hoạch định chính sách nông nghiệp

[3; trang 10] Chuyên đề này đề cập tới những vấn đề lý luận cơ bản về hoạch định chính sách như bản chất của hoạch định ch ính sách, cơ s ở của hoạch định chính s ách, y êu cầu và điều k

Tiểu luận Hoạch định chính sách

nông nghiệp

PHẦN 1: GIỚ I THIỆU

Chính s ách được xác định như là đường lối hành động mà Chính phủ lựa chọn đối với một lĩnh vực của nền kinh tế, kể cả các mục tiêu mà Chính phủ tìm kiếm và sự lựa chọn các phương pháp để theo đuổi các mục tiêu đ ó [3; trang 10]

Chuyên đề này đề cập tới những vấn đề lý luận cơ bản về hoạch định chính sách như bản chất của hoạch định ch ính sách, cơ s ở của hoạch định chính s ách, y êu cầu

và điều kiện hoạch định chính s ách, phân loại chính s ách, côn g cụ và trình tự hoạch định chính s ách, trong đó có đ i sâu vào lĩnh vực nông nghiệp Đây là n hữn g vấn đề

lý luận không thể thiếu, giúp cho người nghiên cứu có những nhận thức đầy đủ và chuẩn mực về bản chất hoạch định chính sách kinh tế nói chung và chính s ách nông nghiệp nói riêng

Hoạch định chính sách là khâu thứ hai trong một ch u trình ch ính sách, là cầu nối trung gian đưa ra những giải ph áp để thực thi chính s ách từ vấn đề đã được xác định trong thực tế cần giải quyết, ta có thể hình dung theo s ơ đồ cơ bản sau đây:

Hoạch định chính sách

Thực thi chính sác h

Duy trì chính sách

Phân tích chính sách

Xác định vấn đề chính sách

Đánh giá chính sách

Phát hiện mâu thuẫn

Sơ đồ chu trì nh chính sách [7; trang 9]

PHẦN 2: NỘI D UN G

Ở phần này có 7 nội dung chính cầ n nghiên cứu, nhóm chúng tôi lược khảo chủ yếu từ Giáo trì nh Chính sá ch nông nghiệp của tác giả Phạm V ân Đình (2009 ) và một số tài liệu liên quan, trong đó có đưa ra một số ví dụ minh chứng để t rình bày, từ đó gi úp chúng ta có một nhận định chi tiết hơn về vấ n

đề hoạch đị nh chí nh sá ch nông nghiệp

2.1 KHÁI NIỆM VỀ HOẠCH Đ ỊNH C HÍNH SÁCH NÔN G N GHIỆP [2; trang 14-15]

Hoạch định chính s ách có thể hiểu là quá trình hình thành và cho ban hành một chính sách Quá trình đó phải trải qua một loạt hoạt động kế tiếp có liên quan mật thiết với nhau từ những ý tưởng cho ra đời một chính sách đến việc lựa chọn các nội dung cần thiết trong văn bản chính sách, xây dựng các quy định trong văn bản chính sách và

tổ ch ức triển khai thực hiện chính s ách Tập hợ p c ác hoạt động đó chính là hoạch

định chính s ách

Các hoạt động trong hoạch định chính s ách được chia thành các nhóm s au:

- Nhóm hoạt động để hình thành những ý tưởng cho ra đời một chính s ách

- Nhóm hoạt động về so ạn thảo những nội dung cụ thể của chính sách (những quy định trong văn bản chính sách)

- Nhóm hoạt động tổ chức ban hành chính sách

Nhữn g ý tưởng của một chính sách được hình thành rõ nét dần, đầy đủ và hoàn chỉnh dần Để đạt được điều đó cần trả lời một loạt câu hỏi s au:

- Cần đưa ra chính sách gì?

- Tại sao lại phải đưa ra ch ính sách đó trong lúc này?

- Mức độ cấp thiết của việc ban hành chính sách đó?

- Đối tượng chịu tác động của chính sách đó là ai?

- Ý nghĩa và tác dụng của chính s ách đó?

- Những mặt được hoặc mất khi ban hành chính s ách đó?

- Vị trí của chính s ách đó trong hệ thống chính sách chung như thế nào?

- Đó là chính s ách mục tiêu hay hỗ trợ? …

Thực chất mọi câu hỏi trên đều tập trung vào việc giải thích về tính cần thiết

của chính s ách đó Trên cơ s ở h ình thành thực tế phát triển nông nghiệp, cần đưa ra được các chính sách nhằm cải thiện tình hình, thúc đẩy s ự phát triển của nông nghiệp

Từ một khía cạnh khác, cần thấy đ ược các điều kiện đảm bảo cho việc thực thi chính

s ách đó Các ý tưởng cho ra đời một chính s ách thường bắt nguồn từ chiến lược phát triển kinh tế nói chung, đ ịnh hướng và tạo điều kiện thuận lợi cho nông nghiệp phát triển trong guồng máy vận hành chung của nền kinh tế Khi đưa ra những ý tưởng bao giờ người ta đã cân nhắc đến s ự thành công và rủi ro của một chính sách

Nội dung cụ thể của một chính s ách bao gồm các vấn đề s au: Những mục

tiêu cần đạt được của Chính s ách (bao gồm cả mục tiêu dài hạn và mục tiêu ngắn hạn)

và các điều khoản quy định trong văn bản Đó là các quy định mang tính pháp lý trong khuôn khổ chính s ách, là cơ s ở pháp lý cho việc giải quyết các vấn đề nảy s inh trong thực tiễn Bên cạnh các quy định về định tính, trong một số điều khoản cụ thể có thể

có các quy định về định lượng Các quy định này phải thực sự chuẩn mực, đại diện vì một lợi ích chung và được sắp xếp một cách logic Vì các quy định này ảnh hưởng trực tiếp đến các lợi ích kinh tế của các đối tượng thực hiện ch ính s ách nên cần hết sức thận trọng trong việc cân nhắc, không được tùy tiện trong việc đưa ra các quy định và mức

độ định lượng trong các quy định

Tron g khi lựa chọn, tính toán cần có những dự tính cho tương lai sau khi ban hành chính sách Điều quan trọng là phải dự báo được phản ứng nhạy cảm của các đối tượng thực hiện chính sách đối với các quy định đó, tức là phải đưa ra các quy định có tính chất thiết thực để chính sách đi vào cuộc sống Ngoài ra trong các văn bản chính

s ách còn có các quy định về đối tượng chịu tác động của chính sách và điều khoản thi hành, nói rõ cách tổ ch ức thực hiện chính sách Trong một số ch ính sách có th ể có quy định về bãi bỏ một số quy định không thích hợp đã ban hành trước đó

S au khi đã có văn bản chính s ách, việc làm tiếp theo không kém phần quan

trọng là tổ chức ban hành và chỉ đạo thực hiện chính s ách đó như thế nào Hoạt

động này sẽ đưa ch ính sách vào cuộc s ống Làm cho các đối tượng hiểu được tinh thần của chính sách và làm đúng chính s ách là yêu cầu cuối cùng của hoạt động này Trong chừng mực nhất định có thể thấy ngay được tác động của chinh sách qua phản ứng

nhạy cảm của các đối tượng thực hiện chính sách Đương nhiên hoạt động này liên quan tới sự hiểu biết và trình độ chỉ đạo thực hiện chính s ách của người chỉ đạo

Nhóm hoạt động này bao gồm một loạt công việc cụ thể s au:

- Xác định vị trí của chính sách mới công bố trong hệ thống chính sách nói chung;

- Xác định hiệu lực của chính sách về mặt thời gian;

- Xác định đối tượng chịu tác động của chính sách;

- Quy định nhiệm vụ của các Bộ/ Ngành chức năng trong việc chỉ đạo thực hiện chính sách;

- Tổ chức mạng lướ i các cơ quan chức năn g trong việc chỉ đạo thực hiện chính s ách;

- Tổ chức t riển khai các đối t ượng của chính sách hiểu biết và thực h iện chính s ách;

- Chế tài xử lý các trường hợp vi phạm chính sách,…

2.2 CĂN CỨ ĐỂ HOẠCH ĐỊN H CHÍNH S ÁC H NÔNG NGHIỆP

2.2.1 Định hướng phát triển lâu dài củ a n ông nghiệp

Chính s ách là một công cụ đắc lực của Chính phủ trong việc tổ chức quản lý điều khiển sự phát triển nền kinh tế (trong đó có lĩnh vực nông nghiệp) Như vậy, thông qua hệ thống chính s ách, Nhà nước can thiệp vào v iệc p hát triển nông nghiệp, nông thôn theo những mục tiêu nhất định [6; trang 33]

Cơ s ở trước tiên và là mục tiêu theo đuổi của chính sách nông nghiệp là nông nghiệp cần được phát triển theo những mục tiêu dài hạn Tùy thuộc vào quan điểm phát triển kinh tế của mỗi qu ốc gia mà có những mục tiêu chiến lược phát triển nông nghiệp khác nhau

Ở các nước đang phát triển, mặc dù hiệu quả s ản xuất nông nghiệp thấp n hưng Chính phủ vẫn theo đổi những mục tiêu rất khó khăn đối với nông nghiệp là an ninh lương thực, cung cấp nguyên liệu cho công nghiệp và đặc sản cho xuất khẩu

Ở nước ta, tập trung sức lực thoát khỏi tình trạng lạc hậu, độc canh lúa, tự cấp

tự túc, tiến tới một nền nông nghiệp hàng hóa đa canh, chuyên môn hóa, hiện đại, hiệu quả cao là chủ trương phát triển lâu dài cho ngành nông nghiệp [2; trang 16]

Chính s ách khuyến n ông ở nước ta có từ rất sớm trong lịch s ử phát triển nông nghiệp Từ khi có Chỉ thị 100/CT (1981) và đặc biệt là s au Nghị quyết 10-NQ/TW của

Bộ Chính trị khóa VI ngày 05 tháng 4 năm 1988 về đổi mới quản lý kinh tế nông nghiệp là bước quan trọng mở đầu thời kỳ đổi mớ i Để thể hiện và đưa những tư tưởng quan điểm của Nghị quyết này vào cuộc s ống, hàng loạt các chủ trương và chính sách của Đảng và Nhà nước về lĩnh vực nông nghiệp, nông thôn đã được ban hành [6; trang 47]

Và gần đây nhất, tạ i Hội nghị lần thứ bảy Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá X đã ban hành Nghị quyết số 26-NQ/ TW ngày 05 tháng 8 năm 2008

về nông nghiệp, nông dân, nông thôn, t iếp tục xác đ ịnh nông nghiệp, nông d ân

và nông thôn là ch iến lược lâu dài của quốc gia

2.2.2 Thực trạng về những vấn đề cần tháo gỡ đối với sản xuất n ôn g n ghiệp

Ngoài định hướng cho sự phát triển lâu dài, chính sách phải thường xuyên tháo

gỡ những khó khăn cản trở s ự phát triển bình thường củ a nền kinh tế, nhất là đối với nông nghiệp Vì ng ành nông nghiệp phải thường xuyên chịu tác động của tự nhiên và thị trường do tính cung muộn của nó Chính sách nông n ghiệp vừa giải quyết các vấn

đề về kinh tế, vừa đụng đến các ngóc ngách trì trệ củ a đời sống kinh tế - xã hội nông thôn như: phong tục tập quán sản xuất lạc hậu, tâm lý tư h ữu của người tiểu nông Vì vậy, chính s ách đưa ra phải dựa vào các vấn đề nảy s inh cần giải quyết để thúc đẩy sự phát triển [2; trang 16]

Thực tế phát triển nông nghiệp hàng hóa định hướng xã hội chủ nghĩa ở nước ta

từ một nền nông nghiệp lạc hậu, chưa có tiền lệ trong lịch s ử, là một quá trình lâu dài

và phức tạp, khó khăn Trong quá trình ấy, phải kết hợp chặt chẽ ch ính sách kinh tế với chính s ách xã hội [1; trang 304]

2.2.3 Ản h h ưởng của các tác động khách qu an [2; trang 16]

Nông nghiệp chịu tác động lớn của các điều kiện ngoại cảnh điển hình như: điều kiện tự nhiên, chiến tranh và s ản lượng nước ngoài

- Điều kiện tự nhiên: ảnh hưởng đến kết quả thu hoạch mùa màng cùng với sự

bất lực của nông dân trước thiên tai hay rủi ro thị trường đều đòi hỏi s ự có mặt của các chính s ách hỗ trợ nông nghiệp Do vậy, diễn biến phức tạp của điều kiện tự n hiên là một căn cứ không thể thiếu khi đưa ra các chính s ách về nông nghiệp

- Chiến tranh: chiến tranh đã gây ảnh hưởng lớn đến cục diện phát triển kinh tế

của đ ất nước Chẳng hạn, hai cuộc chiến tranh chống Mỹ và Pháp đã làm tổn hại về

s ức người, s ức của và để lại những hậu quả nặng nề cho đất nước và sự phân tán về nhiệm vụ và chiến lược,…là những mất mát mà VN phải gánh chịu

- Ngoại thư ơng: ngoại thương có vai trò to lớn trong quá trình phát triển kinh

tế, nhất là đ ối với những nền kinh tế hội nhập cao, vì kinh tế của các nước hội nhập đều là một mắc xích trong hệ thống kinh tế thế giới Từ đó, mỗi một biến động về kinh

tế, ch ính trị trên thế giới đều trực tiếp ảnh hưởng đối với một nền kinh tế mở Do vậy, việc đưa ra các chính sách phát triển kinh tế, trong đó có nông n ghiệp cũng cần tính đến ảnh hưởng của yếu tố ngoại thương

2.2.4 Sức mạn h kinh tế của đất nước [2; trang 17]

Sức mạnh kinh tế của đất nước thể hiện ở sự vững mạnh về cơ s ở hạ tầng, sự dồi dào của ngân sách Nhà n ước, nguồn dự trữ thực phẩm, vật tư v à ngoại tệ mạnh cũng như quy mô GDP của đất nước Chính phủ sử dụng sức mạnh kinh tế như một công cụ hữu hiệu trong việc cải biến nền kinh tế và thực hiện những nhiệ m vụ chiến lược (tro ng đó có nông nghiệp) nhằm hỗ trợ cho s ản xuất, đặc biệt đối với nông nghiệp

2.2.5 Khả năn g ti ếp nh ận chính sách của các đối tượng chịu tác động [2;

trang 17]

Mọi chính s ách đưa ra đều nhằm đáp ứn g yêu cầu phát triển sản xuất nên có thể nói rằng, thành công của một chính sách thể hiện ở s ự hưởng ứng tích cực của các đối tượng chịu tác động Trên th ực tế có rất nhiều kiểu phản ứng với chiều hướng và mức

độ khác nhau của các đối tượng chịu tác động Cụ thể, trình độ dân trí là một căn cứ quan trọng trong quá trình hoạch định chính sách vì nó giúp người dân hiểu và có những quyết định hợp lý đúng đắn đối với chính sách của Chính phủ Vì vậy, cần tính đến khả năng tiếp nhận chính sách của các đối tượng chịu tác động để đưa ra các chính

s ách với nội dung và mức độ quy định phù hợp

2.2.6 Trình độ phát triển của kỹ thuật và côn g n ghệ [2; trang 18]

Yếu tố cơ bản ảnh hưởng đến sản xuất trong nông nghiệp là kỹ thuật Vì vậy, hệ thống chính sách đương thời phải tiếp cận được trình độ kỹ thuật và công nghệ

2.3 YÊU CẦU CỦA CHÍNH SÁC H NÔNG NGHIỆP

- Trước hết tính khoa học của chính sách thể hiện ở quan điểm tiến bộ trong văn bản chính s ách

Tính khoa học yêu cầu chính sách phải đáp ứn g xu hướng phát triển tiến bộ của nông nghiệp, phải hướng nền nông nghiệp vào “quỹ đạo” phát triển theo quy luật khách quan của nó, tránh áp đặt của các ý tưởng chủ quan duy ý chí không dựa trên cơ

s ở khoa học đúng đắn Thực tế đã chứ ng tỏ r ằng mọi việc làm trái quy luật đ ều gây nên nhữ ng hậu quả khôn lường

- Tính khoa học còn thể hiện ở sự chặt ch ẽ trong các văn bản chính s ách Các điều khoản trong văn bản phải được trình bày rõ ràng, được sắp xếp theo một trật tự logic và đặc biệt là phải ngắn gọn, dễ hiểu

Nếu văn bản không rõ ràng, người ta có thể vì hiểu sai m à vô tình vi phạm chính sách v à cũng không loại trừ khả năng m ột s ố người cố tình lợi dụng các “k ẻ hở” trong văn bản chính sách để mưu cầu lợi ích r iêng của mình, làm phư ơng hại đến lợi ích cộng đồng

Tóm lại, tính khoa học có thể đ ược co i là định hướng ý tưởng củ a một chính

s ách và chi phối toàn bộ các khâu trong quá trình hoạch định chính sách

2.3.2 Tính thực tiễn [2; trang 19]

Một chính sách đưa ra không thể tách rời vớ i thực t iễn cuộc sống Chính

s ách phải phù hợp với tình hình thực tiễn là một yêu cầu bảo đảm cho tính khả thi của nó

Tính thực tiễn đòi hỏi ph ải vận dụng s áng tạo những kinh nghiệ m phong phú

từ n hững hoàn cảnh thực tế khác nhau, không thể rập khuôn máy móc trong khi giải quyết vấn đề

Xa rời thực tế (hay lý thuyết suông) s ẽ gây khó khăn trong chỉ đạo thực hiện và không mang lại kết quả h oạt động thiết thực Tro ng điều kiện kinh tế h ội nhập phải rất chú ý khi vận dụng kinh nghiệm từ bên ngoài và trong điều kiện chuyển s ang nền kinh tế thị trường phải kiên quyết đoạn tuyệt với tư tưởng chủ quan duy ý chí

Ví dụ: Xu ất phát từ th ực t iễn một số đ ịa phương đ ầu nguồn vùng đồn g

bằng song Cửu Long h àng năm đều b ị n gập lũ , để g iúp cho người dân sống trong vùng lũ ổn định cuộc sống, an tâm sản xuất , tạo đ iều kiện phát triển kinh

tế, Thủ tướng Chính phủ đã chủ t rương triển khai Chương trình cụm tuyến dân

cư và nhà ở vùng ngập lũ, t rong đó đã ban hành Quyết định 105/ 2002/QĐ-TTg

về chính sách hỗ trợ các hộ dân mua nền nhà t rong các cụ m, tuyến dân cư Chính sách này đã tạo điều kiện cho các hộ dân thường trú tại vùng ngập lũ thường xuyên thuộc các t ỉnh : A n Giang, Đồng Tháp, Long A n, Tiền Giang, Kiên Giang , Cần Thơ, Vĩnh Long đ ược mua trả chậ m nền nhà và nhà ở t rong các cụm, tuyến dân cư theo quy hoạch để đảm bảo có cuộc sống an toàn, ổn định lâu dài

2.3.3 Tính quần chúng [6; trang 46]

Chính s ách đóng vai trò quan trọng và là yếu tố bao trùm có tác động mạnh mẽ bảo đảm sự thành công của chiến lược phát triển kinh tế - xã hội nông thôn và phát triển kinh tế - xã hội ch ung của đất nước Chính sách đưa ra vì lợi ích của quần chúng,

cần được s ự hưởng ứng của đông đảo quần chúng Quần chúng sẽ hưởng ứng cao khi nguyện vọng của họ được đáp ứng và từ chối tiếp nhận khi thấy chính s ách đó không đem lại lợi ích gì cho họ

Tập hợp được s ức mạnh của quần chúng là mong muốn của Chính phủ Vớ i các phản ứng tích cực, sức mạnh đó có thể “dời non lấp biển”, nhưng s ự hờ hững của quần chúng cũng là những điều đáng sợ, tạo nên sức ỳ, làm kéo dài tình trạng trì trệ của nền kinh tế “Dân biết, dân đề xuất, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra và dân hưởng” phải trở thành phương châm hành động trong việc xây dựng và chỉ đạo thực hiện chính sách [2; trang 19]

Chính s ách đúng đắn, hợp lòng dân sẽ tạo ra động lực và phát huy nội lực của người lao động, cho các doanh nghiệp và các thành phần kinh tế tham gia tích cực vào phát triển s ản xuất, mở rộng kinh doanh, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế với nhịp độ nhanh và ổn định [6; trang 46]

2.3.4 Tính đồng bộ

Một vấn đề thực tế thường được giải quyết qua một h ệ thống chính sách và việc chỉ đạo thực hiện một ch ính sách thường liên quan tới nhiều Bộ/Ngành Vì vậy, cần nhìn nhận một cách toàn diện để có h ệ thống chính sách phù hợp và cần có s ự nhất quán trong chỉ đạo củ a các Bộ/Ngành có liên quan đối với tất cả các n ội dung, các công đoạn trong từng thời điểm của một chính sách

Từ đó ta n hận thấy sự cân nhắc kỹ lưỡng về một hệ thống chính sách ban

hành cũng như việc xác định rõ ràng chức năng, nhiệm vụ củ a các Bộ/Ngành và cơ chế kết hợp giữa các Bộ/Ngành trong quá trình hoạch định, chỉ đạo thực hiện chính sách là những bảo đảm cần thiết cho tính đồng bộ của chính s ách [2; trang 19]

Đặc biệt, đối với lĩnh vực nông nghiệp, nông thôn là lĩnh vực rộng lớn, bao gồm một tổ hợp n gành: nông nghiệp, công nghiệp, dịch vụ trên địa bàn nông thôn Bởi vậy, chính sách nông nghiệp, nông thôn không chỉ là chính sách đơn thu ần về nông nghiệp, nông thôn mà là các chính s ách, các b iện pháp tác động vào tất cả các lĩnh vực, các ngành có liên quan đến nông nghiệp, nông thôn Do đó, phải có s ự phối hợp đồng bộ giữa các bộ ngành từ hoạch định, đến chỉ đạo thực hiện chính s ách [6; trang 34-35]

2.3.5 Tính thời điểm [2; trang 20]

Việc ban hành chính sách đúng thời điểm là một yêu cầu tình thế Mỗi chính

s ách dù tiến bộ đến đâu cũng chỉ thích hợp cho những thời kỳ nhất định và nó s ẽ mất

đi tác dụng vào những thời gian không thích hợp (chính s ách cho r a đời quá sớm , các điều kiện thực hiện chính sách chưa có hoặc chậm cho r a đời một chính s ách cần thiết

sẽ làm cho tình trạng tr ì trệ k éo dài, làm m ất đi các cơ hội trong phát triển kinh tế)

Vậy thế nào là đúng thời điểm khi cho ra đời một chính s ách? Yêu cầu ở đ ây không phải là cần ban hành thường xuyên các chính sách mỗi khi có một hiện tượng kinh tế xảy ra Một chính s ách mới ch ỉ xuất hiện khi các đ iều kiện ra đời của nó đã chín muồi và chính sách mới ra đời s ẽ có tác động làm xoay chuyển tình hình

Sự đ úng đắn về thời điểm ban hành chính sách chỉ được đánh giá sau khi chính

s ách đó được ban hành, do đó cần xe m xét thận trọng

Mặc dù sự chuyển biến của nông nghiệp thường chậm hơn so với các lĩnh vực khác, nhiều chính sách kinh tế kh ông phát huy tức thì nhưng ban hành chính sách đúng thời điểm sẽ đáp ứng kịp thời yêu cầu của sản xuất nông nghiệp; đặc biệt là các chính sách giá trần đối với vật tư kỹ thuật nông nghiệp và chính sách giá sàn đối với nông sản

2.3.6 Tính hoàn thiện [2; trang 20]

Hoàn thiện chính sách là một vấn đề tất yếu bởi vì:

- Một chính sách chỉ phát huy tác dụng trong nh ững điều kiện cụ thể, khi điều kiện kinh tế xã hội biến đổi cần có các chính sách khác thay thế Như v ậy, một chính

s ách chỉ có thể giải quyết một khâu trong một chuỗi liên tiếp các khâu cần giải quyết

- Có thể phải điều chỉnh những điều chưa thực sự chuẩn mực trong một s ố văn bản chính s ách (rút gọn, bổ sung, điều chỉnh mức độ,…)

- Cần giải quyết những vấn đề mới nảy s inh trong quá trình thực hiện chính sách,…

Nội dung h oàn thiện của chính sách là:

- Điều chỉnh (thêm, bớt các điều khoản, thay đổi mức độ quy định hay s ửa lại văn phong,…) trong các văn bản chính s ách đã ban hành

- Bãi bỏ một s ố văn bản hoặc một số quy định đã ban hành khi thấy chúng không cần thiết

- Ban hành chính s ách mới