Các lý thuyết cơ bản về hành chính công

CÁC LÝ THUYẾT CƠ BẢN VỀ HÀNH CHÍNH CÔNG Hành chính công là một lĩnh vực được nhiều nhà nghiên cứu quan tâm bởi đó là lĩnh vực gắn liền với hoạt động vủa nhà nước. Nghiên cứu hành chính công trên các hướng tiếp cận khác nhau sẽ cho phép các nhà khoa học cũng như các nhà hành chính hiểu rõ hơn sự phát triển tư duy về lĩnh vực này và từ đó có thể vận dụng các cách tư duy vào trong điều kiện môi trường cụ thể. 1. Nghiên cứu hành chính công trên góc độ thực thi quyền lực Nhà nước: Những người nghiên cứu quản lý hành chính công theo hướng này bắt đầu từ việc nghiên cứu quyền lực nhà nước và sự phân chia việc thực hiện các quyền lực nhà nước ở các quốc gia khác nhau thông qua việc nghiên cứu hệ thống luật hành chính. Từ đó, họ rút ra các kết luận sau: (1) Sự phân chia thực thi quyền lực nhà nước tồn tại ở mọi quốc gia, dù quốc gia đó theo mô hình phân quyền hay mô hình quyền lực Nhà nước là thống nhất. (2) Quyền hành pháp được trao cho các tổ chức khác nhau của hệ thống Chính phủ thực hiện. (3) Mối quan hệ giữa các cơ quan thực thi quyền lực Nhà nước là khác nhau ở các nước khác nhau. Bởi vì nó còn liên quan đến yếu tố văn hoá, kinh tế, trình độ phát triển kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia. Các nhà nghiên cứu hành chính công căn cứ vào những quyền hợp pháp đã được ghi nhận trong hệ thống pháp luật của quốc gia (Hiến pháp, Luật) để nghiên cứu tại sao Nhà nước lại quy định như vậy và các cơ quan nhà nước được trao nhiệm vụ thực thi quyền lực nhà nước phải làm gì? Theo cách tiếp cận này, các nhà nghiên cứu coi quản lý hành chính là một lĩnh vực hẹp và bị động, hoặc như một số nhà nghiên cứu đã thừa nhận rằng hành chính chỉ là một công cụ bổ trợ bên trong hệ thống luật công. 2. Nghiên cứu hành chính công trên mối quan hệ với chính trị: Mối quan hệ giữa hành chính công và chính trị được nhiều nhà nghiên cứu 1 quan tâm. Bản chất của nhà nước cũng như bản chất của hoạt động lập pháp là tính chính trị. Có hai cách tiếp cận khác nhau được các nhà nghiên cứu quan tâm là: - Hành chính độc lập với chính trị (độc lập mang tính tương đối). - Hành chính và chính trị không phân đôi. 2.1. Hành chính độc lập với chính trị: (1) Woodrow Wilson (1856 – 1924) - Ông là tổng thống thứ 28 của Hợp chủng quốc Hoa Kỳ - người đầu tiên đặt nền móng cho nghiên cứu hành chính công trong tác phẩm “Nghiên cứu về hành chính công” năm 1887. - Theo ông, “thực hiện Hiến pháp khó hơn là xây dựng nên nó”, điều này cũng có nghĩa là thực thi pháp luật khó hơn việc ban hành pháp luật. - Woodrow Wilson nhấn mạnh vai trò quản lý của Chính phủ và việc sử dụng lực lượng tri thức để thực hiện quản lý có hiệu quả một quốc gia. - Ông cho rằng hoạt động hành chính nhà nước không chỉ có hiệu lực mà còn phải có hiệu quả khi nền hành chính hoạt động một cách độc lập. Nền hành chính chỉ hoạt động độc lập nếu như các nhà hành chính được tự do tập trung vào việc thực thi chính sách do các nhà lập pháp ban hành ra. - Để độc lập với chính trị thì : o Hành chính phải tự mình ly khai ra khỏi chính trị o Hành chính công phải tổ chức theo mô hình riêng và có thể áp dụng chung cho mọi chế độ chính trị. o Hành chính phải được tập trung quyền lực để quản lý. o Giá trị dẫn dắt nền hành chính nhà nước là hiệu quả hoạt động. (Đây là nguyên tắc bất di bất dịch. Nếu hoạt động không có hiệu quả, hành chính Nhà nước sẽ không tồn tại lâu dài). 2 - Tuy nhiên, W. Wilson cũng nhấn mạnh hành chính công phải thực hiện theo các ý tưởng chính trị và Hiến pháp quốc gia. Quan điểm của W. Wilson cũng được nhiều học giả khác ủng hộ như Frank J.Goodnow và Leonard D. White. (2) Frank J.Goodnow: Ông là tác giả của cuốn sách “Chính trị và hành chính” xuất bản năm 1900. Trong tác phẩm của mình F. Goodnow cho rằng Nhà nước có hai chức năng chính: chức năng ban hành chính sách (chức năng chính trị) và chức năng thực thi chính sách (chức năng hành chính). Hai chức năng này được hình thành lởi sự phân chia quyền lực nhà nước cho các cơ quan khác nhau thực thi các loại quyền lực đó. Ngành lập pháp được sự hỗ trợ bởi khả năng thực hiện của ngành tư pháp, thể hiện các ý chí của nhà nước và lập ra các chính sách; ngành hành pháp thực thi các chính sách này một cách “vô tư” và “phi chính trị”. Những nhà nghiên cứu hành chính công theo hướng này tìm kiếm cho hành chính công một vị trí độc lập, bên cạnh chính trị. Để nhấn mạnh sự khác biệt của hành chính công với các hoạt động chính trị, những người có tư tưởng này đã đưa ra một lập luận đơn giản nhưng có sức lôi cuốn cao, đó là trong quản lý nhà nước không thể theo ý chí của Đảng cộng hoà hay Đảng dân chủ mà phải theo cách riêng: hành chính - kỹ thuật. Theo cách tư duy độc lập với chính trị, khoa học hành chính cần quan tâm đến trách nhiệm của công chức nhà nước đối với công dân, trang bị kiến thức chuyên môn, đào tạo các chuyên gia và chuẩn bị các nhà chuyên môn cho các vị trí trong Chính phủ và công tác nghiên cứu. Những nội dung đó làm cho “hành chính công” không thể là một bộ phận của khoa học chính trị mà phải tách ra thành một lĩnh vực riêng – khoa học hành chính. (3) Leonard D. White: (1891 – 1958) Ông là tác giả của cuốn sách “Nhập môn hành chính” xuất bản năm 1956. 3 Có thể nói đây là cuốn sách đầu tiên chuyên sâu về lĩnh vực hành chính. Trong tác phẩm này, White đã đưa ra một số nguyên tắc quan trọng như: - Chính trị không được xâm phạm vào hành chính. - Hành chính công phải dựa trên kết quả của việc nghiên cứu khoa học quản lý. - Hành chính công có thể trở thành một khoa học độc lập. - Sứ mệnh của hành chính là kinh tế và hiệu quả. Theo L. White, hành chính công là một quá trình thống nhất. Bất kỳ ở nơi nào có nó đều có sự thống nhất về nội dung thông qua các đặc tính hành chính. Vì vậy, nên nghiên cứu hành chính công trên nền tảng quản lý thay vì nền tảng pháp luật. Theo White, Hành chính khác với chính trị ở những điểm sau: - Hành chính công là một quá trình đơn nhất, ở bất kỳ nơi nào thấy được, nó đều đồng nhất về mặt nội dung thông qua những đặc tính quan trọng của nó. Vì vậy, không nhất thiết phải nghiên cứu hành chính trung ương và hành chính địa phương, mặc dù trong đó cũng có những điểm khác biệt đáng lưu ý, suy cho cùng, sự quản lý của các nhà hành chính đều có một vỏ bọc bên ngoài. - Trước hết hành chính là nghệ thuật song cũng đang có một xu hướng là chuyển nó thành một ngành khoa học. Các nhà hành chính hiện nay có rất nhiều trang thiết bị và kiến thức hệ thống để hỗ trợ họ trong công việc. Khoa học giúp đưa các phương thức hành chính vào thực tiễn công tác hàng ngày và loại bỏ dần lối làm việc chỉ theo kinh nghiệm chủ nghĩa. - Hành chính đã, đang và sẽ trởi thành trọng tâm của vấn đề quản lý hiện đại của Chính phủ. - Vì thế, nên bắt đầu nghiên cứu về hành chính trên cơ sở của quản lý hơn là nền tảng pháp luật. Việc bắt đầu nghiên cứu pháp luật làm cho hành chính chú trọng nhiều hơn vào các phương diện pháp lý và hình thức của nó so với các đặc điểm mang tính tác nghiệp. Pháp luật, nhất là hệ thống luật hành chính có lẽ có ảnh hưởng nhiều nhất và qui định những giới hạn đối với nền hành chính. 4 2.2. Hành chính và chính trị không phân đôi: Trong khi có những người tiếp cận hành chính và chính trị độc lập như là hai ngành khoa học thì một số nhà nghiên cứu khác lại cho rằng sự độc lập của hành chính đối với chính trị chỉ mang tính tương đối. Những người theo tư duy này không thừa nhận sự tách biệt hành chính với chính trị. Họ cho rằng hành chính và chính trị có cùng nguồn gốc, hành chính phụ thuộc vào chính trị hay chính trị là nguồn gốc của hành chính. Họ không thừa nhận hành chính là một lĩnh vực khoa học độc lập với khoa học chính trị. * Fritz Morstei Marx: Cuốn sách “Các yếu tố của hành chính công” do Fritz Morstei Marx chủ biên ra đời năm 1947 là một trong những tác phẩm chính nghi vấn giả thuyết sự phân đôi giữa chính trị và hành chính. Tất cả 14 bài báo của cuốn sách do các nhà thực tiễn viết đã chỉ ra rằng cái gọi là “hành chính độc lập” trên thực tế lại mang nặng tính chính trị. Người ta đã đặt ra một số câu hỏi sau: - Liệu một quyết định mang tính kỹ thuật về ngân sách và nhân sự có thật là khách quan và phi chính trị không hay la nó mang nặng tính chủ quan và chính trị? - Liệu có phải lúc nào cũng có thể phân biệt rõ ràng sự khác nhau giữa hành chính và chính trị hay không? - Liệu việc phân biệt rõ ràng hành chính và chính trị lúc nào cũng cần thiết và có giá trị hay không? - Liệu cơ sở của việc phân đôi chính trị và hành chính đã chín muồi hay chưa? * Allen Schick: Trong cuốn “Chấn thương của quan điểm chính trị”, Allen Schick khẳng định rằng “hành chính” và “chính trị” là những gì hoàn toàn không thể tách rời nhau được. Ông khẳng định hành chính công luôn phục vụ quyền lực và có quyền lực, rằng sự phục vụ quyên lực là để giúp giới quyền lực giữ vững sự cai trị có 5 hiệu quả hơn. Theo ông, tất cả mọi người đều có lợi từ sự cai trị tốt của Chính phủ. 3. Các lý thuyết về xây dựng bộ máy và tổ chức hoạt động của hành chính công: 3.1. Tìm kiếm các nguyên tắc cho hoạt động của hành chính công: Một số tác gia tiêu biểu nghiên cứu theo xu hướng này là Marry Parker Follet với tác phẩm “Kinh nghiệm sáng tạo” (1924), “ Hành chính chung và trong doanh nghiệp” của Henrry Fayol (1930) và Các nguyên tắc của tổ chức của Mooney và AlanC.Reiley (1939), Max Weber với xây dựng các nguyên tắc cho bộ máy thư lại. Tất cả các tác phẩm trên đều đưa ra những nguyên tắc hành chính nhất định. Vì thế, các nhà lý thuyết tổ chức đã gãn cho trường phái này cái tên “quản lý hành chính” vì nó chỉ chú trọng đến các vị trí quản lý cấp cao nhất trong thang bậc quản lý của các tổ chức. Henrry Fayol (1841 – 1925): Theo ông, khi nghiên cứu các chứuc năng quản lý cấp cao trong tổ chức, cần quan tâm tớ 14 nguyên tắc quản lý hành chính: - Phân công lao động rành mạch. - Quyền uy cho người chỉ huy. - Kỷ luật - Quyền hạn đi đôi với trách nhiệm - Thống nhất lãnh đạo - Chỉ huy thống nhất và liên tục - Lợi ích cá nhân phụ thuộc vào lợi ích chung - Hệ thống thứ bậc rõ ràng. - Tập trung kết quả kiểm tra - Công bằng 6 - Nhân sự ổn định - Thù lao thích đáng - Sáng tạo - Có tinh thần đồng đội. Frederick W. Taylor: Với tác phẩm nổi tiếng “Các nguyên tắc quản lý khoa học”, ông đã phát triển các nguyên tắc hiệu quả để tối đa hoá hiệu quả của quản lý. Theo Taylor, những nguyên tắc quản lý khoa học giúp cho các tổ chức tăng cường hiệu quả: - Phát triển một chuỗi hành động cho mỗi khâu công việc (Phân công lao động); - Tăng cường chuyên môn hoá; - Lựa chọn một cách khoa học, đào tạo và phát triển nhân viên; - Lập kế hoạch và phân công công việc; - Thiết lập các phương pháp và thời gian chuẩn mực cho mỗi nhiệm vụ; Sử dụng hệ thống lương bổng để thúc đẩy, khuyến khích người lao động. Max Weber: (1864 – 1920): Ông là nhà xã hội học người Đức. Ông đã đưa ra các nguyên tắc để thiết lập bộ máy thư lại hay là hành chính công truyền thống. Max Weber đã khẳng định vai trò quan trọng trong xã hội của các tổ chức thư lại quan liêu với chức năng quản lý xã hội. Theo ông, một tổ chức được quản lý có hiệu quả phải tuân thủ các nguyên tắc hành chính sau: - Sắp xếp các cơ quan theo hệ thống thứ bậc, cơ cấu hành chính của bộ máy thư lại là theo hình tháp, mỗi cơ quan cấp dưới chịu sự kiểm soát của cơ quan cao hơn. - Phân công lao động hợp lý và có hệ thống, mỗi cơ quan hay chức vụ có 7 phạm vi thẩm quyền xác định . - Các quy tắc được viết chính thức thành văn bản và các thể thức được ứng dụng một cách nhất quán. Những quy tắc này được thực hiện và tuân thủ nghiêm ngặt, phù hợp với các quy định của pháp luật của Nhà nước độc quyền nắm pháp luật và có đầy đủ các lực lượng cưỡng chế trong tay. - Tính chất vô nhân xưng: các viên chức lệ thuộc vào một trình tự vô nhân xưng và các tiêu chí thực hiện được quy định trong các văn bản chính thức. - Tính trung lập là biểu hiện đặc trưng của người viên chức trong bộ máy thư lại. Các viên chức được tuyển lựa và đề bạt thông qua chức nghiệp trên cơ sở năng lực, chuyên môn của họ, không xem xét tới các mặt khác như như địa vị xã hội, lòng trung thành hay sự ủng hộ của họ đối với các đảng phái chính trị. 3.2. Các lý thuyết nghiên cứu của chức năng hành chính nhà nước: (1) Lý thuyết nghiên cứu về chức năng hành chính nhà nước của Luther H. Gulick và Lyndall Urwick thể hiện trong cuốn sách “Những bài viết khoa học hành chính” (1937) (Papers on the Science of Administration): Hai ông đã đưa ra quy trình hành chính hay là chức năng nội bộ của hành chính nhà nước, gọi tắt là chức năng POSDCoRB. (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (1): Kế hoạch (Planning) – P (2): Tổ chức (Organizing) – O (3): Nhân sự (Staffing) – S (4): Chỉ huy (Directing) – D (5): Phối hợp (Coordinating) – Co (6): Báo cáo (Reporting) – R 8 (7): Ngân sách (Budgeting) – B (2) Lý thuyết nghiên cứu về chức năng hành chính nhà nước của Garson và Oveman: Năm 1983, hai nhà khoa học trên đề xuất một cụm từ mới “PAPHIER” coi như một bước tiến triển về chức năng hành chính để chuyển nền hành chính công truyền thống sang nền hành chính công hiện đại, nền hành chính phát triển: (1) (2) (3) (4) (5) (1) Phân tích chính sách (Policy Analysic) – PA (2) Quản lý tài chính (Financial Management) – F (3) Quản lý nhân sự (Human Resource Management) – H (4) Quản lý thông tin (Information Management) – IM (5) Quan hệ bên ngoài (External Relation) – ER 9 . CÁC LÝ THUYẾT CƠ BẢN VỀ HÀNH CHÍNH CÔNG Hành chính công là một lĩnh vực được nhiều nhà nghiên cứu quan tâm bởi đó là lĩnh vực gắn liền với hoạt động vủa nhà nước. Nghiên cứu hành chính công. thừa nhận rằng hành chính chỉ là một công cụ bổ trợ bên trong hệ thống luật công. 2. Nghiên cứu hành chính công trên mối quan hệ với chính trị: Mối quan hệ giữa hành chính công và chính trị được. xâm phạm vào hành chính. - Hành chính công phải dựa trên kết quả của việc nghiên cứu khoa học quản lý. - Hành chính công có thể trở thành một khoa học độc lập. - Sứ mệnh của hành chính là kinh