ai trò của vốn ODA đối với sự phát triển kinh tế – xã hội
Khái niệm, đặc điểm của nguồn vốn ODA
ODA là tên viết tắt của ba chữ tiếng Anh: Official development Assistance, có nghĩa là: Hỗ trợ phát triển chính thức hay còn gọi là Viện trợ phát triển chính thức.
Năm 1972, OECD, tổ chức hợp tác kinh tế và phát triển 1 đã đa ra định nghĩa ODA là “một giao dịch chính thức đợc thiết lập với mục đích chính là thúc đẩy sự phát triển sự phát triển kinh tế - xã hội của các nớc đang phát triển Điều kiện tài chính của giao dịch này có tính chất u đãi và thành tố viện trợ không hoàn lại chiếm ít nhất 25%”.
Với tên gọi nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức, ODA về nguyên tắc chỉ tập trung cho việc khôi phục và thúc đẩy sự phát triển hạ tầng kinh tế - xã hội của một quốc gia nh xây dựng đờng xá, giao thông công cộng, các công trình thuỷ lợi, bệnh viện, trờng học, cấp thoát nớc và vệ
1 Đây là tổ chức tập hợp hầu hết các nhà tài trợ song phơng lớn trên thế giới, hiện nay có 30 thành viên, trong đó có 22 nớc và cộng đồng châu Âu (EU) Là các nhà tài trợ vốnODA. sinh môi trờng Những dự án đợc đầu t từ vốn ODA thờng là các dự án không hoặc ít có khả năng sinh lời cao, ít có khả năng thu hút đợc nguồn đầu t t nhân Vì vậy, nguồn lực này rất có ý nghĩa để hỗ trợ thực hiện các chơng trình, dự án phục vụ các lợi ích công cộng.
-Các hình thức cung cấp ODA: ODA đợc thực hiện thông qua các hình thức sau:
+Hỗ trợ cán cân thanh toán: là viện trợ tài chính trực tiếp dới hình thức hiện vật hay hỗ trợ nhập khẩu, có thể là tiền mặt.
+ Hỗ trợ chơng trình : là viện trợ cho một mục đích tổng quát với thời hạn nhất định, không phải xác định một cách chính xác nó sẽ đợc sử dụng nh thế nào (gọi là viện trợ phi dự án).
+Tín dụng thơng mại với điều kiện u đãi, thực tế là một dạng viện trợ hàng hoá có ràng buộc
+Hỗ trợ dự án: là hình thức chủ yếu của ODA, bao gồm:
-Hỗ trợ cơ bản: chủ yếu để xây dựng cơ sở hạ tầng.
-Hỗ trợ kỹ thuật, chủ yếu tập trung vào chuyển giao công nghệ, lập các chơng trình, t vấn, đào tạo
Loại hỗ trợ này đòi hỏi phải lập dự án.
Tính đến hết năm 1999 ở nớc ta có khoảng 23 quốc
6 tế và khu vực cung cấp ODA cho Việt Nam Ngoài ra cũng phải kể tới hơn 300 các tổ chức phi chính phủ nớc ngoài cũng đang cung cấp viện trợ nhân đạo và viện trợ phát triÓn cho níc ta.
Hiện nay ở Việt Nam có hầu hết các loại hình cung cấp ODA nói trên Các chơng trình, dự án ODA đợc thực hiện thông qua các khoản vay u đãi và viện trợ không hoàn lại (tỷ lệ bình quân hiện nay giữa vốn ODA và vốn ODA viện trợ không hoàn lại là 85% và 15%). b.Đặc điểm vốn ODA
ODA là sự chuyển giao một phần thu nhập quốc gia từ các nớc đang phát triển sang các nớc chậm phát triển Liên hợp quốc, trong một phiên họp toàn thể của Đại hội Đồng vào năm 1961 đã kêu gọi các nớc phát triển dành 1% GDP 2 của mình để hỗ trợ sự nghiệp phát triển bền vững về kinh tế và xã hội của các nớc đang phát triển. b.1 ODA là một nguồn vốn u đãi
ODA là nguồn vốn mang tính chất u đãi hơn cả bởi vì bao giờ cũng có phần cho không (viện trợ không hoàn lại) chiếm tối thiểu 25% tổng số vốn Còn phần cho vay, chủ yếu là vay u đãi với lãi suất thấp hơn các khoản tín dụng thông thờng rất nhiều (thờng dới 3% năm) Vay thơng mại rÊt nhá.
2 Hiện nay các nớc Bắc Âu đã tiến đến xấp xỉ tỷ lệ này Ví dụ Đan mạch 0,97% ;Na Uy 0,86%…
Thời gian sử dụng vốn dài, thờng 20 - 50 năm, và thời gian ân hạn (không phải trả nợ) 5 - 10 năm Thời gian chịu lãi suất với lịch trả nợ cũng đa dạng, gồm nhiều giai đoạn và những tỷ lệ trả nợ khác nhau ở từng giai đoạn. b.2 ODA thờng đi kèm theo các điều kiện ràng buộc
Quốc tế hoá đời sống kinh tế thế giới là một nhân tố quan trọng thúc đẩy sự phân công lao động giữa các nớc. Bản thân các nớc phát triển nhìn thấy lợi ích của mình trong việc hợp tác, giúp đỡ các nớc chậm phát triển để mở rộng thị trờng tiêu thụ sản phẩm và thị trờng đầu t Đi liền với sự quan tâm và lợi ích kinh tế đó, các nớc phát triển còn sử dụng ODA nh là một công cụ chính trị xác định vị trí và ảnh hởng tại các nớc và khu vực tiếp nhận ODA, nhất là đối với các nớc lớn.
Các nớc viện trợ nói chung đều muốn làm lợi cho mình Họ muốn vừa đạt đợc ảnh hởng về chính trị, vừa đem lại lợi nhuận cho hàng hoá và dịch vụ của nớc họ Do vậy ODA luôn bị ràng buộc trực tiếp hoặc gián tiếp Đi kèm theo với ODA bao giờ cũng có những ràng buộc nhất định về chính trị, kinh tế hoặc khu vực địa lý ODA có thể đ- ợc cung cấp với điều kiện ràng buộc (phải chi tiêu mua sắm ở nớc tài trợ) hoặc không bị ràng buộc (đợc phép chi tiêu,chi tiêu ở bất kỳ nơi nào) hoặc có thể ràng buộc một phần(một phần chi tiêu ở nớc tài trợ, phần còn lại chi tiêu ở bất kỳ nơi nào) Họ gắn quỹ viện trợ với việc mua bán hàng hoá và
8 của viện trợ đối với cán cân thanh toán Các nớc nh Bỉ, Đức và Đan mạch yêu cầu khoảng 50% viện trợ phải mua hàng hoá và dịch vụ của nớc mình Canađa cao nhất là 70%. Thuỵ sỹ chỉ 1,7%, Hà lan 22%, Niu-di-lân 0% Tính chung trong khối DAC là 22% Tuy nhiên theo tính toán của các chuyên gia, thì cho dù không đi kèm theo các điều kiện rằng buộc thì viện trợ vẫn đem lại lợi ích thơng mại cho quốc gia viện trợ.
Nớc nhận viện trợ phải đáp ứng các yêu cầu của bên cấp viện trợ nh điều chỉnh cơ cấu, chính sách đối ngoại, cải cách thể chế cho phù hợp với mục đích của bên tài trợ. Điển hình là WB, IMF chỉ cấp viện trợ cho các nớc đang phát triển khi các nớc này cam kết thực hiện điều chỉnh cơ cấu kinh tế theo tiêu chuẩn và tiến trình mà các tổ chức này đa ra.
Nớc nhận viện trợ còn phải chịu rủi ro của đồng tiền viện trợ Nếu đồng tiền viện trợ tăng giá so với đồng tiền của nớc nhận viện trợ thì nớc nhận viện trợ sẽ phải trả thêm một khoản nợ bổ xung do chênh lệch tỷ giá tại thời điểm vay và thời điểm trả nợ Thờng nớc tiếp nhận không có quyền lựa chọn đồng tiền để vay ODA Chẳng hạn Chính phủ Nhật bản quy định chỉ cho vay bằng Yên Nhật Trong những năm 1960 tỷ giá hối đoái giữa USD và Yên lúc này khoảng 1 USD = 333 Yên, đến những năm 1990 phải trả theo tỷ giá 1 USD = 100 Yên, nh vậy nớc vay bằng Yên phải trả gấp 3 lần do sự lên giá của đồng Yên.
Những yêu cầu, điều kiện để thu hút và sử dụng có hiệu quả vốn ODA
-Điều kiện đầu tiên để thu hút và sử dụng có hiệu quả vốn ODA đó là nớc tiếp nhận phải có một môi trờng chính sách thể chế phù hợp với thông lệ quốc tế và với nớc đầu t vốn ODA Theo các kết quả nghiên cứu chính sách của WB về ODA, viện trợ chỉ có hiệu quả trong một môi tr- ờng cơ chế quản lý tốt
-Khác với loại hình đầu t trực tiếp nớc ngoài, nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức ODA đòi hỏi chính phủ nớc tiếp nhận phải có vốn đối ứng đây là một điều kiện cực kỳ quan trọng của loại hình đầu t này “Vốn đối ứng” là giá trị các nguồn lực (tiền mật, hiện vật…) huy động trong nớc để chuẩn bị và thực hiện các chơng trình, dự án ODA theo yêu cầu của chơng trình, dự án.
-Nớc tiếp nhận ODA phải xây dựng các chiến lợc phát triển kinh tế - xã hội làm cơ sở cho các nhà tài trợ xác định chiến lợc phát triển của mình.
-Thoả mãn các điều kiện của bên viện trợ ODA
Bên cạnh những những yêu cầu đó năng lực cán bộ làm công tác dự án và năng lực quản lý giám sát dự án cũng là một nhấn tố quan trọng để nhà đầu t xem xét, cân nhắc
II Sự cần thiết phải nâng cao hiệu quả quản lý và sử dông vèn ODA.
ODA là một nguồn vốn của ngân sách nhà nớc
Luật ngân sách của Việt Nam có quy định ba nguồn vốn cơ bản để phát triển nền kinh tế đó là: nguồn vốn tích lũy trong nớc, vốn đầu t trực tiếp nớc ngoài và nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) Trong các tinh thần đại hội VIII, VIIII, X đều nhấn mạnh tầm quan trọng cũng nh việc nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn ODA trong điều kiện nguồn vốn tích luỹ trong nớc hạn hẹp, nguồn vốn nớc ngoài góp phần không nhỏ bổ sung cho nguồn vốn trong níc.
Do tính cạnh tranh của nguồn vốn ODA giữa các nớc đang phát triển
Các nớc đang phát triển là những nớc đang rát cần vốn cho đầu t phát triển kinh tế Cũng nh Việt Nam, vốn đầu t của các nớc phát triển đợc huy động từ ba nguồn: ODA, FDI và tích luỹ nội bộ Nh ta đã biết hầu hết các nớc đang phát triển đều có nhu cầu đầu t lớn trong khi nguồn vốn đầu t và các nhà tài trợ có hạn vì vậy mỗi nớc đều phải tranh thủ tối đa nguồn tài trợ nớc ngoài bằng cách nâng cao hiệu quả sử dụng kéo vốn đầu t nớc ngoài về nớc mình.
Khác với đầu t trực tiếp nớc ngoài
tiếp quản lý vốn của mình, tự chịu trách nhiệm về việc sử dụng nguồn vốn đó Nguồn vốn ODA nhà đầu t không trực tiếp quản lý và sử dụng nên việc sử dụng thờng không hiệu quả Mặt khác việc sử dụng nguồn vốn ODA lại gắn với nghĩa vụ trả nợ nên yêu cầu đặt ra đối với nớc tiếp nhận là phải sử dụng thật hiệu quả, tránh tình trạng nợ nần, mất t cách thành viên nh Việt Nam trong những năm trớc 1993.
4.ODA là nguồn bổ sung vốn đầu t quan trọng cho sự nghiệp phát triển đất nớc, xoá đói giảm nghÌo
Việt Nam là một nớc nông nghiệp lạc hậu với thu nhập quốc dân đầu ngời thấp, tích luỹ nội bộ nền kinh tế còn hạn chế, để dạt đợc các mục tiêu đề ra về phát triển kinh tế xã hội, nhu cầu vốn của nớc ta rất lớn, đặc biệt là các nguồn vốn từ bên ngoài trong đó có nguồn vốn ODA Từ văn kiện Đại hội đảng 8 đã chỉ rõ “Tranh thủ thu hút nguồn tài trợ phát triển chính thức đa phơng và song phơng, tập trung chủ yếu cho việc xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế – xã hội, năng cao trình độ khoa học công nghệ và quản lý, đồng thời giành mọi nguồn vốn tín dụng đầu t cho các ngành nông, lâm, ng nghiệp, sản xuất hàng tiêu dùng Ưu tiên dành viện trợ không hoàn lại cho các vùng chậm phát triển, các dự án vốn vay phải có phơng án trả nợ vững chắc, xác định rõ trách nhiệm trả nợ, không đợc gây thêm gánh nặng nợ nần không trả đợc Phải sử dụng nguồn vốnODA có hiệu quả và có kiểm tra, quản lý chặt chẽ chống lãng phí tiêu cực…” Với một lợng vốn nhất định phải vừa đạt đợc các mục tiêu kinh tế đề ra, vừa trả đợc nợ đòi hỏi chúng ta phải sử dụng một cách có hiệu quả, tránh lãng phí
Tăng cờng vị thế của nớc sử dụng có hiệu quả ODA trên trờng quốc tế
Việc sử dụng có hiệu quả vốn ODA ở mỗi một quốc giacó ảnh hởng rất lớn đến vị thế của nớc đó trên thế giới.Bất cứ một quốc gia, một nhà tài trợ nào trớc khi viện trợ cho một quốc gia khác khác họ đều phải xem xét đến khả năng trả nợ của nớc nhận viện trợ cũng nh việc sử dụng có hiệu quả vốn ODA Các nhà đầu t sẽ sẵn sàng và đầu t nhiều vào những nớc sử dụng có hiệu quả vốn ODA (về cả khía cạnh kinh tế và chính trị) Hay nói cách khác những nớc sử dụng có hiệu quả sẽ có uy tín lớn trên thế giới, có thể nói đó là nơi mà các nhà đầu t (cả trực tiếp và gián tiếp) sẵn sàng làm bạn.
Đánh giá tình hình sử dụng và quản lý ODA ở Việt Nam giai đoạn 1993 – 2000 27 I.Tổng quan về quá trình hình thành và phát triển
Thời kỳ từ 1993 đến nay
Sự sụp đổ của hàng loạt các nớc Đông âu ảnh hởng mạnh mẽ tới nền kinh tế của các nớc nhận viện trợ đặc biệt trong đó có Việt Nam.
Trong bối cảnh thế giới nh thế, tại Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI năm 1986 Chính phủ Việt Nam đã thay đổi đờng lối phát triển kinh tế, đặc biệt là chính sách đối ngoại, Chính phủ đã mở cửa làm bạn với các nớc trên thế giíi.
Công cuộc cải cách và mở cửa do Chính phủ khởi x- ớng đem lại các kết quả tích cực: tăng trởng kinh tế cao và ổn định trong một thời gian dài (cho đến trớc cuộc khủng hoảng tài chính Châu á), thu hút đầu t nớc ngoài mạnh mẽ, sự phát triển nhanh chóng của các thành phần kinh tế và t¨ng thu nhËp cho nh©n d©n.
Việc xây dựng các chiến lợc phát triển kinh tế xã hội
10 năm 1991-2000 và chiến lợc 2001-2010 mới đợc thông qua tạo cơ sở cho việc định hớng thu hút ODA từ phía Chính phủ Việt Nam cũng nh cơ sở cho các nhà tài trợ xác định chiến lợc viện trợ của mình
Kết quả nhìn thấy đợc là sự tăng dần mức cam kết của cộng đồng các nhà tài trợ trong thời gian qua
Đánh giá tình hình cam kết và sử dụng ODA
1.Đánh giá về động thái chung của ODA
-Cam kết và ký kết
Tình hình cam kết và ký kết ODA giai đoạn 1993- 2000 Đơn vị: Tỷ USD
Nguồn: Báo cáo tình hình ODA năm 2000 của Vụ Kinh tế Đối ngoại- Bộ Kế hoạch & §Çu t
(*) cha kể 0,5 tỷ USD hỗ trợ cải cách kinh tế
(**) cha kể 0,7 tỷ USD hỗ trợ cải cách kinh tế
-Tổng nguồn ODA đợc cam kết trong thời kỳ 1993-
2000 đạt 17,54 tỷ USD với xu thế cam kết năm sau cao hơn năm trớc Kể cả những năm tình hình tài chính của một số nhà tài trợ gặp khó khăn Trị giá các chơng trình, dự án
-Tình hình giải ngân nguồn ODA có tiến bộ dần qua các năm trong thời kỳ1993 - 2000, đạt hơn 8,01 tỷ USD,chiếm hơn 40% so với nguồn ODA đã đợc cam kết.
Bảng 2: Tình hình giải ngân ODA giai đoạn 1993-2000 Đơn vị: tỷ USD
Nguồn: Báo cáo tình hình ODA năm 2000 của Vụ Kinh tế Đối ngoại- Bộ Kế hoạch
-Mức giải ngân ODA bình quân 1 năm trong thời kỳ1996 - 2000 ớc đạt khoảng 1,1 tỷ USD, nh vậy mới đạt khoảng hơn 70% kế hoạch đề ra cho thời kỳ 5 năm này(theo kế hoạch 1996 - 2000, cần thực hiện 7 - 8 tỷ USD vèn ODA).
-Số lợng các nhà tài trợ trong giai đoạn vừa qua đã tăng lên đáng kể Theo đánh giá của UNDP, hiện nay đang có trên 45 nhà tài trợ song phơng và đa phơng chính thức hoạt động tại Việt Nam Ngoài ra còn có trên 350 các tổ chức phi chính phủ (NGO).
Sắp xếp theo giá trị ODA cam kết tại Hội nghị Nhóm
38 là;Nhật bản, WB, Ngân hàng Phát triển Châu á; các tổ chức LHQ; Pháp; Tây Ban Nha; Cộng hoà Liên bang Đức; Thuỵ Điển: ôxtrâylia; Đan Mạch; Uỷ ban châu âu.
Trong số các nhà tài trợ nói trên Nhật Bản, WB, Ngân hàng Phát triển Châu á, đã nổi lên là ba nhà tài trợ hàng đầu và tổng số vốn ODA giải ngân thời kỳ 1993 - 1998 chiếm hơn 45% tổng tất cả các khoản giải ngân trong thời kỳ này.
-Hình thức cung cấp ODA trong thời gian qua khá phong phú, trên đại thể có thể chia thành hai nhóm lớn:
Nhóm 1: Bao gồm các chơng trình với những hoạt động trong một lĩnh vực cụ thể, ví dụ: Chơng trình dân số và sức khoẻ sinh sản; Chơng trình nớc sạch và vệ sinh môi trờng nông thôn Các tổ chức LHQ thờng cung cấp ODA dới dạng các chơng trình với một chu kỳ nhất định, ví dụ Chơng trình dân số và sức khẻo sunh sản của UNFPA chu kú 1996 –2000
Chơng trình cũng còn đợc cung cấp gắn với khung Chính sách để hỗ trợ thực hiện các biện pháp cải cách kinh tế Ví dụ, Chơng trình hỗ trợ phát triển khu vực t nhân (sáng kiến Miyazawa), Chơng trình công nghiệp và quản lý công ty (ADB), Chơng trình ESAP (IMF) và SAC-1 (WB) Đây là các chơng trình giải ngân nhanh và vừa qua đã có đóng góp đáng kể hỗ trợ ngân sách của Việt Nam.
Nhóm 2 bao gồm các dự án Đây là hình thức cung cấp ODA chủ yếu và phổ biến ở Việt Nam hiện nay Đợc chia làm hai loại:
(i)Dự án hỗ trợ kỹ thuật nhng dự án này mang lại cho Việt Nam kiến thức, công nghệ ,kĩ năng quản lý và một số trang thiết bị cần thiết đóng góp vào việc tăng cờng năng lực của con ngời ,phát triển thể chế Một số lợng đáng kể hỗ trợ kỹ thuật cũng đã đợc sử dụng để chuẩn bị các dự án đầu t.Tỷ trọng các khoản hỗ trợ kĩ thuật trong tổng giải ngân các dự án ODA đạt khoảng trên 30% năm 1998.
(ii) Dự án đầu t: Các dự án này thờng có nội dung chủ yếu gắn với đầu t xây dựng cơ bản tạo ra hạ tầng phần cứng cho nhiều lĩnh vực kinh tế, xã hội quan trọngcủa Việt Nam trong thời gian qua, trớc hết là giao thông (đờng bộ, cảng, cầu); điện (các nhà máy nhiệt điện và thuỷ điện, đờng dây tải điện và hệ thống phân phối); nông nghiệp (trạm bơm, đê, ); thuỷ sản (cảng cá); môi trờng (các hệ thống cấp, thoát nớc): đào tạo (phát triển hệ thống giáo dục tiểu học, trung học, đại học, dạy nghề); y tế (bệnh viện )
Có thể nhận thấy rằng cơ cấu ODA trong những năm quachuyển dịch theo hớng tăng nhanh các dự án đầu t cho cơ sở hạ tầng công cộng, các dự án đầu t chiếm 50% tổng giải ngân trong thời kỳ vừa qua và hơn 60% trong năm
2000 Tỷ trọng này sẽ còn tiếp tục tăng trong những năm tới đây khi hàng loạt các dự án đầu t bằng nguồn ODA đi vào
-Phơng thức cung cấp ODA có hai loại:
(i) ODA không hoàn lại và
Tỷ trọng bình quân ODA không hoàn lại trong thời gian qua chiếm khoảng15% tổng nguồn ODA cam kết ở Việt Nam tỷ trọng này tơng đối thấp so với một số nớc đang tiếp nhận ODA khác Đa phần các nhà tài trợ đang hoạt động ở Việt Nam hiện nay cung cấp đồng thời cả ODA hoàn lại và ODA vốn vay Có nhận xét rằng trong ODA vốn vay nhiều nhà tài trợ áp dụng các điều kiện có ràng buộc (phải mua thiết bị, vật t, dịch vụ t vấncủa nớc cung cÊp ODA vèn vay).
-Cơ cấu sắp xếp ODA về mặt địa lý ngày càng trở nên cân đối hơn, phù hợp với u tiên và chú trọng của Chính phủ Việt Nam về phát triển nông nghiệp, nông thôn và xoá đói giảm nghèo Theo UNDP, tỷ lệ nguồn vốn ODA giải ngân cho các khu vực ngoài thành phố chính tăng từ29% năm 1995 lên 52% năm 2000.
Tóm lại trong thời kỳ 1993 - 2000 chiến lợc và chính sách phát triển kinh tế, xã hội của Việt Nam đã giành đợc sự dồng tình và hỗ trợ của cộng đồng tài trợ quốc tế thông qua việc cung cấp viện trợ phát triển cho Việt Nam Việc sử dụng ODA trong thời gian qua phù hợp với những u tiên phát triểncủa Chính phủ Việt Nam và về cơ bản có hiệu quả và đóng góp tích cực cho sự nghiệp phát triển kinh tế xã hội của Việt Nam.
2.Đánh giá về cơ cấu ODA
2.1.Đánh giá về cơ cấu ODA theo ngành
Bảng 3:Cơ cấu ngành trong tổng giá trị các Hiệp định đã ký kết thêi kú 1993-2000
Nông, lâm, thuỷ sản, thuỷ lợi 12,74
Y tế, xã hội, giáo dục - đào tạo, khoa học 11,87
Nguồn: Báo cáo tổng kết tình hình sử dụng ODA giai đoạn 1993 – 2000-
Vụ Kinh tế Đối ngoại – Bộ Kế hoạch & Đầu t
Từ năm 1993 đến hết năm 2000, nguồn vốn ODA đã đợc sử dụng và có tác động vào các ngành nh sau:
(i) Năng lợng điện: khoảng 24% (tơng đơng 3tỷ USD) nguồn vốn ODA đã ký kết đợc sử dụng cho ngành điện, trong đó có 5 nhà máy điện lớn (Phú mỹ 1, Phú Mỹ 2, Hàm Thuận - đa Mi, Sông Hinh, Phả lại 20 có tổng công suất lắp đặt chiếm hơn 705 tổng công suất điện Việt Nam dự kiến phát triển trong 5 năm1996 – 2000, tổng công suất phát điện sẽ tăng thêm 3403 MW, bằng tổng công suất cả nớc từ trớc cho tới năm 1995 Ngoài phát triển nguồn điện, hệ thống đờng dây tải điện và lới điện phân phối, các trạm biến thế cũng đợc quan tâm Một số dự án dã hoàn thành hiện đang có tác dụng tích cực, góp phần cải thiện đời sống của nhân dân.
Biểu đồ: Cơ cấu ngành trong tổng giá trị các hiệp định đã ký kết thời kỳ
Năng l ợ ng (24,22%) Giao thông vận tảI (27,49%)
Nông lâm -Thuỷ sản - Thuỷ lợ i (12,74%)
Y tế Xã hội Giáo dục đào tạo, Khoa học (11,87%) Cấp thoát n ớ c (7,81%)
Hỗ trợ ngân sách (5,55%)Các ngành khác (10,32%)
Đánh giá tình hình quản lý Nhà nớc về ODA 57 1 Chính sách liên quan đến quản lý và sử dụng vốn ODA
Với nhận thức rằng ODA là một trong những nguồn lực bên ngoài có ý nghĩa quan trọng, Chính phủ Việt Nam đã luôn dành một sự quan tâm lớn cho công tác sử dụng và quản lý nguồn lực này.
Ngay từ hội nghị đầu tiên các nhà tài trợ dành cho Việt Nam (tháng 11 năm 1993), Chính phủ Việt Nam đã tuyên bố quan điểm của mình về vấn đề quản lý và sử dụng ODA: “Điều quan trọng là các nguồn vốn bên ngoài phải đợc sử dụng có hiệu quả Chính phủ nhận trách nhiệm điều phối và sử dụng viện trợ nớc ngoài, với nhận thức sâu sắc rằng nhân dân Việt Nam sẽ là ngời gánh chịu cái giá phải trả cho sự thất bại nếu nguồn vốn này không đợc sử dụng có hiệu quả “(1).
1.Chính sách liên quan đến quản lý và sử dụng vèn ODA
Trớc năm 1993, việc quản lý và sử dụng ODA đợc điều tiết bởi từng quyết định riêng lẻ của Thủ tớng Chính phủ đối với từng chơng trình, dự án ODA và nhà tài trợ cụ thể. Cách điều hành này đã không thể đáp ứng đợc yêu cầu quản lý ODA tronng tình hình mới Do đó từ 1994 đến nay Chính phủ đã ban hành hàng loạt các văn bản pháp quy để quản lý ODA.
Năm 1993, khi bắt đầu tiếp nhận ODA, Chính phủ Việt Nam đã có các cam kết với cộng đồng tài trợ quốc tế về trách nhiệm quản lý và sử dụng có hiệu quả nguồn lực này, trớc hết bằng việc xây dựng và áp dụng một khung pháp luật cho hoạt động thu hút và tiếp nhận ODA Ngày 15/3/1994 Chính phủ ban hành nghị định 20/CP về Quy chế quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA là biểu hiện đầu tiên để thể hiện cam kết nói trên.
Trong một bối cảnh hoàn toàn mới mẻ, Nghị định 20/CP không tránh khỏi sự đơn giản và sơ lợc đối với thực tế tiếp nhận ODA không ngừng biến đổi và trở nên ngày một đa dạng và phức tạp hơn.
Sau 3 năm thi hành, 20/CP tỏ rõ không đủ để đáp ứng với yêu cầu quản lý trong tình hình mới và do vậy 87/CP ra đời vào ngày 5/8/1997 Điểm khác nhau căn bản của Nghị định này so với 20/CP ra đời trớc đó thể hiện ở các điểm:
(i) Quy định một cách cụ thể trách nhiệm, chức năng, quyền hạn của các Bộ, ngành có tham gia quản lý điều hành vốn ODA, đặc biệt là 5 cơ quan tham mu nh Bộ Kế hoạch và Đầu t, Bộ Tài chính, Bộ ngoại giao, Ngân hàng Nhà nớc Việt Nam, Văn phòng Chính phủ.
(ii) Có sự phân cấp mạnh trong quá trình thẩm định,phê duyệt các dự ánODA Giao trách nhiệm nhiều hơn cho
70 các Bộ, các địa phơng trong quá trình xây dựng, phê duyệt, thẩm định dự án.
(iii) Giảm bớt một cách đáng kể các thủ tục, đẩy nhanh hơn quá trình tiếp nhận và sử dụng nguồn vốn ODA, nhất là các dự án đầu t.
(iv) Đảm bảo thống nhất đợc nội dungvới các văn bản có liên quan Nhất là các văn bản trong lĩnh vực đầu t xây dựng cơ bản.
Tuy nhiên trong quá trình thực hiện, Nghị định 87/CP cũng bộc lộ một số vấn đề tồn tại và cần đợc chỉnh sửa, đó là :
Trong Nghị định có quy định 8 Bộ tham gia quản lý Nhà nớc nguồn vốn ODA (Bộ Kế hoạch và Đầu t, Bộ Tài chính,Bộ Ngoại giao, Văn phòng Chính phủ,Ngân hàng Nhà nớc, Bộ T pháp, Bộ Thơng mại, Bộ Khoa học Công nghệ và Môi trờng ) Có ý kiến cho rằng cần mở rộng hơn nữa trách nhiệm ,nghĩa vụ và quyền hạn của các cơ quan nói trên. Tránh tình trạng nhiều đơn vị quản lý mà vẫn lỏng lẻo, chậm chạp.
Sự phân cấp phê duyệt dự án nh hiện nay có còn phù hợp nữa hay không? Chính phủ phê duyệt những dự án từ mức 500.000 USD trở lên đối với viện trợ không hoàn lại có nhỏ quá không ?
Có phải trong Nghị định chỉ chú trọng nhiều về những khâu đầu nh kêu gọi, chuẩn bị dự án, thẩm định, trình duyệt và coi nhẹ khâu kiểm tra, theo dõi, đánh giá dự án? Để kiểm tra chặt chẽ hơn nữa chế độ báo cáo hiện nay của các chủ dự án, của các cơ quan chủ quản thì cần quy định những gì? Có công cụ gì để chế tài ?
Một số đơn vị sử dụng vốn ODA cho rằng các quy định Việt Nam và phía nớc ngoài về trình tự, thủ tục xét duyệt dự án vẫn còn rờm rà, phải qua nhiều bớc, nhiều cấp xét duyệt nên giai đoạn chuẩn bị dự án thờng tốn nhiều thời gian (1,5 đến 3 năm) Bên cạnh đó, việc cải cách thủ tục hành chính ở các cơ quan Nhà nớc chậm đợc đổi mới, thiếu triệt để nên ở mỗi bớc đều có thể bị chậm trễ, đặc biệt là các bớc thẩm định và phê duyệt nghiên cứu khả thi, phê duyệt để triển khai các hạng mức sử dụng vốn d sau đấu thầu. Đề nghị tiếp tục cải tiến về thủ tục và trình tự giải ngân cho các dự án ODA sao cho phù hợp với thông lệ quốc tế là trong vòng 56 ngày Hiện nay trình tự thủ tục và thanh toán còn rờm rà tốn nhiều thời gian Đã có một số nhà thầu yêu cầu chủ dự án thanh toán trả chậm, điều này gây khó khăn lớn cho chủ dự án và thiệt hại cho Nhà nớc Đối với các dự án do phải chờ phê duyệt bổ sung giá trị hợp đồng nên một số khôi lợng đã hoàn thành không giải ngân đợc gây khó khăn cho các nhà thầu.
Xem xét thêm về cơ chế cho vay lại (Quyết định số
72 trờng hợp cho vay bằng ngoại tệ đợc tính bằnh 2/3 lãi xuất thơng mại tham chiếu tại thời điểm ký hiệp định cộng với phí nớc ngoài (nếu có) và phí dịch vụ cho vay lại thì sẽ rất khó khăn đối với các chủ dự án trong tình hình hiện nay.
Nguồn vốn để lập đề cơng, xây dựng báo cáo tiền khả thi, khả thi cho các dự án ODA hiện nay hầu nh không đợc cấp Nguồn kinh phí này có hay không còn tuỳ thuộc vào mức độ “linh hoạt” của các cơ quan chủ quản, các chủ dự án.
Quản lý dự án là một nghề có tính chuyên nghiệp cao, đòi hỏi cán bộ phải có phẩm chất và chuyên môn nhất định Nhng thực tế hiện nay có không ít dự án, cán bộ làm công tác này có sự điều độngthay đổi rất nhiều thậm chí rất tuỳ tiện, điều này làm cho phía nớc ngoài khó hiểu và bất bình.
Vẫn có nhiều ý kiến đề nghị miễn thuế (nhập khẩu, VAT, ) đối với các dự án ODA.
Với 8 chơng, 46 điều, Nghị định 17/CP ngày 4/5/01 về Việc Ban hành Quy chế Quản lý và Sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) (có hiệu lực từ 19/05/01 thay thế nghị định 87/CP, đã đề cập một cách tơng đối chi tiết toàn bộ quá trình từ thu hút, vận động, đến thực hiện và theo dõi, đánh giá các chơng trình, dự án ODA.Nét mới ở nghị định so với Nghị định 87/CP thể hiện ở mét sè ®iÓm:
Một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả
Quan điểm thu hút nguồn vốn ODA
Trong giai đoạn 2001-2005, về cơ bản chính sách thu hút và sở dụng nguồn vốn ODA vẫn dựa trên tinh thần Văn kiện Đại hội lânf thứ VIII của Đảng, đó là: “Tranh thủ thu hút nguồn tài trợ phát triển chính thức ODA đa phơng và song phơng, tập trung chủ yếu cho việc xây dng kết cấu hạ tầng kinh tế và xã hội, nâng cao trình đọ khoa học, công nghệ và quản lý đồng thời, dành một phần tín dụng đầu t cho các nghành nông, lâm, ng nghệp, sản xuất hàng tiêu dùng Ưu tiên dành viện trợ không hoàn lại cho những vùng chậm phát triển Các dự án sử dụng vốn vay phải có phơng án trả nợ vững chắc, xác định rõ trách nhiệm trả nợ, không đợc gây thêm gánh nặng nợ nần không trả đợc Phải sử dụng nguồn ODA có hiệu qủa và kiểm tra quản lý chặt chẽ, chống lãng phí, tiêu cực”.
2.Triển vọng thu hút nguồn vốn ODA
Dự báo khả năng thu hút nguồn vốn ODA trớc hết phải dựa trên đánh giá về xu thế diễn biến của tình hình trong nớc và quốc tế, bao gồm cả yếu tố kinh tế lẫn chính trị a,T×nh h×nh quèc tÕ:
Hội nhập khu vực và toàn cầu hoá đời sống kinh tế đang hình thành nên các khối, các khu vực mậu dịch và đầu t đồng thời làm cho độ phụ thuộc lẫn nhau và cạnh tranh giữa các nền kinh tế, các khu vực ngày càng tăng và đặt ra cho tất cả các nớc, nhất là các nớc đang phát triển những cơ hội và thách thức đòi hỏi phải có phân tích và đối sách cụ thể nhằm một mặt tận dụng đợc cơ hội và mặt khác tránh đợc những rủi ro có thể do quá trình này tạo ra.
Cuộc cách mạng khoa học kỹ thuật bớc vào giai đoạn phát triển mới, nhất là trong lĩnh vực điện tử – tin học với những công cụ và công nghệ mới cho phép nâng cao hệ số lợi dụng thiên nhiên và năng suất lao động.
Thơng mại điện tử trở nên phổ cập và ngày càng chiếm tỷ trọng lớn trong trao đổi quốc tế.
Sự cắt giảm ngân sách dành cho viện trợ phát triển của các nớc giầu khiến cho lợng viện trợ trên thế giới giảm mạnh trong khi nhu cầu đầu t thuộc các nớc phát triển vẫn tăng lên không ngừng khiến cho cuộc cạnh tranhgiữa các ớc đang phát triển nhằm thu hút nguồn vốn này càng trở lên căng thẳng.
Sau khủng hoảng, nền kinh tế khu vực đang dàn phục hồi trở lại và kinh tế thế giới cũng bớc vào một giai đoạn phát triển mới trong yêu cầu cải cách hệ thống tài chính – tiền tệ – thơng mại thế giới, kể cả việc xây dựng lại các luật chơi quốc tế.
Xu thế sát nhập các công ty lớn đang diễn ra hết sức mạnh mẽ là nguyên nhân đồng thời cũng thúc đẩy cạnh tranh gay gắt hơn.
Nhu cầu tiêu dùng thay đổi cả về cơ cấu lẫn hình thức, nhu cầu đợc sống trong an toàn, môi trơng trong sạch đang đặt vấn đề mội sinh, bảo vệ môi trờng lên hàng đầu và qua đó thúc đẩy hợp hợp tác giữa các quốc gia, các nền kinh tế.
Cộng đồng tài trợ quốc tế tiếp tục hỗ trợ sự nghiệp phát triển của Việt Nam, tuy có một số điều chỉnh về mặt chính sách, điều kiện và cơ cấu tài trợ. b.t×nh h×nh trong níc:
- Đất nớc dần thoát ra khỏi khủng hoảng, chính trị tiếp tục đợc ổn định và giữ vững, cơ cấu kinh tế tiếp tục đ- ợc điều chỉnh và dần lấy lại tốc độ tăng trởng cao, bền v÷ng.
Khả năng hấp thu vốn nớc ngoài của nền kinh tế tăng lên do tăng thu nhập và tích luỹ.
Trình độ quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA đã đợc củng cố và nâng cao cả về lợng và về chất, đảm bảo phát huy tối đa hiệu quả sử dụng nguồn vốn cũng nh thực hiện dự án.
3 Dự báo khả năng thu hút nguồn vốn ODA thời kú 2001-2005
Căn cứ vào các văn bản chiến lợc hay chơng trình hỗ trợ quốc gia của các nhà tài trợ cũng nh kết quả thăm dò, phân tích đối với những nhà tài trợ và điều kiện, khả năng tiếp thu của nền kinh tế, dự kiến giai đoạn 2001-
2005, ta có thể vận động đợc 12,86 tỷ USD cam kết từ phía các nhà tài trợ, trong đó có 11,3 vốn vay Ba nhà tài trợ lớn (Nhật bản, Ngân hàng Thế giới và Ngân hàng Phát triển Châu á) chiếm 10,15 tỷ USD trong đó 9,5 tỷ USD vốn vay, tơng đơng với lần lợt 79% và 84% tổng số ODA cam kết Các nhà tài trợ song phơng khác sẽ cam kết khoảng 2,0 tỷ USD trong đó có 1,5 tỷ USD vốn vay.
Trong giai đoạn này, sẽ có một số thay đổi về chính sách của các nhà tài trợ, từ cơ cấu nguồn vốn đến những
10 0 điều kiện ràng buộc và hớng u tiên Xin đợc tóm tắt một số trờng hợp sau:
Ngân hàng phat triển Châu á (ADB): Từ tháng 12 năm 1998, Ngân hàng đã xếp Việt Nam từ Nhóm A lên Nhóm B1(là nhóm các nớc đang PT có mức thu nhập cao hơn 695 USD/đầu ngời) Điều kiện vay cũng thay đổi: Thời hạn từ 40 năm xuống còn 32 năm; Ân hạn từ 10 năm rút xuống còn 8 năm; Mức tài trợ của Ngân hàng cho mỗi dự án cao nhất từ 80% xuống còn 70%; Lãi suất từ 0% lên 1% cho thời gian ân hạn và 1,5% cho thời gian trả nợ gốc.
ADB đã xây dựng chiến lợc mới cho hoạt động ở Việt Nam đợc hoàn tất vào năm 2000 theo đó sẽ tập trung cao hơn vào hai khía cạnh lãnh thổ và nghành Về mặt lãnh thổ sẽ xác định chiến lợc phat triển cho một vùng rộng lớn gồm nhiều tỉnh, huyện đồng nhất và bổ sung cho nhau.
Về nghành, sẽ u tiên theo hớng: Quản lý nguồn tài nguyên thiên nhiên trong nông nghiệp và nông thôn với 30% ssố vốn tài trợ, Phát triển hạ tầng kinh tế (Giao thông, năng l- ợng) với tỷ trọng 40% tổng nguồn vốn cho vay; Phát triển hạ tầng xã hội (Giáo dục, Y tế, cấp nớc và vệ sinh môi trờng) với 20% nguồn vốn cho vay; còn lại 10% nguồn vốn cho vay dành để phát triển lĩnh vực tài chính, công nghiệp
Dự kiến phân bổ ODA cho các ngành thời kỳ 2001 – 2005
Gía trị thực hiện vốn ODA trong thời kỳ 2001 - 2005 sẽ là tổng hợp của hai nguồn vốn:
-Nguồn chuyển tiếp từ thời kỳ 1996 - 2000 đối với các chơng trình, dự án cha hoàn thành.
-Nguồn mới đối với các chơng trình, dự án sẽ đợc thực hiện trong thời kỳ 2001 - 2005.
Nguồn chuyển tiếp sẽ thực hiện trong giai đoạn này còn khoảng 5 tỷ USD cộng với khoảng 6 tỷ USD giải ngân từ nguồn vốn mới và nh thế giai đoạn 2001 - 2005, tổng giá trị giải ngân ớc đạt 11 tỷ USD, trong đó giá trị ODA có thể cân đối cho đầu t khoảng 9 tỷ USD.
Hơn nữa vì hớng u tiên phát triển cho giai đoạn tiếp theo gần nh đã đợc xác định nên cơ cấu ngành có thể phân bổ nh sau:
Năng lợng và công nghiệp 25%, tơng đơng với 2,25 tỷ USD; Giao thông vận tải và Bu điện 19%, tơng đơng với 1,71 tỷ USD; Hỗ trợ ngân sách 16%, bằng 1,44 tỷ USD; Nông nghiệp - Lâm nghiệp - Hải sản và Thuỷ lợi 13%, t- ơng đơng với 1,17 tỷ USD; Y tế - Giáo dục – Văn hoá - Khoa học – Công nghệ và môi trờng 11%, bằng 0,99 tỷ USD; Cấp thoát nớc và đô thị 7%, bằng 0,63 tỷ USD và ngành khác9%, bằng 0,81 tỷ USD.(Báo cáo tóm tắt kế hoạch sử dụng nguồn vốn ODA thời kỳ 2001 – 2005)
Một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA 81 1 Tiếp tục hoàn thiện hơn nữa chiến lợc thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA
và sử dụng nguồn vốn ODA. Để thực hiện có hiệu quả việc quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA phục vụ cho sự nghiệp phát triển kinh tế xã hội cần thực hiện một số biện pháp sau đây:
1.Tiếp tục hoàn thiện hơn nữa chiến lợc thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA
Nh ta đã biết ODA là một nguồn vốn lớn có tác động đến phát triển kinh tế đất nớc cả trớc mắt và lâu dài Bởi vậy việc huy động, quản lý và sử dụng ODA cần phải đợc tuân theo một chiến lợc cụ thể Nắm bắt kịp thời xu hớng diễn biến quốc tế có ảnh hởng đến chính sách vay ODA để kịp thời điều chỉnh cho phù hợp.
2 Cải tiến, nâng cao hiệu quả của việc sử dụng khoản vay ODA
Xác định dự án sử dụng vốn vay ODA: Đây là khâu quan trọng cần đợc quan tâm đúng mức Việc sử dụng vốn vay ODA phải tính đến hiệu quả kinh tế, hiệu quả xã héi:
Đối với các dự án cho vay lại : cần sớm công bố khung lãi suất cho vay lại để các chủ dự án, các cơ quan quản lý có cơ sở xem xét và quyết định đầu t Các khung lãi suất cho vay lại cũng cần làm rõ mức độ theo các ngành và lĩnh vực theo chủ trơng của nhà nớc, khuyến khích sản xuất và nâng cao hiệu quả khoản vay ODA Cần quy định rõ trách nhiệm của chủ dự án đối với khoản vay ODA
Đối với các chủ dự án không có khả năng trực tiếp hoàn vốn thì cần phải xem xét kỹ khả năng vốn trong nớc và vốn vay ODA, công nghệ có mới đợc khi sử dụng vốn vay ODA; khả năng thực hiện dự án và đặc biệt về trách nhiệm quản lý dự án ở các cấp
3 Hoàn thiện môi trờng pháp lý đối với quản lý ODA
Cần sửa đổi, bổ sung Nghị định 87/Chính phủ về cơ chế quản lý nguồn vốn ODA và phân công, phân cấp ra quyết định cho phù hợp với tình hình hiện nay
Tiếp tục rà soát và hoàn thiện các văn bản liên quan nhằm giải quyết những trở ngại trong quá trình thực hiện dự án nh vấn đề giải phóng mặt bằng.
Khắc phục tình trạng chậm chễ trong quá trình chuẩn bị và thực hiện dự án do sự khác nhau về thủ tục giữa Việt Nam và bên tài trợ, cần tổ chức nghiên cứu để làm hài hoà các thủ tục của hai bên.
Xây dựng cơ chế phối hợp giữa các ngành liên quan, giữa cơ quan quản lý và cơ quan thực hiện dự án để kịp thời nắm bắt và xử lý những vấn đề vớng mắc trong quá trình thực hiện dự án.
4 Hoàn chỉnh các cơ chế về tài chính
Rà soát lại các thủ tục tài chính trong nớc, đặc biệt là thủ tục rút vốn nhằm cải tiến thủ tục rút vốn theo hớng đơn giản hoá, hài hoà thủ tục giữa Việt Nam với các nhà tài trợ nhng vẫn phải đảm bảo đợc quản lý nguồn vay ODA. Cải tiến chính sách thuế (nhập khẩu, VAT, ) đối với các dự án vay ODA. Điều hành, giám sát các Bộ, địa phơng việc đảm bảo cân đối nguồn vốn đối ứng cho các dự án ODA, không để hiện tợng dự án ách tắc do thiếu vốn đối ứng Đảm bảo nguồn vốn đối ứng để tiếp nhận khoản vay ODA khi quyết định đầu t đối với tất cả các chơng trình, dự án sử dụng vốn vay ODA, đều phải làm rõ khả năng đáp ứng nguồn vốn đối ứng Nguồn vốn đối ứng phải đợc kế hoạch hoá và đảm bảo kịp thời cho việc thực hiện các dự án vay ODA
Tăng cờng quản lý việc giải ngân vay ODA, quản lý nợ và trả nợ: Nhà nớc quản lý thống nhất về khoản vay ODA,song cần làm rõ chức năng của các cơ quan tài chính,ngân hàng và các cơ quan liên quan khác từ việc rút vốn,ghi nợ, trả nợ
5 Nâng cao công tác thông tin và theo dõi dự án
Tăng cờng công tác trao đổi thông tin giữa các cơ quan liên quan từ cơ quan quản lý tới các Ban quản lý dự án. Thiết lập một thống thông tin hoàn chỉnh từ cấp cơ sở cho đến cấp trung ơng để tạo điều kiện cho việc theo dõi và giám sát chặt chẽ quá trình thực hiện các chơng trình, dự án ODA Tiến hành đánh giá hiệu quả dự án để có những điều chỉnh kịp thời việc sử dụng khoản vay ODA.
6 Tăng cờng công tác đào tạo Đào tạo, đào tạo lại và tăng cờng năng lực quản lý và thực hiện các chơng trình, dự án sử dụng vốn vay ODA là một biện pháp quan trọng nhằm hoàn thiện công tác điều phối, quản lý và sử dụng ODA hiện nay Tăng cờng đào tạo và đào tạo lại cán bộ quản lý, cán bộ thực hiện các chơng trình, dự án ODA đặc biệt là làm quen với thủ tục vay của các nhà tài trợ; nâng cao trình độ ngoại ngữ cho những cán bộ liên quan để đáp ứng yêu cầu công việc; tăng cờng trang thiết bị, điều kiện làm việc phục vụ cho quản lý và thực hiện dự án
7 Các biện pháp chống tham nhũng Đẩy mạnh cuộc đấu tranh chống tham nhũng một các thiết thực, thực hành tiết kiệm, chống lãng phí bằng sự kết hợp các giải pháp đồng bộ Đa chế độ công khai hoá tài chính vào công tác kiểm tra, thanh tra, công tác kế
10 8 quyền giám sát đối với cơ quan, công chức nhà nớc Tăng c- ờng sự phối hợp giữa các cơ quan hành chính và các cơ quan kiểm soát, toà sán trong việc phát hiện, điều tra, truy tố và xét xử tội phạm tham nhũng.