Phân tích đánh giá tính bền vững của ngân sách nhà nước dựa vào các cơ sở dữ liệu báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước: Phần 1

CK.000005 I i O A N n h A N U 'C JC GS.TS Vifcfng Dinh Hue - Chu bien CGT SOI LY LUflN VA THIfC TIEN PHAN TfCH B ■ DflNH GIA TINH BEN VOUG CUfl NGAN SflCH NHA NlfCfC T R O N G K I E M T O A N B A O C A O Q U Y E T T O A N N G A N S A C H N H A N lTO fC 3UYEN ; Lieu NHA XUAT BAN TAI CHINH K I E M T O A N N H A N l /C i C Chu bien: GS,TS Viftfng Dinh Hue CO sd LY LUAN VA THl/C TliN PHAN TICH, • • f OANH CIA TINH BEN VUNG CUA NGAN SACH NHA Nl/dC TRONG KIEM TOAN BAO CAO OUYET TOAN NGAN SACH NHA NlTClC NHA XUAT BAN TAI CHINH HA NOI - 2009 IO I GIOI THI€U Cac cuoc khung hoang kinh te the gidi da chiing to vai tro khong the thieu va cang tang cua Chinh phu dieu hanh vi mo nen kinh te V6i viec mcf rong vai tro cua Chinh phu, vai tro cua NSNN nen kinh te cang trd nen quan Su on dinh, tinh ben viing cua NSNN la mot nhQng yeu to quyet dinh sU cong cua Chi'nh phu vai tro dieu hanh kinh te De danh gia tinh ben vflng cua ngan sach Nha nUdc thi can co cac thong tin trung thUc ve tinh hinh ngan sach, ma true tiep nhat la thong tin tren bao cao quyet toan ngan sach Nha nUcfc De dap ling yeu cau nay, bao cao quyet toan ngan sach Nha nUdc can dUOc mot cO quan doc lap tien hanh kiem toan de xac nhan tinh dung dan, trung thUc, hop phap cua cac thong tin tren bao cao O _ Viet Nam, Kiem toan Nha nUdc la cO quan nhat thiic hien kiem toan bao cao quyet toan ngan sach Nha nU6c Thilc hien cong viec nay, Kiem toan Nha nUdc khong chi dUa y kien ve tinh trung thUc, dung dan va hop phap cua bao cao quyet toan ngan sach, cung cap cO so de danh gia tinh ben vflng ngan sach, ma thong qua chinh qua trinh kiem toan, cO quan co the phan tich, danh gia ve nhutng noi dung nhat dinh lien quan den tinh ben viing ngan sach De giup ban doc hieu ro hdn ve tinh ben vuing cua ngan sach Nha nUdc va hoat dong kiem toan bao cao quyet toan ngan sach Nha nUdc cua Kiem toan Nha nUdc, cung nhu thUc hien phan tich, danh gia tinh ben vung cua ngan sach Nha nU6c thong qua hoat dong kiem toan bao cao quyet toan ngan sach Nha nUdc, nha xuat ban xuat ban cuon sach: “Cd sd ly luan va thvfc tien phan tich, danh gia tinh ben viing cua ngan sach Nha nvfofc kiem toan bao cao quyet toan ngan sach Nha nifdc” GS.TS Vuong Dinh Hue lam chu bien Xin tran gi6i thieu cuon sach v6i ban doc Ha noi, thang nam 2009 NHA XUAT BAN loi noi onu Ben vvifng ngan sach quan tam den viec danh gia xem lieu co the tiep tuc tri thUc trang ngan sach hien tai trung han ma khong lam tang manh ganh nang nd nan chung va khong lam xau di tinh trang on dinh kinh te vi mo hay khong? C) Viet Nam, cd sd khoa hoc va thUc te cua tinh ben viing NSNN, cung nhu viec hoach dinh cac chfnh sach, cd che tri tinh ben vQng cua NSNN yeu va thieu NSNN cua Viet Nam co tinh ben vQng hay khong dang la cau hoi chUa co ldi giai Mot nhufng yeu to" co lien quan chat che den tfnh ben vQng ngan sach la hieu qua va hieu lUc cua cong tac quan ly tai chfnh cong Kiem toan Nha nUdc (KTNN) la cong cu kiem tra tai chfnh cong cua Nha nUdc Tu: co Luat NSNN (nam 1996), dac biet la sau Luat NSNN siia doi nam 2002, KTNN co vai tro quan trong viec cung cap thong tin phuc vu phe chuan bao cao quyet toan NSNN cac cap Luat NSNN sUa doi yeu cau cang cao chat ltfdng hieu qua hoat dong cua cd quan KTNN, dac biet la vai tro quan cua KTNN viec ho trd Quoc hoi va Hoi dong nhan dan (HDND) nang cao nang hie giam sat NSNN KTNN khong nhufng xac dinh tfnh chfnh xac, trung thUc, hdp phap cua bao cao quyet toan NSNN, ma quan hdn la can phai cung cap thong tin lam cd sd cho viec hoach dinh cac chfnh sach, cac giai phap quan ly, khlc phuc nhiing yeu kem quan ly thu, chi NSNN, dua cong tac quan ly NSNN len trinh cao hdn va dac biet la tang cUdng hieu qua sU dung NSNN Thong qua kiem toan bao cao quyet toan NSNN, KTNN can phai phan tich, danh gia dung thUc trang NSNN, tinh can doi, tinh ben viing cua NSNN, tif de xuat cac giai phap sU dung hdp ly, hieu qua cac nguon lUc tai chinh va tai san quoc gia TrUdc nhiing yeu c&u nay, Cuon sach Cd sd ly luan va thtfc tien phan tich, danh gia tinh ben vufng cua ngan sach Nha ruidc kiem toan bao cao quyet toan ngan sach Nha midc dUdc xuat ban nham: - He thong hoa cd sd ly luan ve danh gia tinh ben vQng cua NSNN; chi r5 vai tro cua kiem toan bao cao quyet toan NSNN viec danh gia tinh ben viing cua NSNN - Danh gia thUc trang tinh ben viing cua NSNN qua bao cao quyet toan NSNN ke tvf co luat NSNN; thUc trang cong tac kiem toan cua KTNN doi vdi bao cao quyet toan NSNN noi chung va viec danh gia tinh ben viing cua NSNN noi rieng - Xay dUng dinh hudng va de xuat nhiing giai phap hoan thien viec phan tich, danh gia tmh ben vutng cua NSNN kiem toan bao cao quyet toan NSNN “Ben vUng ngan sach” la mot khai niem rat mdi d Viet Nam Tap the tac gia y thvfc dUdc trach nhiem nang ne tien hanh cong trinh nghien ciiu Tuy nhien, thdi gian co han va nhufng han che khach quan cung nhuf chu quan cuon sach ch^c chin khong tranh khoi nhiing han che, thieu sot Rat mong quy ban doc liidng thil va cho y kien de chung toi hoan thien Chung toi xin bay to long biet dn doi vdi cac ban dong nghiep da giup chung toi hoan cong trinh TAP THE TAC GIA Chi/ang N G A N SACH N HA NlS6C V A BAO C A O Q U Y E T TO A N N G A N SACH N HA Nl/6C NGAN SACH NHA NtfC(C NSNN la mot pham tru kinh te mang tinh lich sti gan lien vdi sii ddi cua Nha nifdc Nha nU6c ddi tat yeu phai co nguon liic tai chinh de trang trai cho cac chi phi hoat dong cua bo may va thtfc hien cac chiic nang kinh te xa hoi NSNN la nguon Inc tai chinh chu yeu, cd ban nhat cua Nha nii6c NSNN phan anh cac quan he kinh te sinh g in lien v6i qua trinh tao lap, phan phoi va siJ dung quy tien te tap trung cua Nha nutfc Nha nU6c tham gia phan phol cac nguon tai chinh quoc gia de thiJc hien cac chiic nang tren cO sO luat dinh Ve phi/cfng dien phap ly: NSNN la mot dao luat ve cac khoan thu, chi cua Nha nUcic mot khoang thdi gian nhat dinh NSNN diidc dn toan bdi c0 quan hanh phap (Chinh phu), dtfdc thao luan va quyet dinh bdi cd quan lap phap (Quoc hoi) NSNN Chfnh phu to chufc thiic hien va dUdc giam sat bdi cac cO quan dan cut cung nhu cac to chiic doan the va nhan dan Mat khac, cac hoat dong thu chi NSNN deu dUdc tien hanh tren c0 sd cac van ban phap luat Nha nUdc ban hanh Day la mot yeu cau khach quan, bdi vi pham vi hoat dong cua NSNN dUdc tien hanh tren moi lmh vUc va tac dong den moi chu the cua nen kinh te xa hoi Ve ban chat kinh te\ NSNN la quan he kinh te - tai chfnh giuta mot ben la Nha nUdc va ben la cac chu the cua nen kinh te - xa hoi qua trinh huy dong, phan phoi va sii dung cac nguon lUc cua nen kinh te Hoat dong cd ban cua NSNN la hoat dong huy dong, phan phoi va phan phoi lai thu nhap cac chu the kinh te sang tao Thong qua viec tao lap va sU dung Quy tien te tap trung ldn nhat cua Nha nufdc, mot phan thu nhap cua cac chu the chuyen thu nhap cua Nha niidc Nha nude su dung quyen lvfc Nha ntfdc va quyen chu sd hutu thUc hien huy dong va phan phoi mot bo phan tai lUc cua nen kinh te; viec huy dong va phan phoi NSNN chu yeu dudi hinh thiic gia tri, gin lien vdi viec hinh va sU dung quy NSNN nhlm thile hien chiic nang, nhiem vu cua Nha nude Ve tinh chat xa hoi' NSNN la cong cu kmh te cua Nha nufdc, phuc vu Nha nUdc thUc hien cac chuc nang Noi dung chu yeu cua NSNN khong don thuan la thu chi ngan sach ma la dinh hudng chfnh sach, mue tieu cua Nha nUdc ke hoach phat trien kinh te - xa hoi cua dat nildc Tom lai, thUc chat NSNN la ke hoach tai chinh cd ban, la khau tai chinh chu dao cua he thong tai chinh quoc gia, dufOc Nha nUdc svf dung de phan phoi mot bo phan cua cai cua xa hoi nham dam bao yeu cau thiic hien chilc nang quan ly va dieu hanh kinh te xa hoi cua Nha nii6c NSNN phan anh cac moi quan he kinh te giufa Nha nifdc va cac chu the nen kinh te xa hoi qua trinh phan phoi nguon lUc tai chinh quoc gia Quan he tao lap va sii dung NSNN mang tinh phap ly cao va chu yeu khong mang tinh hoan tra trUc tiep Bieu hien ben ngoai, NSNN la bang du toan thu, chi b&ng tien cua Nha nUdc mot khoang thdi gian nhat dinh (thiiOng la mot nam) Chinh phu dil toan cac khoan thu, chi mot nam, trinh Quoc hoi quyet dinh va Quoc hoi giao cho Chinh phu thiic hien dii toan ♦ Luat NSNN nam 1996 da ghi: “N SN N la toan bo cac khoan thu, chi cua Nha nUdc dtf toan da diCdc cd quan Nha ntfdc co tham quyen quyet dinh va diCdc thitc hien m ot nam de bao dam thi£c hien cac chiic nang va nhiem vu cua Nha nitdc” Nam 2002 Luat NSNN da xac dinh lai: “N S N N la toan bo cac khoan thu, chi cua Nha ntfdc da diidc cd quan Nha niCdc co tham quyen quyet dinh va diidc thUc hien mot nam de bao dam thUc hien cac chtic nang va nhiem vu cua Nha niidc Theo Luat NSNN hien hanh, thu NSNN bao gom: cac khoan thu tif thue, phi, le phi; cac khoan thu tif hoat dong kinh te cua Nha niidc; cac khoan dong gop cua cac to chijfc va ca nhan; cac khoan vien trd; cac khoan thu khac theo quy dinh cua phap luat Chi NSNN la viec phan phoi va sii dung quy NSNN nham dam bao thdc hien cac chtic nang cua Nha nii6c theo nhufng nguyen tac nhat dinh Chi NSNN bao gom: cac khoan chi phat trien kinh te - xa hoi, dam bao quoc phong, an ninh, dam bao hoat dong cua bo may Nha nif6c; chi tra nd; chi vien trd va cac khoan chi khac theo quy dinh cua phap luat Cac khoan thu va chi NSNN hang nam diidc tmh toan can doi thu chi de xac dinh so boi chi ngan sach, qua co phiidng an bu dap boi chi ngan sach chi 16n hdn thu ngan sach b A o c A o q u y e t t o A n n g a n s A c h n h A Nl/CfC 2.1 Muc dich, y nghla cua quyet toan ngan sach Nha ntfcfc Quyet toan ngan sach la khau cuol cung cua mot chu trinh ngan sach Do la viec tong ket lai qua trinh thilc hien d\1 toan nam, sau nam ngan sach ket thuc nham danh gia toan bo ket qua hoat dong cua mot nam ngan sach, tif rut cac tfu diem, nhtfdc diem va bai hoc kinh nghiem cho nhiing chu trinh ngan sach tiep theo Nhii vay, muc dich cua quyet toan NSNN la tong ket, danh gia lai toan bo qua trinh hoat dong thu, chi ngan sach mot nam ngan sach, cung cap day du thong tin ve quan ly dieu hanh thu, chi cua nam ngan sach da qua 10 Cong tac quyet toan ngan sach thiic hien tot se co y nghia rat thiet thiic viec nhin nhan lai qua trinh chap hanh ngan sach cua mot nam, rut nhiing bai hoc kinh nghiem, bo sung cho cong tac lap cung nhii chap hanh ngan sach cho nhiing chu trinh tiep theo Ngoai ra, ket qua quyet toan ngan sach cho phep Nha nii6c kiem diem, danh gia lai diidng loi, chinh sach phat trien kinh te - xa hoi, thiic hien nhiing bo sung dieu chinh kip thdi theo nhiing xu hii6ng thich hdp ma quyet toan NSNN phan anh 2.2 Nguyen tac quyet toan ngan sach Nha nufdc - Nguyen tac day du\ Day la nguyen tac quan hang dau cong tac quan ly NSNN Nguyen tac day du yeu cau tat ca cac khoan thu, chi NSNN deu diidc hach toan va quyet toan day du Ngoai cac khoan thu, chi, can doi ngan sach phai bao cao kem theo cac khoan co lien quan chat che vdi NSNN, nhii: cac khoan thue mien giam, cac khoan thu, chi ngoai ngan sach (quy ngoai NSNN) - Nguyen tac thong nhat: Quyet toan ngan sach phai dam bao thong nhat tii cd sd den cd quan quan ly tai chinh ngan sach; tii hach toan ke toan cho den tong hdp quyet toan Nguyen tac doi hoi trii6c het la sii thong nhat to chtic he thong thong tin ve ngan sach ma quan nhat la he thong thong tin ve ke toan ngan sach S\i thong nhat the hien viec to chiic quyet toan ngan sach tii lap quyet toan cua ddn vi cd sd, xet duyet, tham dinh, kiem toan quyet toan cho den tham tra, phe chuan quyet toan NSNN Cac chi tieu bao cao quyet toan, noi dung bao cao, he thong mau bieu quyet toan cung phai co sii thong nhat tvf don vi sii dung ngan sach den cac cd quan quan ly NSNN Sii thong nhat diidc the hien qua nguyen tac ke toan ap dung ky hach toan Ngoai ra, cung phai chu y den sii thong nhat giiia cac ky de so lieu o ngan sach co the so sanh diidc vcfi giu£a cac ky de phuc vu cho viec phan tich, danh gia M ot van de quan niia la sii thong nhat giGa cac chi tieu quyet toan v6i cac chi tieu dii toan, day la dieu kien dam bao sii so sanh giiia dii toan diidc Quoc hoi quyet dinh vdi chi tieu thiic hien, tren cd sd tim nguyen nhan chenh lech so vdi miic ngan sach diidc quyet dinh Dieu la het siic quan trong, nhat la doi vdi viec danh gia tinh tuan thu cua cac cd quan diidc phan bo ngan sach - Nguyen tac can d o i : Nguyen tac yeu cau cac khoan thu chi phai dam bao can doi, nguon thu phai dam bao bu dap diidc cac khoan chi tieu Triidng hdp boi chi phai co nguon bu dap va tuan thu cac nguon vay, tra theo quy dinh cua Luat NSNN Triidng hdp co ket dii ngan sach se diidc s{f dung cho ngan sach nam sau hoac sii dung vao muc dich khac theo luat dinh Day la nguyen tac luon phai diidc quan tam khong chi d giai doan quyet toan NSNN ma phai diidc quan triet suol chu trinh ngan sach - Nguyen tac ro rang, trung thiic va chinh xa c : Phai co sii ro rang ve phiidng phap tinh toan xac dinh cac khoan thu, chi xay dung dii toan va quyet toan NSNN Khi tinh rd rang, trung thiic va chinh xac cua 12 NSNN dufdc thiic hien tot thi viec cong khai ngan sach m6i co gia tri De bao cao quyet toan ngan sach dUOc ro rang, trung thuc can phai co sU xac nhan cua kiem toan ve tin cay cua cac thong tin tren bao cao Dieu doi hoi moi quoc gia can phai to chiic mot cO quan kiem toan co vi tri doc lap vdi sU quan ly, dieu hanh cua Chinh phu de thuc hien kiem toan quyet toan NSNN - Nguyen tac thiibng nien (nguyen tac theo nien ngan sach): Cac bao cao quyet toan NSNN luon diidc thuc hien mot khoang thdi gian nhat dinh va thiidng xac dinh la mot nam Ket thuc nien do, Chinh phu chi dao cac c0 quan quan ly ngan sach lap quyet toan, phuc vu cho viec kiem toan, tham tra va phe chuan quyet toan Theo nguyen tac nay, cac khoan thu, chi ngan sach phai hach toan va quyet toan dung nien ngan sach; khong dua cac khoan thu, chi cua nien ngan sach quyet toan vao nien ngan sach khac - Nguyen tac cong khai, minh bach' Ban chat cua NSNN la he thong cac quan he kinh te giiia Nha nUdc vdi cac to chiic, ca nhan Nguon thu cua NSNN dUdc hinh chu yeu tif viec thuc hien nghia vu thu nop cua cac to chiic, ca nhan theo luat dinh Chi cua NSNN lai chu yeu phuc vu cho viec cung cap dich vu, hang hoa cong cong va thuc hien chiic nang kinh te cua Nha ntfdc NSNN co tac dong va chi phoi manh me den cac mat hoat dong xa hoi, tham chi den tting gia dinh thong qua viec nhan lUdng cua cong chiic Nha nUdc, phuc ldi cong cong va cac khoan an sinh xa hoi Chinh vi vay quyet toan phai dam bao 13 tinh minh bach de co sii tham gia kiem soat doi vdi hoat dong ngan sach - Nguyen tac lap quyet toan tii cd scf: De thiic hien quyet toan NSNN theo so' thuc thu, thuc chi thi mot nguyen tac dat la quyet toan NSNN phai diidc lap va tong hdp tii cd sd Cac ddn vi thu hifdng ngan sach chiu trach nhiem lap bao cao sii dung ngan sach pham vi ddn vi minh gUi cd quan cap tren Sau kiem tra, cd quan cap tren tong hdp lap quyet toan ngan sach cua cd quan minh Cd quan tai chinh sau tham dinh so lieu se tong hdp lap quyet toan ngan sach pham vi minh phu trach Ngan sach dia phiidng (NSDP) se trinh chinh quyen dia phiidng de trinh cd quan quyen liic Nha niidc d dia phiidng phe chuan Bo Tai chinh co trach nhiem tong hdp quyet toan cua chinh quyen Trung lidng va dia phiidng de lap bao cao quyet toan NSNN 2.3 Can doi ngan sach Nha mfefe Can doi ngan sach la mot bo phan cua quyet toan NSNN Can doi NSNN la viec tinh toan, so sanh giiia tong thu va tong chi NSNN mot thdi gian nhat dinh, thiidng la mot nam Neu co sii chenh lech thieu, tiic la chi 16n hdn thu thi goi la tham hut hay boi chi ngan sach Neu xuat hien chenh lech thiia tiic la tong thu 16n hdn tong chi goi la boi thu hay thang dii ngan sach Can doi NSNN khong chi tinh toan, so sanh giiia thu va chi ma the hien chinh sach ngan sach cua quoc gia tung thdi ky Tuy thuoc vao tting thdi ky va dieu kien, Nha nude su 14 dung tong hdp cac cong cu kinh te vi mo co NSNN de can thiep dung luc vao nen kinh te Can doi NSNN chinh la mot phan quan cua quyet toan NSNN nham so sanh so' thiic thu, thiic chi cung nhtf viec thiic hien muc tieu cua chinh sach ngan sach va cac chinh sach kinh te - xa hoi khac Luat NSNN nam 2002 da quy dinh nguyen tac chung ve can doi NSNN va nguon bu dap boi chi cua ngan sach Viet Nam nhii sau: - Thti nhat, NSNN diidc can doi theo nguyen tac tong so" thu tii thue", phi, le phi phai 16n hdn tong so" chi thtfdng xuyen va gop phan tich luy cang cao vao chi dau tii phat trien; triidng hdp boi chi thi so" boi chi phai nho hdn so chi dau tii phat trien, tien tcfi can bang thu, chi ngan sach - Thii hai, boi chi NSNN diidc bu dap bang nguon vay ntfdc va ngoai ntfdc Vay bu dap boi chi NSNN phai dam bao nguyen tac khong sii dung cho tieu dung, chi diidc sii dung cho muc dich phat trien va bao dam bo" tri ngan sach de chu dong tra het nd den han Nhtf vay theo nguyen tac chung ve can doi ngan sach, cac khoan thu thtfdng xuyen diidc sii dung de trang trai chi thtfdng xuyen va mot phan thu thtfdng xuyen cung vdi thu bu dap dtfdc sii dung de chi dau ttf phat trien Thu thtfdng xuyen cua ngan sach khong chi dung cho viec chi dung thtfdng xuyen ma danh mot phan de chi dau ttf phat trien 15 2.4 Phu’cfng phap va trinh tii lap bao cao q u y e t toan NSNN Lap bao cao quyet toan NSNN thtfdng dtfdc thtfc hien theo phtfdng phap lap ttf cd sd, tong hdp ttf dtfcfi len V6i phtfdng phap cho phep cong tac lap quyet toan ngan sach dtfdc thtfc hien toan dien, day du, chinh xac va khach quan, trung thtfc vdi tinh hinh hoat dong thu, chi NSNN Trinh ttf quyet toan ngan sach (quy trinh quyet toan) la cac btfdc cong viec de thtfc hien quyet toan NSNN De cong tac lap bao cao quyet toan NSNN tien hanh dtfdc thuan ldi, doi hoi phai tien hanh cac btf6c cong viec sau: - Cong tac chuan bi: Ban hanh cac thong ttf, chi thi htfdng dan ve cong tac lap quyet toan NSNN nam, co nhan manh cac diem can ltfu y lap quyet toan ngan sach ky nay; Don doc cac cap, cac nganh, cac cd quan, ddn vi tich ctfc, khan trtfdng thtfc hien not cac khoan thu, chi cuoi nam de tranh tinh trang nd nan day dtfa tii nam qua nam khac; Ban hanh cac he thong mliu bieu phuc vu cho cong tac quyet toan kem theo cac htfdng dan, giai thich de lap cac m iu bieu Khi nam ngan sach ket thuc, yeu cau cac nganh, cac cap, cac cd quan ddn vi to chtfc kiem ke va khoa so cuoi nam, hoan cac cong viec ve ke toan ngan sach nam cu, chuan bi cho viec lap quyet toan nam - Tien hanh lap bao cao quyet toan nam: Cuoi nam ngan sach, Bo Tai chinh htfdng dan khoa so ke toan va lap bao cao quyet toan ngan sach theo dung cac noi dung ghj 16 dtf toan nam dtfdc giao va theo muc luc NSNN Can ctf vao htfdng dan cua Bo Tai chinh, thu trtfdng cac ddn vi co nhiem vu thu, chi ngan sach chi dao tien hanh lap quyet toan thu, chi ngan sach cua ddn vi, giki cd quan quan ly cap tren So lieu quyet toan phai dtfdc doi chieu vdi Kho bac Nha ntfdc (KBNN) ndi ddn vi giao dich xac nhan Cd quan cap tren tien hanh tong hdp quyet toan cac ddn vi trtfc thuoc quyet toan cua cap minh Cac cap ngan sach tong hdp quyet toan cua cac cap, cac nganh trUc thuoc NSDP cap tren tong hdp quyet toan cua NSDP cac cap trUc thuoc de tong hdp quyet toan NSDP Bo Tai chinh co trach nhiem tong hdp quyet toan ngan sach Trung tfdng va tong hdp quyet toan NSNN - Duyet va tham dinh quyet toan NSNN: Thu trtfdng cac ddn vi dtf toan cap tren co trach nhiem kiem tra va duyet quyet toan thu, chi ngan sach cua cac ddn vi trtfc thuoc, chiu trach nhiem ve quyet toan da duyet; lap quyet toan thu, chi ngan sach thuoc pham vi quan ly, giii cd quan quan ly tai chinh cung cap Cd quan tai chinh cac cap d dia phtfdng tham dinh quyet toan thu, chi ngan sach cua cac cd quan cung cap va quyet toan ngan sach cap dtf6i; tong hdp, lap quyet toan NSDP trinh UBND cung cap de UBND xem xet trinh Hoi dong nhan dan (HDND) cung cap phe chuan, bao cao cd quan tai chinh cap tren trtfc tiep Bo Tai chinh tham dinh quyet toan thu, chi ngan sach cua cac bo, cd quan ngang bo, cd quan thuoc Chinh phu, cd quan khac d Trung tfdng va quyet toan NSDP, tong hdp, lap quyet toan NSNN trinh Chinh phu Cd quan KTNN thtfc hien viec kiem toan, xac nhan tinh dung din, hdp phap cua bao cao quyet toan NSNN cac cap, cd quan, ddn vi co lien quan theo quy dinh cua phap luat Cd quan KTNN co trach nhiem bao cao ket qua kiem toan vdi Quoc hoi, uy ban thtfdng vu Quoc hoi, Chinh phu va cd quan khac theo quy dinh cua phap luat; thtfc hien kiem toan Quoc hoi, uy ban thtfdng vu Quoc hoi, Chinh phu co yeu cau Quoc hoi phe chuan quyet toan NSNN cham nhat 18 thang, HDND cap tinh phe chuan quyet toan NSDP cham nhat 12 thang sau nam ngan sach ket thuc HDND cap tinh quy dinh thdi han phe chuan quyet toan ngan sach cua HDND cap dtfdi nhtfng cham nhat khong qua thang sau nam ngan sach ket thuc 18 Chtfong2 LY THUYET VE DANH GIA TINH BEN VONG CUA NGAN SACH NHA Nl/OC KHAI N1EM VE TINH BEN VtTNG CUA NGAN SACH NHA NUC(C Tinh ben vufng cua NSNN la van de diidc nhac den nhieu sau giai doan khung hoang nd nhiing nam 80 cua thap ky triicic Cung vdi cuoc khung hoang gia dau tho nam 1973, viec gia dau diidc day len cao da gay mot siic ep lam phat len nen kinh te toan cau Cac midc cham phat trien (LDCs) la nhung nii6c chiu tac dong nang ne nhat cua cuoc khung hoang V6i ty le lam phat cao, dong noi te mat gia, cac khoan nd midc ngoai bi khuech dai cung vdi toe lam phat phi ma Thang 6/1982, Me-hi-co la quoc gia dau tien tuyen bo" khong tra diidc khoan nd vay IMF theo dung ky han, md dau cho cuoc khung hoang nd Den thang 10/1983, 27 quoc gia vdi tong so" nd len tdi 239 ty USD da tuyen bo" hoac chuan bi tuyen bo" hoan tra nd Nhieu ngan hang ldn tren the gidi diing trU6c nguy cd vd nd va sup do1 Cac ly thuyet ve phat trien kinh te buoc phai nhin x o nhan lai vai tro cua viec vay nd nUdc ngoai nham bo sung nguon lUc cho phat trien Van de vay nd d miic nao diidc coi la viia du de viia bao dam nguon luc cho phat trien kinh te, viia tri dUdc cac can doi vi mo, giu diidc miic tham hut ngan sach d miic an toan dai han da diidc nhieu nha kinh te de cap den cac nghien ciiu cua minh Khai niem “tinh ben viing cua NSNN” (fiscal sustainability) dUdc vay mUdn tii linh viic moi triidng, nham chi trang thai vay nd cua Chinh phu mot cach hdp ly, vita dam bao diidc nhu cau chi tieu hien tai, viia khong gay nhiing ganh nang nd tiidng lai Nhin chung, thuat ngut “tinh ben viing cua NSNN” va “tinh ben viing nd cong” (public debt sustainability) nhieu trUdng hdp co the dUdc cac nha kinh te dung thay the cho de chi cung mot van de Mac du la hai khai niem gan gui ve mat ban chat, song khai niem “tinh ben viing cua NSNN” co noi ham rong ldn hdn khai mem “tinh ben viing nd cong Trong sii ben viing cua nd cong thiidng diicic danh gia ditoi goc xem xet lieu chuoi gia tri vay nd theo thdi gian co dUdc tri a miic on dinh hay co nguy cd phinh tUdng lai, thi su ben vung cua NSNN can nhic nhieu yeu to khac lien quan den History of the Eighties - Lesson for the Future, a studv prepared bv the FD IC’s Division of Research and Statistics (1997), Volum e I- Examination of the Banking Crises of the 1980s and Earlv 1990 = 20 miic vay nd, cd cau thu chi ngan sach, miic nhay cam vdi nhiing rui ro ngan sach, quy mo cac nghia vu nd du phong, va nhieu yeu to khac Da so" cac nha kinh te hieu khai niem tinh ben viing cua NSNN nhvf la kha nang ngan sach cua mot quoc gia co the tri diidc vi the ngan sach cua minh trung va dai han ma khong lam tang qua mile ganh nang nd cua Chinh phu va tac dong xau den on dinh kinh te vi mo tUdng lai Cac chuyen gia cua Ngan hang The gidi va Viet Nam cho rang: Tinh ben viing ngan sach de cap den van de lieu tinh trang ngan sach co the tri dUdc trung han ma khong lam tang thai qua tong ganh nang nd va anh hiidng den on dinh kinh te vi mo hay khong? Mot so" nha kinh te dong nhat khai niem ngan sach ben viing vdi khai niem nd ben viing va day la can cii cho phiidng phap dinh lifdng phan tich tinh ben viing cua NSNN Neu lai suat thiic vUdt qua toe tang trUdng kinh te thiic, theo triidng phai tan co dien, de giii tinh ben viing cua ngan sach, Chinh phu can tri thang dii ngan sach cd sd d miic hdp ly trung va dai han va giii miic dii trii trung binh Cung theo trUdng phai tan co dien, tinh ben viing cua NSNN la mot nhiing thiidc rui ro quoc gia Tuv nhien, cac nha nghien ciiu kinh te khong tim thay moi quan he co y nghia thong ke giiia tham hut va he so" tin nhiem quoc gia, song dieu khong co nghia la tham hut ngan sach khong dong vai tro gi viec xac dinh he so" tin nhiem quoc gia Mot so' Chinh phu khong the vay nd niidc ngoai de bu dap tham hut vi co he so" tin nhiem thap mot so khac co he so tin nhiem thap vi tham hut qua ldn Quan diem chinh thong cua IMF cho rang: Nd ben viing la trang thai ngUdi di vay hy vong co kha nang tiep tuc thiic hien cac nghia vu nd ma khong can sii dieu chinh ldn bat hdp ly nao doi vdi can doi thu chi tiidng lai Cac nguyen tic nd ben viing bi pha vd neu rdi vao cac tinh huong sau: (1) Can phai cd cau lai nd; (2) Ngiidi di vay co toe nd tich luy tang nhanh hdn nang luc thiic hien nghia vu nd (vay nd mdi de tra nd cu); (3) Ngiidi di vay tieu dung nhieu hdn so nd tich luy biet la phai c it giam manh thiic hien nghia vu nd Mot so nha kinh te Viet Nam md rong quan niem va cho ring: Sii on dinh, ben viing cua NSNN diidc hieu la viec mot ngan sach luon co kha nang cung cap cho Nha ntfdc nhiing cong cu tai chinh kha dung, bat ky tinh huong nao, thu va chi NSNN deu dUdc Nha niidc kiem soat mot cach chu dong, ngan han, trung han va dai han, deu khong day Nha nUdc rdi vao tinh trang vd nd Difdi goc tai chinh, sii on dinh, ben viing cua NSNN mang lai nhiing nguon thu, nhat la nhiing nguon thu tif noi bo nen kinh te, cho ngan sach cang tang, co kha nang dap ling dUdc cac nhu cau chi mot cach thuan ldi, tao du nguon cho Nha niidc thiic hien cac nhiem vu phat trien kinh te xa hoi tifng giai doan Sii ben vung cua NSNN chu den khia canh chinh sach thu chi tai chinh khong gay hieu qua tieu ciic, lam mat an toan tai chinh - tien te trung han va dai han Quan niem 22 tUdng doi hap dan va the hien dUdc ban chat cua tinh ben viing cua NSNN, dong thdi la can cii tot cho viec phan tich, danh gia tinh ben viing cua NSNN Doi chieu vdi he thong quan ly NSNN d Viet Nam, mot so nha nghien ciiu quan niem sii on dinh, ben viing cua NSNN la viec mot ngan sach luon co kha nang cung cap cho Nha nUdc nhiing cong cu tai chinh kha dung, bat ky tinh huong nao, thu va chi NSNN deu diidc Nha niidc kiem soat mot cach chu dong, ngan han, trung han va dai han deu khong day Nha nUdc rdi vao tinh trang vd nd Thu ngan sach cang tang, cd kha nang dap ling diidc cac nhu cau chi mot cach thuan ldi, tao du nguon cho Nha nUdc thiic hien cac nhiem vu phat trien kinh te, xa hoi tifng giai doan Cac chinh sach thue, chi tai chinh khong gay hau qua tieu ciic, lam mat an toan tai chinh - tien te trung han va dai han2 Y NGHlA CUA VIEC BAO DAM TINH BEN VU^NG CUA NGAN SACH NHA N I/6 c Viec bao dam tinh ben viing ngan sach cd y nghia ldn, tac dong den nhieu mat cua nen kinh te cac niidc dang phat trien, boi canh khu viic kinh te tii nhan yeu, khong du nang liic thuc day sii phat trien kinh te nhii mong muon, thi vai tro cua kinh te Nha niidc nen kinh te dac biet quan De dat diidc toe phat Vu Dinh Anh, Ban ve tinh ben viing cua Ngan sach Nha ntfdc, Tap chi Tai chfnh, 11/2003 23 trien nhanh, thu hep khoang cach v6i cac niidc phat trien, Chinh phu cac nUdc dang phat trien thiidng sii dung chinho ° sach tai khoa nhu mot cong cu chinh thuc day tang triidng kinh te Viec theo duoi chinh sach tai khoa md rong, tang chi tieu Chinh phu, giam cac khoan thue se kich thich tong cau tang trUOng, day nhanh guong may san xuat, thuc day tang triidng kinh te Tuy nhien, thuc hien chinh sach tai khoa md rong cung dong nghia vdi viec Chinh phu gia tang tham hut ngan sach, va phai sii dung cac khoan vay nd de bu dip tham hut Viec sii dung chinh sach tai khoa md rong thdi gian dai se lam ganh nang nd ldn dan len Trong triidng hdp toe tang thu ngan sach khong theo kip vdi toe tang cua cac nghia vu tra nd, Chinh phu buoc phai sU dung bien phap vay mdi de tra nd cu3 Tinh trang neu keo dai se dan tdi nguy cd mat kha nang tra nd cua Chinh phu, ma tong so" nghia vu nd phai tra vUdt qua kha nang thu cua ngan sach ThUc ra, viec sii dung chinh sach tai khoa md rong dieu kien cac nUdc dang phat trien v ln diidc coi la mot giai phap dung din, ma khu vUc kinh te tii nhan d cac nUdc chiia du siic cang dang vai trd dau tau kinh te Van de la md rong chinh sach tai khoa den miic nao, de cd the viia dat dUdc cac muc tieu phat trien kinh te, viia dam bao quy md nd nude ngoai dUdc tri d miic hdp ly, Viec sii dung nd mdi de tra nc) cu thtfdng dtfdc nhac den vdi thuat ngtf tro chdi Ponzi (Ponzi game) Trong cac nghien ctfu ve ben vung ngan sach thtfdng nhac den dieu kien No Ponzi Gam e (NPG) nhtf la mot dieu kien quan de danh gia tinh ben viing ngan sach 24 tarn kiem soat va kha nang chi tra cua NSNN Viec xac dinh miic nd hdp ly ddi hoi phai giai quyet bai toan can doi giiia nhu cau tieu dung hien tai va kha nang tra nd tUdng lai cua NSNN Miic vay nd hien tai va tUdng lai can dUdc tinh toan xac dinh diia tren cac yeu to" tong miic nd hien thdi, dii bao kha nang thu chi NSNN tUdng lai, cac yeu to" rui ro cd the tac dong tdi can can ngan sach tUdng lai, nhiing bien dong ve lai suat, ty gia, va hang loat cac yeu to" vi md khac Day la bai toan khong ddn gian, cac bien dau vao la nhiing dii bao chi tiet ve hang loat cac tham so" vi md Sii chinh xac cua ket qua danh gia phu thuoc vao sii chinh xac cua cac dii bao, kha nang dii bao la mot nhiing bai toan kho khan nhat, khong chi doi vdi cac nUdc dang phat trien, ma ca cac niidc da phat trien d trinh cao Mot khia canh khac cua tinh ben viing ngan sach can can nhac la viec liia chon bien phap vay nd de tai trd tham hut ngan sach Cac bien phap tai trd khac se cd nhiing tac dong khac tdi mdi triidng kinh te vi mo4 Trong triidng hdp tham hut ngan sach dUdc tai trd bang khoan von vay niidc, mot phan nguon liic tai chinh cua nen kinh te se diidc chuyen dich tii khu viic tii nhan sang khu viic Nha ntfdc thong qua kenh trai phieu Chinh phu Viec huy dong se tac dong den thi triidng von noi chung, lam tang cau d day loai trii hinh thiic tai trd tham hut ngan sach bang phat hanh tien tai ngan hang Trung lidng, vi hinh thiic hau nhtf khong dude ap dung d cac quoc gia co tham hut ngan sach, nhiing tac dong xau cua no tdi moi triidng kinh te vi mo, dac biet la nhiing tac dong tdi lam phat va ty gia 25 tin dung, va tao dong liic thuc day lai suat len cao Lai suat tang den lUdt no lam tang chi phi dau tU, va lam giam nhu cau dau tU cua nen kinh te Hieu ting giam dau tii chung tang chi tieu cua NSNN thiidng dUdc nhac den vdi ten goi “hieu ling keo lui dau tii” (crowding- out effect) Tuy nhien, phan ldn cac nghien ciiu kiem chifng cho thay tac dong cua hieu iing thiidng khong ro rang Trong triidng hdp tham hut diidc tai trd bing vay niidc ngoai, tac dong keo lui dau tii co the diidc han che, Chinh phu sif dung cac nguon liic bo sung tii ben ngoai thay vi dung cac nguon liic cua khu viic tii nhan nUdc Tuy nhien, vay nude ngoai lai co nhiing tac dong khac khong kem phan nguy hiem den nen kinh te Trong thdi gian dau, viec co mot dong ngoai te ldn chay vao nUdc se lam giam siic ep can doi ngoai te, von thiidng xuyen la van de kho khan doi vdi cac niidc ngheo Mac du se cd nhiing tac dong nhat dinh len ty gia hoi doai theo hudng lam tang gia dong noi te va anh hiidng den can can thUdng mai, song nhiing tac dong chi ng&n han5 Tuy nhien, cac nam sau, viec Chinh phu phai can ddi nguon ngoai te tra nd goc va lai se day nhu cau ngoai Thtfc ra, vay ntfdc de bu dap tham hut ngan sach cung co the anh htfdng tdi ty gia hoi doai Trong trtfdng hdp cd che quan ly ty gia la cd che ty gia tha noi, va khong co stf kiem soat von d^u ttf ntfdc ngoai viec lai suat tang cao Chinh phu vay bu d&p tham hut ngan sach se thu hut cac dong von ntfdc ngoai dau ttf vao dong noi te, day ty gia noi te len cao, va tac dong bat ldi tdi can can thtfdng mai Tuy nhien, da so cac ntfdc dang phat trien deu co co che qu in ly ty gia ttfdng dm cung nhSc cung nhtf cac bien phap quan ly dau ttf ntfdc ngoai chat che nen tac d6ng dtfdc coi la khong dang ke 26 te tang cao, lam giam gia dong noi te, tang chi phi nhap khau may moc thiet bi va nguyen lieu (thiidng chiem ty ldn cac nUdc dang phat trien), tang chi phi dau vao cua nen kinh te, dan tdi cac nguy cd lam phat Dieu lai quay trd lai tac dong tdi chi phi toan nd cua Chinh phu Ty gia tang cao se lam chi phi toan nd trd nen dat hdn, va cang lam tang nguy cd vd nd, neu nhti quy md nd vUdt qua siic chiu diing cua NSNN Xet ve mat nay, vay nUdc an toan hdn vay niidc ngoai, vi trUdng hdp ganh nang nd nUdc vUdt qua kha nang thu ngan sach, Chinh phu van mot phUOng sach cuoi cung la phat hanh tien de trang trai cac khoan nd va chap nhan cac rui ro ve tang lam phat, khong the lam nhii vay doi vdi cac khoan nd niidc ngoai Nhin chung, trang trai tham hut ngan sach b&ng vay niidc hay vay nUdc ngoai deu cd nhiing anh hudng bat ldi tdi mdi triidng kinh te vi md cac nUdc dang phat trien, tham hut ngan sach thiidng diidc tai trd bang mot giai phap * hdn hdp giiia vay niidc va vay nUdc ngoai Ket cau hdn hdp phu thuoc vao kha nang huy dong nguon von niidc, lai suat va cac dieu kien vay niidc ngoai Trong triidng hdp cac niidc ngheo cd the tiep can cac khoan vay ODA vdi dieu kien Uu dai de bu dap tham hut ngan sach, thi cd cau phan vay nUdc ngoai tong nd Chinh phu cd the tang len kha cao NgUdc lai, viec vay thiidng mai nUdc ngoai vdi lai suat thong thiidng kem theo cac khoan phi cd the lam nan long cac nha hoach dinh chinh sach tai khoa Tuy nhien, neu thi trUdng tin dung nUdc da chiu qua nhieu siic ep tii viec tang cau tin dung, lai suat thi tiiidng da tang kha cao, va nguy cd lam phat dang hien hien nen kinh te, thi viec sii dung mot phan von vay niidc ngoai de tai trd cho tham hut ngan sach co the lam giam bdt cang thing tren thi trUdng tin dung niidc, qua giam bdt cac yeu to bat on nen kinh te Ben canh nhiing hau qua ve mat kinh te, ngan sach khong ben viing cung de lai nhiing hau qua nang ne ve mat chinh tri Chinh sach tai khoa khong ben viing va nhiing nguy cd vd nd cd the se diia quoc gia tdi nguy cd suy giam chu quyen chinh tri, phai chiu nhiing ap liic to ldn tii phia cac chu nd va cac to chiic tai chinh quoc te nham cai to lai cac the che kinh te theo hudng tii hoa Bai hoc cua Ac- hen-ti-na nam 2001 cho thay mot vi du cu the ve nhiing tac dong chinh tri mot quoc gia lam vao tinh trang tuyen bo cham nd Thong thudng, la nhiing siic ep ve viec that chat chi tieu, tang thue khoa, giam trd cap xa hoi, va di xa hdn niia la nhiing yeu cau ve cai cach the che, thay doi bo may quan ly, thay doi cac dinh hudng kinh te theo hiidng tii hoa nhieu hdn Ngoai ra, viec le thuoc qua nhieu vao cac khoan vay nd nUdc ngoai cung se lam giam vi the chinh tri cua quoc gia cac moi quan he song phudng va da phiidng vdi cac doi tac la cac nUdc chu nd Nhung bai hoc ve khung hoang nd nhiing nam 80 va nhiing nam dau ctia the ky 20 da cho thay vai trd khong the thieu cua viec danh gia ben viing ngan sach cac phan tich kinh te vi mo, lam cd sd cho cac hoach dinh ve chinh sach tai khoa noi rieng va chinh sach kinh te 28 noi chung tUdng lai Tuy nhien, viec danh gia ben viing ngan sach mdi chi chu den cac van de lien quan den viec quan ly nd Chinh phu Vdi viec md rong vai trd cua Chinh phu, vai tro cua NSNN nen kinh te cang trd nen quan Sii on dinh cua NSNN la mot nhiing yeu to" quyet dinh su cong cua Chinh phu vai trd dieu hanh kinh te Chinh vi vay, nhieu nghien ciiu gan day da tap trung vao nhiing yeu to" cd the gay mat on dinh NSNN ngan han va dai han, xay dung nhiing md hinh danh gia rui ro ngan sach mang tinh chuan miic, dac biet tap trung vao cac nUdc dang phat trien, cac nUdc cd nen kinh te dang giai doan chuyen doi, nham giup cac quoc gia cd dUdc nhiing cong cu hiiu hieu viec phan tich va danh gia ben viing ngan sach, cung nhu dUa nhiing khuyen nghi ve viec nang cao tinh ben viing cua NSNN ngan han va dai han PHl/dNG PHAP DANH GlA TINH BEN v Cn g n g An sA c h NHA NUtfC Cd phudng phap tiep can doi vdi viec danh gia ben vufng ngan sach: phiidng phap Gidi han gia tri hien thdi (PVC) va phiidng phap Ke toan (Cuddington, 1996) Ca phudng phap deu xuat phat tii phudng trinh gidi han ngan sach tinh 3.1 Phtfdng trinh gidi han ngan sach tinh Bt+1 = (1+ rt)Bt + (Gt - Tt) (1) Trong do: - Bt, Bt+1: Tong miic nd cua Chinh phu tai nam t va (t+1) - r: Lai suat tra nd - Gt: Mile chi tieu cua Chinh phu nam t, - Tt Doanh thu thue cua Chinh phu nam t Ky hieu Dt+1 = Tt - Gt la can bing ngan sach sd cap (miic can bang giiia thu va chi ngan sach Neu Dt+1 > 0, ta cd thang dii ngan sach sd cap va ngtfdc lai Dt+1