Untitled Tổ chức bộ máy chính quyền đô thị tại một số quốc gia phát triển ThS Đào Thị Thanh Thủy Học viện hành chính quốc gia 1 Một số mô hình tổ chức bộ máy chính quyền đô thị điển hình Tổ chức hành[.]
Tổ chức máy quyền thị số quốc gia phát triển ThS Đào Thị Thanh Thủy - Học viện hành quốc gia Một số mơ hình tổ chức máy quyền thị điển hình Tổ chức hành thị thành lập từ đơn vị hành lãnh thổ quốc gia Tuỳ thuộc vào phân chia đơn vị hành lãnh thổ quốc gia mà hệ thống tổ chức hành địa phương thị tổ chức theo mơ sau: - Mơ hình thứ bậc: tổ chức hành địa phương đô thị tổ chức theo chiều dọc với nhiều cấp khác Trong cấp thành lập nhiều tổ chức hành địa phương ngang cấp, độc lập phối hợp với hoạt động quản lý nhà nước (tương tự mơ hình quyền địa phương cấp Việt Nam) - Mơ hình đại diện: quyền nhân dân bầu người đại diện hợp pháp cho quyền lợi địa phương, có quyền định vấn đề địa phương không trái với quy định luật pháp nhà nước Theo mơ hình này, hội đồng nhân dân địa phương có quyền tự quản khơng hợp thành hệ thống thứ bậc hệ thống quan quyền lực lập pháp, điển Anh Đức Để thực chức quản lý hành nhà nước, hội đồng địa phương bầu quan chấp hành nhằm thực định quan bầu quan hành nhà nước cấp Tuy nhiên, quan chấp hành phải chịu đạo, hướng dẫn kiểm tra quan hành nhà nước trung ương - Mơ hình nằm ngang: theo cách tổ chức này, tổ chức hành địa phương khơng tổ chức theo trật tự thứ bậc Tính thứ bậc tồn mối quan hệ phủ trung ương với quyền địa phương Các tổ chức hành địa phương có vị trí ngang nhau, khơng có phụ thuộc cấp trên, cấp Sự khác tổ chức hành địa phương quy mô, chức năng, nhiệm vụ pháp luật quy định Chính quyền địa phương quyền cấp trực tiếp quyền bang hay vùng lãnh thổ Mơ hình địi hỏi quyền địa phương phải phân cấp triệt để, trao quyền tự chủ để thực nhiều chức năng, nhiệm vụ khác Ví dụ New Zealand thực trao quyền tự chủ hồn tồn cho địa phương(1) - Mơ hình hỗn hợp: mơ hình tổ chức quyền địa phương có kết hợp mơ hình thứ bậc mơ hình nằm ngang, cấp Trong mơ hình này, quyền địa phương tổ chức theo mơ hình thứ bậc, cấp cấp Tuy nhiên, pháp luật lại quy định, cộng đồng tỉnh, có đủ điều kiện để thành lập quyền địa phương phủ trung ương xem xét Khi trao quyền đó, tỉnh khơng có quyền can thiệp vào vấn đề cộng đồng độc lập tỉnh Các mối quan hệ thiết lập với quyền trung ương Mơ hình áp dụng quốc gia có quy định luật thành phố Một khu vực nằm tỉnh, huyện trở thành loại thành phố, hoạt động theo quy định cho thành phố, không phụ thuộc vào quyền vùng hay tỉnh mà thành phố đóng Tỉnh, huyện khơng phải cấp thành phố Tổ chức quyền thị số quốc gia 2.1 Úc Là đất nước theo thể chế liên bang với bang hai vùng lãnh thổ, nước Úc có 769 đơn vị quyền địa phương, bang có nhiều đơn vị quyền địa phương New South Wales (102 đơn vị) Trong bang vùng lãnh thổ phía Bắc (Northern Territory) có đơn vị quyền địa phương; vùng thủ đô Canberra không phân chia thành đơn vị địa phương Trong Hiến pháp Úc hệ thống quyền địa phương khơng đề cập cách thức Tùy thuộc vào bang mà việc thành lập quyền địa phương có quy định riêng Việc phân loại quyền địa phương dựa hai tiêu chí: theo khu vực (nơng thơn thành thị) theo quy mô dân số (nhỏ, trung bình, lớn, lớn) Khu vực thị chia số loại sau: - Thành phố thủ phủ bang vùng lãnh thổ: (không kể thủ đô Canberra) - Khu vực đô thị phát triển chia làm bốn cấp theo quy mô dân số: 30.000 dân có 28 đơn vị; từ 30.000-70.000 dân có 27 đơn vị; từ 70.000-120.000 dân có 21 đơn vị; 120.000 dân có 18 đơn vị - Khu vực thành phố, thị trấn chia làm bốn nhóm tương tự Cơ cấu tổ chức quyền thị Úc tổ chức theo mơ hình hội đồng mạnh với có mặt người đứng đầu hành pháp nhà quản lý Hội đồng thành phố cử tri bầu theo nguyên tắc trực tiếp Số lượng đại biểu hội đồng phụ thuộc vào vị trí địa lý, địa điểm khu vực (từ đến 14 đại biểu), nhiệm kỳ ba bốn năm bang quy định Hội đồng bao gồm nhiều ủy ban, số lượng tùy thuộc vào quy mơ quyền thị (về dân số diện tích) Người đứng đầu quyền thị nhân dân trực tiếp bầu Trong trường hợp này, nhiệm kỳ thị trưởng giống nhiệm kỳ hội đồng Thị trưởng đại biểu hội đồng bầu hàng năm luân phiên Trong tổ chức hoạt động quản lý quyền thị, hội đồng bầu người đứng đầu hành pháp nhằm thực hoạt động quản lý hội đồng Chính quyền thị thực cung cấp nhiều loại dịch vụ khác toàn phận cung cấp dịch vụ đặt đạo người đứng đầu hành pháp Khả cung cấp dịch vụ hệ thống tổ chức khác bang quyền thị Hoạt động quyền thị Úc thực thông qua luật bang trao quyền nhiều hay Trên lĩnh vực tài chính, quyền đô thị có quyền khơng cân phân chia tài nguồn thu nhập hạn chế hoạt động quyền thị 2.2 Mỹ Chính quyền thị Mỹ tiểu bang tự định đóng vai trị quan trọng hệ thống trị thực nhiệm vụ thiết yếu việc quản lý cung cấp dịch vụ xã hội Do mức độ thị hóa cao, nên quyền thị coi hình thức quyền địa phương quan trọng Chính quyền thị có hình thức chính: - Thị trưởng- hội đồng: hình thức có từ lâu đời phổ biến Mỹ đầu kỷ 20 Cấu trúc chúng tương tự quyền liên bang tiểu bang Thị trưởng bầu trực tiếp đứng đầu hành pháp, hội đồng bầu quan lập pháp Thị trưởng có quyền bổ nhiệm viên chức thuộc quan hành pháp (các phòng, ban, sở); hội đồng chủ yếu làm công việc lập pháp: thông qua quy định, pháp lệnh, ngân sách, thuế suất địa phương - Ủy ban: hình thức kết hợp hành pháp lập pháp vào nhóm người, tức ủy ban, bầu trực tiếp Mỗi ủy viên đồng thời chịu trách nhiệm đơn vị hành pháp (sở hay ban, phòng) Người đứng đầu ủy ban gọi thị trưởng thực quyền lớn so với ủy viên khác, khác hẳn thị trưởng mơ hình thị trưởng - hội đồng - Thuê giám đốc: với hình thức này, người dân bầu hội đồng thành phố Hội đồng thực hoạt động lập pháp hoạch định sách Việc quản lý thi hành sách giao cho nhà quản lý chun nghiệp, tương tự mơ hình cơng ty Thơng thường, nhà quản lý khơng có nhiệm kỳ (vì thuê) phải thể khả quản lý tiếp tục thuê Tại Mỹ có nhiều thị trấn thành phố điều hành doanh nghiệp, chí phá sản khơng đủ chi nhiều năm Mặc dù hình thức xuất gần có triển vọng phát triển nhanh Mỹ thể tính chun nghiệp quản lý, đồng thời đảm bảo thỏa mãn yêu cầu người dân mà hội đồng thành phố đại diện Trong hình thức này, nhà quản lý (được hội đồng thuê) có quyền điều hành độc lập lớn xác định rõ luật pháp quy định địa phương; hội đồng dân cử mơ hình có gồm người, chủ yếu theo dõi việc thực sách mà thân sách tương đối ổn định nhiều năm Mơ hình người dân Mỹ đánh giá cao tính hiệu điều hành nhà nước địa phương 2.3 Vương quốc Anh Vương quốc Anh bao gồm vùng lãnh thổ (Anh, Scotland, Wales Bắc Ireland) Chính quyền địa phương bao gồm cấp: tỉnh, quận (huyện) xã Hệ thống tổ chức định hình tương đối quán từ kỷ 19, có số thay đổi quan trọng quyền Thatcher giải tán quyền cấp thành phố, chuyển giao cho quyền cấp quận Hiện Anh có 39 tỉnh, 296 huyện gần 1.000 xã Riêng khu vực đô thị có khoảng 66 quận, khu vực Luân Đơn chiếm 32 quận - có cấp quận khơng bao gồm cấp xã khu vực khác Tại cấp có hội đồng dân cử bầu năm lần phương pháp bầu trọn gói vào ngày thứ năm tháng Các ủy viên hội đồng không nhận lương, có nhận trợ cấp cho hoạt động (như họp, công tác…) Hoạt động xã hội không lương truyền thống quan trọng Anh, đặc biệt cấp địa phương sở Thông thường hội đồng địa phương thành lập phận chức quản lý nhà nước thuê viên chức chuyên nghiệp Các phận ủy viên hội đồng điều hành Các thành phố khác có cấu tổ chức vậy, riêng Luân Đôn có đặc điểm riêng như: quyền Ln Đơn hình thành từ hai cấp bậc quản lý tồn thành phố mang tính chiến lược cấp bậc địa phương Chính quyền thành phố Cơ quan quyền lực Luân Đôn mở rộng thực điều phối, quyền địa phương quản lý 33 quan nhỏ Cơ quan quyền lực Luân Đôn mở rộng bao gồm hai thành phần chọn thông qua bầu cử: Thị trưởng Luân Đôn - người nắm quyền hành pháp Hội đồng Luân Đôn - chịu trách nhiệm xem xét kỹ định thị trưởng có quyền chấp thuận bác bỏ đề xuất ngân sách năm thị trưởng Chính quyền thị nói riêng quyền địa phương nói chung Anh kiểm sốt chặt chẽ quyền trung ương Nghị viện Anh bãi bỏ phân thêm quyền cho quyền thị Các đảng Anh trí khuynh hướng kiểm sốt (mơ hình top down) để đảm bảo quán chuẩn mực cung cấp dịch vụ xã hội Hơn nữa, phát triển kinh tế - xã hội, tương đồng địa phương (về đặc điểm đời sống xã hội) nước lớn ngày củng cố khuynh hướng phát triển mơ hình tổ chức quyền địa phương Kinh nghiệm cho tổ chức máy quyền thị Việt Nam Chính quyền thị tổ chức để quản lý vấn đề địa bàn lãnh thổ thị Cách thức tổ chức quyền thị khơng giống nước Chính quyền đô thị chịu ảnh hưởng yếu tố như: trị, kinh tế, pháp luật, văn hóa, xã hội, vị trí, tính chất thị… khác Đơ thị có đặc trưng khác biệt kinh tế, trị, xã hội, quản lý nhà nước thị đóng vai trị quan trọng tác động tới phát triển kinh tế- xã hội nước có đặc trưng riêng so với cấp quyền nơng thơn Từ nghiên cứu mơ hình tổ chức quyền thị nước giới rút số học tổ chức máy quản lý quyền thị Việt Nam: Thứ nhất, quản lý xã hội đô thị phải dựa tảng quy hoạch đô thị bền vững Quy hoạch đô thị vấn đề tổng hợp, cấu trúc lãnh thổ sở tối ưu hoá mối quan hệ yếu tố điều kiện tự nhiên, tài nguyên thiên nhiên điều kiện phát triển kinh tế - xã hội, lãnh thổ đô thị mối quan hệ với lãnh thổ bên quy hoạch vùng, quốc gia… Bên cạnh đó, quy hoạch thị phải quan tâm tới vấn đề dự báo khả xảy đưa phương án đối phó với khả Điều địi hỏi quyền thị cần có chế dài hạn tổng thể quy hoạch phát triển nhân sự; nâng cao lực, trình độ cho đội ngũ thơng qua đào tạo, bồi dưỡng Cần phải xây dựng đội ngũ có kiến thức kiến trúc thị cách chun nghiệp, có tầm nhìn chiến lược quy hoạch tổng thể thị, có sáng kiến tạo đột phá xây dựng đô thị Trong đó, cần đảm bảo vừa tiếp thu kinh nghiệm quản lý đô thị thành phố phát triển giới, vừa gìn giữ sắc dân tộc lịng thị đại Thứ hai, cần thực hợp tác liên vùng Đây xu hướng phát triển thị nói chung sở kết hợp yếu tố vùng kinh tế vùng địa lý Khi quy mô hoạt động kinh tế gia tăng đến mức độ định dẫn đến phát triển điểm dân cư nội vùng thị thị Điều địi hỏi phải có sách chế hợp tác liên vùng Thực tế cho thấy vùng đô thị phát triển vùng xây dựng chế hợp tác hiệu Thứ ba, cần thực phân cấp quản lý đô thị Các kiểu mức độ tự quản nhà nước trao cho quyền thị có khác nước, có phân cấp quản lý trung ương, cấp địa phương quyền thị (điển hình mơ hình tổ chức máy tự quản) Xu hướng phi tập trung hóa diễn nhiều nước, phân công trách nhiệm rõ ràng điều kiện để gia tăng tính hiệu cơng tác quản lý máy Thứ tư, quyền thị phải tự chủ nguồn tài Tài mạnh minh bạch yếu tố cho phát triển đô thị Sự tập trung chế quản lý tài chi tiêu khiến nguồn thu, chi thị bị lệ thuộc thiếu tính tự chủ Do đó, nguồn tài phải xuất phát từ yếu tố nội đảm bảo cho phát triển bền vững không bị lệ thuộc vào hệ thống cấp phát mối quan tâm trị bên ngồi Khi triển khai quyền thị, tự chủ tài vấn đề thiết yếu định tự quản địa phương đô thị nhằm thực chức quyền trung ương trao cho Nguồn tài khai thác địa bàn đô thị sở cân đối nguồn thu với nhu cầu chi hỗ trợ từ ngân sách nhà nước Trong đó, cần tăng cường kiểm sốt tài chính, cân đối ngân sách khu vực dân cư thực nuôi dưỡng nguồn thu khu vực./ Ghi chú: (1) Xem: Public Management - New Zealand Model Nxb Oxfort 1996 Tài liệu tham khảo: Nguyễn Ký, Nguyễn Hữu Đức, Đinh Xuân Hà: “Đổi nội dung hoạt động cấp quyền địa phương kinh tế thị trường hội nhập kinh tế quốc tế”, Nxb CTQG, H.2006 2 Tô Tử Hạ, Nguyễn Hữu Trị, Nguyễn Hữu Đức: “Cải cách quyền địa phương, lý luận thực tiễn”, Nxb CTQG, H.1998 Nguyễn Hữu Hải: Nghiên cứu mô hình quyền thị cấp Việt Nam, Đề tài khoa học cấp sở, Học viện Hành chính, H.2011 Richard Batley and Gerry Stoker, Local Government in Europe: Trends and Development, GBC - Macmillan Press Ltdm, 1991 The UNDP role in Decentralization and local governance 28/February 2000