Báo cáo " Tài phán hành chính theo quan niệm của một số nước trên thế giới" ppt

nhµ n−íc vµ ph¸p luËt n−íc ngoµi T¹p chÝ luËt häc sè 1/2005 71 ThS. Ph¹m Hång Quang * ài phán hành chính được xem là một nội dung của hoạt động tài phán nói chung bên cạnh tài phán tư pháp. Thuật ngữ “tài phán” có gốc tiếng Latinh là “jurisdictio”; thuật ngữ này trong tiếng Anh là “jurisdiction”. Tài phán theo nghĩa chung nhất có nghĩa là phán quyền, tức là quyền xem xét tính đúng sai của một sự việc nào đó thuộc thẩm quyền của một chủ thể xác định. Xét dưới góc độ chủ thể thực hiện quyền này, tài phán theo cách hiểu phổ biến có thể là quyền lực của chính phủ (bên cạnh sử dụng quyền điều hành hành chính) trong việc phán xét tính đúng sai, tính hợp lý của các hoạt động hành chính diễn ra trên phạm vi lãnh thổ nhất định; cũng có thể là quyền đặc thù của cơ quan tư pháp (toà án) trong việc xem xét, đánh giá và ra các phán quyết được thể hiện trong các bản án hay quyết định của toà đối với vụ việc cụ thể và với các đối tượng xác định. (1) Với cách hiểu như trên, khái nịêm tài phán không chỉ là hoạt động xét xử của toà án mà còn bao hàm cả hoạt động giải quyết các tranh chấp thuộc thẩm quyền của các cơ quan hành chính. Khái niệm tài phán rộng hơn khái niệm xét xử. Tuy nhiên, không nên cho rằng “tài phán tư pháp” có nghĩa là thẩm quyền phán xét một vụ việc của tòa án tư pháp còn “tài phán hành chính” chỉ là thẩm quyền giải quyết của cơ quan hành chính. Thuật ngữ “tài phán hành chính” được dùng trong tiếng Nhật là “Gyoseikoi no shiho shinsa” và theo Từ điển pháp lý Nhật - Anh có nghĩa là quyền pháp luật trao cho tòa án được tuyên bố về một hành vi hay quyết định hành chính nào đó có hiệu lực hay không, có bảo đảm tính hợp hiến hay không. (2) Tòa án này có thể là toà án tư pháp, cũng có thể là toà án hành chính độc lập. Như vậy, tài phán hành chính hiểu theo nghĩa là quyền phán xét tính đúng sai của một quyết định hành chính hay hành vi hành chính nào đó không chỉ thuộc thẩm quyền của cơ quan hành chính mà còn thuộc thẩm quyền của tòa án. Quan niệm về tài phán hành chính trên thế giới là quan niệm hết sức phong phú nhưng đôi khi chưa có sự đồng nhất. Sự không thống nhất trong quan niệm về tài phán hành chính xuất phát từ sự khác nhau của những hệ thống luật trên thế giới và cũng bởi sự khác nhau trong quan niệm này dẫn đến sự khác nhau giữa các quốc gia trong việc tìm kiếm mô hình để thực hiện quyền phán xét đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan công quyền khi bị khiếu kiện. Theo đó, việc nghiên cứu về tố tụng hành chính, xây dựng luật tố tụng hành chính có là một ngành luật T * Giảng viên Khoa hành chính - nhà nước Trường Đại học Luật Hà Nội nhà nớc và pháp luật nớc ngoài 72 Tạp chí luật học số 1/2005 c lp trong h thng phỏp lut hay khụng, cng cú s khỏc nhau gia cỏc quc gia thuc cỏc h thng phỏp lut khỏc nhau. 1. Quan nim ca cỏc nc theo h thng lut chung (common law) H thng lut chung (common law), tin thõn l lut Anglo-Saxon - h thng lut c sinh ra Anh, k t nm 1066 sau khi nc Anh b chinh phc bi x Normans. Cỏc nc theo h thng lut ny bao gm Anh, M, Canada, c, Na Uy, Ailen Ngoi ra, cũn cú mt s nc ụng Nam nh Malaysia, Singapore (3) nh l kt qu ca quỏ trỡnh thuc a hoỏ. H thng lut ny phỏt trin trờn c s ca ỏn l, ngha l cỏc bn ỏn, quyt nh ó c ban hnh trc ú c xem nh l chun mc cỏc tũa ỏn xem xột gii quyt cỏc v vic tng t. Trong h thng lut ny khụng cú s phõn bit rch rũi gia lut cụng v lut t, do ú, cỏc tranh chp hnh chớnh cng khụng c xỏc nh rừ l cỏc tranh chp phỏt sinh trong lnh vc cụng hay khụng v cn phi phõn bit v tớnh cht v thm quyn gii quyt i vi cỏc tranh chp dõn s nhng im no. Cỏc tranh chp hnh chớnh cỏc nc ny c gii quyt trc ht bi cỏc c quan ó ban hnh ra quyt nh hnh chớnh b khiu ni hoc bi cỏc c quan cp trờn ca c quan ú. Trong trng hp khụng tho món vi vic gii quyt khiu ni ny, ngi dõn c quyn kin ra tũa ỏn. Tuy nhiờn, cỏc nc ny khụng thnh lp h thng to hnh chớnh chuyờn trỏch m trao cho h thng to ỏn thng (ordinary judicial court) quyn xột x cỏc tranh chp hnh chớnh. Do vy, th tc c ỏp dng gii quyt cỏc v kin hnh chớnh ti cỏc to ỏn t phỏp ging nh th tc t tng dõn s. Tũa ỏn cú thm quyn gii quyt cỏc v kin ny thng l tũa ỏn cp phỳc thm (Courts of Appeals). Ti phỏn hnh chớnh, theo quan nim ca cỏc quc gia ny l vic gii quyt tt c cỏc tranh chp hnh chớnh phỏt sinh gia cụng dõn v cụng quyn thuc thm quyn ca rt nhiu c quan, t chc khỏc nhau nh: H thng c quan to ỏn t phỏp, c quan hnh chớnh, cỏc t chc trng ti hnh chớnh v c cỏc t chc lut s t cng cú thm quyn gii quyt theo th tc ho gii. Nh th, cỏc quc gia ny quan nim ti phỏn hnh chớnh l hot ng gii quyt cỏc tranh chp hnh chớnh thuc thm quyn ca to ỏn t phỏp nhm m bo chc nng xột x chung ca mt loi c quan ti phỏn. Nh vy, xột di gúc ti phỏn, cỏc quc gia theo h thng lut chung ny hp thnh nhúm nht h ti phỏn tc l ch cụng nhn duy nht h thng c quan xột x l to ỏn t phỏp phõn bit vi nhúm lng h ti phỏn, tc l cụng nhn s tn ti c lp ca hai h thng c quan ti phỏn: Ti phỏn t phỏp v ti phỏn hnh chớnh. Tuy nhiờn, trong xu hng quc t hoỏ, m rng hp tỏc trong lnh vc nghiờn cu phỏp lut, cỏc nc thuc cỏc h thng lut khỏc nhau cng chu nhiu nh hng ca nhau v cú nhng thay i nht nh. Nhn rừ nhng c thự ca vic gii quyt nhà nớc và pháp luật nớc ngoài Tạp chí luật học số 1/2005 73 khiu kin hnh chớnh, cỏc nc theo h thng lut chung ny cng bt u thnh lp nhng b phn chuyờn trỏch trong to ỏn thng gii quyt cỏc v kin hnh chớnh trong cỏc lnh vc c bit quan trng nh lnh vc t ai, thu, bo him v tr cp xó hi 2. Quan nim ca cỏc nc theo h thng lut chõu u lc a (continental law hay civil law) H thng lut chõu u lc a (tin thõn l lut La Mó) xut hin lc a chõu u vo th k XIII. Cỏc nc theo h thng lut ny bao gm Phỏp, c, Thy in, B, H Lan Ngoi ra, vi kt qu ca quỏ trỡnh chinh phc v thuc a hoỏ trc õy, nhiu quc gia khụng phi chõu u cng chu nh hng ca h thng lut ny nh ton b cỏc nc chõu M La tinh, mt phn ln chõu Phi, cỏc nc Trung Cn ụng v Indonexia (thuc ụng Nam , chu nhiu nh hng ca lut phỏp H Lan). Cỏc nc theo h thng lut ny cú s phõn bit rch rũi gia lut cụng v lut t. Cỏc tranh chp phỏp lý xy ra cng c phõn nh rừ rng v tớnh cht cng nh thm quyn xem xột, gii quyt cỏc tranh chp phỏt sinh trong cỏc lnh vc khỏc nhau ca i sng xó hi nh tranh chp dõn s, hỡnh s, kinh t, hnh chớnh Tranh chp hnh chớnh c xem l tranh chp trong lnh vc lut cụng phỏt sinh gia cỏc t chc, cỏ nhõn vi cỏc c quan, t chc cụng quyn. Xut phỏt t c thự ca cỏc tranh chp hnh chớnh, bờn cnh vic cho phộp cỏc c quan cụng quyn c t xem xột cỏc quyt nh hay hnh vi hnh chớnh ca mỡnh khi b khiu ni, m bo tớnh c lp khỏch quan trong vic gii quyt cng nh bo m s thng nht gia hai ni dung hnh chớnh qun lý v hnh chớnh ti phỏn tp trung trong tay chớnh ph, cỏc quc gia ny ó thnh lp h thng c quan ti phỏn hnh chớnh c lp (to ỏn hnh chớnh) bờn cnh h thng to ỏn t phỏp chuyờn thc hin chc nng xột x cỏc khiu kin hnh chớnh. Hỡnh thc ny c gi l hỡnh thc lng h ti phỏn, i lp vi hỡnh thc nht h ti phỏn. Cỏc quc gia tha nhn hỡnh thc lng h ti phỏn xut phỏt t nhng iu kin v thc tin khỏc nhau ca mỡnh, trong quỏ trỡnh xõy dng, t chc mụ hỡnh xột x khiu kin hnh chớnh ó cú s khỏc bit nht nh. Chng hn, mt s nc ó thnh lp h thng c quan ti phỏn hnh chớnh hon chnh (to ỏn hnh chớnh) chuyờn thc hin chc nng xột x hnh chớnh nh: c,Thy in, H Lan, Indonexia Mt s nc thnh lp h thng to ỏn hnh chớnh c lp nhng xut phỏt t quan im ti phỏn hnh chớnh gn lin vi hot ng qun lý hnh chớnh, do ú cp trung ng thnh lp ra hi ng nh nc cú thờm chc nng t vn phỏp lý cho chớnh ph nh: Phỏp, B, Italia, Ai Cp Thỏi Lan l mt quc gia ngoi l cha tng b thuc a hoỏ bi chõu u nhng s phỏt trin ca h thng phỏp lý chu nhiu nh hng ca Phỏp, vỡ nhµ n−íc vµ ph¸p luËt n−íc ngoµi 74 T¹p chÝ luËt häc sè 1/2005 thế cho đến nay vẫn đang còn tranh luận có nên phát triển hội đồng nhà nước ở Thái Lan theo hướng trở thành hội đồng nhà nước (Conseil d’Etat) như ở Pháp, tức là vừa với tư cách là tòa án hành chính tối cao vừa là cơ quan có chức năng tư vấn cho chính phủ hành pháp hay không. Như vậy, tài phán hành chính, theo quan niệm của các quốc gia theo hệ thống luật châu Âu lục địa là hoạt động xét xử các tranh chấp hành chính giữa công dân và tổ chức của họ với các tổ chức, cá nhân công quyền và hoạt động tư vấn pháp luật cho chính phủ. Thẩm quyền giải quyết các tranh chấp hành chính được trao cho hệ thống cơ quan tài phán hành chính độc lập trong nền hành chính quốc gia (hệ thống toà án hành chính) bên cạnh thẩm quyền “tự xem xét” giải quyết theo thủ tục khiếu nại của cơ quan hành chính. 3. Quan niệm của các nước theo hệ thống luật XHCN trước đây So sánh với sự phát triển của hệ thống luật chung và luật lục địa, hệ thống luật XHCN được hình thành muộn hơn, được đánh dấu kể từ thành công của Cách mạng Tháng Mười Nga và sự ra đời của Nhà nước Xô Viết năm 1917. Các nước thuộc hệ thống luật này bao gồm Liên Xô và các nước XHCN trước đây. Với quan niệm, nhà nước XHCN là nhà nước của đại diện tất cả các tầng lớp nhân dân lao động, các quyền và lợi ích chính đáng của họ đều được nhà nước tôn trọng và bảo vệ, do đó khó có thể tồn tại các tranh chấp giữa nhà nước với công dân. Trong hệ thống pháp luật, không có sự phân chia giữa luật công và luật tư. Khái niệm tài phán hành chính theo nghĩa hiện đại chưa được sử dụng. Các thuật ngữ như “kiện nhà nước", "kiện cơ quan, tổ chức công quyền”, “toà án hành chính”, “xung đột” giữa tổ chức cá nhân công quyền với tổ chức cá nhân công dân rất xa lạ thay vào đó là các thuật ngữ như “quyền khiếu nại, tố cáo của công dân”, “quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân” đối với các quyết định hay hành vi hành chính của cơ quan nhà nước được sử dụng để phản ánh cơ chế cơ quan hành chính tự xem xét để giải quyết khiếu nại của người dân. Từ những năm 50 trở đi, một số nước XHCN đã nhận thấy sự cần thiết phải tiến hành cải cách để thực hiện quá trình dân chủ XHCN nên đã thành lập các tòa án hành chính và ban hành luật về thủ tục giải quyết kiện tụng hành chính như ở Hungary (1957), Bungary (1970), Rumani (1967), Ba lan (1980). Ở Liên Xô, sau việc ban hành Hiến pháp năm 1977 và với các cuộc cải tổ mạnh mẽ kể từ năm 1986, Luật số 26 ban hành ngày 30/06/1987 đã cho phép người dân được kiện ra toà các quyết định và hành vi hành chính của cơ quan công quyền mà họ cho là bất hợp pháp. Sau khi các nhà nước XHCN ở Đông Âu sụp đổ, cùng với các cuộc cải cách mạnh mẽ diễn ra ở các nước này vào cuối những năm 1980 và quá trình hội nhập quốc tế, các nước thuộc hệ thống luật XHCN trước đây đã phát triển hệ thống pháp luật của mình theo những chiều nhµ n−íc vµ ph¸p luËt n−íc ngoµi T¹p chÝ luËt häc sè 1/2005 75 hướng khác nhau. Cần nhấn mạnh rằng các nước thuộc hệ thống luật XHCN trước đây phần lớn đều có nguồn gốc từ hệ thống luật châu Âu lục địa, do đó sau khi tan rã, các nước này đều phát triển truyền thống pháp luật châu Âu lục địa, công nhận sự tồn tại của hai hệ thống tài phán: Tài phán hành chính và tài phán tư pháp và quan niệm về tài phán hành chính giống như các nước thuộc hệ thống luật châu Âu lục địa. 4. Quan niệm của Nhật Bản, Trung Quốc và các nước theo giải pháp trung gian Hệ thống luật pháp của Trung Quốc giai đoạn đầu, kể từ khi Nhà nước cộng hoà dân chủ nhân dân Trung Hoa được thành lập ngày 01/10/1949, chịu nhiều ảnh hưởng của hệ thống luật Liên Xô cũ. Tuy nhiên, kể từ năm 1960 sau một loạt những cải cách lớn, Trung Quốc chính thức quyết định theo đuổi con đường riêng tiến lên CNXH khác với Liên Xô trước đây. Hiến pháp năm 1978 được ban hành đánh dấu sự phát triển của quá trình lập pháp ở Trung Quốc, rất nhiều văn bản luật mới được ban hành sau đó liên quan đến bầu cử, tổ chức của toà án, chính quyền địa phương, đầu tư, môi trường, chống tội phạm đã ít nhiều chịu ảnh hưởng của lý luận lập pháp phương Tây. Tuy nhiên, đối với lĩnh vực tài phán hành chính, sự ảnh hưởng không thể hiện rõ nét, các tranh chấp hành chính vẫn chủ yếu được giải quyết bằng con đường hành chính, tức là được giải quyết bởi cơ quan hành chính có thẩm quyền. Sự ra đời của Luật kiện tụng hành chính vào tháng 10/1990 đánh dấu một bước ngoặt trong sự phát triển của hệ thống kiện tụng hành chính ở Trung Quốc, (4) trong đó cho phép người dân được quyền khởi kiện vụ án hành chính tại toà án nhân dân có thẩm quyền để kiểm tra tính hợp pháp của các quyết định, hành vi hành chính của các tổ chức, cơ quan công quyền. Trung Quốc thuộc nhóm các nước chọn giải pháp trung gian, không theo hình thức “nhất hệ tài phán” cũng như “lưỡng hệ tài phán”, bởi vì Trung Quốc không chọn mô hình toà án hành chính độc lập bên cạnh hệ thống toà án thường mà thành lập những toà chuyên trách xét xử các tranh chấp hành chính bên cạnh các toà dân sự, hình sự, lao động, kinh tế nằm trong cơ cấu tòa án nhân dân. Các nước chọn giải pháp trung gian này còn có Conggo, Madagxca, Senegan có thể coi Việt Nam cũng lựa chọn giải pháp trung gian này trong việc xây dựng mô hình toà hành chính nằm trong hệ thống TAND chuyên thực hiện chức năng xét xử các khiếu kiện hành chính. Hệ thống luật pháp của Nhật Bản, do yếu tố lịch sử để lại, là sự pha trộn của hai hệ thống luật châu Âu lục địa (chịu ảnh hưởng của Đức và Pháp trước Chiến tranh thế giới lần thứ I) và hệ thống luật chung (chịu ảnh hưởng của Mỹ từ sau Chiến tranh thế giới lần thứ II). Theo Hiến pháp Vua Minh Trị năm 1889, toà án hành chính độc lập được thành lập ở Tokyo chuyên giải quyết các vụ kiện hành chính bên cạnh hệ thống toà án tư pháp. Sau thất bại trong Đại chiến thế giới lần thứ II, Hiến pháp năm 1947 của Nhật Bản đã thay đổi hệ nhà nớc và pháp luật nớc ngoài 76 Tạp chí luật học số 1/2005 thng ti phỏn ca Nht t h thng lut chõu u lc a (c trng bi s tn ti ca tũa ỏn hnh chớnh c lp) sang h thng lut Anh - M, trong ú cỏc v kin hnh chớnh c gii quyt to ỏn thng. Nh vy, ti phỏn hnh chớnh Nht Bn khụng phi l lnh vc phỏp lý mi m, bi vỡ ó tri qua hn 110 nm kinh nghim k t khi to ỏn hnh chớnh u tiờn c thnh lp Tokyo. Tuy nhiờn, thut ng ti phỏn hnh chớnh trong ting Nht cha c phỏt trin tr thnh mt khỏi nim phỏp lý v vn cũn cú nhng tranh cói nht nh xut phỏt t c im hn hp ca hai h thng ti phỏn cựng tn ti quc gia ny. Ging vi cỏc nc thuc h thng lut Anh - M, Nht Bn cụng nhn tranh chp hnh chớnh l mt dng tranh chp phỏp lý c gii quyt ti to ỏn thng v th tc t tng dõn s c ỏp dng gii quyt. Nhng im khỏc l Nht Bn xỏc nh rừ rng õy l mt dng tranh chp c bit phỏt sinh gia cụng quyn v cụng dõn nờn cú cỏc quy nh rt rừ v i tng, thm quyn, mt s trỡnh t ỏp dng gii quyt c quy nh trong mt vn bn lut cú giỏ tr phỏp lý cao ú l Lut kin tng hnh chớnh (ban hnh ngy 16/05/1962). Nh vy, tũa ỏn t phỏp s va phi da vo lut t tng dõn s (v mt th tc) v lut kin tng hnh chớnh (c v th tc v ni dung) gii quyt cỏc tranh chp hnh chớnh phỏt sinh ti to. Vỡ vy, quan nim v ti phỏn hnh chớnh Nht Bn hin nay cng ging vi cỏc nc thuc h thng lut chung tc l vic xột x hnh chớnh s do to ỏn thng gii quyt m bo chc nng xột x chung ca mt loi c quan ti phỏn nhng li ỏp dng mt th tc c bit gii quyt theo Lut kin tng hnh chớnh (lut ny ging vi Lut kin tng hnh chớnh trong giai on Vua Minh Tr khi tũa ỏn hnh chớnh c thnh lp). iu ny c ỏnh giỏ l s tht bi ca quỏ trỡnh M hoỏ lut lnh chớnh Nht Bn xem xột lnh vc t tng. (5) Hn Quc l quc gia chu nhiu nh hng ca Nht Bn v M, trong h thng phỏp lut núi chung v quan nim v ti phỏn hnh chớnh núi riờng cng mang nhng c trng ging Nht Bn, cỏc tranh chp hnh chớnh bờn cnh vic c gii quyt bi h thng c quan hnh chớnh theo lut khiu ni hnh chớnh cũn c gii quyt bi h thng tũa ỏn t phỏp theo lut t tng dõn s v lut kin tng hnh chớnh./. (1).Xem: Bryan A.Garner, T in Lut Black ca M (BlackLaw Dictionary), 85 (1999). (2).Xem: Samuel Jarman, T in phỏp lớ Nht - Anh (English - Japanese Legal Dictionary), 284 (1995). Thut ng ti phỏn hnh chớnh trong ting Nht l Gyoseikoi no shiho shinsa v c dch sang ting Anh l Administrative review of administrative discretion. (3).Xem: Rene David v John. E.CBrirley, Cỏc h thng phỏp lut c bn trờn th gii (Major legal systems in the World today), 307- 311 (1995). (4).Xem: Yong Zhang, Kin tng hnh chớnh Trung Quc (so sỏnh h thng ti phỏn cỏc nc ụng v Nam ) (Administrative litigation systems in China), 45 (1997). (5).Xem: Shuichi Sugai v Itsuo Sonobe, Lut hnh chớnh Nht Bn (Nihon Gyoseiho), 58 (1999). . tồn tại của hai hệ thống tài phán: Tài phán hành chính và tài phán tư pháp và quan niệm về tài phán hành chính giống như các nước thuộc hệ thống luật châu Âu lục địa. 4. Quan niệm của Nhật. quyền của tòa án. Quan niệm về tài phán hành chính trên thế giới là quan niệm hết sức phong phú nhưng đôi khi chưa có sự đồng nhất. Sự không thống nhất trong quan niệm về tài phán hành chính. Như vậy, tài phán hành chính hiểu theo nghĩa là quyền phán xét tính đúng sai của một quyết định hành chính hay hành vi hành chính nào đó không chỉ thuộc thẩm quyền của cơ quan hành chính mà