CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN
Vị trí, tính chất và chức năng của Hội đồng nhân dân
Vị trí, tính chất và chức năng của HĐND được quy định tại Điều 119, Điều
120 Hiến pháp năm 1992 và cụ thể hóa trong Điều 1 Luật tổ chức HĐND và UBND do Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XI, kỳ họp thứ 4 thông qua ngày 26 tháng 11 năm 2003: “HĐND là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan Nhà nước cấp trên”.
HĐND là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương có quyền quyết định các chủ trương, biện pháp quan trọng để phát huy tiềm năng của địa phương xây dựng và phát triển địa phương về kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh, không ngừng cải thiện đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân địa phương, làm tròn nghĩa vụ của địa phương đối với cả nước, HĐND là cơ quan bầu ra UBND, Thường trực HĐND và Hội thẩm tòa án nhân dân cùng cấp HĐND giám sát hoạt động của các cơ quan Nhà nước ở địa phương, giám sát việc tuân theo pháp luật ở địa phương Nghị quyết của HĐND phải được quá nửa tổng số đại biểu biểu quyết tán thành, trừ trường hợp bãi nhiệm đại biểu HĐND quy định tại Điều 46 Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 HĐND thực hiện quyền làm chủ của nhân dân địa phương trên địa bàn lãnh thổ, đồng thời thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn do cấp trên giao Quyết định của HĐND có tính chất bắt buộc đối với mọi cơ quan Nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, các đơn vị lực lượng vũ trang và nhân dân ở địa phương.
Như vậy, HĐND là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, HĐND cùng với Quốc hội hợp thành hệ thống cơ quan quyền lực Nhà nước, thay mặt nhân dân sử dụng quyền lực Nhà nước và gốc của chính quyền nhân dân Khác với Quốc hội, Quốc hội là cơ quan thay mặt toàn thể nhân dân cả nước sử dụng quyền lực
Nhà nước trên phạm vi toàn quốc, HĐND sử dụng quyền lực Nhà nước trong phạm vi hẹp hơn, trong địa phương mình Điều này có tính chất quyết định tới phạm vi chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của HĐND
HĐND là cơ quan đại biểu của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra theo nguyên tắc phổ thông, bình đẳng trực tiếp và bỏ phiếu kín HĐND đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phương Cơ cấu HĐND được hợp thành từ những đại biểu ưu tú đại diện cho giai cấp công nhân, nông dân, tầng lớp trí thức, các dân tộc, thành phần xã hội trong phạm vi địa phương. HĐND tồn tại, hoạt động trước hết vì lợi ích của nhân dân địa phương nhưng phải phù hợp với lợi ích chung của cả nước HĐND chịu trách nhiệm và chịu sự giám sát của nhân dân địa phương Một yếu tố khác thể hiện tính đại diện của HĐND là chế độ bãi nhiệm đại biểu HĐND, đại biểu nào không còn xứng đáng với sự tín nhiệm của nhân dân thì tùy mức độ vi phạm mà bị HĐND hoặc cử tri bãi nhiệm. Thường trực HĐND và UBND quyết định việc đưa ra HĐND hoặc cử tri bãi nhiệm đại biểu HĐND theo đề nghị của Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cùng cấp Trong trường hợp HĐND bãi nhiệm đại biểu thì việc bãi nhiệm phải được hai phần ba tổng số đại biểu HĐND biểu quyết tán thành Trường hợp cử tri bãi nhiệm đại biểu thì tiến hành theo thể thức do UBTVQH quyết định.
Trong hệ thống tổ chức bộ máy Nhà nước, HĐND là tổ chức chính quyền gần gũi nhân dân nhất, hiểu rõ tâm tư, nguyện vọng và yêu cầu của nhân dân, nắm vững đặc điểm của địa phương, do đó có cơ sở quyết định mọi công việc sát hợp với nguyện vọng của nhân dân địa phương Như vậy, HĐND là một tổ chức vừa có tính chất chính quyền, vừa có tính chất quần chúng, vừa là trường học quản lý Nhà nước, quản lý xã hội ở địa phương.
Nhân dân lao động thực hiện quyền làm chủ của mình ở từng địa phương và trên phạm vi cả nước Vì vậy, HĐND không chỉ chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương mà còn chịu trách nhiệm trước chính quyền cấp trên HĐND một mặt cần chăm lo xây dựng địa phương, đảm bảo sự phát triển về kinh tế văn hóa, xã hội nhằm nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân địa phương mặt khác phải hoàn thành nhiệm vụ cấp trên giao cho.
Theo Hiến pháp hiện hành và Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 thì HĐND có ba chức năng cơ bản như sau:
* Thứ nhất: Quyết định những chủ trương, biện pháp quan trọng để phát huy tiềm năng của địa phương, xây dựng và phát triển địa phương về kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh, không ngừng cải thiện đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân địa phương, làm tròn nghĩa vụ của địa phương đối với cả nước
* Thứ hai: Bảo đảm thực hiện các quy định và quyết định của các cơ quan nhà nước cấp trên và trung ương ở địa phương
* Thứ ba: Thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của Thường trực
HĐND, UBND, TAND, VKSND cùng cấp; giám sát việc tuân theo pháp luật của cơ quan Nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và của công dân ở địa phương.
Trong số các chức năng trên, chức năng giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật là một trong những chức năng quan trọng của HĐND Bởi trong mọi hoạt động quản lý Nhà nước và xã hội thì “giám sát” là hoạt động không thể thiếu Nếu thiếu hoặc yếu trong hoạt động giám sát thì rất dễ trở thành quan liêu, không thực quyền Ở nước ta, nhân dân thực hiện quyền lực Nhà nước thông qua Quốc hội và HĐND các cấp Vì vậy, hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND có ý nghĩa đặc biệt trong đời sống chính trị - xã hội Quyền lực Nhà nước trực tiếp từ nhân dân nên hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND các cấp là sự giám sát ủy quyền của nhân dân Thông qua hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND các cấp, nhân dân thực hiện quyền lực của mình đối với hoạt động của tất cả các cơ quan Nhà nước để đảm bảo cho hoạt động đó phục vụ cho lợi ích, ý chí nguyện vọng của nhân dân.
Xuất phát từ ý nghĩa đó và đòi hỏi bức xúc của thực tiễn, Quốc hội khóa XI đã ban hành “Luật hoạt động giám sát của Quốc hội” (17/6/2003) và “Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003” (26/11/2003) Trong đó, Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 có một chương mới “Hoạt động giám sát của HĐND,Thường trực HĐND, các Ban của HĐND và đại biểu HĐND” (Chương III với 24 Điều).
Khái niệm giám sát và đặc điểm hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân
Hiện nay có rất nhiều cách hiểu khác nhau về khái niệm giám sát:
Theo từ điển Tiếng Việt “giám sát” được hiểu là: “sự theo dõi, xem xét làm đúng hoặc sai những điều đã quy định hoặc dùng để chỉ “một chức quan đảm nhận việc theo dõi, xem xét một công việc nào đó”.
Theo từ điển Luật học: “giám sát” là sự theo dõi, quan sát hoạt động mang tính chủ động thường xuyên, liên tục và sẵn sàng tác động bằng các biện pháp tích cực để buộc và hướng các hoạt động của đối tượng chịu sự giám sát đi đúng quỹ đạo, quy chế, nhằm đạt được mục đích, hiệu quả từ trước đảm bảo cho pháp luật được tuân theo nghiêm chỉnh”.
Theo từ điển Hán - Việt của Đào Duy Anh thì “giám sát là xem xét và đàn hạch”
Theo Luật hoạt động giám sát của Quốc hội, khái niệm giám sát được giải thích: “ Giám sát là việc Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc,
Uỷ ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và Đại biểu Quốc hội theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội”.
Luật tổ chức HĐND và UBND 2003 tại các điều 1, 29, 30 và 31 cũng không định nghĩa trực tiếp giám sát là gì Tuy nhiên, có thể hiểu, trước tiên, giám sát là một chức năng luật định, tức là gắn với quyền hạn và là trách nhiệm của HĐND.Chức năng được bảo đảm bởi một số hình thức hoạt động và công cụ đặc thù,cách làm đặc thù của HĐND
Như vậy, tuy cách diễn đạt và biểu hiện ý nghĩa của từ “giám sát” có khác nhau, nhưng các quan niệm trên đều đề cập tới nội dung cơ bản: giám sát là việc theo dõi, xem xét, kiểm tra một chủ thể nào đó về một việc làm đã thực hiện chưa đúng những điều đã quy định để từ đó có biện pháp điều chỉnh hoặc xử lý đối với việc làm sai, nhằm đạt được những mục đích hiệu quả xác định từ trước, bảo đảm cho các quyết định thực hiện đúng và đầy đủ.
Với quan niệm trên, giám sát có những đặc trưng sau:
Giám sát dùng để chỉ hoạt động theo dõi, xem xét, kiểm tra và đánh giá về một việc đã thực hiện đúng hoặc sai những điều đã quy định.
Giám sát luôn gắn với một chủ thể nhất định, tức là trả lời cho câu hỏi ai là người có quyền thực hiện việc theo dõi, xem xét, kiểm tra và đánh giá về một việc đã thực hiện đúng hoặc sai những điều đã quy định.
Giám sát luôn gắn với một đối tượng nhất định tức là trả lời cho câu hỏi là giám sát ai và giám sát việc gì? Điều này có ý nghĩa quan trọng là ở chỗ nó phân biệt giữa “giám sát” với “kiểm tra” vì “kiểm tra” thì chủ thể hoạt động và đối tượng chịu sự tác động của hoạt động đó có thể đồng nhất với nhau, đó là sự kiểm tra lại hoạt động của chính mình của chủ thể hoạt động Giám sát thì không có sự đồng nhất này, chủ thể thực hiện việc theo dõi, xem xét đánh giá luôn luôn không thể đồng nhất với đối tượng chịu sự giám sát Giám sát khác với "thanh tra nhà nước", "thanh tra chuyên ngành" vì thanh tra chính là một công cụ của kiểm tra, tức là từ bên trong Giám sát khác với “kiểm sát”, vì kiểm sát mặc dù cũng là hành vi giám sát từ bên ngoài của một cơ quan độc lập nhưng kiểm sát gắn với thẩm quyền tố tụng và về thực chất là một công cụ thường xuyên của cơ quan bầu ra nó, tức là của cơ quan dân cử Những sự khác biệt trên đây gợi ý về mối quan hệ làm việc, phối hợp và giản lược sự chồng chéo giữa các hành vi được mô tả trên đây.
Tóm lại, thuật ngữ “giám sát” nếu hiểu theo nghĩa chung thì phạm vi áp dụng của nó rất rộng, muốn có khái niệm cụ thể thì hoạt động giám sát bao giờ cũng gắn với một chủ thể xác định, chẳng hạn như giám sát của Quốc hội, giám sát của HĐND, giám sát của nhân dân.
Căn cứ vào yếu tố cấu trúc của khái niệm giám sát, căn cứ vào những quy định của Hiến pháp, Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 và các văn bản pháp luật khác, Hoạt động giám sát của HĐND có thể hiểu như sau: Giám sát của
HĐND là tổng thể các hoạt động của HĐND, Thường trực HĐND, các ban của HĐND và các Đại biểu HĐND nhằm theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của các cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc thi hành Hiến pháp, pháp luật từ đó đưa ra các kết luận và phương án xử lý phù hợp để khắc phục những tồn tại, hạn chế, phát huy mọi tiềm năng, xây dựng và phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương, làm tròn nghĩa vụ của địa phương với cả nước.
1.2.2 Đặc điểm hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân a Đặc điểm về chủ thể giám sát.
Theo quy định tại Điều 57 Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003, giám sát của HĐND bao gồm: giám sát của HĐND tại kỳ họp, giám sát của Thường trực HĐND, giám sát của các Ban của HĐND và giám sát của đại biểu HĐND. Như vậy, chủ thể thực hiện hoạt động giám sát bao gồm : HĐND (một tập thể các đại biểu HĐND tại kỳ họp), Thường trực HĐND, các Ban của HĐND, đại biểu HĐND.
Theo Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1994 (sửa đổi), Thường trực HĐND chưa phải là chủ thể của hoạt động giám sát, mới chỉ là người đôn đốc, kiểm tra các hoạt động của UBND cùng cấp cũng như vấn đề giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân ở địa phương Như vậy, theo quy định của pháp luật hiện hành, chủ thể giám sát của HĐND ngày càng được mở rộng và quy định chặt chẽ hơn. b Đặc điểm về đối tượng giám sát
Theo Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003, đối tượng giám sát củaHĐND bao gồm:
- Thường trực HĐND, UBND, TAND, VKSND cùng cấp (Điều 58)
- Chủ tịch HĐND, Chủ tịch UBND, các thành viên khác của UBND, Thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc UBND, Viện trưởng VKSND, Chánh án TAND cùng cấp ( Khoản 2 Điều 58)
- Các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và công dân ở địa phương ( Điều 1, Điều 41, Điều 42, Điều 55).
Mục đích của hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân
Bất cứ hoạt động có ý chí nào của con người cũng đều mang tính mục đích rõ rệt và việc xác định một cách chính xác những mục đích cần đạt được của hoạt động là điều quan trọng nhất vì đó là điều kiện và cơ sở đầu tiên để định hướng tất cả.
1.3.1 Nhằm đảm bảo cho mọi hoạt động của các đối tượng chịu sự giám sát phải thực hiện đúng và đầy đủ những quy định của Hiến pháp và pháp luật, nghị quyết của HĐND Mọi hoạt động vi phạm Hiến pháp và pháp luật đều phải được xử lý nghiêm minh. Để thực hiện việc quản lý xã hội bằng pháp luật, Nhà nước đã phân công và phân cấp hoạt động quản lý nhà nước cho những cơ quan trong bộ máy nhà nước những chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn trong việc thực thi quyền lực nhà nước.
Những cơ quan này sử dụng quyền lực nhà nước trong quá trình thực thi công vụ nhằm đạt tới nhiệm vụ chính trị mà Nhà nước đã xác định trong từng giai đoạn phát triển của kinh tế xã hội.
Nhiệm vụ của những cơ quan này là phải tuyệt đối chấp hành và tuân theo những quy định của pháp luật trong quá trình thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn của mình Tuy nhiên, do ảnh hưởng và tác động của những lợi ích cá nhân hoặc lợi ích cục bộ của các nhóm lợi ích khác nhau hoặc xung đột với nhau trong một cơ quan, một tổ chức hoặc thậm chí một nhóm cộng đồng xã hội mà những cá nhân, cơ quan, tổ chức thực thi quyền lực Nhà nước có xu hướng lạm dụng quyền lực, vi phạm những quy định của Hiến pháp và pháp luật để đạt tới những lợi ích của cá nhân hoặc cục bộ Chính vì vậy, trong hoạt động quản lý nhà nước từ xưa tới nay đều phải có những quy định của pháp luật, những thiết chế và tổ chức để đặt những cơ quan nhà nước luôn luôn nằm trong sự kiểm tra, giám sát của Nhà nước và của nhân dân nhằm mục đích chống lại xu hướng lạm dụng quyền lực Nhà nước, chống lại những hành vi vi phạm Hiến pháp và pháp luật, đảm bảo cho những cơ quan nhà nước trong quá trình thực thi công vụ phải tuân theo những quy định của pháp luật.
Từ đó có thể nhận thấy người làm công tác giám sát không phải chỉ có trình độ chuyên môn, nghiệp vụ cao mà còn phải có bản lĩnh chính trị vững vàng, vì những kết luận của hoạt động giám sát có ảnh hưởng và tác động trực tiếp đến quyền và lợi ích, uy tín của cơ quan, tổ chức và cá nhân chịu sự giám sát Nếu có một sơ suất dù nhỏ trong quá trình tiến hành hoạt động giám sát thì cá nhân và cơ quan chịu sự giám sát vốn là những cơ quan và những con người rất thành thạo trong việc sử dụng quyền lực Nhà nước như một công cụ hữu hiệu để quản lý xã hội sẽ phản ứng lại cơ quan giám sát hoặc giảm nhẹ trách nhiệm pháp lý của họ.
1.3.2 Nhằm kịp thời phát hiện những điểm chưa hợp lý trong tổ chức và hoạt động quản lý của các cơ quan chịu sự giám sát và kiến nghị những biện pháp khắc phục một cách có hiệu quả những điểm chưa hợp lý đó.
Với những quy định của Hiến pháp và pháp luật, Nhà nước đã xác định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cho các cơ quan trong bộ máy nhà nước và xác định cả những nguyên tắc tổ chức và hoạt động của cơ quan đó Tuy nhiên, cùng với sự vận động và phát triển của kinh tế, xã hội trong từng giai đoạn thực tiễn hoạt động quản lý của Nhà nước có nhu cầu phải luôn luôn tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước nhằm đáp ứng nhu cầu ngày càng phát triển cao của hoạt động quản lý Những quy định của pháp luật thường chậm hơn những biến đổi và đòi hỏi của hoạt động thực tiễn, do đó ngay cả những quy định của Hiến pháp và pháp luật về tổ chức và hoạt động của các cơ quan Nhà nước cũng cần được sửa đổi, bổ sung một cách kịp thời.
Hoạt động giám sát không chỉ nhằm phát hiện những hành vi vi phạm Hiến pháp và pháp luật của các cơ quan chịu sự giám sát mà còn nhằm phát hiện những điểm chưa hợp lý trong việc tổ chức và hoạt động của các cơ quan chịu sự giám sát và kiến nghị những giải pháp khắc phục một cách có hiệu quả những điểm chưa hợp lý đó Kết quả của hoạt động giám sát là một trong những nguồn thông tin quan trọng cung cấp căn cứ thực tiễn cho việc sửa đổi và bổ sung những quy định của Hiến pháp và pháp luật về tổ chức và hoạt động của các cơ quan Nhà nước.
1.3.3 Nhằm kịp thời phát hiện những điểm chưa phù hợp với thực tiễn đời sống xã hội trong những quy định của pháp luật và kiến nghị những biện pháp khắc phục một cách có hiệu quả những điểm chưa hợp lý đó.
Mặc dù khi xây dựng các văn bản luật cũng như các văn bản quy phạm pháp luật khác, các nhà hoạch định chính sách và các chuyên gia làm công tác xây dựng luật đã tuân theo quy trình rất nghiêm ngặt và khoa học, nhưng khi áp dụng vào thực tiễn những dự tính đó mới được kiểm nghiệm và bộc lộ những điểm chưa phù hợp hoặc chưa đáp ứng đúng nhu cầu của đời sống xã hội cần phải được phát hiện và bổ sung kịp thời.
Những kết quả của hoạt động giám sát đặc biệt là những kết quả trong việc giám sát việc thi hành các văn bản pháp luật là một trong những nguồn thông tin quan trọng, cung cấp cơ sở thực tiễn của đời sống xã hội ở Việt Nam giúp cho các nhà hoạch định chính sách và các chuyên gia làm công tác xây dựng pháp luật trong quá trình soạn thảo ở tất cả các khâu: từ xác định nhu cầu lập pháp tức là xác định sự cần thiết phải ban hành một văn bản luật đến việc xác định những mục đích cần đạt được của dự án và tính khả thi của dự án luật đó.
Như vậy, giám sát không chỉ nhằm một mục đích duy nhất là theo dõi giám sát, xem xét đánh giá tính hợp Hiến, hợp pháp trong hoạt động của các đối tượng chịu sự giám sát mà hoạt động giám sát cùng một lúc có thể đem lại nhiều kết quả phục vụ cho công tác hoạch định chính sách và xây dựng pháp luật, phục vụ cho việc không ngừng đổi mới tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ máy Nhà nước.
Khái quát về hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân trong lịch sử lập pháp Việt Nam
Hiến pháp 1946 quy định về HĐND tại chương V: “Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính” Vị trí tính chất, chức năng, tổ chức và hoạt động của HĐND chưa được Hiến pháp quy định cụ thể Về nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND, Hiến pháp quy định: “ HĐND quyết định các vấn đề thuộc về địa phương mình Những nghị quyết ấy không được trái với chỉ thị của cấp trên Theo Điều 62 thì: “Một đạo luật cụ thể sẽ định rõ những chi tiết tổ chức các HĐND và Ủy ban hành chính” Nhưng do điều kiện của đất nước trong hoàn cảnh kháng chiến chống thực dân Pháp và can thiệp Mỹ, mà thời kỳ đó đã không có một đạo Luật tổ chức HĐND và Ủy ban hành chính nào được ban hành Bởi vậy, trên thực tế cách thức tổ chức quyền hạn và hoạt động của HĐND vẫn được thực hiện theo quy định của Sắc lệnh số 63 ngày 22/11/1945 về tổ chức chính quyền nhân dân xã, huyện, tỉnh, kỳ và Sắc lệnh số 77 ngày 21/12/1945 quy định tổ chức chính quyền nhân dân thành phố, thị xã, khu phố.
Nhìn chung, theo tinh thần của Sắc lệnh số 63 và Sắc lệnh số 77 thì trong tổ chức và hoạt động của chính quyền nhân dân đã có sự phân biệt giữa thành thị và nông thôn, quyền và trách nhiệm pháp lý của HĐND các cấp được quy định khá chi tiết Đồng thời vai trò giám sát của Ủy ban hành chính cấp trên đối với HĐND cấp dưới cũng được chú trọng, cơ quan hành chính cấp trên không những có quyền giải tán HĐND cấp dưới mà còn có quyền thủ tiêu hoặc giao về sửa chữa hay chuẩn y quyết định của HĐND cấp dưới.
Cùng với Hiến pháp năm 1959, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính lần đầu tiên được ban hành vào năm 1962, đánh dấu một sự đổi mới căn bản trong tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở nước ta.
Theo Hiến pháp 1959 đơn vị hành chính của nước ta không còn ở cấp bộ, nước chia thành tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc Trung ương; tỉnh chia thành huyện, thành phố, thị xã; huyện chia thành xã, thị trấn Khác với Hiến pháp năm
1946 chỉ có cấp tỉnh và cấp xã mới có HĐND, Hiến pháp mới quy định tất cả các đơn vị kể trên đều thành lập HĐND Nhiệm kỳ của mỗi khóa HĐND cấp tỉnh là ba năm, nhiệm kỳ của HĐND cấp huyện, cấp xã là hai năm Lần đầu tiên HĐND các cấp được xác định là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, do nhân dân địa phương bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân Cơ cấu tổ chức bộ máy giúp việc của HĐND được quy định trong mục bốn Chương II Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính năm 1962 Theo điều 28 Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính năm 1962: “ Tùy theo nhu cầu công tác, HĐND có thể thành lập các Ban của HĐND” Mặc dù đã đề cập về việc thành lập các Ban, nhưng luật lại chưa quy định cụ thể, đầy đủ về cơ cấu tổ chức, trật tự hình thành nhiệm vụ, quyền hạn, mối quan hệ giữa các ban của HĐND và các cơ quan Nhà nước ở địa phương Dường như mô hình tổ chức các Ban tùy vào sự vận dụng của từng địa phương, dẫn đến hoạt động giám sát thực sự chưa được chú trọng nhiều, hiệu quả hoạt động giám sát của các Ban HĐND còn thấp.
Trước khi Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1989 có hiệu lực thì HĐND ở tất cả các cấp không có trụ sở, không có con dấu, không có ai hoạt động chuyên trách, không có Chủ tịch và Phó chủ tịch HĐND…Vì vậy, UBND cùng cấp đã trở thành cơ quan hoạt động thường xuyên của HĐND. Điều 1 Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1983 quy định: “HĐND đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ tập thể của nhân dân lao động ở địa phương động viên và tổ chức nhân dân xây dựng, củng cố chính quyền, tiến hành đồng thời ba cuộc cách mạng…” Hoạt động giám sát của HĐND đã có nhiều đổi mới tuy nhiên vẫn mang tính hình thức, hiệu quả chưa cao Để phát huy quyền làm chủ của nhân dân, mở rộng hơn nữa quyền hạn của UBND, Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1989 quy định: Chủ tịch UBND triệu tập kỳ họp HĐND, điều hòa phối hợp với hoạt động của các Ban thuộc HĐND, dự kiến chương trình và chuẩn bị các điều kiện cho kỳ họp HĐND…Vì không có thực lực nên HĐND không có thực quyền là lẽ đương nhiên hoạt động của HĐND nói chung và hoạt động giám sát nói riêng mang tính hình thức, vì giữa hai kì họp, HĐND không thể giám sát được UBND trong việc thực hiện nghị quyết của mình cũng như các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên Tại kỳ họp, do không được thẩm tra trước nên các báo cáo, các dự án, đề án do UBND trình không được các đại biểu thảo luận, chất vấn sôi nổi Mặt khác trong các cuộc bầu cử, chúng ta thường chú trọng tới cơ cấu mà chưa coi trọng tới tiêu chuẩn, năng lực thực hiện nhiệm vụ của đại biểu Vì vậy, hoạt động chất vấn của đại biểu thường rất tẻ nhạt Hoạt động giám sát của HĐND nói chung mang tính hình thức, hiệu lực và hiệu quả thấp.
Theo quy định của Hiến pháp năm 1992 và Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1994, để cụ thể hóa những quy định của Hiến pháp 1992 về HĐND thì:
Theo Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1994, hoạt động của HĐND nói chung và hoạt động giám sát nói riêng từng bước được nâng cao Theo quy định của các luật nói trên HĐND ở cả ba cấp đều có chức danh Chủ tịch và Phó chủ tịch HĐND Từ đây việc triệu tập kỳ họp HĐND, điều hòa phối hợp hoạt động của các thuộc HĐND được chuyển giao cho Thường trực HĐND ở cấp tỉnh và cấp huyện, Chủ tịch và Phó chủ tịch HĐND ở cấp xã Việc chủ tọa các kỳ họp
HĐND từ đây đi vào nề nếp, ổn định Các kỳ họp HĐND không phải bầu ra đoàn chủ tịch lâm thời như các kỳ họp trước đây Việc Chủ tịch, Phó chủ tịch HĐND triệu tập và chủ tọa các kỳ họp trong suốt nhiệm kỳ của HĐND là điều kiện thuận lợi để bảo đảm tính ổn định, khoa học trong việc điều khiển các phiên họp trong đó có việc nghe và thảo luận các báo cáo của UBND, TAND, VKSND cùng cấp cũng như các báo cáo thẩm tra, điều khiển việc chất vấn và trả lời chất vấn của đại biểu Hoạt động giám sát của HĐND tại kỳ họp từng bước được nâng cao
Mặt khác, các Luật HĐND và UBND nói trên cũng quy định ở cấp tỉnh và cấp huyện có Thường trực HĐND Đây là cơ sở pháp lý quan trọng, để thông qua Thường trực, HĐND thực hiện quyền giám sát thường xuyên của mình đối với UBND,TAND, VKSND cùng cấp cũng như các cơ quan Nhà nước khác, các tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội… ở địa phương để đảm bảo cho nghị quyết của HĐND và các văn bản pháp luật của cơ quan Nhà nước cấp trên được thực hiện.
Từ đây HĐND có thêm hình thức giám sát mới, giám sát thường xuyên thông qua hoạt động giám sát của Thường trực HĐND.
Trong xu thế hội nhập và toàn cầu hóa, đất nước ta đang có những bước chuyển mình mạnh mẽ, với nhiều thành công, thuận lợi nhưng cũng không ít khó khăn, thách thức Để thích ứng với hoàn cảnh lịch sử mới, Quốc hội đã sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 vào năm 2001 Đẩy mạnh cải cách trong tổ chức bộ máy nhà Nước theo hướng làm trong sạch, vững mạnh chính quyền địa phương, Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 ra đời với nhiều quy định mới tiến bộ. Đặc biệt, Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 đã dành riêng Chương III với
24 Điều từ Điều 57 đến Điều 81 để quy định về hoạt động giám sát của HĐND, Thường trực HĐND, các Ban của HĐND và đại biểu HĐND
Từ sau khi Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 có hiệu lực pháp luật hoạt động giám sát của HĐND ngày càng được quan tâm hơn và có hiệu quả hơn,vai trò của HĐND với việc phát triển kinh tế, xã hội ở địa phương ngày càng được khẳng định, góp phần nâng cao đời sống của nhân dân.
Như vậy, xuyên suốt chiều dài lịch sử lập Hiến và lập pháp ở nước ta các quy định về HĐND vừa được kế thừa đồng thời lại có sự sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện Mỗi bản Hiến pháp tuy được ban hành trong một hoàn cảnh lịch sử nhất định và thực hiện những nhiệm vụ riêng phù hợp với yêu cầu, đòi hỏi của từng thời kỳ cách mạng Song tất cả các bản Hiến pháp đều khẳng định vai trò quan trọng của HĐND trong bộ máy tổ chức Nhà nước, đặc biệt là tầm quan trọng của hoạt động giám sát.
HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN
Những quy định của pháp luật hiện hành về hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân
Qua quá trình phát triển về tổ chức bộ máy Nhà nước, vai trò, chức năng giám sát của HĐND ngày càng được hoàn thiện Sắc lệnh số 63/SL ngày 23/11/1945 về tổ chức chính quyền địa phương tuy không trực tiếp sử dụng khái niệm “giám sát” trong hoạt động của HĐND, nhưng các quy định về thẩm quyền của HĐND trong Sắc lệnh có thể thấy chức năng giám sát của HĐND đã được xác nhận, thể hiện rõ nét ở các quy định về quyền của HĐND bỏ phiếu tín nhiệm đối với Ủy ban hành chính Tuy nhiên, với quy định của văn bản này, mức độ giám sát của HĐND với Ủy ban hành chính nhìn chung còn hạn chế Từ Luật tổ chức HĐND và UBND 1983 đã chính thức sử dụng khái niệm “giám sát” để xác nhận chức năng giám sát của HĐND Đến Luật tổ chức HĐND và UBND năm
1994, chức năng giám sát của HĐND một lần nữa được quy định đầy đủ và cụ thể hơn Đặc biệt, với sự ra đời của Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003, đánh dấu một bước phát triển mới về chức năng giám sát của HĐND về cả mặt lý luận và thực tiễn hoạt động, nâng cao được vị thế và vai trò của HĐND trong giai đoạn hiện nay.
Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 ra đời với khá nhiều điểm mới như: Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 có một điều riêng quy định về trình tự, thủ tục bỏ phiếu tín nhiệm Tại Điều 65 “Thường trực Hội đồng nhân dân trình Hội đồng nhân dân về việc bỏ phiếu tín nhiệm; người được đưa ra bỏ phiếu tín nhiệm có quyền trình bày ý kiến của mình trước Hội đồng nhân dân; Hội đồng nhân dân thảo luận và bỏ phiếu tín nhiệm”
Trên thực tế Thường trực HĐND ở các địa phương trong nhiều năm qua chỉ có một người hoạt động chuyên trách (thông thường Chủ tịch HĐND là Bí thư cấp ủy tương ứng hoạt động kiêm nhiệm) Vì vậy, Thường trực không thể bao quát hết công việc càng không thể đa năng và không có đủ thời gian để giám sát nhiều ngành, nhiều lĩnh vực Hoạt động giám sát thường xuyên của HĐND thông qua Thường trực cũng vì thế mà bị hạn chế rất nhiều
Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 xuất phát từ yêu cầu thực tế đó đã quy định trong cơ cấu của Thường trực HĐND cấp tỉnh và cấp huyện có thêm Ủy viên thường trực Ở cấp xã Chủ tịch và Phó chủ tịch hợp thành thường trực HĐND (Điều 52) Đây là những quy định mới tổ chức của HĐND cho tương ứng nhiệm vụ, quyền hạn được giao Tuy nhiên, việc thêm Thường trực ở HĐND cấp tỉnh và cấp huyện cũng như thành lập Thường trực ở HĐND cấp xã là đương nhiên, hoạt động của HĐND nói chung và hoạt động giám sát nói riêng được nâng cao hiệu lực và hiệu quả Để đạt được điều này cần thiết phải đổi mới về nhận thức của cấp ủy đảng và các đại biểu HĐND khi bầu ra Chủ tịch và Phó chủ tịch, Ủy viên thường trực của HĐND cấp mình Việc bố trí các cán bộ chủ chốt nói trên phải tương xứng với vai trò, vị trí của HĐND, phải là người có uy tín, năng lực và tâm huyết với hoạt động của HĐND Thực tiễn đã chững minh ở đâu làm tốt công tác nhân sự Thường trực thì ở đó HĐND hoạt động có hiệu quả và hoạt động giám sát của Thường trực đối với UBND cùng cấp mới đúng với ý nghĩa của nó không bị coi là “chuyện nhỏ”.
Theo Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 thì HĐND còn thực hiện quyền giám sát của mình thông qua hoạt động giám sát của các ban chuyên môn. Giữa hai kỳ họp HĐND, các ban chuyên môn có nhiệm vụ giúp HĐND và Thường trực HĐND giám sát thường xuyên hoạt động của UBND, TAND, VKSND cùng cấp cũng như hoạt động của các cơ quan Nhà nước khác, các tổ chức…ở địa phương trong lĩnh vực chuyên môn của mình Như vậy, từ đây hoạt động giám sát của HĐND ngoài hình thức giám sát qua Thường trực HĐND còn có thêm hình thức giám sát thường xuyên thông qua các Ban chuyên môn
Các quy định của pháp luật về hoạt động giám sát của HĐND, là yếu tố đầu tiên tác động rất lớn đến hiệu quả của hoạt động giám sát, là cơ sở pháp lý cho hoạt động của HĐND thực hiện hoạt động giám sát của mình Nếu luật không quy định một cách cụ thể về hoạt động giám sát của HĐND thì việc ghi nhận chức năng giám sát của HĐND trong Hiến pháp cũng chỉ là một hình thức Điều này đã được chứng minh trong thực tiễn phát triển của Luật tổ chức HĐND và UBND.Luật tổ chức HĐND và UBND các năm 1989 và 1994 có quy định về chức năng giám sát của HĐND nhưng rất khái quát chung chung…Điều này là một trong những nguyên nhân dẫn đến hiệu quả giám sát thấp Việc Luật tổ chức HĐND vàUBND năm 2003 cụ thể, chi tiết hóa chức năng giám sát, nhờ đó hiệu quả giám sát của HĐND trong thực tiễn đã được nâng lên rất nhiều, đánh dấu những bước tiến mới trong hoạt động giám sát.
Hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân
Theo quy định của Hiến pháp và Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 thì hoạt động giám sát của HĐND được đảm bảo thực hiện thông qua hoạt động giám sát của HĐND tại các kỳ họp, hoạt động giám sát của Thường trực HĐND, hoạt động giám sát của các Ban của HĐND và hoạt động giám sát của đại biểu HĐND.
2.2.1 Hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tại kỳ họp
HĐND chiếm một vị trí quan trọng trong cơ cấu tổ chức bộ máy Nhà nước, có vai trò quyết định đối với sự phát triển của chính quyền địa phương Bởi vậy hiệu quả hoạt động của HĐND luôn là vấn đề được quan tâm, chú trọng Điều 8 Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 ghi nhận “Hiệu quả hoạt động của HĐND được bảo đảm bằng hiệu quả của các kỳ họp HĐND, hiệu quả hoạt động của Thường trực HĐND, UBND, các Ban của HĐND và của các đại biểu HĐND” Xuất phát từ vị trí, tính chất, chức năng của HĐND là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, cơ quan đại biểu của nhân dân ở địa phương, từ bản chất dân chủ trong cơ cấu tổ chức quyền lực Nhà nước, nên dù ở bất kỳ giai đoạn nào kỳ họp HĐND vẫn luôn được xác định là một hình thức hoạt động quan trọng nhất của HĐND Ngay trong sắc lệnh số 63 ngày 22/11/1945 về tổ chức chính quyền nhân dân xã, huyện, tỉnh, kỳ và Sắc lệnh số 77 ngày 21/12/1945 về tổ chức chính quyền nhân dân thành phố, thị xã, khu phố đã có nhiều quy định về kỳ họp
HĐND Đó là hội nghị định kỳ gồm các phiên họp của toàn thể (đa số) các đại biểu HĐND để bàn bạc và quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương được nêu ra trong chương trình của phiên họp HĐND làm việc tập trung và có hiệu quả nhất trong các kỳ họp của mình thông qua kỳ họp ý chí, nguyện vọng của nhân dân địa phương được chuyển thành quyết định của cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, có ý nghĩa bắt buộc.
Theo Điều 48 Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003, HĐND họp thường lệ mỗi năm 2 kỳ (trước đây 3 tháng một kỳ) Ngoài kỳ hợp thường lệ, HĐND còn tổ chức các kỳ họp chuyên đề hoặc bất thường theo đề nghị của Chủ tịch HĐND, Chủ tịch UBND cùng cấp hoặc khi có ít nhất 1/3 tổng số đại biểu HĐND cùng cấp yêu cầu.
Thường trực HĐND quyết định triệu tập kì họp thường lệ của HĐND chậm nhất là 20 ngày, kỳ họp chuyên đề hoặc bất thường chậm nhất là 10 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp Kỳ họp HĐND được tiến hành (được coi là hợp lệ) khi có ít nhất 2/3 tổng số đại biểu HĐND tham dự.
Tại kỳ hợp, HĐND nhân dân thảo luận dân chủ và quyết định theo đa số các công việc quan trọng của địa phương thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của mình, bầu ra Thường trực HĐND, UBND và thực hiện hoạt động giám sát đối với UBND, TAND, VKSND cùng cấp Nếu giám sát của Thường trực, các Ban và đại biểu HĐND là thường xuyên thì giám sát tại kỳ họp là hình thức giám sát theo định kỳ của HĐND Nó mang tính chất tổng hợp toàn diện đối với tất cả các đối tượng thuộc phạm vi giám sát của HĐND Theo Điều 1 Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 thì: “HĐND thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của Thường trực HĐND, UBND, TAND, VKSND cùng cấp; giám sát việc thực hiện các nghị quyết của HĐND; giám sát việc tuân theo pháp luật của cơ quan Nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và của công dân ở địa phương” Như vậy, đối tượng chịu sự giám sát của HĐND rất rộng, bao quát toàn bộ hoạt động của địa phương.
Tại kỳ họp theo quy định tại Điều 58 Luật tổ chức HĐND và UBND năm
2003 HĐND giám sát thông qua các hoạt động sau:
Thứ nhất: HĐND xem xét báo cáo công tác của Thường trực HĐND, UBND, TAND, VKSND cùng cấp.
Mục đích của việc xem xét báo cáo công tác của Thường trực HĐND, UBND,TAND, VKSND cùng cấp và các văn bản tài liệu khác được trình ra trong kỳ họp của HĐND trong đó có cả các dự thảo nghị quyết của HĐND là ở chỗ, đây là cơ sở để đại biểu HĐND tham gia vào việc quyết định các vấn đề quan trọng của địa phương trên tất cả các lĩnh vực thuộc chức năng, nhiệm vụ của HĐND và sự thể hiện tập trung nhất của khâu này là việc đại biểu HĐND biểu quyết thông qua nghị quyết của HĐND trong kỳ họp Các quyết định của HĐND được thể hiện dưới hình thức nghị quyết Các nghị quyết này phải căn cứ vào Hiến pháp, luật và các văn bản pháp luật khác của cơ quan Nhà nước trung ương; quyết định của cấp trên và phải được quá nửa tổng số đại biểu HĐND biểu quyết tán thành, trừ trường hợp bãi nhiệm đại biểu HĐND thì phải được ít nhất là 2/3 tổng số đại biểu HĐND biểu quyết tán thành mới có giá trị.
Nếu trước đây, sau khi nghe người đứng đầu cơ quan trình bày báo cáo, phần lớn đại biểu thống nhất theo báo cáo ít có ý kiến phản biện, nên các báo cáo thường được thông qua kỳ họp một cách chóng vánh, hiện nay, đặc biệt là từ nhiệm kỳ 2004- 2009 ở HĐND nhiều tỉnh, thành phố việc xem xét báo cáo đã có nhiều đổi mới Sau khi người đứng đầu cơ quan trình bày báo cáo, các đại biểu HĐND đã thảo luận, góp ý kiến khá sôi nổi, số đại biểu tham gia đóng góp ý kiến, thảo luận, tranh luận ngày càng nhiều và thiết thực hơn, bước đầu khắc phục được tính qua loa, đại khái, hình thức
Thứ hai: Đại biểu tiến hành chất vấn và nghe trả lời chất vấn tại kỳ họp.
Chất vấn và trả lời chất vấn là hoạt động quan trọng trong kỳ họp HĐND.Chất vấn không phải là câu hỏi thông thường mà là một đòi hỏi làm rõ một hay nhiều sự việc “có vấn đề”, tức là biểu hiện sự không chấp hành, không thi hành đúng nghị quyết của HĐND và của cấp trên, biểu hiện vi phạm pháp luật mà đại biểu thấy có cơ sở vững chắc Chất vấn của đại biểu nêu ra mà được HĐND tán đồng thì được coi như một vấn đề của chương trình nghị sự.
Nếu như Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1994 chỉ dừng lại ở việc quy định những vấn đề chung chung về chất vấn trong mục đại biểu HĐND thì đến Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 không dừng lại ở đó mà đã phát triển thành một nội dung trong chương trình giám sát của HĐND (Mục 1 – Chương III) Trong đó, quy định trình tự cụ thể về yêu cầu chất vấn và trình tự trả lời chất vấn; đại biểu HĐND ghi rõ nội dung chất vấn, người bị chất vấn vào phiếu ghi chất vấn và gửi đến Thường trực HĐND Thường trực HĐND chuyển chất vấn đến người bị chất vấn và tổng hợp các chất vấn của các đại biểu HĐND để báo cáo HĐND Đây là trình tự đòi hỏi người chất vấn chuẩn bị trước câu hỏi chất vấn tránh tình trạng những câu hỏi quá chung chung, không nêu được những vấn đề quan trọng cần hỏi khiến không khí chất vấn trở nên nhàm chán.
Việc trả lời chất vấn tại phiên họp toàn thể của HĐND được thực hiện theo trình tự sau: người bị chất vấn trả lời trực tiếp, đầy đủ về các nội dung mà đại biểu HĐND đã chất vấn và xác định rõ trách nhiệm, biện pháp khắc phục, đại biểu HĐND có thể nêu câu hỏi liên quan đến nội dung đã chất vấn để người bị chất vấn trả lời, sau khi nghe trả lời chất vấn, nếu đại biểu HĐND không đồng ý với nội dung trả lời thì có quyền đề nghị HĐND tiếp tục thảo luận tại phiên họp đó, đưa ra thảo luận tại phiên họp khác của HĐND hoặc kiến nghị HĐND xem xét trách nhiệm của người bị chất vấn HĐND ra nghị quyết về việc trả lời chất vấn và trách nhiệm của người bị chất vấn khi xét thấy cần thiết Như vậy, người bị chất vấn theo Luật định phải tuân thủ một quy trình tự trả lời chất vấn Đây là cơ sở để khắc phục tình trạng trả lời chung chung cho qua chuyện, hoặc quanh co không đi thẳng vào vấn đề, hay trốn tránh không trả lời câu hỏi của đại biểu Vấn đề trách nhiệm cũng được đặt ra khi trả lời không đúng hoặc trách nhiệm phải nêu được biện pháp khắc phục Một trình tự chất vấn hết sức logic được quy đinh cụ thể trong Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 một lần nữa khẳng định ý nghĩa quan trọng của hoạt động chất vấn và trả lời chất vấn Điều này sẽ giúp cho hoạt động giám sát đạt hiệu quả cao hơn.
Thứ 3: Bỏ phiếu tín nhiệm đối với người do HĐND bầu ra.
Việc bỏ phiếu tín nhiệm đối với người do HĐND bầu ra là quy định mới của Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 nhằm đảm bảo hiệu lực và hiệu quả trong hoạt động giám sát của HĐND
Theo quy định tại Điều 65 Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 thì Hội đồng nhân dân bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Hội đồng nhân dân bầu theo trình tự sau:
Thường trực Hội đồng nhân dân trình Hội đồng nhân dân về việc bỏ phiếu tín nhiệm;
Người được đưa ra bỏ phiếu tín nhiệm có quyền trình bày ý kiến của mình trước Hội đồng nhân dân;
Hội đồng nhân dân thảo luận và bỏ phiếu tín nhiệm.
Việc HĐND bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do HĐND bầu là công cụ giám sát mới của HĐND các cấp Khoản 5, Điều 58 Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 đã ghi rõ: “Bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do HĐND bầu” Đây là quyền hạn giám sát về mặt nhân sự của HĐND, thể hiện chủ trương đổi mới, dân chủ trong quá trình xây dựng chính quyền các cấp vững mạnh Để thực hiện chức năng giám sát, Điều 59 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 khẳng định: “HĐND quyết định chương trình giám sát hàng năm của mình theo đề nghị của Thường trực HĐND, các Ban HĐND…”
Như vậy theo quy định của pháp luật, HĐND đã có thể ban hành nghị quyết và tiến hành bỏ phiếu tín nhiệm đối với những chức vụ do HĐND bầu Vấn đề còn lại ở đây chỉ cần Thường trực HĐND thống nhất với các Ban HĐND, UBND đưa vào dự thảo nghị quyết chương trình giám sát hàng năm có nội dung bỏ phiếu tín nhiệm tất cả các chức vụ do HĐND bầu Cụ thể: Chủ tịch và các thành viên khác của Thường trực HĐND; Chủ tịch và các thành viên khác của UBND;Trưởng ban và các thành viên khác của các Ban HĐND để trình HĐND xem xét quyết định bỏ phiếu tín nhiệm tại kỳ họp cuối năm Còn những nơi có nghị quyết ban hành quy chế hoạt động của HĐND cấp mình thì có thể đưa việc bỏ phiếu tín nhiệm các chức vụ do HĐND bầu vào các kỳ họp cuối năm Có người cho rằng:
Nguyên nhân hạn chế hiệu quả hoạt động giám sát của Hội đông nhân dân
Trong bài phát biểu tổng kết Hội nghị toàn quốc về HĐND và UBND năm
1998 đồng chí Nông Đức Mạnh đã đánh giá: “ Hiệu lực và hiệu quả của các hoạt động giám sát chưa cao Việc đôn đốc kiểm tra thực hiện các kiến nghị sau giám sát chưa được coi trọng đúng mức Việc giải quyết các khiếu nại, tố cáo của công dân chưa đáp ứng được mong mỏi của nhân dân Vì thế không tránh khỏi hình thức và chưa thực quyền so với quy định của Luật” [32] Đến Hội nghị toàn quốc về tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND (từ ngày 19 đến 21/3/2003) trong bài phát biểu của Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Văn An tại phiên tổng kết hội nghị thì vấn đề trên lại tiếp tục được nêu nên [33]
Vậy những nguyên nhân nào làm hạn chế đến hiệu quả, hiệu lực giám sát của HĐND.
Một là: Hệ thống pháp luật chưa hoàn thiện và ổn định
Giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật đòi hỏi trước hết phải có Hiến pháp và một hệ thống pháp luật hoàn chỉnh, đồng bộ, bởi đây là những căn cứ vững chắc để đưa ra các đánh giá nhận xét khi tiến hành hoạt động giám sát.Nhưng mãi tới năm 2003, khi Quốc hội ban hành Luật tổ chức HĐND và UBND,mới có một chương quy định về hoạt động giám sát của HĐND, còn trước đó hoạt động giám sát của HĐND các cấp còn nhiều lúng túng, không thống nhất dẫn tới hiệu quả chưa cao Bởi vì, quy định của pháp luật về hoạt động giám sát củaHĐND trong thời gian đó mới chỉ mang tính nguyên tắc, còn rất chung chung,thiếu chi tiết, cụ thể Chủ yếu là quy định về các vấn đề như quyền giám sát, trách nhiệm của cơ quan Nhà nước, người có chức trách liên quan…, còn quy định về trình tự, thủ tục giám sát hết sức sơ sài…Vì vậy trên thực tế hoạt động giám sát của HĐND phần lớn được tiến hành theo kinh nghiệm, theo ý thức của các bên tham gia quan hệ giám sát. Để khắc phục tình trạng trên, hiện nay đã có Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 quy định đầy đủ, chi tiết hơn về hoạt động giám sát của HĐND Tuy nhiên, với số lượng chỉ có 24 điều luật chưa thể hướng dẫn được đầy đủ mọi vấn đề liên quan đến giám sát Ví dụ như biện pháp xử lý trong các trường hợp cơ quan, viên chức Nhà nước gây cản trở, không thực hiện các yêu cầu kiến nghị của HĐND hoặc từ chối hợp tác với HĐND chưa được pháp luật xác định…
Hai là, một số đại biểu HĐND chưa có đủ năng lực và điều kiện để đảm đương công tác giám sát của HĐND Điều 8 Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 xác định : Hiệu quả hoạt động của HĐND các cấp phụ thuộc vào rất nhiều yếu tố trong đó có năng lực hoạt động của các đại biểu HĐND.
Suy cho cùng, năng lực hoạt động giám sát của mỗi đại biểu có vai trò quyết định đến hiệu quả giám sát của HĐND, Điều đó cho thấy trách nhiệm của họ hết sức nặng nề, bởi giám sát là một hoạt động rất khó khăn, phức tạp và nhạy cảm. Hoạt động giám sát của HĐND không chỉ đơn thuần là việc xem xét và quyết định những vấn đề nằm trong văn bản pháp luật mà cả những vấn đề đã, đang và sẽ xảy ra trong thực tế cuộc sống, xã hội Không chỉ đánh giá mặt làm tốt, đúng pháp luật, đúng nghị quyết của HĐND mà quan trọng là phát hiện những yếu kém tồn tại, làm trái pháp luật và nghị quyết…Đồng thời chỉ ra được cách khắc phục tối ưu nhất
Do đó, đại biểu phải là người có năng lực, trình độ, và kỹ năng giám sát, đặc biệt phải am hiểu về các lĩnh vực giám sát Trong khi đó đại biểu HĐND ở các địa phương hiện nay vẫn còn một số hạn chế sau:
● Tuy trình độ học vấn của các đại biểu được nâng cao hơn, song về cơ bản trình độ pháp lý, sự hiểu biết sâu sắc về Hiến pháp, pháp luật, kiến thức quản lý nhà nước của nhiều đại biểu còn hạn chế Đặc biệt kỹ năng giám sát nhìn chung còn yếu, vì vậy trong thực tế không ít đại biểu không biết sử dụng đúng quyền năng giám sát của mình Trong khi đó, công tác bồi dưỡng nghiệp vụ cho đại biểu chưa đáp ứng được yêu cầu thực tế Sau khi bầu cử các đại biểu chỉ được bồi dưỡng một số nội dung về kiến thức pháp luật, quản lý nhà nước Hơn nữa nội dung, chương trình bồi dưỡng lại bất cập chưa thật sự phù hợp với đối tượng học, đặc biệt ít có nội dung bồi dưỡng về nghiệp vụ giám sát Chính điều này đã là một trong những nguyên nhân dẫn đến kết quả giám sát của HĐND các cấp hiện nay còn thấp và mang tính hình thức.
● Ở nhiều địa phương hiện nay phần lớn đại biểu HĐND làm việc theo chế độ kiêm nhiệm nên họ rất ít có thời gian để làm nhiệm vụ đại biểu nói chung và công tác giám sát nói riêng, trong khi đó công việc giám sát đòi hỏi phải có nhiều thời gian Mặt khác, vì chế độ làm việc kiêm nhiệm nên phần lớn các đại biểu chủ yếu tập trung cho công việc chính để hưởng lương theo chuyên môn của mình còn phụ cấp đại biểu rất ít ỏi nên họ không quan tâm nhiều đến nhiệm vụ đại biểu. Bên cạnh đó, việc cung cấp thông tin, các phương tiện vật chất cần thiết đảm bảo cho đại biểu hoạt động cũng hạn chế, tài liệu báo cáo gửi đến cho các đại biểu thường chậm so với thời gian họp và thảo luận, nhiều nơi chưa sắp xếp được trụ sở làm việc của các tổ đại biểu… do đó, gây ảnh hưởng đến nhiệm vụ giám sát.
● “Do xuất phát từ quan hệ lao động nhỏ, họ hàng gia đình, đặc trưng của nông thôn Việt nam, nên trong khi giám sát vẫn còn tâm lý nể nang, né tránh, ngại va chạm, dĩ hòa vi quý, chín bỏ làm mười, dễ anh, dễ tôi…” Như lời phê phán của Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Văn An tại Hội nghị triển khai thực hiện chương trình hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2005.
Mặt khác, do hạn chế về cơ cấu đại biểu HĐND, hầu hết là cán bộ lãnh đạo ở các cơ quan Nhà nước, cấp ủy và đoàn thể Trong trường hợp này họ vừa là đại biểu với tư cách của cơ quan quyền lực Nhà nước vừa là người đúng đầu cơ quan hành pháp thậm chí tư pháp nên rất khó đảm bảo tính khách quan và chính xác trong khi giám sát.
Ba là, cơ cấu tổ chức của HĐND và các bộ phận giúp việc chưa tương xứng với yêu cầu khách quan của công tác giám sát Đối tượng giám sát của HĐND tỉnh rất rộng, nội dung giám sát cũng đa dạng và phức tạp trên mọi lĩnh vực của đời sống chính trị, kinh tế, văn hóa xã hội, an ninh quốc phòng…Đặc biệt, tại kỳ họp thứ 4 Quốc hội khóa XII đã ra Nghị quyết số 26/2008 ngày 15 tháng 11 năm 2008 về việc thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường Theo đó, sẽ có 67 huyện, 32 quận và 483 phường của 7 tỉnh: Lào Cai, Vĩnh Phúc, Nam Định, Quảng Trị, Phú Yên, Kiên Giang, Bà Rịa - Vũng Tàu và ba thành phố: Tp.HCM, Đà Nẵng, Hải Phòng sẽ thực hiện thí điểm không tổ chức hội đồng nhân dân ở cấp huyện, quận, phường Thời gian thực hiện thí điểm bắt đầu từ ngày 25 tháng 4 năm 2009 cho đến khi Quốc hội quyết định chấm dứt việc thực hiện thí điểm Tại những nơi thực hiện thí điểm, Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường kết thúc nhiệm kỳ 2004 -2009 vào ngày
25 tháng 4 năm 2009 Việc thí điểm này nhằm tinh gọn bộ máy chính quyền địa phương, nâng cao hiệu quả của hệ thống hành chính, đề cao vai trò cũng như làm rõ trách nhiệm của người đứng đầu chính quyền Theo nghị quyết sẽ điều chỉnh về nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND, UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, quy định nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của UBND huyện, quận, phường tại nơi không tổ chức HĐND huyện, quận, phường đã được UBTVQH thông qua.
Nghị quyết này quy định, tại những nơi tổ chức thí điểm, HĐND tỉnh, thành sẽ giám sát hoạt động của UBND, TAND, VKSND huyện, quận; đồng thời có thể giải tán HĐND xã, thị trấn trong trường hợp HĐND đó làm thiệt hại nghiêm trọng đến lợi ích của dân
Như vậy, HĐND cấp tỉnh sẽ phải đảm nhiệm khối công việc rất lớn Tuy nhiên với cơ cấu tổ chức như hiện nay thì không thể thực hiện hoạt động giám sát hiệu quả được.
+ Thường trực HĐND: Với vai trò là cơ quan đảm bảo cho hoạt động của
HĐND mang tính liên tục giữa hai kỳ họp Theo quy định tại Điều 36 của Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1994 thì Thường trực HĐND có 7 nhiệm vụ và quyền hạn Để thực hiện vai trò và nhiệm vụ đó Luật quy định Thường trực HĐND cấp tỉnh, cấp huyện gồm có Chủ tịch, Phó Chủ tịch HĐND Vị trí, vai trò của Thường trực HĐND rất quan trọng nhưng chỉ là người đôn đốc, nhắc nhở báo cáo, không giữ vai trò quyết định, đặc biệt không có chức năng giám sát. Như vậy, giữa vai trò, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Thường trực HĐND trong thực tế không tương xứng với nhau.
Nhận thức được những hạn chế trên, Luật tổ chức HĐND và UBND năm
2003 không những bổ sung thêm Uỷ viên thường trực mà còn quy định cho Thường trực HĐND có thêm chức năng giám sát và những quyền hạn nhất định (Điều 53 Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003), bước đầu đã có những đóng góp đáng kể nâng cao hiệu quả hoạt động của HĐND.
Tiếp tục hoàn thiện cơ sở pháp lý về hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân
Để thực hiện chức năng giám sát có hiệu quả trước hết cần hoàn thiện các quy định pháp luật về hoạt động giám sát của HĐND Bởi lẽ, nếu không có các quy định cụ thể về quyền giám sát của HĐND thì sẽ không có cơ sở pháp lý để thực hiện chức năng giám sát của HĐND Mặc dù hiện nay Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 đã có một chương quy định về chức năng giám sát của HĐND các cấp, song vẫn còn sơ sài so với yêu cầu thực tiễn, chưa đủ cơ sở pháp lý để HĐND thực hiện tốt chức năng của mình.
Xuất phát từ yêu cầu hoàn thiện cơ chế giám sát ở nước ta hiện nay, từ nhận thức giám sát là một chức năng quan trọng của HĐND với một phạm vi đối tượng giám sát khá phong phú và phức tạp, cần phải xây dựng luật về giám sát của HĐND, trong đó quy định một cách rõ ràng, đầy đủ về khái niệm giám sát của HĐND Nội hàm của khái niệm phải được thể hiện ở chủ thể giám sát, đối tượng chịu sự giám sát, nội dung và phạm vi hoạt động giám sát của HĐND Nói chung về nội dung, luật giám sát của HĐND cần tiếp tục hoàn thiện ở một số vấn đề sau:
- Về chủ thể giám sát:
Cần bổ sung ghi rõ thành một mục riêng trong luật, chủ thể giám sát củaHĐND là các đại biểu HĐND nhằm tạo cơ sở pháp lý cho các đại biểu hoạt động cũng như để họ phát huy tinh thần, trách nhiệm của mình Bởi thực tế đã chứng minh rằng đại biểu HĐND là nhân tố quan trọng nhất để nâng cao hiệu quả giám sát của HĐND
- Về đối tượng chịu sự giám sát của HĐND
Thứ nhất, Trong luật hiện hành không quy định HĐND giám sát các Ban của
Hội đồng Do đó, Luật giám sát của HĐND cần bổ sung thêm đối tượng giám sát của HĐND là các Ban của HĐND, vì các Ban của HĐND cũng là cơ quan được HĐND trao quyền và trách nhiệm nhất định trong các hoạt động nhằm giúp HĐND thực hiện tốt chức năng của cơ quan đại diện Chẳng hạn, Theo Điều 75 Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003, các Ban của HĐND được giao trách nhiệm kiểm tra báo cáo đề án - một công việc rất quan trọng liên quan đến sự đúng sai, chất lượng nghị quyết của HĐND Theo đó, đối tượng giám sát của HĐND bao gồm: Thường trực HĐND, các Ban của HĐND, UBND, TAND, VKSND cùng cấp và các tổ chức kinh tế, xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và mọi công dân ở địa phương.
Thứ hai: cần phân cấp đối tượng chịu sự giám sát của các cấp HĐND, khắc phục tình trạng phạm vi giám sát của HĐND tỉnh quá rộng như hiện nay dẫn đến quá tải và hiệu quả giám sát sẽ không cao.
- Về trách nhiệm của các thành phần trong Đoàn giám sát.
Hiện nay, thành phần của các Đoàn giám sát thường bao gồm các đại biểu HĐND do một cơ quan của HĐND chủ trì cử ra, sự tham gia đại diện các cơ quan nhà nước hữu quan như Mặt trận Tổ quốc, các tổ chức thành viên và một số cán bộ có chuyên môn Từ đây, đặt ra vấn đề lý luận và thực tiễn phải xác định rõ trách nhiệm của các chủ thể thực hiện quyền giám sát và mức độ tham gia đến đâu của các tổ chức cá nhân, để đảm bảo tính pháp lý của hoạt động giám sát Do vậy, trong luật giám sát của HĐND cần phải bổ sung thêm nội dung này.
- Về trách nhiệm pháp lý của các đơn vị liên quan khi không thực hiện các kết luận giám sát. Để tạo điều kiện cho hoạt động giám sát của HĐND có hiệu quả thiết thực, phải có quy định về các chế tài xử lý đối với các cơ quan, ban ngành khi không thực hiện các kiến nghị, yêu cầu của HĐND Có như vậy mới nâng cao được tinh thần trách nhiệm của các đơn vị và đảm bảo uy tín cho HĐND.
Qua các vấn đề nêu trên, Luật giám sát của HĐND phải được tiến hành xây dựng khẩn trương, đáp ứng và phản ánh kịp thời các yêu cầu khách quan của thực tiễn, bám sát chủ trương đường lối của Đảng về phát huy dân chủ cơ sở, xây dựng Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam hiện nay Các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền cần phải chú trọng yếu tố kỷ luật lập pháp đảm bảo tính cụ thể và mức độ khái quát hợp lý của các quy phạm pháp luật nhằm làm cho các quy định về giám sát của HĐND dễ hiểu, dễ áp dụng, rõ ràng, minh bạch, không phải chờ đợi những văn bản có hiệu lực pháp lý thấp hơn hướng dẫn, giải thích Hơn nữa, xây dựng Luật giám sát của HĐND phải đồng bộ với các quy định khác của pháp luật có liên quan, trên cơ sở đó điều chỉnh các hoạt động giám sát của HĐND một cách toàn diện, thống nhất và thuận lợi.
Nâng cao năng lực các chủ thể thực hiện hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân
3.2.1 Nâng cao năng lực của đại biểu Hội đồng nhân dân
Toàn bộ hoạt động thực hiện quyền lực của HĐND nói chung và hoạt động giám sát nói riêng xét đến cùng chủ yếu phụ thuộc vào năng lực của Đại biểuHĐND Lênin từng phân tích trách nhiệm trong hành động của Nghị sĩ ở cơ quan đại diện Nhà nước XHCN như sau: “các nghị sĩ phải tự mình làm công tác, tự mình thực hiện những pháp luật của mình, tự mình kiểm tra lấy tác dụng của những luật pháp ấy, tự mình phải chịu trách nhiệm trực tiếp trước cử tri của mình” [1, tr.33] Hồ Chí Minh cũng nhiều lần nói về phẩm chất năng lực của người đại biểu Quốc hội, Người cho rằng: “Tổng tuyển cử là một dịp cho toàn thể quốc dân lựa chọn người có tài, có đức để gánh vác công việc nhà nước” [2,tr.438]
Như vậy, theo quan điểm của Lênin và Hồ Chí Minh đại biểu Quốc hội cũng như HĐND phải là người có năng lực thực hiện nhiệm vụ đại biểu, hoạt động độc lập và tự chịu trách nhiệm về nhiệm vụ của mình.
Xét riêng trong việc thực hiện chức năng giám sát, đại biểu HĐND phải thực sự là người có năng lực giám sát Năng lực giám sát của đại biểu HĐND thể hiện ở việc đại biểu HĐND phải nắm chắc những quy định của pháp luật, chính sách nhà nước, những nội dung chủ yếu và thông tin cần thiết của vấn đề được giám sát đại biểu HĐND phải hiểu biết thực tiễn tới mức cần thiết và phải có kiến thức về quản lý nhà nước ở mức độ nhất định Trong giám sát, ngoài công nhận cái đúng, còn phải có cách nhìn sáng suốt để phát hiện những vấn đề sai trái của người khác, trên cơ sở đó đưa ra những kiến nghị và biện pháp hữu hiệu để loại bỏ các hiện tượng tiêu cực, trái pháp luật Do đó, đại biểu HĐND không những chỉ có trình độ, kỹ năng giám sát mà còn phải có quan điểm bản lĩnh vững vàng, dám nói thẳng, nói thật không nể nang, né tránh, nghĩa là trong khi làm nhiệm vụ đại biểu họ phải vì lợi ích của nhân dân, của Nhà nước để ‘vượt qua chính mình”. Tóm lại, muốn làm tốt công tác giám sát người đại biểu HĐND phải có đủ tâm, đủ tầm và đủ tài. Để đạt được những tiêu chuẩn đó, biện pháp trước mắt mỗi đại biểu phải tự nâng cao nhận thức, năng lực, trình độ của mình, tự trang bị cho mình các kiến thức về mọi lĩnh vực của đời sống xã hội Đặc biệt phải nghiên cứu, cập nhật các kiến thức pháp luật, chủ trương chính sách pháp luật của Đảng và Nhà nước, phải chú trọng giữ mối liên hệ với cử tri để phản ánh được tâm tư, nguyện vọng của họ với HĐND Nói một cách khái quát đại biểu HĐND phải tự xây dựng cho mình được những “uy tín cá nhân”, thì sẽ có nhiều thuận lợi khi thực hiện chức năng giám sát.
- Về trách nhiệm của HĐND cần chú ý các vấn đề sau:
Trong cơ cấu đại biểu HĐND cần có một tỷ lệ thích hợp số đại biểu có trình độ kiến thức về luật Những đại biểu này sẽ giữ vai trò tích cực trong việc đưa ra ý kiến giúp HĐND, các cơ quan của HĐND có những hành động phù hợp khi thực hiện chức năng giám sát
Ngay khi được bầu làm nhiệm vụ đại biểu, Thường trực HĐND cần chỉ đạo các cơ quan chuyên môn biên soạn, cung cấp cho đại biểu HĐND những tài liệu về kỹ năng thực hiện nhiệm vụ đại biểu, đặc biệt tài liệu về kỹ năng giám sát.
HĐND và các cơ quan có chức trách phải thường xuyên cung cấp sách báo, tạp chí, các công trình nghiên cứu khoa học về chức năng giám sát của HĐND và những thông tin cần thiết khác như tình hình hoạt động của các cơ quan ban ngành, đơn vị cho đại biểu HĐND Đặc biệt phải tổ chức các đợt tập huấn hội thảo về kỹ năng giám sát, nhằm nâng cao các kỹ năng cho đại biểu.
Xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng và hiệu quả hoạt động của các đại biểu HĐND.
3.2.2 Nâng cao năng lực giám sát của Thường trực Hội đồng nhân dân
Theo quy định của pháp luật hiện hành, Thường trực HĐND có vị trí rất quan trọng trong việc thực hiện chức năng giám sát của HĐND Ngoài công việc chuẩn bị nội dung, chương trình kỳ họp còn phải đảm nhiệm hầu hết công việc giữa hai kỳ họp và thực hiện chức năng giám sát khá toàn diện trên các lĩnh vực tại địa phương, do đó Thường trực HĐND phải đảm nhiệm một khối lượng công việc khổng lồ Trong khi cơ cấu của Thường trực HĐND theo quy định tại Điều
52 Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 chỉ bao gồm: “…Thường trực Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện gồm Chủ tịch, Phó Chủ tịch và Uỷ viên thường trực Thường trực Hội đồng nhân dân cấp xã gồm Chủ tịch, Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân…” Cơ cấu tổ chức của Thường trực HĐND như vậy chưa ngang tầm với quyền hạn, nhiệm vụ pháp luật quy định, đã đặt Thường trực HĐND vào tình trạng không giải quyết hết hoặc giải quyết không có chất lượng, hiệu quả những công việc thuộc thẩm quyền của mình. Để khắc phục tình trạng trên cần phải:
● Tăng số lượng thành viên cho HĐND các cấp,
● Thành viên của Thường trực HĐND phải hoạt động chuyên trách, không được giữ một chức vụ nào trong cơ quan nhà nước khác Đặc biệt phải sớm khắc phục tình trạng Chủ tịch HĐND tỉnh kiêm nhiệm cả Bí thư hoặc Phó Bí thư tỉnh ủy như hiên nay ở nhiều nơi Bởi lễ, trong xu thế phát huy hết vai trò các thành viên Thường trực HĐND, chế độ kiêm nhiệm sẽ làm giảm hiệu quả hoạt động của họ và làm hạn chế khả năng điều hành của Thường trực HĐND.
● Khi bầu Thường trực HĐND, bên cạnh việc đảm bảo về mặt cơ cấu cần phải chú ý đến năng lực của từng thành viên Thành viên của Thường trực HĐND phải là người có đạo đức, có trách nhiệm và năng lực tổ chức điều hòa, phối hợp trong công việc, phải là người có kiến thức sâu, rộng về mọi lĩnh vực mới có khả năng đôn đốc, kiểm tra được các hoạt động của UBND cùng cấp Có như vậy, khi thực hiện chức năng giám sát của HĐND, Thường trực HĐND vừa đảm bảo là chủ thể giám sát, trực tiếp giải quyết những vấn đề thuộc thẩm quyền giám sát của mình, vừa là người điều hòa phối hợp hoạt động giám sát của các ban một cách có chất lượng và hiệu quả.
● Phải có sự phân định rõ ràng về thẩm quyền giám sát của Thường trực HĐND với các Ban của HĐND Khi đó Thường trực HĐND và các Ban mới có khả năng vừa thực hiện tốt công tác phối hợp chỉ đạo vừa thực sự chủ động, độc lập trong khi thực hiện chức năng giám sát của HĐND.
3.2.3 Nâng cao năng lực giám sát của các Ban của Hội đông nhân dân
Hiệu quả giám sát của HĐND cao hay thấp phụ thuộc rất nhiều ở năng lực hoạt động của các Ban Trong khi đó năng lực của các Ban lại được đánh giá thông qua năng lực của các thành viên ở Ban đó Vì vậy để nâng cao hiệu quả giám sát của HĐND, các thành viên của các Ban phải đầy đủ về số lượng, chất lượng và điều kiện làm việc.
Trước hết, thành viên của các Ban phải là những đại biểu hoạt động chuyên trách mới có đủ thời gian và các điều kiện khác tập trung cho công việc củaHĐND.
Thứ hai: về cơ cấu, thành viên của các Ban nhất là trưởng, phó ban phải có chuyên môn thuộc lĩnh vực ban phụ trách, tránh tình trạng như ở nhiều địa phương hiện nay trưởng Ban pháp chế của HĐND tỉnh nhưng lại không có chuyên môn luật.
Thứ ba: Cần phải tăng thêm thành viên cho các Ban theo hướng chọn lọc các đại biểu có trình độ chuyên môn, có năng lực giám sát, phẩm chất uy tín và trách nhiệm cao trong công việc Đặc biệt, phải thật sự quan tâm đến chức trách trưởng,phó Ban, ngoài tiêu chuẩn của một người đại biểu nói chung họ còn phải có một quá trình làm việc và thâm nhập thực tiễn sâu rộng, được nhân dân tín nhiệm cao.
Nâng cao chất lượng thực hiện các hình thức giám sát của Hội đồng nhân dân
Trong thời gian vừa qua mặc dù hoạt động giám sát của HĐND đã được tăng cường, song nhìn chung hiệu quả giám sát chưa cao, chưa đáp ứng được yêu cầu quản lý Nhà nước của chính quyền địa phương Một trong những nguyên nhân dẫn đến tồn tại trên vì HĐND chưa thực hiện tốt các hình thức và phương pháp giám sát, chưa có cơ chế rõ ràng đảm bảo HĐND thực hiện tốt chức năng của mình Do đó, để thực hiện có hiệu quả chức năng giám sát, đòi hỏi HĐND phải nâng cao chất lượng các hình thức và phương pháp giám sát cụ thể như sau:
3.3.1 Nâng cao chất lượng xem xét báo cáo
Xem xét báo cáo là hoạt động giám sát quan trọng Đây là hình thức HĐND xem xét tình hình hoạt động của các cơ quan nhà nước thông qua việc đánh giá các báo cáo đó Nên trong luật cần quy định cụ thể về chế độ báo cáo, hình thức báo cáo, đặc biệt phải quy định trách nhiệm nếu báo cáo không phản ánh đúng thực trạng hoạt động của các cơ quan, đơn vị đưa nhiều thông tin sai lệch hoặc thiếu thông tin.
Về phía các cơ quan lập báo cáo yêu cầu thông tin trong báo cáo phải đầy đủ,khách quan phản ánh đúng thực trạng hoạt động cũng như những vấn đề trọng tâm cần tập trung giải quyết Đồng thời phải nêu những kết quả đạt được, những khó khăn yếu kém tồn tại, từ đó đề ra các biện pháp giải quyết và kiến nghị đề xuất việc giải quyết đó
Phương pháp thực hiện hình thức giám sát này phải đảm bảo tính khép kín. Khi nhận được báo cáo, cơ quan hay người có thẩm quyền đọc, xem xét góp ý cho báo cáo Đặc biệt, người được phân công thẩm tra báo cáo có thể trao đổi với cơ quan lập báo cáo, nếu thấy cần thiết phải đi thực tế kiểm tra những vấn đề mà báo cáo nêu chưa rõ hoặc có mâu thuẫn về thông tin với những nguồn thu nhận thông tin khác Cần công khai hóa nội dung của các báo cáo xét thấy cần thiết.
Khi báo cáo và báo cáo thẩm tra được trình ra HĐND, đại biểu HĐND cần nêu cao tinh thần trách nhiệm, góp ý kiến xác đáng và có thể nêu vấn đề chất vấn để các cơ quan báo cáo giải trình trước HĐND Việc thảo luận và thông qua báo cáo tại kỳ họp của HĐND phải thể hiện trình độ độc lập của HĐND bằng cách ra nghị quyết riêng về vấn đề đó.
Các báo cáo phải được gửi trước tới đại biểu HĐND theo quy định của pháp luật và phải được đăng tải trên các phương tiện thông tin đại chúng trước kỳ họp, để đảm báo tính công khai, khách quan Có như vậy, kết luận bằng nghị quyết của HĐND mới thực sự là kết quả của việc sử dụng hình thức xem xét báo cáo một cách có chất lượng
3.3.2 Nâng cao chất lượng chất vấn và trả lời chất vấn
Chất vấn và trả lời chất vấn là hình thức giám sát quan trọng của HĐND. Nhưng trong thực tế hoạt động chất và trả lời chất vấn mới chỉ mang tính chất gợi mở các vấn đề, chưa đảm bảo hiệu lực thực sự Người chất vấn thường chưa đủ các thông tin cần thiết còn người trả lời chất vấn chưa đủ thỏa đáng và cụ thể Để hình thức giám sát chất vấn mang lại hiệu quả thiết thực thì HĐND và các đại biểu dân cử phải đổi mới về nội dung và phương pháp chất vấn, cụ thể như sau: Trong phiên họp, chủ tọa điều hành chương trình phải tạo ra không khí dân chủ, khuyến khích, động viên đại biểu tham gia chất vấn Đoàn Chủ tịch cần lựa chọn trong số các chất vấn mà đại biểu HĐND gửi tới đoàn thư ký, nội dung nào cử tri địa phương và nhiều đại biểu quan tâm đưa ra chất vấn tại hội trường Từng câu trả lời chất vấn, HĐND phải nhận xét, kết luận, giao nhiệm vụ cụ thể cho từng đối tượng bị chất vấn hoàn thành trong thời gian nhất định.
Về phía đại biểu chất vấn phải đặt các câu hỏi ngắn gọn, đúng đối tượng, đúng trọng tâm vấn đề mà cử tri, dư luận đang quan tâm Tránh tình trạng hỏi mang tính chất tìm hiểu để củng cố kiến thức Muốn vậy các đại biểu phải nắm được tình hình chung về phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn, hiểu rõ nhiệm vụ, quyền hạn của người trả lời chất, đồng thời phải am hiểu các quy định của pháp luật về vấn đề liên quan đến nội dung chất vấn Ví dụ: chất vấn về vấn đề môi trường phải hiểu rõ những quy định của pháp luật (Luật bảo vệ môi trường, các nghị định hướng dẫn, xử lý vi phạm trong vấn đề môi trường…)
Việc trả lời chất vấn cũng cần có sự đổi mới theo hướng nâng cao tinh thần trách nhiệm của người trả lời chất vấn Do thời gian tiến hành kỳ họp HĐND không dài, quỹ thời gian dành cho chất vấn đã được ấn định trong chương trình kỳ họp, nên việc trả lời chất vấn của các cá nhân có chức trách phải đảm bảo:
Về nguyên tắc, mọi chất viết và chất vấn bằng lời nói phải trả lời công khai tại kỳ họp của Hội đồng.
Nội dung trả lời chất vấn phải cụ thể, ngắn gọn, dễ hiểu, đi thẳng vào bản chất của vấn đề mà đại biểu quan tâm, tránh tình trạng báo cáo thành tích, diễn đạt vòng vo, phân tích quá nhiều về tình hình, nhằn đảm bảo chương trình làm việc của HĐND Đối với vấn đề cần có thời gian để điều tra, nghiên cứu thì nhất thiết phải trả lời tại kỳ họp tiếp theo.
Trong chất vấn, vấn đề đặt ra hiện nay người trả lời chất vấn không chỉ dừng lại ở việc phải trả lời trực tiếp, đầy đủ các nội dung mà đại biểu HĐND đã chất vấn, điều quan trọng hơn là người bị chất vấn phải xác định rõ trách nhiệm và các biện pháp khắc phục sai phạm của mình.
Qua phân tích nội dung trên, có thể đề ra biện pháp cụ thể sau:
Trong cơ cấu đại biểu HĐND nên tăng tỷ lệ quần chúng có năng lực, tăng số đại biểu chuyên trách, giảm đại biểu là cán bộ quản lý lãnh đạo Bởi vì hiện nay số đại biểu là cán bộ ở các cơ quan nhà nước, cấp ủy và đoàn thể đang chiếm tỷ lệ khá nhiều Có những đại biểu vừa tư cách là cơ quan quyền lực Nhà nước vừa tư cách là người đứng đầu cơ quan hành pháp thậm chí tư pháp Trong khi đó chất vấn, buộc người bị chất vấn phải giải thích trước cơ quan quyền lực nhà nước về những khuyết điểm tồn tại trong hoạt động, công tác của cơ quan, cá nhân đó phụ trách, trả lời những nguyên nhân, biện pháp khắc phục khuyết điểm đó Rõ ràng đây là vấn đề khách quan mà HĐND cũng như các đại biểu HĐND không thể vượt qua Do đó để khắc phục hạn chế này chúng ta phải chuyển dịch cơ cấu đại biểu HĐND một cách hợp lý.
Trong chất vấn và trả lời chất vấn nhất thiết phải tổ chức truyền hình và phát thanh trực tiếp Bởi thông qua kênh này, cử tri thấy những đại biểu nào có trách nhiệm, có chất vấn trong kỳ họp những vấn đề cử tri kiến nghị Đây là một trong những hình thức để cử tri giám sát, đánh giá trách nhiệm của đại biểu.
HĐND và các đại biểu phải thường xuyên theo dõi và đôn đốc tiến độ thực hiện những cam kết của người trả lời chất vấn bằng các giải pháp và thời gian thực hiện nhất định.
Tăng thời gian chất vấn.
3.3.3 Đổi mới hình thức tổ chức và nâng cao chất lượng hoạt động của các Đoàn đi giám sát tại địa phương
Hiện nay hình thức tổ chức, thành lập Đoàn giám sát tại các địa phương được sử dụng nhiều và triển khai rộng rãi, và đã đạt được nhiều kết quả đáng kể. Tuy nhiên, trên thực tế việc thực hiện hình thức giám sát này còn bất cập về chương trình giám sát, thành viên của đoàn giám sát và phương pháp giám sát. Chính vì vậy, mặc dù HĐND ở các địa phương đã cố gắng tổ chức được nhiều cuộc giám sát song hiệu quả vẫn còn thấp Để hình thức tổ chức Đoàn giám sát tại địa phương đạt được mục đích, cần phải thực hiện đồng bộ những biện pháp cơ bản sau:
Về chương trình giám sát: Khi xây dựng nghị quyết giám sát hàng năm,
Tạo điều kiện thuận lợi cho Hội đồng nhân dân trong hoạt động giám sát
Một trong những nguyên nhân làm cho hiệu quả giám sát chưa cao là do thiếu điều kiện vật chất và phương tiện thông tin cho các đại biểu Trong điều kiện xã hội ngày nay, nhu cầu cung cấp thông tin là rất cần thiết Hơn nữa các đại biểu HĐND, các cơ quan của HĐND muốn thực hiện tốt chức năng của mình thì nhu cầu được đảm bảo về thông tin là một yêu cầu lớn càn phải được hỗ trợ một cách đầy đủ nhất Thông tin cần phải được cập nhật sâu, rộng, trong mọi lĩnh vực giám sát Để làm tốt nội dung trên cần phải tăng cường công tác thông tin, lưu trữ và công tác tư liệu, đảm bảo đầy đủ về nội dung thuộc mọi lĩnh vực giám sát của HĐND Đồng thời việc cung cấp thông tin phải phù hợp với kế hoạch giám sát, tránh tình trạng gần đến khi HĐND họp hoặc trong kỳ họp mới gửi tài liệu cho đại biểu không đủ thời gian để đại biểu nghiên cứu, phân tích tài liệu đối chiếu thông tin một cách kỹ lưỡng. Để tăng nguồn thông tin trong thời gian chuẩn bị và diễn ra kỳ họp HĐND các cấp nên thành lập một số đường dây điện thoại để tiếp nhận thông tin do cử tri phản ánh Với biện pháp này HĐND sẽ nắm được bức xúc của cử tri, kịp thời giải quyết, tránh hiện tượng xảy ra điểm nóng làm ảnh hưởng đến ổn định an ninh, chính trị của địa phương.
Nên ứng dụng khoa học, công nghệ của HĐND như thành lập các trang website của HĐND, tiếp tục biên tập phát hành bản tin của HĐND mỗi quý một cuốn Đó sẽ là địa chỉ tin cậy để các đại biểu HĐND, cử tri và mọi người dân nghiên cứu tham gia trao đổi, góp ý kiến cho HĐND hoạt động hiệu quả hơn.
Về điều kiện vật chất, đặc biệt là ở vùng sâu, vùng xa đi lại khó khăn, Nhà nước cần có chính sách đảm bảo cho HĐND thực hiện tốt chức năng của mình.Cần quan tâm hơn nữa đến chế độ đãi ngộ, khen thưởng, quan tâm đến chế độ tiền tàu xe đi lại, phụ cấp sinh hoạt phí cho đại biểu một cách hợp lý.
Tóm lại, các nhóm giải pháp nói trên đều rất cần thiết, mỗi giải pháp có một vai trò riêng, khó có thể đánh giá giải pháp nào quan trọng nhất Tuy nhiên, chúng chỉ đem lại hiệu quả thiết thực nếu được tiến hành một cách đồng bộ, hợp lý và kiên quyết, trên cơ sở quán triệt các quan điểm chỉ đạo cơ của Đảng và Nhà nước đối với công tác nâng cao hiệu quả giám sát của HĐND hiện nay.