Nội dung phân cấp quản lý đầu tư

THÔNG TIN TÀI LIỆU

Thông tin cơ bản

Định dạng
Số trang	17
Dung lượng	50,29 KB

Nội dung

Nội dung phân cấp quản lý đầu tư Chương I Lý luận về phân cấp đầu tư I KN về quản lý đầu tư 1 Khái niệm về quản lý đầu tư Cách tiếp cận của bài viết này là so sánh thực trạng của qu[.]

Nội dung phân cấp quản lý đầu tư Chương I: Lý luận phân cấp đầu tư I KN quản lý đầu tư Khái niệ m quản lý đầu tư Cách tiếp cậ n của bài viết này là so sánh thực trạng của quản lý đầu tư cô ng ở Việ t Nam với chuẩn mực quản lý đầu tư cô ng lý tưởng (được tổng kết từ lý thuyết và kinh nghiệ m quốc tế), để từ đó tìm những hạn chế quản lý đầu tư cô ng ở Việ t Nam, trê n cơ sở đó đưa các khuyến nghị chính sách thích hợp Mặ c dù có mộ t vài sự khác biệ t chi tiết, nhưng đại thể, OECD, WB, IMF quan niệ m rằng quản lý đầu tư cô ng (Public Investment Management - PIM) là mộ t hệ thống tổng thể, bắt đầu từ việ c hình thành những định hướng lớn chính sách đầu tư cô ng cho đến việ c thẩm định, lựa chọn, lậ p ngâ n sách, thực thi, và đánh giá các dự án đầu tư cụ thể, với mục đích là đảm bảo hiệ u và hiệ u lực của đầu tư cô ng, qua đó đạt được mục tiê u tang triển và phát chung của kinh tế Định hướng đầu tư, xâ y dựng dự án, và sàng lọc bước đầu Định hướng chiến lược đầu tư: Đâ y là xuất phát điểm của quy trình quản lý đầu tư cô ng, được thể hiệ n qua chiến lược hay kế hoạch tổng thể cấp quyết định cao nhất đề Định hướng này giúp cho hoạt độ ng đầu tư cô ng của chính phủ phản ảnh được các ưu tiê n của quốc gia, đồng thời cũng giúp cho việ c xâ y dựng chương trình và quyết định đầu tư của các bộ - ngành và của các cấp chính quyền địa phương o Xâ y dựng dự án đầu tư: Că n cứ vào định hướng chiến lược đầu tư, các bộ - ngành - địa phương xâ y dựng các hồ sơ dự án đó bao gồm các thô ng tin cơ như sự cần thiết, mục tiê u, các hoạt độ ng chính, ngâ n sách dự toán, tiến độ thực hiệ n, kết kỳ vọng của dự án o Sàng lọc dự án bước đầu:Mục đích của bước này là đảm bảo dự án các bộ -ngành- địa phương đề xuất đảm bảo thỏa mãn các điều kiệ n tối thiểu để có thể được xem xét ở các bước kế tiếp Các điều kiệ n tối thiểu này bao gồm sự cần thiết, tính nhất quán đối với các ưu tiê n của chính phủ, và sự phù hợp tài khóa Sàng lọc tốt ở khâ u này sẽ giúp tiết kiệ m thời gian và nguồn lực ở những bước sau Thẩm định dự án chính thức o Đánh giá tiền khả thi: Mục đích của bước này là xác định nhanh tính khả thi của dự án (chẳng hạn như thô ng qua phâ n tích nhanh chi phí và lợi ích cũng như khả nă ng thu xếp tài chính) và nhậ n diệ n mộ t số lựa chọn thay thế cho dự án trước tiến hành đánh giá khả thi đầy đủ o Đánh giá khả thi: Dự án sẽ phải qua mộ t quy trình và quy chuẩn thẩm định đầy đủ và nghiê m ngặ t Cụ thể là dự án sẽ được phâ n tích chi phí và lợi ích mộ t cách chi tiết, được thẩm định tính khả thi tài chính, kinh tế, và xã hộ i Bê n cạnh đó, dự án cũng phải được đánh giá cẩn thậ n những rủi ro tiềm tàng, tính bền vững, cũng như tác độ ng mô i trường và xã hộ i Chất lượng của đánh giá khả thi phụ thuộ c vào độ ng cơ, tính khách quan, nă ng lực, và chất lượng dữ liệ u của tổ chức đánh giá Đánh giá độ c lậ p đối với thẩm định dự án Sự lạc quan thái quá và thiếu khách quan đối với các dự án đầu tư cô ng - xác định chi phí quá thấp và lợi ích quá cao - là hiệ n tượng phổ biến ở các nước phát triển Chính vì vậ y, luô n có nhu cầu kiểm tra tính châ n thực và khách quan của hoạt độ ng thẩm định dự án, đặ c biệ t là đối với những dự án lớn, hơn nữa lại chính cơ quan thực hiệ n tự thẩm định Trong trường hợp có nguy cơ xung độ t lợi ích nghiê m trọng thì thậ m chí nê n sử dụng tư vấn độ c lậ p từ khâ u thẩm định dự án Lựa chọn và lậ p ngâ n sách dự án Bất kỳ dự án đầu tư cô ng nào là mộ t bộ phậ n của kế hoạch đầu tư cô ng tổng thể, vì vậ y việ c lựa chọn và lậ p ngâ n sách dự án phải được câ n nhắc phù hợp với chu kỳ ngâ n sách (hàng nă m, trung hạn, và dài hạn) để đảm bảo dự án phù hợp với ưu tiê n và khả thi mặ t tài khóa từng chu kỳ ngâ n sách Để đảm bảo tính cô ng bằng và tă ng cường hiệ u lực giám sát sau này, các tiê u thức lựa chọn dự án phải được cô ng khai Đầu tư cô ng hiệ u khô ng chỉ phụ thuộ c vào việ c lựa chọn dự án tốt mà còn phụ thuộ c vào chất lượng của hoạt độ ng quản lý và bảo trì tài sản Ngâ n sách chi thường xuyê n vì vậ y phải được điều chỉnh thích hợp để phản ánh những khoản chi mới phát sinh này Triển khai dự án Sự thành cô ng (hay thất bại) triển khai dự án phụ thuộ c vào nhiều nhâ n tố, đó chắc chắn bao gồm (i) lựa chọn đúng dự án tốt; (ii) lậ p ngâ n sách chính xác; (iii) chuẩn bị các điều kiệ n cần nă ng lực quản lý tài chính, tổ chức bộ máy và nhâ n sự, thu hồi đất; (iv) kế hoạch mua sắm máy móc, vậ t tư; (v) theo dõi và quản lý chi phí; (vi) quản lý các rủi ro phát sinh làm ảnh hưởng tới tiến độ và chi phí của dự án Bản thâ n từng nhiệ m vụ này rất phức tạp, vì vậ y phải có những hướng dẫn cần thiết cho việ c triển khai dự án Về các mặ t tổ chức, việ c bố trí nhâ n sự, xâ y dựng bộ máy quản lý, dự kiến tiến độ v.v tất phải được chuẩn bị kỹ càng và thực tế Quy trình đấu thầu cô ng khai, cô ng bằng, và hiệ u cũng cần được xâ y dựng và cô ng bố Cũng cần lường trước những cơ chế để ngă n chặ n (hoặ c ít nhất là giảm thiểu) nguy cơ tă ng chi phí tương lai Điều chỉnh dự án Trong quá trình triển khai dự án, có thể xuất hiệ n những tình huống mới ảnh hưởng đến thiết kế, tiến độ , hay chi phí của dự án Vì vậ y, hoạt độ ng quản lý dự án cần có mộ t sự linh hoạt nhất định để có thể ứng phó với những tình huống này Tuy nhiê n, để tránh khả nă ng những điều chỉnh này bị lợi dụng cũng như để giảm chi phí điều chỉnh, cần thực hiệ n thậ t tốt các khâ u ở phía trước, đặ c biệ t là các khâ u thẩm định, lựa chọn, ký kết hợp đồng mua sắm, lậ p kế hoạch và chuẩn bị các điều kiệ n cần thiết để triển khai dự án Đồng thời, hoạt độ ng kiểm tra, giám sát, đánh giá định kỳ cũng cần được thực hiệ n để có được bức tranh cậ p nhậ t tình hình triển khai dự án, đặ c biệ t là chi phí và lợi ích Bê n cạnh đó cũng cần có cơ chế để đình chỉ thậ m chí hủy bỏ các dự án được phát hiệ n là kém hiệ u và lãng phí Vậ n hành dự án Sau dự án đầu tư cô ng hoàn tất, cần phải có mộ t quá trình (i) bàn giao dự án cho tổ chức vậ n hành; (ii) vậ n hành dự án; (iii) bảo trì, bảo dưỡng tài sản hình thành từ dự án; (iv) hạch toán chính xác và kịp thời những thay đổi giá trị tài sản; (v) và đánh giá mức độ hữu dụng của dự án că n cứ vào chất lượng và số lượng dịch vụ nó mang lại Đánh giá và kiểm toán sau hoàn thành dự án Đâ y là mộ t khâ u rất quan trọng nhưng lại hay bị bỏ qua Mục đích chính của khâ u này là đánh giá xem dự án có được triển khai theo đúng thiết kế, tiến độ và ngâ n sách dự toán, có chất lượng và kết đúng như kỳ vọng, và đạt được các mục tiê u đề ban đầu hay khô ng Mộ t mục đích nữa của khâ u này là so sánh dự án xem xét với các dự án tương tự khác nước và quốc tế, để từ đó rút bài học kinh nghiệ m cho việ c thiết kế và triển khai các dự án khác tương lai Bê n cạnh việ c đánh giá này, dự án cũng có thể được kiểm toán (mộ t cách chọn lọc) để đánh giá mức độ tuâ n thủ của dự án đối với hệ thống luậ t định đầu tư cô ng II.Quản lý đầu tư Định hướng đầu tư, xâ y dựng dự án, và sàng lọc bước đầu Việ c định hướng đầu tư, xâ y dựng và sàng lọc dự án ở Việ t Nam được phản ảnh rất nhiều vă n ở các cấp khác (trung ương, tỉnh - thành phố, huyệ n, ngành), với phạm vi khác (toàn quốc, vùng, địa phương, lãnh thổ đặ c biệ t), bao trùm những khoảng thời gian khác (hằng nă m, nă m, 10 nă m, tầm nhìn xa hơn 10 nă m) như được tóm tắt Bảng Còn đối với từng dự án cụ thể, các cơ quan có thẩm quyền sẽ că n cứ vào định hướng và quy hoạch đầu tư để phê duyệ t chủ trương đầu tư Nhìn chung, những dự án đề xuất phù hợp với định hướng và nằm quy hoachwj sẽ được phép đầu tư mặt chủ trương và đó sẽ được xếp hang danh mục chờ đàu tư và chờ câ n đối ngâ n sách Bảng Tóm tắt các vă n định hướng chiến lược đầu tư Vă n Cấp trung ương Cơ quan ban hành/phê duyệ t Thời hiệ u Chiến lược phát triển kinh tế xã hộ i của Ban chấp hành TW Đảng quốc gia 10 nă m và tầm nhìn xa hơn Phương hướng, nhiệ m vụ phát triển đất Thủ tướng Chính phủ (Bộ Kế hoạch và Đầu nă m nước tư chủ trì) Các chương trình mục tiê u quốc gia Thủ tướng Chính phủ nă m Kế hoạch phát triển kinh tế xã hộ i5 nă m Quốc hộ i phê duyệ t (Chính phủ chủ trì) nă m Chương trình đầu tư cô ng (PIP) Thủ tướng Chính phủ phê duyệ t (Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì) nă m Kế hoạch phát triển kinh tế xã hộ i hằng Chính phủ (Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì) nă m nă m Cấp vùng, địa phương, ngành Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hộ i các lãnh thổ đặ c biệ t (vùng kinh tế trọng điểm; khu kinh tế, khu kinh tế quốc phòng, khu cô ng nghiệ p, khu chế xuất, khu cô ng nghệ của nước; hành lang kinh tế, vành đai kinh tế); Thủ tướng Chính phủ phê duyệ t (Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì Riê ng đối với các quy hoạch liê n quan đến quốc phòng sẽ Bộ Quốc phòng chủ trì) 10 nă m và tầm nhìn xa hơn Thủ tướng Chính phủ phê duyệ t (UBND Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế 10 nă m và tỉnh, thành phố trực thuộ c Trung ương chủ tầm nhìn xã hộ i tỉnh, thành phố trực thuộ c Trung trì, phối hợp với các Bộ , ngành liê n quan tổ xa hơn ương chức lậ p quy hoạch) Quy hoạch phát triển ngành, lĩnh vực, sản phẩm chủ yếu của quốc gia Các Bộ quản lý ngành, lĩnh vực chủ trì, phối 10 nă m và hợp với các cơ quan, địa phương liê n quan tổ tầm nhìn xa hơn chức lậ p và phê duyệ t quy hoạch Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế UBND cấp huyệ n tổ chức lậ p và trình Chủ xã hộ i của huyệ n, thị xã, thành phố trực tịch UBND cấp tỉnh phê duyệ t quy hoạch thuộ c tỉnh Quy hoạch phát triển ngành, lĩnh vực, sản phẩm chủ yếu của tỉnh 10 nă m và tầm nhìn xa hơn Chủ tịch UBND cấp tỉnh phê duyệ t (các sở quản lý ngành, lĩnh vực, sản phẩm chủ yếu chịu trách nhiệ m tổ chức lậ p và trình quy hoạch) Nguồn: Tổng kết từ Nghị định 04/2008/NĐ-CP ngày 11/1/2008 sửa đổi, bổ sung mộ t số điều của Nghị định số 92/2006/NĐ-CP ngày 07 tháng nă m 2006 của Chính phủ lậ p, phê duyệ t và quản lý quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hộ i Thẩm định dự án chính thức Về hình thức, các dự án đầu tư cô ng ở Việ t Nam cũng phải trải qua hai bước thẩm định cơ là nghiê n cứu tiền khả thi và nghiê n cứu khả thi Về thẩm quyền, các bộ , ngành, và địa phương có trách nhiệ m tổ chức thẩm định những dự án mình quyết định hoặ c được ủy quyền quyết định đầu tư Đầu mối tổ chức thẩm định dự án là đơn vị chuyê n mô n trực thuộ c cơ quan quyết định đầu tư Chẳng hạn như Sở Kế hoạch và Đầu tư sẽ là đầu mối thẩm định những dự án đầu tư Ủy ban Nhâ n dâ n cấp tỉnh quyết định đầu tư Theo quy định hiệ n hành, Thủ tướng Chính phủ thành lậ p Hộ i đồng Thẩm định nhà nước đối với những dự án Thủ tướng Chính phủ quyết định đầu tư (hoặ c những dự án khác thấy cần thiết) Trong những trường hợp này, Bộ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư là Chủ tịch Hộ i đồng Thẩm định nhà nước các dự án đầu tư Mặ c dù quy trình thẩm định có vẻ chặ t chẽ hình thức, nhưng trê n thực tế, hoạt độ ng thẩm định dự án thời gian qua bộ c lộ rất nhiều bất cậ p cụ thể là: Thứ nhất, rất nhiều trường hợp, tồn xung độ t lợi ích hoạt độ ng thẩm định dự án Chẳng hạn như cơ quan thẩm định dự án đồng thời là cơ quan quyết định hoặ c là cấp dưới của cơ quan quyết định chủ trương đầu tư Thậ m chí, mộ t số trường hợp, cơ quan thẩm định trước đó lại đóng vai trò tư vấn cho chủ đầu tư việ c xâ y dựng dự án Trong trường hợp này, hoạt độ ng thẩm định dự án chỉ có tính chất hình thức và chiếu lệ Thứ hai, nă ng lực của các cơ quan thẩm định dự án hiệ n rất hạn chế, thể hiệ n rõ nhất qua việ c thẩm định các dự đầu tư quy mô lớn và phức tạp Vì thiếu nă ng lực thẩm định nê n các cơ quan thẩm định thường khô ng đưa được những đánh giá thuyết phục hiệ u tài chính, kinh tế, và xã hộ i của dự án, và vì vậ y khô ng đủ luậ n cứ để loại bỏ hay thô ng qua dự án Trong trường hợp này, giải pháp thô ng thường là yê u cầu chủ đầu tư điều chỉnh lại dự án cho phù hợp với các quy định hiệ n hành để tránh những rủi ro trách nhiệ m và pháp lý sau này Thứ ba, khô ng ít trường hợp, việ c thẩm định dự án chỉ mang tính minh họa cho các quyết định đầu tư có tính chính trị, và vì vậ y khô ng đảm bảo tính khách quan Mộ t ví dụ điển hình là dự án đường sắt cao tốc Bắc - Nam (ĐSCT) Theo Báo cáo đầu tư đường sắt cao tốc Hà Nộ i – Hồ Chí Minh (gọi tắt là Báo cáo) của Bộ Giao thô ng - Vậ n tải kỳ họp thứ 7, Quốc hộ i khóa XII, thì tình huống cơ sở, tỷ lệ nộ i hoàn kinh tế cao nhất cũng chỉ đạt 10,6%, thấp hơn mức yê u cầu tối thiểu (hay chi phí cơ hộ i của vốn) là 12%, và vậ y dự án khô ng hiệ u mặ t kinh tế Tuy nhiê n, tìm cách đánh giá lại để củng cố tính khả thi mặ t kinh tế của ĐSCT, Báo cáo đã thay đổi mộ t số giả định mô hình tính toán, cụ thể là (i) chi phí khai thác và tu bảo dưỡng thấp hơn; (ii) tỷ lệ đô thị hóa cao hơn ở các tỉnh, thành phố dọc trê n tuyến ĐSCT; và (iii) giá nhiê n liệ u của vậ n tải đường bộ và đường hàng khô ng cao hơn Với những giả định mới này, mà thực chất là ước lượng chi phí thấp và lợi ích cao lê n, tỷ lệ nộ i hoàn kinh tế tất các phương án được nâ ng lê n trê n 14% Như vậ y, bằng cách thay đổi mộ t số giả định hạ thấp chi phí và phóng đại ích của dự án đầu tư, người ta có thể dễ dàng biến mộ t kết khô ng khả quan trở thành khả quan, ít nhất là trê n giấy tờ Thứ tư, sức ép thời gian cũng ảnh hưởng tiê u cực đến chất lượng của thẩm định dự án Theo quy định hiệ n nay, thời gian thẩm định dự án phụ thuộ c vào quy mô và tầm quan trọng của dự án Chẳng hạn như đối với những dự án xâ y dựng cô ng trình, thời gian thẩm định của các dự án quan trọng quốc gia là khô ng quá 90 ngày làm việ c từ ngày nhậ n đủ hồ sơ hợp lệ ; còn thời gian thẩm định đối với dự án nhóm A, B, C lần lượt là khô ng quá 40, 30, và 20 ngày làm việ c Mặ c dù quy định chính thức là như vậ y, song trê n thực tế, thời gian thẩm định phải được rút ngắn hơn rất nhiều thì mới có thể giải quyết được mộ t khối lượng dự án đồ sộ cần phải thẩm định Điều này mâ u thuẫn trực tiếp với thực trạng nă ng lực của độ i ngũ thẩm định hạn chế, thiếu độ ng cơ khuyến khích làm việ c, nguồn dữ liệ u và thô ng tin chuyê n mô n khan hiếm Kết là nhiều trường hợp, việ c thẩm định dự án hoặ c rất tốn thời gian, hoặ c chỉ được làm sơ sài chiếu lệ Thứ nă m, đối với các dự án ODA, những mâ u thuẫn quy trình và quy chuẩn thẩm định dự án của Việ t Nam với đối tác quốc tế luô n là mộ t nguyê n nhâ n quan trọng khiến việ c thẩm định dự án bị chậ m trễ Đánh giá độ c lậ p đối với thẩm định dự án Ở Việ t Nam hiệ n khô ng có hộ i đồng thẩm định đầu tư cô ng thường trực, và càng khô ng có hộ i đồng thẩm định hay đánh giá đầu tư cô ng độ c lậ p Về mặ t pháp lý, các vă n pháp quy đầu tư cô ng hiệ n nay, khô ng có quy định đánh giá độ c lậ p đối với thẩm định dự án đầu tư cô ng Về mặ t danh nghĩa, theo chức nă ng nhiệ m vụ được phâ n cô ng, mộ t số bộ ngành (đặ c biệ t là Bộ Kế hoạch và Đầu tư và mộ t chừng mực ít hơn là Bộ Tài chính) được giao nhiệ m vụ theo dõi chung hoạt độ ng đầu tư nằm trọng phạm vi quản lý của mình, và vì vậ y nguyê n tắc có quyền và trách nhiệ m xem xét lại kết thẩm định của các ngành và địa phương liê n quan Tuy nhiê n, trê n thực tế, mộ t mặ t vì khô ng được giao nhiệ m vụ cụ thể, mặ t khác vì nguồn lực (về tổ chức, người, thời gian, tài chính) hết sức hữu hạn nê n các bộ cũng khô ng có sức và độ ng cơ để “bao sâ n” Về mặ t lý thuyết, các cơ quan dâ n cử (bao gồm Quốc hộ i, Hộ i đồng Nhâ n dâ n tỉnh - thành phố, và Hộ i đồng Nhâ n dâ n quậ n - huyệ n) có chức nă ng quyết định quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hộ i, đồng thời có chức nă ng giám sát việ c triển khác các quy hoạch và kế hoạch này, và vậ y cần thiết và phải có ý kiến độ c lậ p quyết định đầu tư cô ng phạm vi của mình Tuy nhiê n, trê n thực tế, vai trò quyết định và giám sát này của các cơ quan dâ n cử rất hạn chế, đặ c biệ t là ở cấp địa phương Nguyê n nhâ n, mộ t lần nữa, chủ yếu là thiếu nguồn lực và độ ng cơ Bản thâ n đa số thành viê n của các cơ quan dâ n cử là cô ng chức bộ máy chính quyền; hơn nữa, tỷ lệ chuyê n trách rất thấp, nguồn lực người và tài chính bất cậ p Lựa chọn và lậ p ngâ n sách dự án Khác với nhiều nước, ở Việ t Nam, việ c lựa chọn dự án có hai đặ c điểm quan trọng, và hai đặ c điểm này làm tă ng mức phức tạp và độ bất định của kết lựa chọn dự án cuối cùng Đặ c điểm đầu tiê n là cấp quyết định đầu tư và cấp phê duyệ t (hay chấp thuậ n) quyết định đầu tư có thể khác Theo TS Lê Đă ng Doanh, số những dự án đầu tư cô ng của nă m 2011 thì có tới 70% dự án các địa phương quản lý và quyết định đầu tư, nhưng nhiều dự án số này cần có sự phê duyệ t hay chấp thuậ n của trung ương, đặ c biệ t là những dự án nằm ngoài câ n đối ngâ n sách của địa phương Đặ c điểm thứ hai, ở Việ t Nam hiệ n có sự tách rời giữa hoạt độ ng lựa chọn và lậ p dự toán cho dự án đầu tư cô ng với hoạt độ ng bố trí nguồn vốn Cụ thể là theo cơ chế phâ n cấp, các bộ ngành được quyết định hầu hết danh mục và quy mô của các dự án đầu tư phạm vi bộ ngành của mình, song Bộ Tài chính mới là cơ quan chịu trách nhiệ m thu xếp nguồn vốn đầu tư Tương tự như vậ y, các địa phương cũng chủ độ ng phê duyệ t danh mục và quy mô đầu tư cô ng, song đa số lại trô ng chờ vào nguồn vốn hỗ trợ của trung ương Điều này diễn mộ t cách phổ biến trê n toàn quốc, đặ c biệ t là ở những tỉnh khô ng tự câ n đối được ngâ n sách Tình trạng quy hoạch mang tính ý chí, đó mộ t phần độ ng cơ là tranh giành nguồn lực từ ngâ n sách, dẫn đến nhiều hệ lụy tiê u cực Đầu kiê n phải kể đến thực trạng là danh mục đầu tư các địa phương, bộ , ngành đề xuất ngày càng dài, dự toán đầu tư ngày càng bị thổi phồng, ngâ n sách lại khô ng đủ Điều này, đến lượt mình, dẫn đến mộ t cuộ c đua chạy dự án và sự cạnh tranh quyết liệ t giữa các bộ , ngành, địa phương nguồn lực Bê n cạnh đó, việ c lựa chọn dự án khô ng đô i với câ n đối ngâ n sách làm cho rất nhiều dự án đầu tư, mặ c dù đã được quyết định, khô ng thể triển khai được, hoặ c giả có được triển khai thì cũng bị chậ m trễ, và vậ y độ i giá thành (xem thê m phần Triển khai dự án) Đối diệ n với tình hình này, các bộ , ngành, và địa phương buộ c phải bố trí vốn đầu tư theo kiểu “liệ u cơm gắp mắm” Cụ thể là giành ưu tiê n cao nhất dành vốn cho các dự án mặ c dù đã bàn giao và đã hoàn thành nhưng chưa được bố trí và/hoặ c toán đủ vốn Tiếp sau đó là bố trí vốn cho các dự án phải hoàn thành sớm hoặ c sắp hoàn thành, vốn đối ứng (theo tiến độ thực hiệ n dự án) cho các dự án sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức, rồi đến các dự án triển khai Cuối cùng mới là các dự án đã được phê duyệ t nhưng mới bắt đầu hay còn chưa triển khai Ý thức được thực trạng này, Thủ tướng Chính phủ đã Chỉ thị số 1792/CT-TTg ngày 15/10/2011 tă ng cường quản lý đầu tư từ vốn ngâ n sách nhà nước và vốn trái phiếu chính phủ Triển khai dự án Sự thành cô ng (hay thất bại) triển khai dự án phụ thuộ c vào những bước chuẩn bị trước đó, bao gồm xâ y dựng định hướng chiến lược và quy hoạch đầu tư cô ng, thẩm định dự án, lựa chọn và tài trợ dự án, đấu thầu xâ y dựng v.v Những phâ n tích ở các phần trước hạn chế của những bước quy trình quản lý đầu tư cô ng ngụ ý rằng khâ u triển khai dự án đầu tư cô ng ở Việ t Nam sẽ gặ p phải rất nhiều trục trặ c Trê n thực tế, điều đã đã xảy ra, mà biểu hiển rõ ràng nhất và bức xúc nhất là việ c rất nhiều trường hợp, tiến độ của dự án bị kéo dài, giá thành cao hơn nhiều so với dự toán, đồng thời chất lượng bị xuống cấp nhanh chóng Chi phí đầu tư cơ sở hạ tầng của Việ t Nam, đặ c biệ t là lĩnh vực giao thô ng, tă ng lê n rất nhanh và đã cao hơn đáng kể so với các quốc gia và đã phát triển khác (xem Bảng 3) Cụ thể là nếu như suất đầu tư trung bình cho làn xe của đường Pháp Vâ n - Cầu Giẽ, được coi là tuyến cao tốc đầu tiê n của Việ t Nam, chỉ là 1,86 triệ u đô -la/km giai đoạn 1998-2002, thì đến giai đoạn 2006-2012, suất đầu tư trung bình của tuyến Cầu Giẽ - Ninh Bình đã lê n tới gần 10 triệ u đô -la/km Các tuyến Hồ Chí Minh - Trung Lương và Đà Nẵng - Quảng Ngãi cũng có suất đầu tư tương tự như vậ y Gần đâ y hơn, ba tuyến đường cao tốc đã được quy hoạch và quá trình triển khai, bao gồm Hồ Chí Minh - Long Thành – Dầu Giâ y, Trung Lương – Mỹ Thuậ n, và Bến Lức - Long Thành có chi phí rất lớn, lê n tới trê n dưới 20 triệ u đô -la/km Đặ c biệ t, suất đầu tư của tuyến Bến Lức - Long Thành dự kiến lê n tới 28 triệ u đô -la/km Nếu so sánh với Trung Quốc giai đoạn phát triển tương đương với Việ t Nam hiệ n nay, hay thậ m chí so với Mỹ, thì suất đầu tư đường cao tốc của Việ t Nam cao hơn rất nhiều (xem Bảng 3) Hai lý thường được đưa để biệ n minh cho suất đầu tư cao là chi phí đền bù giải tỏa và chi phí gia cố đất ở Việ t Nam cao hơn so với những nơi khác Tuy nhiê n, bằng chứng thực tế cho thấy chỉ riê ng hai nguyê n nhâ n này khô ng đủ để giải thích sự chê nh lệ ch rất lớn suất đầu tư Bảng giữa các dự án ở Việ t Nam các thời kỳ khác nhau, cũng như giữa các dự án ở Việ t Nam với các dự án của Trung Quốc và Mỹ Nă m 2007, Dự án hỗ trợ kỹ thuậ t quy hoạch phát triển đường cao tốc của ADB cho Việ t Nam ước tính chi phí thô ng thường để xâ y dựng mộ t ki-lô -mét đường cao tốc bốn làn xe ở Việ t Nam là từ 4,1 đến 4,8 triệ u đô -la, đó đã tính chi phí đền bù, xâ y cầu, khắc phục điều kiệ n địa hình khó khă n và đất yếu, và ước tính này phù hợp với kinh nghiệ m quốc tế Thế nhưng mộ t dự án đường cao tốc được đưa vào danh mục các dự án giao thô ng quan trọng của Chính phủ, thì lậ p tức, chi phí bình quâ n được “quy hoạch” lê n thành 7,6 triệ u USD/km Nhìn vào các dự án cụ thể, chẳng hạn như tuyến Hồ Chí Minh - Long Thành – Dầu Giâ y, sau trừ chi phí cầu và tiếp nhậ n đất (286 triệ u USD) thì chi phí vẫn lê n tới 13,5 triệ u USD/km Tương tự như vậ y, dự án Bến Lức – Long Thành, sau trừ 1,1 tỷ USD để xâ y ba chiếc cầu và bồi thường đất, thì chi phí đơn vị của dự án vẫn là 16,8 triệ u USD/km Rõ ràng là những nguyê n nhâ n khách quan như đất yếu và phải xâ y thê m cầu khô ng giải thích được mộ t cách thỏa đáng tình trạng tă ng chi phí xâ y dựng cơ sở hạ tầng Bê n cạnh đó, những vấn đề phát sinh nhưng chậ m được giải quyết cũng khô ng hẳn là hiệ n chưa có khung pháp lý chặ t chẽ quy trình theo dõi, kiểm tra, giám sát, đánh giá dự án đầu tư cô ng Câ u hỏi đặ t là: vậ y đâ u là những nguyê n nhâ n chính? Đầu tiê n, phải khẳng định rằng những nguyê n nhâ n chính xuất phát từ bất cậ p việ c thiết kế thể chế, chính sách, và từ chất lượng kém của hoạt độ ng quản lý đầu tư cô ng - tức là có tính chủ quan Bản thâ n Chỉ thị 1792 cũng thừa nhậ n “do phâ n cấp quá rộ ng lại thiếu các biệ n pháp quản lý đồng bộ dẫn tới tình trạng phê duyệ t quá nhiều dự án vượt khả nă ng câ n đối vốn ngâ n sách nhà nước và vốn trái phiếu Chính phủ, thời gian thi cô ng kéo dài, kế hoạch đầu tư bị cắt khúc từng nă m, hiệ u đầu tư kém, gâ y phâ n tán và lãng phí nguồn lực của Nhà nước” Như đã phâ n tích ở các phần trước (và sẽ phâ n tích ở các phần sau), thực trạng này là hệ tất yếu của vô vàn bất cậ p mỗi bước của quy trình quản lý đầu tư cô ng cũng như của toàn bộ hệ thống quản lý đầu tư cô ng ở Việ t Nam Mộ t số dự án độ i giá thành và kéo dài thời gian điển hình Thời gian Tê n dự Chủ án đầu tư Khởi cô ng Metro Ban 2012 Bến Quản Thành - lý Đầu tư Dự kiến hoàn thành Hoàn thành 2017 - Nguyê n Dự Điều Quyết nhâ n Nguyê n nhâ n chậ m tiến độ toán chỉnh toán độ i chi phí 1,1 tỷ 2,4 tỷ Thay đổi thiết kế Suối Tiê n Đường sắt Đô Thị Hồ Chí Minh USD USD kỹ thuậ t, tă ng dự toán các hạng mục thiết bị Thiết kế kỹ thuậ t 6555 9880 9880 kém tỷ tỷ tỷ nê n VNĐ VNĐ NĐ phải thay đổi thiết kế Ban Cao tốc Quản TP.HC lý Dự 12/2004 2007 M Trung án Mỹ Lương Thuậ n 02/2010 Dự án Vệ sinh Mô i Trường Sở Quý TPHCM 2007 GTVT 2/2003 , lưu vực Nhiê u Lộ c Thị Nghè Chậ m Chậ m trễ của nhà thầu tiến độ 200 317 317 Trung Quốc: đấu thầu giá rẻ nê n dẫn 08/2012 triệ u triệ u triệ u và khô ng hoàn thành dự án đến USD USD USD đúng hạn trượt giá Thiết kế kỹ thuậ t kém nê n phải thay đổi thiết kế 06/2012 Vướng mắc giải tỏa mặ 3733 7692 8974 Đường VEC 01/2006 Quý t 3/2008 tỷ tỷ cao tốc bằng Nă ng lực yếu kém của tỷ Cầu Giẽ nhà thầu bao gồm nă ng VNĐ VNĐ VNĐ - Ninh lực tài chính và nă ng lực thi Bình cô ng Thay đổi chính sách đền bù giải tỏa, thay đổi tỷ giá, trượt giá Điều chỉnh dự án Khuô n khổ pháp lý điều chỉnh dự án đầu tư cô ng đã được cải thiệ n mấy nă m trở lại đâ y Trong mộ t số lĩnh vực cụ thể, khuô ng khổ pháp lý này khá đấy đủ và rõ tàng Chẳng hạn như Nghị định 12/2009/NĐ-CP Quản lý dự án đầu tư xâ y dựng cô ng trình quy định rất cụ thể các trường hợp được điều chỉnh dự án (xem Điều 14), cụ thể là khi:   Bị ảnh hưởng bởi thiê n tai như độ ng đất, bão, lũ, lụt, sóng thần, địch họa hoặ c các sự kiệ n bất khả kháng khác;   Xuất hiệ n các yếu tố đem lại hiệ u cao hơn cho dự án;  Khi quy hoạch xâ y dựng thay đổi trực tiếp ảnh hưởng đến địa điểm, quy mô , tính chất, mục tiê u của dự án;   Do biến độ ng bất thường của giá nguyê n liệ u, nhiê n liệ u, vậ t liệ u, tỷ giá hối đoái đối với phần vốn có sử dụng ngoại tệ hoặ c Nhà nước ban hành các chế độ , chính sách mới có quy định được thay đổi mặ t bằng giá đầu tư xâ y dựng cô ng trình Điều 14 của Nghị định này cũng nê u rõ, việ c điều chỉnh dự án dẫn đến sự thay đổi địa điểm, quy mô , mục tiê u, hay mức đầu tư thì được sự cho phép của cơ quan (hay người) quyết định đầu tư, và ấy những nộ i dung thay đổi phải được thẩm định lại, đồng thời cơ quan (hay người) quyết định điều chỉnh dự án phải chịu trách quyết định của mình Việ c điều chỉnh nhỏ đối với các dự án đầu tư triển khai là chuyệ n bình thường Nhưng điều chỉnh lớn lại khô ng thể được coi là điều bình thường Ở Việ t Nam hiệ n nay, rất nhiều dự án đầu tư cô ng bị điều chỉnh mộ t cách đáng kể - tiến độ thực hiệ n, mức đầu tư, thậ m chí là thiết kế và cô ng nghệ - quá trình triển khai Nói cách khác, ở Việ t Nam, điều bất thường đã trở thành điều bình thường (xem Bảng 5) Mộ t nguyê n nhâ n quan trọng của tình trạng này là khung pháp lý cho việ c hướng dẫn triển khai và điều chỉnh đầu tư cô ng ở Việ t Nam rất yếu và thiếu Bê n cạnh đó, việ c theo dõi và đánh giá quá trình thực hiệ n dự án cũng hết sức lỏng lẻo (xem thê m Rajaram, Le, Biletska và Brumby, 2010) Như đã trình bày, ở cấp trung ương, việ c theo dõi và đánh giá này được giao cho Bộ Kế hoạch và Đầu tư và Bộ Tài chính Song, với trách nhiệ m được giao khô ng rõ ràng, thô ng tin dự án thiếu và khô ng cậ p nhậ t, nguồn lực có hạn, và độ ng cơ khuyến khích yếu, hai bộ này khô ng thể theo dõi và đánh giá mộ t cách hiệ u hàng chục nghìn dự án được triển khai hằng nă m Tình trạng chậ m tiến độ tất yếu dẫn đến việ c phải điều chỉnh các nộ i dung khác của dự án, nhất là là chi phí đầu tư Điều này dẫn đến tình thế “tiến thoái lưỡng nan” đối với các nhà quản lý đầu tư cô ng Nếu giữ nguyê n kỷ luậ t ngâ n sách, khô ng cho phép điều chỉnh chi phí đầu tư thì các dự án triển khai có thể khô ng bao giờ được hoàn thành, và lãng phí đầu tư cô ng là hệ chắc chắn Mặ t khác, nếu cho phép điều chỉnh thì hiển nhiê n là sẽ làm tă ng gánh nặ ng ngâ n sách, đặ c biệ t là ở cấp trung ương Trong đa số trường hợp, sức ép của chỉ tiê u đầu tư cô ng và tă ng trưởng, cùng với sự hối thúc của các bộ , ngành, địa phương dẫn đến mộ t sự thỏa hiệ p của trung ương Mộ t điều đáng lưu ý là trước có Chỉ thị 1792, có vẻ như việ c điều chỉnh các dự án đầu tư cô ng rất dễ dàng Đơn cử như Chỉ thị 1792 quy định như sau phương diệ n điều chỉnh vốn đầu tư: “Tất các dự án đã được quyết định đầu tư phải thực hiệ n theo mức vốn kế hoạch được giao Mọi trường hợp bổ sung vốn, điều chuyển nộ i bộ vốn ngành, lĩnh vực chỉ được thực hiệ n cơ quan có thẩm quyền giao vốn chậ p thuậ n.” Khi viết như vậ y, Chị thị 1792 vô hình trung đã thừa nhậ n rằng việ c điều chỉnh vốn (bổ sung, điều chuyển v.v.) từ trước đến có thể được thực hiệ n mà khô ng cần sự chấp thuậ n của cơ quan có thẩm quyền giao vốn Trê n thực tế, chi đầu tư phát triển hằng nă m vượt xa so với dự toán ban đầu, cho thấy mộ t kỷ luậ t tài khóa vô cùng lỏng lẻo đầu tư cô ng Cụ thể là, theo Báo cáo của Kiểm toán Nhà nước thì niê n độ 2009, dự toán chi đầu tư phát triển Quốc hộ i giao là 112.800 tỷ đồng nhưng số thực hiệ n là 181.363 tỷ đồng, vượt tới 60,8% so với dự toán Sẽ có người lậ p luậ n rằng tỷ lệ tă ng dự toán cao như vậ y là nă m 2009 Chính phủ phải kích cầu đầu tư nhằm hạn chế đà suy giảm kinh tế Tuy nhiê n, nă m 2008, chi đầu tư phát triển cũng đã vượt dự toán 18,3%, và đến nă m 2010, tỷ lệ này cũng lê n tới 31,9% Vậ n hành dự án Quy trình quản lý đầu tư cô ng ở Việ t Nam chấm dứt sau dự án đầu tư cô ng hoàn tất và được bàn giao dự án cho tổ chức vậ n hành Lấy ví dụ cụ thể như trường hợp của tuyến đường cao tốc Hồ Chí Minh - Trung Lương Chủ đầu tư của dự án này là PMU Mỹ Thuậ n, thực hiệ n theo phương thức chìa khóa trao tay Sau hoàn thành dự án, PMU Mỹ Thuậ n tiến hành bàn giao dự án cho Cô ng ty Cổ phần phát triển đường cao tốc BIDV (BEDC), và kết thúc trách nhiệ m của mình ở đó BEDC sau đó chịu trách nhiệ m toán tiền đầu tư cho chính phủ, quản lý tuyến cao tốc (bao gồm thu phí, thực hiệ n bảo trì, bảo dưỡng) Quy trình quản lý đầu tư cô ng và phâ n chia trách nhiệ m giữa các bê n như thế này có nguy cơ dẫn đến tình trạng rủi ro đạo đức (moral harzard) Quay lại ví dụ ở trê n, hậ u của việ c dự án bị chậ m tiến độ gần nă m và chi phí độ i lê n gấp rưỡi - tất thuộ c trách nhiệ m của PMU Mỹ Thuậ n - đã được chuyển hoàn toàn sang BEDC sau dự án được bàn giao Khô ng chỉ chịu tình trạng “quýt làm, cam chịu” liê n quan đến tình trạng chi phí bị độ i lê n gấp rưỡi, BEDC còn phải giải quyết hậ u chất lượng đường xuống cấp nhanh chóng ở mộ t số nơi, làm tă ng chi phí bảo trì và bảo dưỡng Đề bù đắp các chi phí tă ng lê n này, hiển nhiê n là BEDC sẽ cần phải tă ng phí đường mộ t cách tương ứng Nhưng trê n thực tế làm như vậ y, rất nhiều phương tiệ n đã quay trở lại sử dụng đường quốc lộ Điều này mộ t mặ t làm suy giảm thê m khả nă ng thu hồi vốn, đồng thời làm ngược lại mục tiê u ban đầu của dự án quay trở lại sử dụng đường quốc lộ Điều này mộ t mặ t làm suy giảm thê m khả nă ng thu hồi vốn, đồng thời làm ngược lại mục tiê u ban đầu của dự án Đánh giá và kiểm toán sau hoàn thành dự án Bộ Tài chính đã ban hành Thô ng tư số 116/2005/TT-BTC ngày 19/12/2005 hướng dẫn việ c quản lý và xử lý tài sản của các dự án sử dụng vốn ngâ n sách nhà nước dự án kết thúc Phạm vi điều chỉnh của Thô ng tư này bao gồm các dự án sử dụng vốn ngâ n sách nhà nước, kể cả các dự án sử dụng nguồn vốn ODA và nguồn việ n trợ khô ng hoàn lại được đưa vào câ n đối ngâ n sách nhà nước Việ t Nam cũng đã có khung pháp lý cho hoạt độ ng kiểm toán và phê duyệ t quyết toán sau dự án đầu tư cô ng hoàn thành Đối với các dự án sử dụng nguồn vốn ODA, Thô ng tư 108/2007/TTBTC quy định rằng tất các dự án ODA quan trọng quốc gia, dự án ODA nhóm A, dự án ODA nhóm B có sử dụng vốn nhà nước phải kiểm toán quyết toán để trình cấp có thẩm quyền thẩm tra và phê duyệ t Các dự án ODA khác thực hiệ n quyết toán theo yê u cầu của cấp có thẩm quyền Tiếp sau bước kiểm toán quyết toán là thẩm tra và phê duyệ t quyết toán, đó báo cáo quyết toán sẽ được thẩm tra tính tuâ n thủ các chuẩn mực kiểm toán (theo Thô ng tư số 33/2007/TTBTC và Thô ng tư 98/2007/TT-BTC), că n cứ pháp lý và việ c áp dụng các vă n quy phạm pháp luậ t quá trình kiểm toán Cơ quan chủ trì thẩm tra cũng xem xét những nộ i dung còn khác giữa báo cáo của chủ đầu tư và báo cáo kiểm toán quyết toán Thô ng tư 108/2007/TT-BTC cũng quy định cụ thể thời hạn quyết toán các dự án ODA, tùy theo mức độ quan trọng của chúng (xem Bảng 6) Thời hạn này nhìn chung rất lâ u, dẫn đến hệ là nếu có sai phạm xảy thì việ c phát hiệ n và quy trách nhiệ m thường là quá muộ n, điển hình là trường hợp của PMU 18 và dự án Đại lộ Đô ng - Tâ y Việ t Nam vẫn chưa có mộ t khung pháp lý thống nhất và toàn diệ n cho hoạt độ ng kiểm toán đối với các dự án đầu tư cô ng bằng nguồn vốn nước Nhiệ m vụ này hiệ n được giao cho Kiểm toán Nhà nước Tuy nhiê n, vì nhiều nguyê n nhâ n, số lượng dự án được kiểm toán hàng nă m rất ít Theo tác giả Nguyễn Anh Tuấn, Phó Vụ trưởng Vụ Tổng hợp của Kiểm toán Nhà nước, trung bình hằng nă m, toàn ngành Kiểm toán Nhà nước chỉ thực hiệ n kiểm toán từ 310 đến 350 dự án đầu tư cô ng, tức là chưa đến 1% tổng số dự án đầu tư cô ng của nước Trong số này, Kiểm toán Nhà nước chuyê n ngành thực hiệ n kiểm toán khoảng 22-25 chương trình, dự án trọng điểm các Ban quản lý dự án của trung ương và ngành làm chủ đầu tư Còn Kiểm toán Nhà nước khu vực thực hiệ n kiểm toán chi tiết từ đến 10 dự án đầu tư ở mỗi tỉnh III> phân cấp quản lý đầu tư Chương II: Thực trạng phân cấp đầu tư Việt Nam I Phân cấp theo khu vực Có thể thấy tương quan giữa vốn đầu tư Trung ương quản lý và vốn đầu tư địa phương quản lý có sự thay đổi rõ rệt kể từ năm 2005 Cụ thể, giai đoạn 1995-2005, đầu tư của khu vực kinh tế nhà nước Trung ương quản lý lớn so với giá trị vốn đầu tư địa phương quản lý Kể từ năm 2006, đầu tư địa phương quản lý đã vượt so với phần vốn Trung ương quản lý Đặc biệt, chênh lệch liên tục được nới rộng giai đoạn 2010-2012: Nếu cấu Trung ương - địa phương chỉ là 48%-52% vào năm 2010 thì đến năm 2012, tỉ trọng vốn đầu tư địa phương quản lý đã lên tới 58,7% Nếu tính riêng phần ngân sách nhà nước phân cho địa phương, bao gồm phần hỗ trợ có mục tiêu từ trung ương cho địa phương thì tỉ trọng vốn địa phương quản lý lên tới 70% Diễn biến này xuất phát chủ yếu từ quá trình phân cấp, phân quyền quản lý và thực đầu tư công và chế phân phối vượt dự toán, quyền quyết định chi của địa phương ở Việt Nam, nhất là từ năm 2006 Nguồn vốn bị phân tán và không được tập trung thống nhất dẫn đến hiêu lực quản lý nguồn vốn đầu tư, nhất là khả huy động nguồn vốn ngân sách nước xây dựng các công trình trọng điểm bị hạn chế II Phân cấp đầu tư theo vùng III Đánh giá chung phân cấp đầu tư   - Ưu điểm: Nhược điểm Phân cấp đồng loạt đại trà: Nếu xét địa phương là đơn vị phân cấp thì các tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương ở Việt Nam được chia thành ba nhóm Nhóm gồm Hà Nội và Hồ Chí Minh được hưởng chính sách phân cấp đặc biệt.28 Nhóm hai gồm ba thành phố trực thuộc trung ương còn lại, bao gồm Hải Phòng, Đà Nẵng, và Cần Thơ, với hưởng chính sách phân cấp không rộng rãi nhóm một, thông thoáng so với nhóm ba, bao gồm 58 tỉnh còn lại, được hưởng chung chính sách phân cấp, bất chấp sự khác hiển nhiên quy mô, không gian tài khóa, nguồn lực, lực v.v của những địa phương này Việc có tấm áo phân cấp chung cho tất các địa phương là điều có thể hiểu được từ góc độ chính quyền trung ương, song điều này hạn chế hiệu của chính sách phân cấp.29 Một hệ thống phân cấp hiệu sẽ điều chỉnh mức độ tự quyết của chính quyền mỗi tỉnh cho phù hợp nhất với lực của - - - chính quyền tỉnh đó Tất nhiên, không gian phân cấp của địa phương nào đó trở nên rộng rãi thì cũng cần phải quy định trách nhiệm giải trình chặt chẽ và công tác điều hành của chính quyền của địa phương đó phải minh bạch Phân cấp không đồng bộ: Phân cấp ở Việt Nam không đồng bộ, cụ thể là các nội dung khác của phân cấp không song hành với nhau, và không những không tạo tác dụng cộng hưởng mà còn hạn chế hiệu của phân cấp Chẳng hạn phân cấp thẩm quyền quyết định đầu tư cho địa phương khá rộng, song phân cấp nguồn thu lại không được điều chỉnh cách tương ứng Kết là không gian tự quyết được mở rộng thì nguồn lực tài chính của địa phương lại vẫn cũ Cơ chế phối hợp địa phương yếu: Đây là hạn chế được tổng kết Nghị quyết 08/2004/NQ-CP, cho đến thời điểm này vẫn còn nguyên vẹn Như các phần đã phân tích, quan hệ giữa các địa phương với mang tính cạnh tranh nhiều là phối hợp Mặc dù có tồn số chế điều phối vùng, chẳng hạn thông qua các Ban chỉ đạo vùng, song Ban chỉ đạo này hoạt động sở kiêm nhiệm và bán thời gian, trung bình năm chỉ gặp vài lần Hơn nữa, nguồn lực người, tài chính, và tổ chức của các Ban chỉ đạo rất hạn chế Tất những điều này dẫn đến hệ là việc phối hợp giữa các địa phương với rất lỏng lẻo Cơ chế giám sát đầu tư cơng cịn thiếu yếu: Như đã thảo luận ở các mục 2.4, 2.6, và 2.8, các chế giám sát đầu tư công vừa tồn xung đột lợi ích (chủ đầu tư vừa thẩm định, giám sát, và đánh giá kết quả) vừa kém hiệu lực Bên cạnh đó, cũng tồn chế giám sát nữa, ngày càng chứng tỏ vai trò quan trọng, đó là thông qua các quan đại biểu dân cử Tuy nhiên, cho đến thời điểm này, hiệu và hiệu lực của hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân (HĐND) các cấp còn rất hạn chế Điều này xuất phát từ những nguyên nhân có tính kỹ thuật và những nguyên nhân có tính thể chế Về phương diện kỹ thuật, thời gian, ngân sách, và các nguồn lực khác phục vụ cho hoạt động giám sát hết sức hạn chế, đồng thời nguồn thông tin và dữ liệu không đủ, dẫn đến các quan dân cử không thể sâu sát việc giám sát hoạt động của UBND Về phương diện thể chế, tỷ lệ chuyên trách của đại biểu HĐND rất thấp (chỉ khoảng từ 10% đến 30% tùy từng địa phương) Điều này có nghĩa là đa số đại biểu hoạt động kiêm nhiệm, chủ yếu là công chức nhà nước Bên cạnh đó, 90% số đại biểu là Đảng viên Như vậy, câu hỏi đặt là những đại biểu này đại diện cho ai, cho dân, cho chính quyền, cho Đảng, hay cho ba Bên cạnh đó, các chế để những người dân chịu tác động trực tiếp có hội tham gia vào quá trình quyết định và giám sát quá trình đầu tư chỉ mang tính hình thức, vì không phát huy hiệu lực Chương III: Một số giải pháp hoàn thiện công tác phân cấp quản lý đầu tư công Việt Nam - Thứ nhất, cần nhanh chóng hoàn thiện khuôn khổ pháp lý nhằm đẩy nhanh các nội dung tái cấu đầu tư công nói chung và đổi mới phân cấp quản lý đầu tư công nói chung Nội dung phân cấp thẩm quyền phê duyệt chủ trương đầu tư đối với các dự án nhóm A được đề xuất chuyển trở lại cho Thủ tướng Chính phủ, thay vì để người đứng đầu các Bộ, ngành và địa phương Bên cạnh đó, Luật cũng đưa vào khuôn khổ đầu tư trung hạn nhằm bảo đảm ổn định nguồn lực cho các Bộ, ngành và địa phương, qua đó giúp đơn vị được phân cấp này tự chủ động quyết định và hoàn thành các dự án tương ứng Tuy vậy, các nội dung quản lý đầu tư công còn được chia cắt, phân tán ở nhiều Luật (như Luật Đầu tư, Luật Ngân sách Nhà nước, Luật Đấu thầu, Luật Xây dựng, v.v ) và các văn dưới luật 137 tương ứng Việc Quốc hội thông qua Luật Đầu tư công là bước tiến quan trọng việc lập lại khuôn khổ pháp lý cao nhất để từng bước đưa đầu tư công vào nề nếp Bên cạnh đó, số nội dung có khuôn khổ pháp lý cũng cần được điều chỉnh nhằm tăng hiệu thực các chức năng, thẩm quyền, trách nhiệm được phân cấp ở các Bộ, ngành và địa phương Việc tăng định mức cũng có thể song hành với nỗ lực thị trường hóa các dịch vụ liên quan đến quản lý đầu tư công để khu vực tư nhân có thể tham gia - qua đó giảm bớt áp lực công việc cho máy ở các Bộ, ngành và địa phương được phân cấp Bên cạnh đó, cần cụ thể hóa việc gắn định trách nhiệm liên quan đến các dự án đầu tư công nhằm tránh tình trạng dàn trải trách nhiệm, không quan tâm đến hiệu thực sự của dự án đầu tư công và đó phê duyệt dự án tràn lan Một nội dung quan trọng khác là chính thức hóa các phương pháp thẩm định các nội dung liên quan đến đề xuất dự án đầu tư công, với các hướng dẫn cân nhắc cụ thể các khía cạnh kinh tế, xã hội, môi trường, sức khỏe, v.v - Thứ hai, bảo đảm hiệu thực các thẩm quyền, chức năng, trách nhiệm quản lý đầu tư công được phân cấp quá trình thực các cam kết quốc tế có liên quan Liên quan đến định hướng ở trên, khuôn khổ pháp lý cần được hoàn thiện theo hướng tiếp 138 cận các thông lệ quốc tế mua sắm chính phủ và cải cách DNNN Theo đó, quá trình hoàn thiện khuôn khổ pháp lý cần gắn chặt với tiến trình đàm phán tham gia các điều ước quốc tế có ảnh hưởng đến đầu tư công Bên cạnh đó, công tác chuẩn bị cần hướng tới lực nước, trước mắt là lực của các quan chủ quản và chủ đầu tư của các dự án ở cấp địa phương Năng lực này cần được thể ở sự hiểu biết các cam kết quốc tế mà ta sẽ tham gia, ảnh hưởng đối với hoạt động đầu tư công, đấu thầu, chế xử lý tranh chấp, v.v… - Thứ ba, hoàn thiện thể chế điều phối các dự án đầu tư công Hoàn chế quản lý, cân đối vốn đầu tư theo kế hoạch trung hạn Đặc biệt lấy chế thị trường việc phân bổ, sử dụng nguồn vốn cần được quán triệt Yêu cầu bố trí vốn theo thẩm quyền quản lý vốn nhằm tránh việc phê duyệt dự án tràn lan Tuy nhiên, các dự án bố trí đủ vốn thì vai trò điều phối ở cấp vùng và cấp toàn quốc là rất cần thiết để tránh dự án trùng lặp), đồng thời giúp từng dự án được phê duyệt sẽ mang lại tính hiệu sau hoàn thành Quốc hội cần thể vai trò mạnh mẽ việc đưa các chủ trương lớn các dự án quan trọng ở tầm quốc gia và giám sát quá trình thực các dự án đó Bên cạnh việc nâng cao lực để xem xét điều phối các dự án, Quốc hội cần có ý chí mạnh mẽ việc chấp thuận bác bỏ đề xuất dự án theo những tiêu chí rõ ràng, minh bạch và có tham vấn rộng nhất điều kiện có thể Với các nhóm dự án còn lại, Bộ Kế hoạch và Đầu 139 tư cần lực thể chế phù hợp nhằm chủ trì, phối hợp với các Bộ, ngành xem xét, cân nhắc điều phối các dự án ở cấp vùng - Thứ tư, cần hoàn thiện thể chế giám sát và đánh giá đầu tư công Trước mắt, cần cải thiện kỷ luật báo cáo, thông tin của các quan được phân cấp đối với các Bộ, ngành quản lý lĩnh vực của các dự án, nhằm bảo đảm nắm rõ được tình hình thực các dự án để có những chỉ đạo, điều chỉnh chính sách phù hợp Quy định trách nhiệm giám sát, quản lý ngành của các Bộ, ngành cần được củng cố nhằm gắn trách nhiệm này với các cá nhân cụ thể, qua đó tạo thêm động lực cho giám sát chặt chẽ và hiệu Bên cạnh đó, cần hoàn thiện các quy định nhằm tăng cường vai trò và hiệu lực pháp lý giám sát của các cộng đồng dân cư ở địa bàn thực dự án, song song với củng cố chế tiếp nhận thông tin, phản hồi của các cộng đồng dân cư này Bản thân các tiêu chí, phương pháp đánh giá hiệu các dự án (giữa kỳ sau hoàn thành) cần được chuẩn hóa, với các hướng dẫn và tham chiếu cụ thể nhằm bảo đảm đánh giá mang tính thực chất, thống nhất, dễ so sánh; điều này sẽ giúp định hướng xây dựng và thực dự án, đồng thời giúp thể chế hóa công tác giám sát đầu tư công

Ngày đăng: 03/03/2023, 17:05