vụ công diễn ra trên nhiều lĩnh vực, đáp ứng nhu cầu xã hội ngày càng cao và tạo điều kiện cho cá nhân, tổ chức thực hiện quyền lợi và nghĩa vụ của mình, do đó, pháp luật về hợp đồng hành chính cần phù hợp với đặc điểm của dịch vụ công trong quản lý nhà nước hiện nay.
Việt Nam đã tham gia nhiều Hiệp định liên quan đến mua sắm công, đặc biệt là trong bối cảnh toàn cầu hóa, nhằm thu hút đầu tư nước ngoài và tuân thủ các tiêu chuẩn quốc tế Sau khi ký kết Hiệp định thương mại tự do Việt Nam – Liên minh châu Âu (EVFTA) vào ngày 2/12/2015, Ủy ban châu Âu đã xác nhận rằng các nguyên tắc mua sắm công giữa EU và Việt Nam hoàn toàn tương đồng với các quy tắc trong Hiệp định Mua sắm công (GPA), đảm bảo tính minh bạch và công bằng EVFTA đặt ra yêu cầu cho các gói thầu mua sắm công, bao gồm nguyên tắc đối xử quốc gia, tổ chức lựa chọn nhà thầu đúng quy định, và ngăn chặn xung đột lợi ích cũng như tham nhũng Đặc biệt, các gói thầu giữa Việt Nam và EU cần ưu tiên sử dụng phương thức đấu thầu điện tử trong các quy trình liên quan Nghị quyết Đại hội Đảng XIII cũng nhấn mạnh tầm quan trọng của việc tổ chức cung ứng dịch vụ chuyên nghiệp và hiện đại trong lĩnh vực này.
Bài viết của Tạ Quang Ngọc, đăng trên Tạp chí Tổ chức Nhà nước số 6/2021, phân tích vai trò của quản lý nhà nước trong việc cung cấp dịch vụ công trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa Tác giả nhấn mạnh tầm quan trọng của việc cải thiện hiệu quả quản lý nhà nước để đáp ứng nhu cầu ngày càng cao của người dân và doanh nghiệp, đồng thời đảm bảo tính minh bạch và trách nhiệm trong cung cấp dịch vụ công.
Vào năm 2016, Trung tâm WTO và Hội nhập VCCI đã tổ chức một hội thảo nhằm rà soát pháp luật đấu thầu tại Việt Nam, tập trung vào các cam kết về mua sắm công trong Hiệp định EVFTA Hội thảo đã trình bày kết quả rà soát và đề xuất điều chỉnh pháp luật từ góc độ lợi ích của doanh nghiệp Thông tin chi tiết có thể được tìm thấy tại trang web của Trung tâm WTO.
Chương 9 về mua sắm công trong Hiệp định thương mại tự do Việt Nam – EU nhấn mạnh rằng quy định pháp luật hợp đồng hành chính của Việt Nam cần tuân thủ các chuẩn mực quốc tế Điều này không chỉ là định hướng của Đảng mà còn là nghĩa vụ của Việt Nam đối với các hiệp định mà nước này đã tham gia.
Nghị quyết 76/NQ-CP về Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2021 – 2030 nhấn mạnh rằng cải cách hành chính cần phải dựa trên lợi ích của người dân và doanh nghiệp, với mục tiêu đặt họ làm trung tâm Sự hài lòng của người dân và doanh nghiệp sẽ là tiêu chí chính để đánh giá chất lượng phục vụ của các cơ quan hành chính nhà nước.
HĐHC cũng phải theo định hướng như vậy
Để thực hiện chính sách giảm dần việc cung cấp dịch vụ công trực tiếp, cần đẩy mạnh xã hội hóa và tăng cường sự tham gia của doanh nghiệp, tổ chức Nghị quyết Đại hội XIII của Đảng nhấn mạnh việc nâng cao tính tự chủ của các đơn vị sự nghiệp công lập và khuyến khích các thành phần kinh tế tham gia phát triển dịch vụ công Nhà nước cần huy động mọi nguồn lực xã hội và tạo điều kiện cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân đủ điều kiện tham gia cung cấp dịch vụ công Các quy định pháp luật về hợp đồng hành chính cần đảm bảo quyền lợi và ưu đãi để thu hút doanh nghiệp tham gia Trong quan hệ hợp đồng giữa Nhà nước và tư nhân, cần thiết lập sự cân bằng quyền và nghĩa vụ để bên tư nhân an toàn tham gia Thiết lập quan hệ win-win giữa hai bên, mặc dù mục tiêu khác nhau, là cần thiết để đảm bảo quan hệ đối tác công tư bền vững Đối với hợp đồng PPP, cần có quy định rõ ràng về phân chia rủi ro để thu hút tư nhân tham gia, từ đó tạo ra cạnh tranh và nâng cao chất lượng dịch vụ công, đáp ứng nhu cầu của người dân.
Thứ hai, đảm bảo kiểm soát tốt chất lượng dịch vụ công, lấy sự hài lòng của người dân là thước đo quản lý
Nhà nước đóng vai trò quan trọng trong việc điều tiết các dịch vụ công theo cơ chế thị trường, đáp ứng nhu cầu xã hội Để đảm bảo hiệu quả kinh tế - xã hội, Nhà nước khuyến khích xã hội hóa và chuyển giao một số dịch vụ công cho tổ chức, cá nhân nhằm cung cấp nhiều hàng hóa và dịch vụ hơn cho xã hội Tuy nhiên, Nhà nước vẫn cần giữ vai trò quản lý theo quy định pháp luật Các tổ chức ngoài nhà nước thường tập trung vào lợi nhuận, có thể bỏ qua các yếu tố xã hội, bảo vệ môi trường và tài nguyên Khi ký hợp đồng với các tổ chức tư nhân cung cấp dịch vụ công, Nhà nước gặp khó khăn trong việc xác định chính xác chất lượng dịch vụ Do đó, việc kiểm tra và kiểm soát chất lượng dịch vụ là rất cần thiết, với vai trò thanh tra và xử lý vi phạm của Nhà nước đối với cả nhà cung cấp và người sử dụng dịch vụ công.
Nhà nước điều tiết và kiểm soát các tổ chức, doanh nghiệp, cá nhân trong việc cung ứng dịch vụ công cộng nhằm đảm bảo giá cả và chất lượng dịch vụ, giúp người dân dễ dàng tiếp cận và sử dụng dịch vụ hiệu quả hơn Trong các lĩnh vực dịch vụ công thiết yếu như điện, nước, xử lý rác thải và giao thông, nhà nước cần quản lý chất lượng dịch vụ do bên tư nhân cung cấp, đảm bảo tiêu chuẩn quốc gia và tính liên tục trong sử dụng Nhà nước cũng đặt ra quy định để quản lý dịch vụ từ khu vực ngoài nhà nước, nhằm hạn chế độc quyền và đảm bảo an toàn thực phẩm, vệ sinh, cũng như các tiêu chuẩn trong giáo dục và y tế Chính phủ cho phép doanh nghiệp tư nhân cung cấp điện, nước, nhưng yêu cầu họ phải tuân thủ quy chế bắt buộc, như cung cấp dịch vụ cho vùng xa xôi và điều tiết giá cả.
Thứ ba, đáp ứng yêu cầu của quản trị tốt, kiểm soát tham nhũng trong cung cấp dịch vụ công
Một số giải pháp về xây dựng pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện về hợp đồng hành chính ở Việt Nam
4.2.1 Giải pháp xây dựng khung pháp luật về hợp đồng hành chính
Dựa trên nghiên cứu về hợp đồng hành chính tại một số quốc gia và thực trạng tại Việt Nam, luận án nhận diện các vấn đề pháp lý hiện hữu trong các hình thức hợp đồng Từ đó, đề xuất những khuyến nghị cụ thể nhằm xây dựng khung pháp luật cho hợp đồng hành chính, đặc biệt là trong bối cảnh Hợp đồng đối tác công tư đang phát triển mạnh mẽ và cần sự điều chỉnh pháp luật hiệu quả hơn.
4.2.1.1 Xây dựng và hoàn thiện nguồn luật điều chỉnh về hợp đồng hành chính
Việc chính thức công nhận hợp đồng hành chính là cần thiết bên cạnh hợp đồng dân sự và hợp đồng kinh tế trong quy định pháp luật Việt Nam Nghiên cứu này làm rõ sự tham gia của nhà nước trong các hợp đồng nhằm phục vụ mục đích công.
Hợp đồng hành chính là loại hợp đồng có đặc thù khác biệt so với hợp đồng dân sự và hợp đồng kinh tế, trong đó nhà nước tham gia với tư cách là một bên chủ thể để thực hiện chức năng của mình Nhà nước sử dụng quyền lực để hướng các hợp đồng hành chính tới lợi ích công, tạo ra mối quan hệ bất bình đẳng khác với các hợp đồng khác Yếu tố lợi ích công này chi phối các yếu tố trong hợp đồng hành chính, do đó cần xác định rõ các hợp đồng hành chính đang áp dụng trong hệ thống pháp luật Việt Nam hiện nay.
Khung pháp luật về hợp đồng hành chính có thể được thiết lập theo nhiều mô hình khác nhau Một trong những mô hình phổ biến là quy định chung về hợp đồng hành chính trong Luật tố tụng hành chính, như ở các quốc gia như Đức, Mông Cổ và Albany Mô hình này bao gồm các quy định cơ bản như định nghĩa hợp đồng hành chính, các trường hợp mà cơ quan nhà nước có thể áp dụng hợp đồng này, nguyên tắc và điều kiện có hiệu lực của hợp đồng, hình thức và nội dung của hợp đồng, cũng như các trường hợp hợp đồng hành chính bị vô hiệu và nguyên tắc giải quyết tranh chấp liên quan đến hợp đồng hành chính.
Luật thủ tục hành chính của Đức năm 1976 quy định về hợp đồng luật công trong phần IV, với nội dung chính là định nghĩa về hợp đồng hành chính tại Khoản 1, Điều 54.
Quan hệ pháp luật trong lĩnh vực luật công có thể được hình thành, điều chỉnh hoặc chấm dứt thông qua hợp đồng luật công, miễn là không vi phạm các quy định pháp lý Đặc biệt, cơ quan hành chính có khả năng ký kết hợp đồng luật công với một chủ thể, thay vì phải ban hành quyết định hành chính đối với chủ thể đó.
Hình thức của hợp đồng hành chính (Điều 57)
156 Administrative Procedures Act of Germany (VwVfG) 1976, https://www.bmi.bund.de/SharedDocs/downloads/EN/gesetztestexte/VwVfg_en.html, truy cập ngày
Một hợp đồng luật công phải được giao kết bằng văn bản nếu pháp luật không quy định một hình thức nào khác
Hợp đồng luật công vô hiệu (Điều 59)
(1) Hợp đồng luật công sẽ bị vô hiệu nếu trong trường hợp áp dụng các quy định tương tự của Bộ luật dân sự thì hợp đồng vô hiệu
(2) Ngoài ra, một hợp đồng luật công cũng vô hiệu, nếu:
- Giả sử ban hành một quyết định hành chính với nội dung tương tự thì quyết định đó cũng vô hiệu;
Nếu một quyết định hành chính được ban hành với nội dung tương tự, quyết định đó sẽ vi phạm pháp luật do có các lỗi về thủ tục và hình thức Các bên ký kết hợp đồng cũng nhận thức được vấn đề này.
Việc không đáp ứng các điều kiện cần thiết để ký kết hợp đồng hòa giải sẽ dẫn đến việc quyết định hành chính liên quan đến nội dung tương tự cũng bị coi là trái luật Điều này xảy ra do những sai sót về thủ tục và hình thức theo quy định tại Điều 46.
- Cơ quan hành chính cho phép thoả thuận một nghĩa vụ đối ứng trái với quy định tại điều 56
Nếu một phần của hợp đồng bị coi là vô hiệu, thì toàn bộ hợp đồng cũng sẽ bị vô hiệu, trừ khi có thể chứng minh rằng hợp đồng vẫn có thể được ký kết mà không cần phần vô hiệu đó.
Chỉnh sửa và chấm dứt hợp đồng trong trường hợp đặc biệt (Điều 60)
Nếu tình hình thực tế thay đổi cơ bản sau khi ký hợp đồng, một bên có thể yêu cầu điều chỉnh nội dung hợp đồng cho phù hợp Nếu việc điều chỉnh không khả thi hoặc gây khó khăn cho bên kia, bên yêu cầu có quyền chấm dứt hợp đồng Ngoài ra, cơ quan hành chính cũng có quyền chấm dứt hợp đồng nhằm ngăn ngừa hoặc khắc phục thiệt hại lớn cho xã hội.
Chấm dứt hợp đồng cần được thực hiện bằng văn bản, trừ khi pháp luật yêu cầu hình thức khác Đồng thời, lý do chấm dứt hợp đồng cũng phải được nêu rõ.
Theo mô hình của Đức, có thể tham khảo các quy định về hợp đồng hành chính trong Luật Hành chính chung của Mông Cổ, cụ thể là từ Chương V, Điều 52 đến Điều 58, với những nội dung cơ bản như sau:
Quy định chung về Hợp đồng hành chính (Điều 52)
Cơ quan hành chính có quyền ký kết hợp đồng hành chính nhằm thiết lập, điều chỉnh hoặc chấm dứt các mối quan hệ pháp luật công theo quy định hiện hành.
Hợp đồng hành chính được sử dụng trong những trường hợp sau đây:
- Thiết lập các mối quan hệ về cung cấp dịch vụ công như: Giáo dục, y tế, bảo vệ môi trường và các quan hệ pháp luật hành chính khác;
- Thiết lập các mối quan hệ với cơ quan hành chính uỷ quyền một số chức, quyền hạn của mình cho người khác;
- Thiết lập các mối quan hệ liên quan đến xây dựng cơ sở hạ tầng và các dịch vụ xã hội cơ bản;
- Thiết lập các mối quan hệ liên quan đến nhượng quyền;
- Các quan hệ khác theo pháp luật quy định
Hình thức của Hợp đồng hành chính (Điều 53)
Hợp đồng hành chính phải được lập thành văn bản
Thủ tục thẩm tra của các cơ quan cấp trên đối với Hợp đồng hành chính
Hợp đồng hành chính được thiết lập khi đáp ứng đầy đủ các quy định pháp luật, bao gồm yêu cầu cấp phép, đảm bảo và sự tham gia của các cơ quan hành chính liên quan.
Cơ quan hành chính cấp trên hoặc cơ quan đại diện ngoại giao của Mông Cổ sẽ xem xét và cho ý kiến về bản dự thảo hợp đồng hành chính được thiết lập giữa cơ quan đó và các pháp nhân ngoài nhà nước hoặc pháp nhân nước ngoài.
157 Gerneral Administrative law of Mongolia, 2015 tại địa chỉ: https://legalinfo.mn/mn/detail?lawId230949095811&fbclid=IwAR0OxXk75RUbHikwaGyEvWDqECPS0bWiBonGQYu_W-SlkpAnHjjitCqOOsU, truy cập ngày 20/05/2022