BÀI GIẢNG QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ TÀI CHÍNH CÔNG VÀ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG 1 1 Khái quát về tài chính công 1 1 1 Khái niệm và đặc điểm tài chính công *) Khái niệm Tài ch[.]
Chương NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ TÀI CHÍNH CƠNG VÀ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CƠNG 1.1 Khái qt tài cơng 1.1.1 Khái niệm đặc điểm tài cơng *) Khái niệm - Tài vận động vốn tiền tệ, diễn chủ thể xã hội Nó phản ánh quan hệ kinh tế nảy sinh trình phân phối cải xã hội hình thức giá trị thơng qua q trình hình thành, tạo lập, phâjn phối quỹ tiền tệ gu chủ thể điều kiện định.o + Quỹ tiền tệ lượng định nguồn tài huy động để sử dụng cho mục đích định Đặc điểm quỹ tiền tệ là: i) Quỹ tiền tệ biểu quan hệ sở hữu; ii) Quỹ tiền tệ ln thể tính mục đích; iii) Quỹ tiền tệ vận động thường xuyên Công hay cơng cộng hiểu khía cạnh sau: i) mặt sở hữu: nguồn tài chính, quỹ tiền tệ tài cơng thuộc sở hữu cơng cộng, sở hữu tồn dân mà đại diện Nhà nước, thường gọi sở hữu nhà nước; ii) mặt mục đích: nguồn tài chính, quỹ tiền tệ Tài cơng sử dụng lợi ích chung tồn xã hội, tồn quốc, cộng đồng, mục tiêu kinh tế vĩ mơ, khơng mục tiêu lợi nhuận; iii) mặt chủ thể: hoạt động thu chi tiền tài cơng chủ thể cơng tiến hành Các chủ thể công Nhà nước quan, tổ chức Nhà nước Nhà nước giao nhiệm vụ thực thu, chi (gọi chung Nhà nước); iv) mặt pháp luật: quan hệ tài cơng chịu điều chỉnh “luật công”, dựa quy phạm pháp luật - Như vậy, Tài cơng vận động vốn tiền tệ chủ thể cơng (hay gọi chung Nhà nước) Tài cơng toàn hoạt động thu, chi tiền Nhà nước, phản ánh quan hệ kinh tế hình thức giá trị thơng qua q trình hình thành sử dụng quỹ tiền tệ (các quỹ công) Nhà nước nhằm thực chức vốn có Nhà nước xã hội Các hoạt động thu, chi tiền biểu bên ngồi tài cơng, quỹ cơng biểu nội dung vật chất tài cơng, quan hệ sinh tế mặt chất bên tài cơng Hoặc khái niệm khác, Tài cơng tạo lập sử dụng quỹ tiền tệ Nhà nước việc sử dụng quyền lực hợp pháp Nhà nước (trước tiên quyền lực trị) phân phối cải xã hội (chủ yếu sản phẩm tạo ra), để thực chức kinh tế xã hội Ở đây, Nhà nước thực chức vốn có thơng qua việc cung cấp hàng hóa cơng cộng cho xã hội, khơng mục đích lợi nhuận Như vậy, tài cơng phạm trù kinh tế gắn với thu nhập chi tiêu Nhà nước Tài cơng vừa nguồn lực để Nhà nước thực chức vốn có mình, vừa cơng cụ để Nhà nước chi phối, điều hoạt động khác xã hội Tài cơng cơng cụ quan trọng để Nhà nước thực nhiệm vụ phát triển kinh tế, trị, xã hội đất nước Cần phân biệt tài cơng tài nhà nước Tài cơng thuộc tài nhà nước tài cơng khơng bao gồm tài doanh nghiệp nhà nước hoạt động mục tiêu lợi nhuận Các quan hệ tài cơng quan hệ kinh tế nảy sinh gắn liền với việc tạo lập sử dụng quỹ công mà bên quan hệ chủ thể công *) Đặc điểm - Về tính chủ thể tài cơng: Tài cơng thuộc sở hữu Nhà nước, đó, Nhà nước chủ thể định việc tạo lập sử dụng quỹ cơng Tính chủ thể Nhà nước thể điểm sau: + Việc sử dụng quỹ công, đặc biệt ngân sách nhà nước gắn liền với máy nhà nước nhằm trì tồn phát huy hiệu lực máy nhà nước, thực nhiệm vụ kinh tế - xã hội mà Nhà nước đảm nhận + Cơ quan quyền lực cao Nhà nước Quốc hội định sách tiền tệquyết định dự tốn nhân sách nhà nước với tổng số cấu thu chi, mức bội chi nguồn bù đắp, giám sát việc thực ngân sách nhà nước, sách tài chính, tiền tệ quốc gia, phê chuẩn toán nhân sách nhà nước Như vậy, hoạt động thu, chi tài công Nhà nước định, dựa quyền lực hợp pháp Nhà nước + Các khoản thu thuế sau tập trung vào tay Nhà nước thuộc quyền sở hữu Nhà nước + Các khoản vay nợ không thuộc sở hữu Nhà nước thời gian tay Nhà nước việc sử dụng chúng hoàn toàn Nhà nước định Các khoản vay đến hạn trả Nhà nước phải có trách nhiệm hồn trả đầy đủ, kịp thời + Các quỹ tài cơng ngồi ngân sách hình thành nên phần từ NSNN, phần vốn góp tổ chức kinh tế - xã hội, cá nhân, hộ gia đình quyền định thành lập sử dụng Nhà nước - Về tính cơng cộng tài cơng + Tài cơng cơng cụ quan trọng để Nhà nước thực nhiệm vụ phát triển kinh tế, trị, xã hội đất nước Do vậy, phạm vi hoạt động tài cơng rộng, gắn liền với hiệu hoạt động kinh tế xã hội tầm vĩ mơ + Thu tài cơng lấy từ nhiều nguồn khác nhau, từ lĩnh vực hoạt động, từ chủ thể kinh tế xã hội, nước nước ngồi + Chi tiêu tài cơng phản ánh lựa chọn sách phủ Theo nghĩa hẹp, chi tiêu tài cơng để cung cấp cho xã hội hàng hóa cơng cộng: cơng trình thuộc hạ tầng kinh tế xã hội, phát triển giáo dục, y tế, văn hóa, an ninh, quốc phịng, đối ngoại… Theo nghĩa rộng, chi tiêu cơng cộng tổng hợp khoản chi quyền trung ương, quyền địa phương, doanh nghiệp nhà nước tồn dân trang trải kinh phí cho hoạt động Chính phủ quản lý Nếu chi tiêu đắn, tài cơng tác động tích cực đến hiệu hoạt động tồn kinh tế xã hội nói chung lĩnh vực nói riêng - Đặc điểm kết hợp tính khơng bồi hồn bồi hồn, kết hợp tính bắt buộc tính tự nguyện, phù hợp với quan hệ thị trường + Các khoản thu tài cơng chủ yếu mang tính chất khơng bồi hồn bắt buộc; khoản chi chủ yếu mang tính chất cấp phát khơng hồn lại Thuế khoản thu bắt buộc mang tính chất khơng bồi hồn trực tiếp.Đây phương pháp thu hồi chi phí dịch vụ công cộng túy Nhà nước cấp Phí khoản thu mang tính chất bắt buộc bồi hoàn trực tiếp Đây hương pháp Nhà nước thu hồi phần toàn chi phí hàng hóa dịch vụ cơng cộng khơng túy Nhà nước cung cấp, mà cá nhân công dân trực tiếp sử dụng + Trong điều kiện kinh tế thị trường, để sử dụng tiết kiệm có hiệu nguồn lực tài cơng cần phải kết hợp hài hòa khoản thu có tính khơng bồi hồn khoản thu có tính bồi hồn; cấp phát khơng hồn lại khoản cho vay; khoản thu bắt buộc theo luật định khoản đóng góp tự nguyện nhân dân, khoản viện trợ cá nhân, tổ chức Chính phủ nước ngồi, vận dụng hợp lý nguyên tắc Nhà nước nhân dân làm, xã hội hóa hoạt động giáo dục, y tế, văn hóa, thể thao 1.1.2 Chức tài cơng - Chức phân phối: Nhà nước với tư cách người nắm giữ quyền lực trị, chủ thể phân phối tài cơng Đối tượng phân phối tài cơng giá trị cải xã hội, chủ yếu giá trị sản phẩm tạo Kết trực tiếp việc vận dụng chức phân phối tài cơng quỹ tiền tệ Nhà nước hình thành sử dụng Thơng qua chức phân phối, tài cơng thực phân chia nguồn lực tài cơng chủ thể thuộc Nhà nước, chủ thể tham gia vào quan hệ kinh tế với Nhà nước việc thực chức vốn có Nhà nước Chức phân phối tài cơng nhằm mục tiêu cơng xã hội Tài cơng, đặc biệt ngân sách nhà nước, sử dụng làm công cụ để điều chỉnh thu nhập chủ thể xã hội thông qua thuế chi tiêu công - Chức kiểm soát điều chỉnh: việc Nhà nước xem xét điều chỉnh lại tính đắn, hợp lý q trình Nhà nước tham gia phân phối cải xã hội để tạo lập sử dụng quỹ tiền tệ nhằm thực mục tiêu kinh tế - xã hội + Đối tượng kiểm sốt điều chỉnh tài cơng q trình phân phối giá trị cải xã hội để tạo lập sử dụng quỹ tiền tệ Nhà nước nhằm thực nhiệm vụ Nhà nước Kiểm soát điều chỉnh tài cơng có đối tượng tác động, chúng có khác nội dung Nội dung kiểm sốt kiểm sốt tính cân đối, hợp lý, tính tiết kiệm, hiệu quả… việc phân phối cải xã hội thơng qua tài cơng Cịn nội dung điều chỉnh thay đổi tổng lượng, cấu… huy động sử dụng nguồn tài thơng qua tài cơng + Kiểm sốt điều chỉnh có quan hệ mật thiết với Kết kiểm soát sở điều chỉnh, điều chỉnh đắn tạo điều kiện phát huy hiệu tài cơng kiểm sốt thực trình độ 1.1.3 Vai trị tài cơng - Vai trị tài cơng việc đảm bảo trì tồn hoạt động máy nhà nước: + Nhu cầu chi tiêu máy nhà nước tài cơng đảm bảo Các nguồn lực tay nhà nước sử dụng để trả lương cho máy công chức, công an, quân đội, quản lý hành nhà nước, xây dựng trụ sở, mua sắm trang thiết bị cho hoạt động quan nhà nước, đồng thời đảm bảo thực nhiệm vụ nhà nước + Phân phối nguồn tài tập trung quỹ cơng cho nhu cầu chi tiêu Nhà nước theo quan hệ tỷ lệ hợp lý nhằm vừa đảmbảo trì tồn tăng cường sức mạnh máy nhà nước, vừa bảo đảm thực chức kinh tế - xã hội Nhà nước lĩnh vực khác kinh tế + Kiểm tra, giám sát để đảm bảo cho nguồn tài phân phối sử dụng cách hợp lý, tiết kiệm có hiệu nhất, đáp ứng tốt yêu cầu quản lý Nhà nước phát triển kinh tế xã hội - Vai trị tài cơng hệ thống tài kinh tế quốc dân + Tài cơng có vai trị chi phối, vai trị hướng dẫn, vai trò điều chỉnh hoạt động tài chủ thể kinh tế - xã hội khác + Thông qua việc thực khoản thu chi, Nhà nước khuyến khích, trợ giúp để thành phần kinh tế phát triển cách có hiệu quả, hướng dẫn hoạt động kinh tế tài khu vực tư nhân; nhờ kiểm tra tài cơng phát bất hợp lý phân phối nguồn tài nhà nước chủ thể khác, từ có biện pháp điều chỉnh hoạt động kinh tế tài chủ thể kinh tế quốc dân - Vai trị tài cơng việc thực nhiệm vụ kinh tế - xã hội Nhà nước: + Tài cơng đóng vai trị quan trọng việc đảm bảo kinh tế sản xuất có hiệu + Tài cơng đóng vai trị quan trọng việc thực cơng xã hội: Vai trị thể thông qua việc sử dụng công cụ thu chi tài cơng để điều chỉnh thu nhập tầng lớp dân cư, giảm bớt bất hợp lý việc phân phối thu nhập, đảm bảo công giải vấn đề xã hội, đáp ứng mục tiêu xã hội kinh tế vĩ mô (Phổ cập giáo dục tiểu học, chương trình y tế cộng đồng, dịch vụ truyền thanh, truyền hình nghiệp xã hội, chi bảo đảm xã hội, chi cứu tế xã hội, chi cho vay giải việc làm, chi phúc lợi xã hội, an sinh xã hội, chi chương trình mục tiêu để hỗ trợ cho người có thu nhập thấp Thơng qua thuế TNCN với thuế suất lũy tiến, điều tiết mạnh vào thu nhập cá nhân có thu nhập cao, thuế TTĐB, thuế GTGT điều tiết thu nhập có khả tốn dân cư việc đánh thuế cao hàng hóa dịch vụ cao cấp, thấp hàng hóa dịch vụ thiết yếu + Tài cơng đóng vai trị quan trọng việc thực mục tiêu tăng trưởng ổn định kinh tế vĩ mô: Để ổn định kinh tế, nhà nước tạo lập quỹ tài ngồi NSNN sd cách linh hoạt nhằm ứng phó với biến động kinh tế Quỹ dự trữ nhà nước, quỹ bình ổn giá cơng cụ điều tiết thị trường, bình ổn giá cả; Quỹ hỗ trợ xuất khẩu, quỹ dự trữ ngoại tệ công cụ nhằm góp phần trì cân đối cán cân tốn quốc tế, bình ổn tỷ gia hối đoái Các biện pháp khác cắt giảm chi tiêu NSNN, điều tiết tiêu dùng đầu tư qua thuế, sử dụng cơng cụ tín dụng nhà nước lãi suất để kiểm soát chặt chẽ lạm phát, ổn định kt vĩ mô Bằng việc thiết lập hệ thống thuế hợp lý bao gồm thuế trực thu, thuế gián thu, quy định loại thuế suất, mức thuế suất, chế độ ưu đãi, miễn giảm thuế, sách thuế có tác dụng định hướng đầu tư, thúc đẩy chuyển dịch cấu kt theo ngành, vùng lãnh thổ, khuyến khích thành phần kinh tế mở rộng sản xuất kinh doanh Bằng việc thực sách chi tiêu cơng, nhà nước phân bổ nguồn lực tài huy động cho cơng trình đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội, đầu tư vào ngành kinh tế mũi nhọn, cơng trình trọng điểm, hỗ trợ đầu tư cho thành phần kinh tế, giải mối quan hệ cân đối lớn kinh tế quốc dân Các khoản chi tiêu công chi đầu tư phát triển, cho vay vốn tín dụng nhà nước, tài trợ vốn, trợ giá tạo động lực phát triển kinh tế khu vực công tư, nâng cao hiệu sử dụng nguồn lực tài quốc gia, góp phần hồn thiện chuyển dịch cấu kinh tế, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế ổn định bền vững 1.1.4 Cơ cấu tài cơng 1.1.4.1 Ngân sách nhà nước 1.1.4.1 Ngân sách nhà nước - Là toàn khoản thu chi Nhà nước dự toán thực khoảng thời gian định quan nhà nước có thẩm quyền định để bảo đảm thực chức năng, nhiệm vụ Nhà nước Thu NSNN lấy từ lĩnh vực kinh tế - xã hội khác nhau, thuế hình thức thu phổ biến dựa tính cưỡng chế chủ yếu Chi tiêu NSNN nhằm trì tồn hoạt động máy nhà nước phục vụ thực chức Nhà nước 1.1.4.2 Tín dụng nhà nước - Tín dụng nhà nước bao gồm hoạt động vay hoạt động cho vay Nhà nước Tín dụng nhà nước quan hệ tín dụng mà nhà nước người vay; dân cư, tổ chức kinh tế xã hội, tổ chức tín dụng tài người cho vay ngược lại - Thực chất tín dụng nhà nước hoạt động vay, cho vay trả nợ nhà nước tiến hành điều kiện định - Hình thức tín dụng nhà nước nước cơng trái, tín phiếu kho bạc, trái phiếu, có trái phiếu trung hạn, dài hạn Tín dụng nhà nước chủ yếu để hình thành nguồn tài bổ sung nhà nước bù đắp thâm hụt ngân sách - Tín dụng nhà nước gắn liền với vận động vốn ngân sách thực khơng thường xun tín dụng ngân hàng Tín dụng nhà nước xuất dựa yêu cầu xử lý bội chi ngân sách mở rộng đầu tư - Các khoản vay nhà nước bao gồm khoản vay nước nợ nước ngồi Hình thức vay nợ nước phổ biến mà nước tiến hành phát hành trái phiếu quốc tế Trái phiếu quốc tế trái phiếu mà nhà nước phát hành thị trường vốn quốc tế nhằm huy động tài nhà đầu tư giới - Đối với nước phát triển ODA khoản vay quan trọng từ bên Đây hình thức hợp tác phát triển Chính phủ nước phát triển với Chính phủ nước ngồi, tổ chức Liên Chính phủ, tổ chức phi phủ Các khoản vay ODA với điều kiện ưu đãi lãi suất thời hạn toán xem nguồn thu ngân sách quan trọng nhà nước, bổ sung phục vụ cho nhu cầu đầu tư, phát triển kinh tế - xã hội - Xét nhiều phương diện, tín dụng nhà nước không biện pháp huy động nguồn vốn nhàn rỗi bổ sung cho nguồn vốn nhà nước mà cịn cơng cụ tài quan trọng để thực điều tiết kiểm sốt vĩ mơ - Đặc trưng quan hệ việc tạo lập sử dụng quỹ tiền tệ qua hình thức tín dụng nhà nước mang tính tự nguyện có hồn trả - Quản lý tín dụng nhà nước thực chất quản lý khoản vay trả nợ nhà nước: + Xác định phương thức vay hoạch định nguồn trả nợ + Quản lý rủi ro phát sinh từ biến động kinh tế nước + Theo dõi, giám sát chặt chẽ khoản vay trả nợ theo kế hoạch, đảm bảo trì cấu, thời hạn tổng số nợ hợp lý nhằm đảm bảo cân đối kinh tế vĩ mô nhu cầu phát triển kinh tế đất nước thời kỳ + Quản lý chặt chẽ, đảm bảo quan, đơn vị tiếp nhận sử dụng vốn vay thực vốn vay mục đích có hiệu 1.1.4.3 Quỹ tài cơng ngồi ngân sách nhà nước Việc sử dụng quỹ tài cơng ngồi ngân sách nhà nước khơng hạch tốn theo kiểu quản lý ngân sách nhà nước mà quản lý theo quy định riêng biệt 1.1.4.4 Tài quan quản lý nhà nước Việc quản lý tài quan nhà nước tuân thủ quy định Luật Ngân sách nhà nước, văn đặc thù cho ngành, lĩnh vực, địa phương 1.1.4.5 Tài đơn vị nghiệp cơng lập - Quản lý tài đơn vị nghiệp công: tuân theo quy định Luật NSNN quy định khác nhằm tạo thêm nguồn thu cho đơn vị *) So sánh ngân sách nhà nước quỹ tài cơng ngồi ngân sách nhà nước: - Giống nhau: + Được thiết lập nhằm thực can thiệp Nhà nước vào kinh tế + Nhà nước người định tạo lập sử dụng theo sách, chế độ Nhà nước + Độ lớn quỹ phụ thuộc vào thực trạng kinh tế Nguồn lực tập trung vào quỹ chuyển giao nguồn lực từ khu vực tư cho khu vực công - Khác nhau: + Tính chất sử dụng riêng biệt + Quỹ ngồi NSNN chịu điều chỉnh, kiểm tra từ phía Nhà nước, chế hoạt động linh hoạt, sách chế độ điều chỉnh thường quy định văn luật + NSNN chủ yếu phục vụ cho mục tiêu ổn định, thường xuyên, lâu dài Nhà nước Tính ổn định quỹ ngồi NSNN thấp 1.2 Những vấn đề quản lý tài cơng 1.2.1 Khái niệm đặc điểm quản lý tài cơng Chủ thể trực tiếp quản lý tài cơng máy tài hệ thống quan nhà nước Đối tượng tác động quản lý tài cơng hoạt động thu, chi quỹ tài cơng, đó, NSNN quỹ lớn Trong quản lý tài cơng, chủ thể quản lý sử dụng nhiều phương pháp quản lý nhiều công cụ quản lý khác nhằm thúc đẩy, nâng cao hiệu hoạt động tài cơng nhằm đạt tới mục tiêu định