492 LÝ LUẬN VỀ PHÂN CẤP VÀ MỐI QUAN HỆ GIỮA TRUNG ƢƠNG VỚI CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG TRONG PHÁT TRIỂN BỀN VỮNG Mai Hữu Bốn Học viện Hành chính Quốc gia Thành phố Hồ Chí Minh Đổi mới cơ chế quản lý nhà nƣ[.]
LÝ LUẬN VỀ PHÂN CẤP VÀ MỐI QUAN HỆ GIỮA TRUNG ƢƠNG VỚI CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG TRONG PHÁT TRIỂN BỀN VỮNG Mai Hữu Bốn Học viện Hành Quốc gia Thành phố Hồ Chí Minh Đổi chế quản lý nhà nƣớc, phát triển kinh tế thị trƣờng định hƣớng xã hội chủ nghĩa xu hƣớng mở cửa, hội nhập quốc tế tạo tiền đề đòi hỏi phải đổi mới, tăng cƣờng phân cấp quản lý nhà nƣớc Trung ƣơng quyền địa phƣơng nhằm phát huy mạnh mẽ tính động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm quyền địa phƣơng cấp quản lý, thực nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội địa bàn Tiếp tục đẩy mạnh cải cách hành chính, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội đất nƣớc nay, cần đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nƣớc Trung ƣơng địa phƣơng, tập trung vào phân cấp nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm Chính phủ quyền tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng lĩnh vực chủ yếu nhất: quản lý quy hoạch, kế hoạch, đầu tƣ phát triển; ngân sách nhà nƣớc; đất đai, tài nguyên; doanh nghiệp nhà nƣớc; hoạt động nghiệp, dịch vụ công; tổ chức máy, cán bộ, cơng chức Trên sở đó, để tiếp tục phân cấp quản lý nhà nƣớc quyền địa phƣơng cấp (tỉnh - huyện - xã) Phân công, phân cấp mối quan hệ mật thiết trung ƣơng với quyền địa phƣơng quản lý nhà nƣớc chủ trƣơng lớn, nội dung quan trọng đƣợc đề cập cách có hệ thống quán văn kiện Đảng ta thời gian gần Nghị Hội nghị lần thứ ba Ban chấp hành Trung ƣơng Đảng (Khóa VIII) đề phƣơng hƣớng ―phân định trách nhiệm, thẩm quyền cấp quyền theo hƣớng phân cấp rõ cho địa phƣơng, kết hợp chặt chẽ quản lý ngành quản lý lãnh thổ, thực nguyên tắc tập trung dân chủ‖ Từ khóa : Quản lý, quản lý nhà nƣớc, phân cấp, phát triển bền vững 1.Khái niệm quản lý nhà nƣớc phân cấp 1.1 Quản lý quản lý nhà nước Khái niệm Quản lý thuật ngữ đa dạng phức tạp, có nhiều cách giải thích khác Theo phƣơng Tây, từ quản lý management có nguồn gốc Italia ―managgiare‖ thân từ lại đƣợc rút từ chữ La tinh ―manus‖, nghĩa bàn tay Theo từ gốc, thực quản lý ―nắm vững tay‖, ―điều khiển bàn tay‖ Quản lý tác động lên hệ thống với mục tiêu đƣa hệ thống đến trạng thái cần đạt đƣợc Quản lý phạm trù xuất trƣớc có Nhà nƣớc với 492 tính chất loại lao động xã hội hay lao động chung đƣợc thực quy mô lớn Quản lý đƣợc phát sinh từ lao động, không tách rời với lao động thân quản lý loại hoạt động lao động ―Bất kỳ lao động xã hội trực tiếp hay lao động chung mà đƣợc tiến hành quy mơ tƣơng đối lớn cần có quản lý mức độ nhiều hay nhằm phối hợp hoạt động cá nhân thực chức chung Một nhạc cơng tự điều khiển nhƣng dàn nhạc cần phải có nhạc trƣởng‖ Nhƣ vậy, quản lý xã hội sản phẩm phân chia quyền lực, mà sản phẩm phân công lao động nhằm liên kết phối hợp hoạt động chung ngƣời Là phạm trù gắn liền với xuất Nhà nƣớc, quản lý nhà nƣớc đời với tính chất loại hoạt động quản lý xã hội ―Quản lý nhà nƣớc, hiểu theo nghĩa rộng, tổ chức quản lý vụ hữu quan mội tổ chức đoàn thể xã hội đƣợc thực tất quan nhà nƣớc Theo nghĩa hẹp, hoạt động quản lý hành Chính phủ đại diện nhà nƣớc thực thi đảm bảo sức cƣỡng chế nhà nƣớc Nó khác tính chất với quản lý vụ hành tồn thể xã hội, đơn vị xí nghiệp Quản lý hành tồn đời sống thực tế, tổ chức quản lý vụ cụ thể chuyên môn.‖2 Quản lý nhà nƣớc hoạt động chấp hành điều hành đƣợc đặc trƣng yếu tố có tính tổ chức; đƣợc thực sở để thi hành pháp luật; đƣợc bảo đảm thực chủ yếu hệ thống quan hành nhà nƣớc (hoặc số tổ chức xã hội trƣờng hợp đƣợc giao nhiệm vụ quản lý nhà nƣớc) Quản lý nhà nƣớc sản phẩm việc phân công lao động nhằm liên kết phối hợp đối tƣợng bị quản lý 1.2 Phân cấp quản lý nhà nước Hiện nay, có số quan niệm khác xung quanh khái niệm ―phân cấp‖ Theo số tác giả, phân cấp phân quyền trung ƣơng địa phƣơng Phân cấp phân ra, chia thành cấp, hạng Phân cấp có chuyển giao quyền lực quản lý xuống cấp dƣới để thực cho sát dân sát tình hình thực tiễn, đồng thời, để giảm bớt khối lƣợng cho cấp khỏi phải trực tiếp giải việc vụ Việc phân cấp phải gắn trách nhiệm với quyền hạn rõ ràng bảo đảm tính thống từ trung ƣơng đến sở GS Đồn Trọng Truyến (Chủ biên) - Hành học đại cƣơng, NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 1997, tr 744 GS Mai hữu Khuê ―Từ điển giải thích thuật ngữ hành chính‖, NXB Lao động năm 2002 HN, tr 601 493 Có quan niệm khác cho rằng, phân cấp theo hai hƣớng: hƣớng nằm ngang phân chia vào khác công việc cấp; hƣớng nằm dọc (thẳng đứng) phân chia theo cấu thứ bậc cơng việc cấp khác Có ý kiến cho rằng, cần phân biệt ―phân cấp quản lý‖ với số khái niệm gần với phân cơng, phân nhiệm, phân quyền ―phân cơng phân nhiệm để xác định quyền hạn, trách nhiệm theo chiều ngang chiều dọc Thông thƣờng, ngƣời ta sử dụng khái niệm phân công để quan hệ theo chiều ngang với dụng ý phân biệt với phân cấp Nếu phân quyền đƣợc hiểu phân giao quyền hạn cho quan cấp quyền thực sử dụng thuật ngữ phân công phân cấp đầy đủ xác hơn‖ Nhƣ vậy, nay, đƣợc sử dụng cách rộng rãi, song cách hiểu phân cấp cịn chƣa hồn tồn thống Dƣới góc độ ngơn ngữ, ―cấp‖ đƣợc hiểu loại hạng hệ thống (xếp theo trình độ cao thấp, dƣới Từ đó, phân cấp quản lý đƣợc cắt nghĩa giao bớt phần quyền quản lý cho cấp dƣới, quy định nhiệm vụ quyền hạn cho cấp Nhƣ vậy, có hai nội dung cần lƣu ý chuyển giao thẩm quyền cho cấp dƣới xác định thẩm quyền cấp Hiện nay, vào cách phân chia đơn vị hành - lãnh thổ mà Việt Nam hình thành cấp quyền: trung ƣơng, cấp tỉnh, cấp huyện cấp xã Phân cấp quản lý nhà nƣớc, trƣớc hết đƣợc hiểu phân cấp trung ƣơng với quyền cấp tỉnh; đồng thời, cịn bao hàm phân cấp cấp quyền địa phƣơng với Theo văn kiện Đảng, phân cấp đƣợc tiến hành theo hƣớng ―phân cấp rõ cho địa phƣơng, kết hợp chặt chẽ quản lý ngành quản lý lãnh thổ sở nguyên tắc ―chính quyền trung ƣơng quản lý tập trung số lĩnh vực theo ngành dọc đƣợc xác định từ yêu cầu thực tế Đối với số lĩnh vực khác, trung ƣơng trực tiếp quản lý phần, phần phân cấp cho địa phƣơng quản lý‖ Cũng với tinh thần mà nay, phân cấp đƣợc hiểu việc chuyển giao nhiệm vụ, thẩm quyền từ quan quản lý nhà nƣớc cấp xuống quan quản lý cấp dƣới nhằm đạt mục tiêu chung nâng cao hiệu quản lý Việc chuyển giao nhiệm vụ, quyền hạn đƣợc tiến hành thẩm quyền trách nhiệm cấp chuyển giao cấp đƣợc chuyển giao đƣợc xác định rõ ràng Vì vậy, thân khái niệm phân cấp phải hàm chứa nội dung phân định thẩm quyền cấp hay nói cách khác, phân định thẩm quyền tiền đề cho việc chuyển giao nhiệm vụ, quyền hạn (hoặc rộng nữa, điều chỉnh khối lƣợng nhiệm vụ, quyền hạn cho phù hợp với khả điều kiện thực tế cấp quyền) Trên sở lập luận đó, đƣa khái niệm phân cấp quản lý nhà nƣớc nhƣ sau: Phân cấp quản lý nhà nƣớc phân định thẩm quyền, trách Văn kiện Đại hội Đảng IX (2011) NXB trị QG-Sự thật HN 494 nhiệm cấp quyền sở bảo đảm phù hợp khối lƣợng tính chất thẩm quyền với lực điều kiện thực tế cấp nhằm tăng cƣờng chất lƣợng, hiệu lực hiệu hoạt động quản lý nhà nƣớc Cơ sở lý luận pháp lý mối quan hệ phân cấp trung ƣơng địa phƣơng 2.1 Bản chất mối quan hệ trung ương địa phương Mối quan hệ trung ƣơng địa phƣơng vấn đề trị - pháp lý, liên quan đến việc xác định hình thức nhà nƣớc nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nƣớc mô hình nhà nƣớc tƣơng ứng Quy chế pháp lý cấp quyền đƣợc thể địa vị hiến định, khối lƣợng thẩm quyền mà cấp đảm nhiệm Khi thực thẩm quyền mình, cấp quyền có tính độc lập tƣơng đối, song không biệt lập với chủ thể quản lý nhà nƣớc khác Đồng thời, thực tiễn quản lý nhà nƣớc khơng loại trừ trƣờng hợp có nhiều chủ thể quản lý có chung khách thể đối tƣợng quản lý, nhƣng phạm vi quản lý lại mức độ khác Chính vậy, vấn đề đặt cần định rõ phạm vi hoạt động cấp quyền nhà nƣớc Do đó, mối quan hệ trung ƣơng địa phƣơng, xét chất, thể việc phân cấp quản lý nhà nƣớc, có nghĩa phân định thẩm quyền quan nhà nƣớc trung ƣơng với quan nhà nƣớc địa phƣơng mà trƣớc hết cấp tỉnh Đối với số trƣờng hợp khác, phân cấp đƣợc tiến hành để giải mối quan hệ trực tiếp trung ƣơng cấp quyền thấp - cấp huyện cấp xã Tuy nhiên, trình đổi phân cấp quản lý nhà nƣớc Chính phủ quyền địa phƣơng cấp vừa qua xét tổng thể chƣa đáp ứng đƣợc đòi hỏi xúc thực tiễn, nhiều hạn chế, bất hợp lý: Phân cấp nhƣng chƣa bảo đảm quản lý thống nhất, biểu phân tán, cục bộ; kỷ luật, kỷ cƣơng hành chƣa nghiêm; chƣa trọng việc tra, kiểm tra việc phân cấp cho địa phƣơng Chƣa phân định rõ ràng, cụ thể nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm cấp quyền việc thực chức quản lý nhà nƣớc, tổ chức cung cấp dịch vụ công, đại diện chủ sở hữu tổ chức kinh tế nhà nƣớc tài sản nhà nƣớc Chƣa xác định rõ trách nhiệm cấp, tập thể cá nhân nhiệm vụ đƣợc phân cấp Phân cấp nhiệm vụ cho cấp dƣới, nhƣng chƣa bảo đảm tƣơng ứng điều kiện cần thiết để thực hiện, thiếu ăn khớp, đồng ngành, lĩnh vực có liên quan, chƣa tạo điều kiện thực tế cho địa phƣơng chủ động cân đối nguồn lực nhu cầu cụ thể 495 Chính vậy, việc phân định thẩm quyền phải đƣợc ghi nhận văn quy phạm pháp luật nhiệm vụ cấp bách đặt hình thành sở lý luận để xây dựng tiếp tục hoàn thiện nguyên tắc pháp lý, quy định pháp luật mối quan hệ trung ƣơng - địa phƣơng.Theo nghị Đảng, đặc biệt Đại hội Đảng IX, phân cấp đƣợc đặt bối cảnh ―đẩy mạnh cải cách tổ chức hoạt động Nhà nƣớc, phát huy dân chủ, tăng cƣờng pháp chế‖ Nghị xác định ―phân cấp mạnh toàn diện cấp hệ thống hành nhà nƣớc‖ định hƣớng giải pháp chủ yếu nhằm ―đẩy mạnh cải cách hành chính‖ công việc quan trọng định thành công công đổi Nghị Hội nghị trung ƣơng lần thứ (khoá IX) đề yêu cầu, ―Khẩn trƣơng hoàn thành việc phân cấp, phân quyền trung ƣơng quyền địa phƣơng ngành, lĩnh vực cách đồng bộ, bảo đảm hiệu lực quản lý thống nhất, xuyên suốt trung ƣơng địa phƣơng khuyến khích tính sáng tạo, tự chịu trách nhiệm địa phƣơng‖ Tuy nhiên trình thực phân cấp, số địa phƣơng thể sai sót quản lý nhƣ sử dụng ngân sách, định cấp phép khai thác tài ngun thiên nhiên, xây dựng cơng trình cảng biển, cảng sông cấp phép thành lập hàng trăm trƣờng đại học Do đó, Nghị Đại hội Đảng lần thứ XI nêu yêu cầu ―Thực phân cấp hợp lý cho quyền địa phƣơng đôi với nâng cao chất lƣợng qui hoạch tăng cƣờng tra, kiểm tra, giám sát trung ƣơng, gắn quyền hạn với trách nhiệm đƣợc giao‖ Chính phủ có Nghị số 08/2008/NQ-CP ngày 30 tháng 06 năm 2004 V/v Tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nƣớc phủ quyền địa phƣơng tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng Với mục tiêu Tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nƣớc Chính phủ quyền cấp tỉnh, quyền địa phƣơng cấp nhằm phát huy tính động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm quyền địa phƣơng sở phân định rõ, cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm cấp máy quyền nhà nƣớc, bảo đảm quản lý tập trung, thống thơng suốt Chính phủ, tăng cƣờng kỷ luật, kỷ cƣơng hành để nâng cao hiệu lực, hiệu quản lý nhà nƣớc phục vụ tốt nhu cầu lợi ích nhân dân, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội địa phƣơng điều kiện chuyển sang kinh tế thị trƣờng định hƣớng xã hội chủ nghĩa Luật Tổ chức quyền địa phƣơng đƣợc Quốc hội nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII, kỳ họp thứ thông qua ngày 19/6/2015 Luật cụ thể vấn đề phân cấp điều luật: Điều 11 Phân định thẩm quyền quyền địa phương, Điều 12 Phân quyền cho quyền địa phương, Điều 13 Phân cấp cho quyền địa phương, Điều 14 Ủy quyền cho quan hành nhà nước địa phương 496 Đây quy định Luật Tổ chức quyền địa phƣơng năm 2015 so với Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân năm 2003 Triển khai Luật Tổ chức quyền địa phƣơng, Chính phủ ban hành Nghị số 21/2016/NQ-CP ngày 21 tháng 03 năm 2016 phân cấp quản lý nhà nƣớc phủ Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng Với mục tiêu Nâng cao hiệu lực, hiệu quản lý nhà nƣớc ngành, lĩnh vực sở thực phân cấp hợp lý, rõ ràng nhiệm vụ, quyền hạn trách nhiệm Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ, Bộ, quan ngang Bộ Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng (sau gọi chung cấp tỉnh), bảo đảm quản lý thống Chính phủ, phát huy tính chủ động, trách nhiệm, tinh thần sáng tạo quyền địa phƣơng Cơ sở lý luận, pháp lý thực tiễn làm rõ mối quan hệ trung ƣơng địa phƣơng phân cấp quản lý nhà nƣớc nhằm phát huy hiệu lực, hiệu qur quản lý nhà nƣớc quyền địa phƣơng theo hƣớng phát triển bền vững số lĩnh vực quản lý ngân sách, đất đai, tài sản công, cấp phép đầu tƣ xây dựng, quản lý doanh nghiệp, tổ chức máy quản lý đội nguc cơng chức, viên chức an tồn vệ sinh thực phẩm Đây là, tiền đề, hội để Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng phát huy lực, động, sang tạo chủ động quản lý nhà nƣớc địa bàn 2.2 Nguyên tắc, vai trò ý nghĩa, nội dung phân cấp quản lý giữa trung ương địa phương Mối quan hệ trung ƣơng địa phƣơng (trƣớc hết cấp tỉnh) đƣợc định mơ hình tổ chức nhà nƣớc nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nƣớc Theo Hiến pháp truyền thống tổ chức Nhà nƣớc ta, Việt Nam Nhà nƣớc đơn Đặc trƣng mơ hình Nhà nƣớc quyền lực nhà nƣớc đƣợc tập trung, thống nhất; Nhà nƣớc chủ thể mang chủ quyền quốc gia quan nhà nƣớc đƣợc tổ chức theo thứ bậc hoạt động theo trật tự hiến định, luật định Trên sở đó, việc xác định, mối quan hệ trung ƣơng - địa phƣơng phải bảo đảm tuân thủ nguyên tắc chủ quyền quốc gia nơi thể tính tối cao quyền lực nhà nƣớc quan hệ đối nội tính độc lập quan hệ đối ngoại Chủ quyền quốc gia đòi hỏi bảo đảm tính thống nhất, tập trung quyền lực nhà nƣớc, đặc biệt việc định vấn đề quan trọng, có liên quan đến đời sống phận lớn toàn xã hội, đến lợi ích Nhà nƣớc Cũng xuất phát từ yêu cầu bảo vệ chủ quyền quốc gia mà cấu lãnh thổ địa phƣơng Nhà nƣớc đơn đƣợc thừa nhận quy chế độc lập tuyệt đối khơng có khái niệm ―Nhà nƣớc trung ƣơng‖ ―Nhà nƣớc địa phƣơng‖ mô hình Nhà nƣớc đơn 497 Nghiên cứu mối quan hệ trung ƣơng - địa phƣơng, cần phải giải vấn đề mang tính lý luận kết hợp hai khía cạnh: tập trung hố quyền lực nhà nƣớc để bảo đảm chủ quyền quốc gia dân chủ vốn đặc trƣng chế độ nhà nƣớc xã hội chủ nghĩa Tập trung quyền lực yếu tố nhằm bảo đảm tính thống quyền lực nhà nƣớc, nhằm thực triệt để nguyên tắc tất quyền lực nhà nƣớc thuộc nhân dân Trong số lĩnh vực trƣờng hợp, Nhà nƣớc mà biểu tƣợng quan trung ƣơng phải thể rõ vai trị cách đƣa định cuối để bảo vệ lợi ích tồn quốc gia, dân tộc Cũng mà số lĩnh vực quan trọng đời sống xã hội đƣợc phân cấp cho địa phƣơng nhƣ lĩnh vực quốc phịng, tƣ pháp, ngoại giao, sách tiền tệ Ngồi mục tiêu bảo đảm tính thống quyền lực nhà nƣớc, mối quan hệ trung ƣơng - địa phƣơng phải đƣợc xác định cho phù hợp với nhu cầu, nguyên tắc dân chủ, bảo đảm quyền tự chủ, sáng tạo địa phƣơng phát huy tối đa lực, tiềm địa phƣơng nhằm góp phần vào phát triển tồn diện vững mạnh nƣớc Vấn đề đặt ra, để kết hợp hai khía cạnh nói trên, cần khai thác cách khoa học vận dụng thích hợp nguyên tắc phối hợp thực quyền lực nhà nƣớc vốn chủ trƣơng quán Đảng Nhà nƣớc ta Nhằm có chế phối hợp cách hiệu quả, điều cần phân định rõ thẩm quyền chủ thể quản lý nhà nƣớc hay nói cách khác, tiền đề phối hợp phải tính rõ ràng việc phân định nhiệm vụ, quyền hạn, thực chất làm rõ phân công, phân cấp quản lý theo hƣớng hình thành chế phân cấp mạnh mẽ cho quyền địa phƣơng quản lý phát triển kinh tế - xã hội theo hƣớng bền vững Tuy nhiên, để thực nguyên tắc pháp chế, mối quan hệ trung ƣơng - địa phƣơng phải đƣợc xây dựng dựa tảng sở pháp lý vững đƣợc thể Hiến pháp 2013 Những lý luận, sở pháp lý thực tiễn phân cấp phối kết hợp mối quan hệ trung ƣơng quyền địa phƣơng, ngày đƣợc khẳng định, điều kiện để quyền địa phƣơng nâng cao trách nghiệm, chủ động sáng tạo, có vai trị định hƣớng cho trình phát triển kinh tế - xã hội địa phƣơng thơng qua xác định tầm nhìn chiến lƣợc, xây dựng quy hoạch, kế hoạch phát triển, trực tiếp quản lý công việc địa phƣơng, khai thác sử dụng có hiệu nguồn lực địa phƣơng; tổ chức thực thi pháp luật, triển khai thực định phủ trung ƣơng địa phƣơng, phản ánh tâm tƣ nguyện vọng, lợi ích nhân dân tạo điều kiện để nhân dân địa phƣơng có nhiều hội tham gia vào công việc nhà nƣớc; chăm lo đời sống vật chất tinh thần nhân dân địa phƣơng, thực cơng bình đẳng xã hội địa phƣơng 498 ... quyền địa phương, Điều 12 Phân quyền cho quyền địa phương, Điều 13 Phân cấp cho quyền địa phương, Điều 14 Ủy quyền cho quan hành nhà nước địa phương 496 Đây quy định Luật Tổ chức quyền địa phƣơng... cấp quyền: trung ƣơng, cấp tỉnh, cấp huyện cấp xã Phân cấp quản lý nhà nƣớc, trƣớc hết đƣợc hiểu phân cấp trung ƣơng với quyền cấp tỉnh; đồng thời, cịn bao hàm phân cấp cấp quyền địa phƣơng với. .. lý luận pháp lý mối quan hệ phân cấp trung ƣơng địa phƣơng 2.1 Bản chất mối quan hệ trung ương địa phương Mối quan hệ trung ƣơng địa phƣơng vấn đề trị - pháp lý, liên quan đến việc xác định hình