VĂN PHÒNG QUỐC HỘI VIỆN CHÍNH SÁCH CÔNG VÀ PHÁP LUẬT HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA CƠ QUAN DÂN CỬ Ở VIỆT NAM VẤN ĐỀ VÀ GIẢI PHÁP Cuốn sách được xuất bản với sự hỗ trợ kỹ thuật của Viện Rosa Luxemburg (Cộng h[.]
VĂN PHỊNG QUỐC HỘI VIỆN CHÍNH SÁCH CƠNG VÀ PHÁP LUẬT HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA CƠ QUAN DÂN CỬ Ở VIỆT NAM VẤN ĐỀ VÀ GIẢI PHÁP Cuốn sách xuất với hỗ trợ kỹ thuật Viện Rosa Luxemburg (Cộng hoà liên bang Đức) phối hợp Viện Chính sách cơng pháp luật ĐỒNG CHỦ BIÊN TS NGUYỄN SĨ DŨNG VÀ PGS.TS VŨ CƠNG GIAO THAM GIA BIÊN SOẠN Vũ Cơng Giao Nguyễn Đức Lam Trần Thanh Dũng Nguyễn Chí Dũng Nguyễn Thị Mai Phương Hoàng Minh Hiếu Lê Hà Vũ Trần Thị Trinh Nguyễn Thị Hải Hà I VĂN PHÒNG QUỐC HỘI - VIỆN CHÍNH SÁCH CƠNG VÀ PHÁP LUẬT DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT Từ viết tắt Nghĩa đầy đủ ĐBQH Đại biểu Quốc hội HĐND Hội đồng dân tộc UBND Ủy ban nhân dân TANDTC Tòa án nhân dân tối cao VKSNDTC Viện kiểm sát nhân dân tối cao UBTVQH Uỷ ban thường vụ Quốc hội QH CBPV QH Quốc hội Cán phục vụ Quốc hội QĐ Quyết định DA Dự án BC Báo cáo NSNN VBQPPL Ngân sách Nhà nước Văn quy phạm pháp luật HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA CƠ QUAN DÂN CỬ Ở VIỆT NAM – VẤN ĐỀ VÀ GIẢI PHÁP I MỤC LỤC CHƯƠNG I: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA CƠ QUAN DÂN CỬ 13 Sự hình thành chức giám sát Nghị viện 15 1.1 Sự hình thành chức giám sát Nghị viện nước giới 15 1.2 Sự hình thành chức giám sát quan dân cử Việt Nam 20 Quan niệm hoạt động giám sát 22 2.1 Quan niệm hoạt động giám sát nước giới 22 2.2 Quan niệm số đặc thù hoạt động giám sát quan dân cử Việt Nam 25 Đối tượng hoạt động giám sát 29 3.1 Đối tượng giám sát nghị viện nước giới 29 3.2 Đối tượng giám sát quan dân cử Việt Nam 30 Công cụ sử dụng hoạt động giám sát 34 4.1 Công cụ giám sát Nghị viện nước giới 34 4.2 Các công cụ giám sát quan dân cử Việt Nam 44 Mối quan hệ hoạt động giám sát với hoạt động khác Nghị viện 47 Hệ trách nhiệm hoạt động giám sát 49 CHƯƠNG II: THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA CƠ QUAN DÂN CỬ Ở VIỆT NAM 55 Phạm vi hoạt động giám sát 57 1.1 Thực trạng vấn đề 57 1.2 Nguyên nhân thực trạng 70 Chủ thể hoạt động giám sát 73 I VĂN PHỊNG QUỐC HỘI - VIỆN CHÍNH SÁCH CƠNG VÀ PHÁP LUẬT 2.1 Thực trạng vấn đề 73 2.2 Nguyên nhân bất cập, hạn chế việc áp dụng công cụ giám sát 88 Công cụ giám sát 91 3.1 Thực trạng việc áp dụng công cụ giám sát 91 a) Bỏ phiếu tín nhiệm chưa triển khai thực tế 92 b) Quốc hội chưa thành lập Ủy ban lâm thời 95 a) Tiêu chí đánh giá hiệu hoạt động giám sát 99 b) Hiệu số công cụ giám sát triển khai thực tế 101 a) Tính hình thức hoạt động xét báo cáo 111 3.2 Nguyên nhân thực trạng 130 Các điều kiện đảm bảo thực hoạt động giám sát 145 Thực trạng vấn đề 145 4.2 Nguyên nhân 165 CHƯƠNG III: MỘT SỐ KIẾN NGHỊ, GIẢI PHÁP NHẰM NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG VÀ HIỆU QUẢ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA CƠ QUAN DÂN CỬ Ở VIỆT NAM 169 Một số giải pháp, kiến nghị hoạt động giám sát quan dân cử 171 1.1 Thay đổi quan niệm, nhận thức 171 1.2.2 Thu hẹp đối tượng giám sát; giám sát có trọng điểm, trọng tâm 173 Đối với chủ thể giám sát 179 3.1 Tạo vị độc lập, động lực giám sát cho chủ thể giám sát 179 3.2 Phân định phạm vi giám sát chủ thể giám sát 181 3.3 Nâng cao lực đại biểu dân cử 185 Một số giải pháp, kiến nghị nhằm thực tốt công cụ giám sát 187 4.1 Chất vấn trả lời chất vấn 187 HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA CƠ QUAN DÂN CỬ Ở VIỆT NAM – VẤN ĐỀ VÀ GIẢI PHÁP I 4.2 Giám sát chuyên đề Quốc hội 190 4.3.Giám sát VBQPPL 192 4.4 Đổi việc xem xét báo cáo 195 Nâng cao chất lượng giám sát lĩnh vực ngân sách nhà nước 199 5.1 Tăng cường lực hệ thống ủy ban Quốc hội việc giám sát ngân sách 199 5.2 Áp dụng công cụ giám sát ngân sách nhà nước phù hợp 202 5.3 Tăng cường lực máy giúp việc 204 5.4 Phối hợp với Kiểm tốn nhà nước 205 5.5 Hồn thiện quy trình, thủ tục làm việc chế phối hợp 208 Đối với điều kiện đảm bảo 210 c) Thay đổi cách thức tổ chức công tác tham mưu chuyên môn 219 II Một số kiến nghị chế định dự thảo Luật Hoạt động giám sát đại biểu Quốc hội Đại biểu Hội đồng nhân dân 227 Về chủ thể giám sát 227 Về công cụ giám sát 229 Giám sát lĩnh vực tài – ngân sách 236 Về thực nghị quyết, kết luận, kiến nghị và hệ quả pháp lý sau giám sát 237 Phụ lục 241 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 308 HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA CƠ QUAN DÂN CỬ Ở VIỆT NAM – VẤN ĐỀ VÀ GIẢI PHÁP I LỜI NĨI ĐẦU Năm 2003, Quốc hội khóa XI (tại kỳ họp thứ 3) thông qua Luật hoạt động giám sát Quốc hội Cũng vào năm đó, quy định giám sát Hội đồng nhân dân Luật tổ chức Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân ban hành Việc ban hành quy định nhằm hoàn thiện khn khổ pháp lý góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu hoạt động giám sát quan dân cử nước ta Qua trình thực quy định nói quy định có liên quan khác, hoạt động giám sát Quốc hội, Hội đồng nhân dân đạt nhiều kết quan trọng Giám sát quan dân cử tập trung vào vấn đề mà thực tiễn sống đòi hỏi, xã hội quan tâm ngày cơng khai, minh bạch Hoạt động giám sát nhân dân đánh giá cao, qua góp phần nâng cao vai trị, uy tín quan dân cử Song bên cạnh kết tích cực đó, thực tiễn hoạt động giám sát Quốc hội, Hội đồng nhân dân bộc lộ mặt hạn chế, bất cập Ý kiến đại biểu dân cử nhà quản lý, nhà khoa học thống đánh giá tổng quát hiệu quả, hiệu lực hoạt động giám sát Quốc hội Hội đồng nhân dân chưa cao Điều xuất phát từ nhiều nguyên nhân khác nguyên nhân chủ yếu quy định pháp luật giám sát nhiều bất cập chủ thể, đối tượng, nội dung, phạm vi, hình thức giám sát… Để triển khai thi hành quy định Hiến pháp 2013 giám sát, đồng thời khắc phục tồn tại, vướng mắc hoạt 10 I VĂN PHỊNG QUỐC HỘI - VIỆN CHÍNH SÁCH CÔNG VÀ PHÁP LUẬT động giám sát quan dân cử, dự án Luật hoạt động giám sát Quốc hội Hội đồng nhân dân Quốc hội Khóa XIII xem xét dự kiến thơng qua Kỳ họp thứ 10 Trong bối cảnh đó, kế thừa kết nghiên cứu trước đây, Thư viện Quốc hội Viện Chính sách cơng Pháp luật tiến hành biên soạn sách “Hoạt động giám sát quan dân cử Việt Nam: Vấn đề giải pháp” Mục đích việc biên soạn sách nhằm cung cấp thông tin phục vụ vị đại biểu Quốc hội, quan Quốc hội quan hữu quan việc xem xét, thông qua Luật hoạt động giám sát Quốc hội Hội đồng nhân dân Nhóm tác giả mong muốn sách góp phần vào việc kỷ niệm 70 năm Quốc hội Việt Nam Và ra, sách hướng tới phục vụ công tác nghiên cứu khoa khọc pháp lý tổ chức hoạt động Quốc hội Với mục đích đó, nội dung sách từ vấn đề lý luận giám sát quan dân cử tới đánh giá thực trạng hoạt động giám sát quan dân cử nước ta thời gian qua đề xuất số giải pháp nhằm nâng cao chất lượng, hiệu thực chức quan trọng Phương pháp tiếp cận trình bày sách có thay đổi so với cách thức thông thường cho phù hợp với đối tượng độc giả sách Theo đó, vấn đề lý luận trình bày góc độ so sánh tham chiếu kinh nghiệm phổ quát nước với quan niệm giám sát Việt Nam Phần thực trạng giám sát tập trung đánh giá vấn đề cịn tồn tại, hạn chế, phân tích ngun nhân để làm sở cho việc HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA CƠ QUAN DÂN CỬ Ở VIỆT NAM – VẤN ĐỀ VÀ GIẢI PHÁP I 11 kiến nghị mà không sâu vào kết đạt suốt thời gian qua Phần giải pháp vừa kết hợp kiến nghị chung kiến nghị cụ thể dự thảo Luật hoạt động giám sát Quốc hội Hội đồng nhân dân Trong trình biên soạn, Thư viện Quốc hội Viện Chính sách cơng Pháp luật nhận hỗ trợ tận tình Viện Rosa Luxemburg, giáo sư, nhà nghiên cứu trường đại học, viện nghiên cứu bình luận, góp ý đại biểu Quốc hội, độc giả mà sách hướng tới Nhóm tác giả xin chân thành cảm ơn giúp đỡ, hỗ trợ quý báu Chúng hy vọng rằng, tài liệu tham khảo hữu ích đại biểu Quốc hội, quan Quốc hội, quan ngành hữu quan q trình xem xét, thơng qua Luật hoạt động giám sát Quốc hội Hội đồng nhân dân trình hoạt động đại biểu đại biểu dân cử Chúng mong muốn nhận ý kiến đóng góp đại biểu Quốc hội độc giả để nghiên cứu tới có nội dung ngày hồn thiện TS NGUYỄN SĨ DŨNG Phó Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội CHƯƠNG I: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA CƠ QUAN DÂN CỬ 14 I VĂN PHÒNG QUỐC HỘI - VIỆN CHÍNH SÁCH CƠNG VÀ PHÁP LUẬT HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA CƠ QUAN DÂN CỬ Ở VIỆT NAM – VẤN ĐỀ VÀ GIẢI PHÁP I 15 Sự hình thành chức giám sát Nghị viện 1.1 Sự hình thành chức giám sát Nghị viện nước giới Tổ chức máy nhà nước quốc gia thường cấu thành từ ba phận lập pháp, hành pháp, tư pháp Trong đó, dù theo mơ hình thể quyền lực nhà nước tổ chức theo nguyên tắc Nghị viện1 nhân dân bầu thông qua bầu cử, đại diện cho ý chí nhân dân, cịn gọi quan dân cử Thuở ban đầu, đời Nghị viện gắn với chức lập pháp Chức giám sát sinh cách muộn mằn so với chức lập pháp không tuân theo lý thuyết Chức giám sát sinh cách muộn mằn so với chức lập pháp không tuân theo lý thuyết có trước, kể học thuyết phân quyền có trước, kể học thuyết phân quyền S Montesquieu J Locke, mà yêu cầu hoạt động thực tế Theo cách thức tổ chức nhà nước đại nghị, mà Anh quốc ví dụ điển hình, Chính phủ - hành pháp Nghị viện/Hạ nghị viện - lập pháp phản ánh ý chí đảng cầm quyền Đảng cầm quyền đảng chiếm đa số ghế thông qua phổ Trong phạm vi nghiên cứu khái niệm Nghị viện sử dụng thống hoặc/và thay cho khái niệm “cơ quan đại biểu dân cử”, “Quốc hội” 16 I VĂN PHỊNG QUỐC HỘI - VIỆN CHÍNH SÁCH CƠNG VÀ PHÁP LUẬT thơng đầu phiếu bầu nghị sĩ, có quyền đứng thành lập Chính phủ Vì lẽ đó, thủ lĩnh Đảng cầm quyền Thủ tướng Chính phủ Các thành viên Chính phủ nguyên tắc người Ban lãnh đạo Đảng cầm quyền Với nguyên tắc nghị sĩ đảng bỏ phiếu cho ý chí đảng đó, với quyền trình dự án luật trước Nghị viện, nên gần nguyên tắc, dự luật xuất phát từ Chính phủ - hành pháp Các hoạt động Nghị viện - lập pháp Chính phủ - hành pháp Đảng cầm quyền định Theo số thống kê nhiều nghị viện, có tới 90% tổng số dự án luật Nghị viện thơng qua dự án đệ trình từ Chính phủ Giữa Nghị viện Chính phủ phải có tín nhiệm lẫn nhau, tạo nên tính thống quyền lực nhà nước Nghị viện lại nhiệm vụ kiểm sốt Chính phủ sẵn sàng thay đổi Chính phủ cầm quyền Hoạt động giám sát Nghị viện thực chức Nghị viện nói chung hồn tồn đảng đối lập thực Sự đối lập người gọi đối lập có trách nhiệm Thay cho đấu tranh đổ máu, người ta giải đường tranh luận, thỏa thuận, chí mặc cả, tạo nên thứ văn hóa gọi văn hóa nghị trường Chế định chịu trách nhiệm hình thành lịch sử Nghị viện Anh không đạo luật họ ghi nhận Mãi sau này, chế định quan trọng nói Hiến pháp nhiều nước ghi nhận, trở thành ngun tắc quan trọng bậc mơ hình thể đại nghị, kể HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA CƠ QUAN DÂN CỬ Ở VIỆT NAM – VẤN ĐỀ VÀ GIẢI PHÁP I 17 cộng hoà hay quân chủ lập hiến Chính phủ Nghị viện bầu ra, Chính phủ - hành pháp phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện, nguyên tắc hình thành nên chức giám sát Nghị viện nhà nước theo chế độ đại nghị Đối với nhà nước tổ chức theo mơ hình Tổng thống, hình thành chức giám sát xuất phát từ thực tế, Nghị viện lại không thực quyền Khi áp dụng học thuyết phân quyền “cứng rắn”, số thể Tổng thống, Tổng thống người đứng đầu nhà nước, nguyên thủ quốc gia, mà người đứng đầu quan hành pháp, nhân dân trực tiếp gián tiếp bầu ra; Nghị viện nhân dân trực tiếp bầu ra, Nghị viện có chức lập pháp Chính phủ mà người đứng đầu Tổng thống - có chức hành pháp, khơng phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện Do vậy, nguyên tắc, Nghị viện lập pháp khơng có chức giám sát hoạt động Chính phủ Nếu có nữa, biểu chức chế kìm chế đối trọng đem lại, khơng phải chức vốn có lập pháp Trải qua thời gian thực Hiến pháp, người ta yêu cầu có chức lập pháp, Quốc hội phải biết kết thi hành đạo luật, để điều chỉnh lại hoạt động lập pháp tương lai Trong việc tổ chức thực thi trách nhiệm thực thi luật pháp lại thuộc chức Chính phủ - hành pháp, khơng cịn cách khác, lập pháp phải tiến hành giám sát hoạt động hành pháp Hơn nữa, sau nhiều năm thực 18 I VĂN PHỊNG QUỐC HỘI - VIỆN CHÍNH SÁCH CÔNG VÀ PHÁP LUẬT phân quyền Hiến pháp, người ta nhận rằng, trình thực thi pháp luật, quản lý nhà nước theo quy định lập pháp, Chính phủ - hành pháp khơng thể thực thi quyền hành pháp mà lại không can thiệp sang lĩnh vực lập pháp Chính phủ - hành pháp có quyền can thiệp sang lĩnh vực hoạt động lập pháp, việc gợi ý cho chương trình lập pháp Quốc hội ban hành văn luật hành pháp để thực thi đạo luật Với phạm vi quyền lực nhánh hành pháp vậy, Nghị viện có can thiệp ngược lại để tạo cân cần có cấu tổ chức nhà nước dân chủ1 Vì lẽ đó, nên “nếu Quốc hội từ bỏ trách nhiệm giám sát dẫn đến hai kết Các quan, bộ, làm tới mà không bị giám sát; nắm dây cương mà Quốc hội thả lỏng Điều thứ hai xảy ra, nghĩa nhân viên Tổng thống ngồi vào tay lái”2 Ngày nay, dù nhà nước tổ chức theo mơ hình thể đại nghị hay thể cộng hịa Tổng thống, Nghị viện quốc gia có chức giám sát hoạt động Chính phủ Có thể nói, giám sát dần trở thành chức Nghị viện, ngày có xu hướng lấn át chức lập pháp Về cần thiết hoạt động giám sát Nghị viện, từ thời kỳ cách mạng tư sản tác phẩm tiếng “Chính thể đại diện” (Repesentative government), nhà triết học người Anh - J S Mill nhận định rằng: “Thay cho chức cai trị không thích GS.TS Nguyễn Đăng Dung, ‘Chức giám sát Quốc hội Nhà nước pháp quyền’, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số Số 22 (183) / Tháng 11/2010, tr.6,7 Ann Seidman, Robert Seidman Nailin Abeysekere, Soạn thảo luật pháp tiến xã hội dân chủ (Sổ tay cho nhà soạn thảo luật) Nxb Chính trị Quốc gia, H, 2003 tr 57 – 58 HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA CƠ QUAN DÂN CỬ Ở VIỆT NAM – VẤN ĐỀ VÀ GIẢI PHÁP I 19 hợp, chức đích thực Quốc hội giám sát và kiểm sốt Chính phủ, soi lên ánh sáng cơng khai hành vi cai trị, buộc Chính phủ phải giải trình, thấy chúng đáng nghi ngờ, đáng lên án, cảnh báo thành viên Chính phủ lạm dụng tín nhiệm cơng việc giao hay thực xung đột với lợi ích quốc gia, phải đuổi họ khỏi nhiệm sở bổ nhiệm người kế nhiệm Rõ ràng quyền lực dư dật đủ an toàn cho an ninh tự quốc gia”1 Chức giám sát Nghị viện thể yêu cầu tiến triển nhà nước pháp quyền Bởi mục tiêu nhà nước pháp quyền quyền lực nhà nước phải bị kiểm soát quy định pháp luật mà trước hết quy định Hiến pháp Trong nhà nước pháp quyền, chức giám sát Nghị viện phải ngày nâng cao tiêu chí đánh giá Nghị viện giám sát Chính phủ thơng qua trách nhiệm trị trách nhiệm giải trình Chính phủ Nó cho phép nhà lập pháp chất vấn quan chức Chính phủ hành động định họ; phương tiện kiểm soát quyền lực Chính phủ; nhà lập pháp phê chuẩn ngân sách, đề xướng sách, tiến hành điều trần vấn đề xúc chấp thuận định người vào tòa án, bộ2 Xem: John Stuart Mill (1861), Chính thể đại diện, (Nguyễn Văn Trọng Bùi Văn Nam Sơn dịch, 2007), Nxb Tri thức, Hà Nội, tr.171-172 Nguyễn Đăng Dung (2014), “Nội dung quy định Quốc hội Hiến pháp năm 2013”, Bình luận khoa học Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam năm 2013, Nxb Lao động xã hội, Hà Nội, tr.333 20 I VĂN PHÒNG QUỐC HỘI - VIỆN CHÍNH SÁCH CƠNG VÀ PHÁP LUẬT 1.2 Sự hình thành chức giám sát quan dân cử Việt Nam Có thể khẳng định chủ thuyết hoạt động giám sát quan dân cử Việt Nam hình thành phát triển với trình hình thành phát triển chủ thuyết tổ chức quyền lực nhà nước Về chủ thuyết tổ chức quyền lực nhà nước Việt Nam, với biến động lịch sử, nội dung chủ thuyết có thay đổi Tuy nhiên, có số nguyên tắc mang tính chất bất biến chủ thuyết việc tổ chức quyền lực nhà nước phải đảm bảo nguyên tắc chủ quyền nhân dân, tức quyền lực thuộc nhân dân, nhà nước dân, dân dân Hình thức thể nhà nước ta phải thể cộng hịa đó, Quốc hội, quan cử tri nước bầu nên coi quan quyền lực nhà nước cao Trên đường vừa tìm tịi tổng kết thực tiễn, đặc biệt sau hàng chục năm kiên trì thực đường lối đổi mới, kể từ Đại hội IX, Đảng Cộng sản Việt Nam định hình mơ hình phát triển đất nước quan trọng Mơ hình đó, mặt kinh tế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa mặt tổ chức máy nhà nước nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa dân, dân dân Như vậy, coi, chủ thuyết tổ chức quyền lực nhà nước Việt Nam chủ thuyết xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa dân, dân dân Chủ thuyết giám sát quan dân cử phận chủ thuyết tổ chức quyền lực nhà nước, thế, chủ thuyết hoạt động ... QUẢ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA CƠ QUAN DÂN CỬ Ở VIỆT NAM 16 9 Một số giải pháp, kiến nghị hoạt động giám sát quan dân cử 17 1 1. 1 Thay đổi quan niệm, nhận thức 17 1 1. 2.2 Thu hẹp đối tượng giám sát; giám. .. thù hoạt động giám sát quan dân cử Việt Nam 25 Đối tượng hoạt động giám sát 29 3 .1 Đối tượng giám sát nghị viện nước giới 29 3.2 Đối tượng giám sát quan dân cử Việt Nam 30 Công cụ sử dụng hoạt động. .. Nghị viện 15 1. 1 Sự hình thành chức giám sát Nghị viện nước giới 15 1. 2 Sự hình thành chức giám sát quan dân cử Việt Nam 20 Quan niệm hoạt động giám sát 22 2 .1 Quan niệm hoạt động giám sát nước