Sử dụng phương pháp mô hình hóa đánh giá tác động của chính sách giảm nghèo đến hộ gia đình người dân tộc thiểu số

Cơsởlý luận

Nghèovàđolườngtìnhtrạngnghèo

Trên thế giới, vấn đề đói nghèo từ lâu đã được cộng đồng quốc tế quan tâm,nghiên cứu và có nhiều chương trình hành động để cùng chung tay giải quyết. Năm1993 Ủy ban Kinh tế, xã hội Châu Á Thái bình dương (ESCAP) đã tổ chức hội nghịbàn về chống đói, nghèo tại khu vực Châu Á Nhiều nội dung và giải pháp về chốngđói, nghèo tại khu vực Châu Á đã được thảo luận, trong đó các đại biểu tham dự đãthống nhất nhận thức chung và đưa ra quan niệm về nghèo như sau: “Nghèo là một bộphận dân cư không được hưởng và thoả mãn những nhu cầu cơ bản của con người, mànhững nhu cầu này đã được xã hội thừa nhận tuỳ theo trình độ phát triển kinh tế xã hộiphongtụctậpquáncủađịaphương”(BộLĐTB&XH,2015).

Vớiquanniệmnhìnnhậnnhưtrên“nghèo”chỉlàtrạngtháitươngđốicủamộtbộ phận dân cư, hộ gia đình ở một thời điểm nhất định, phụ thuộc vào trình độ pháttriển kinh tế-xã hội của từng vùng, địa phương và lãnh thổ Như vậy mỗi quốc gia cóthể có quan niệm và cách lựa chọn, ứng xử khác nhau về vấn đề đói, nghèo tùy thuộcvàothể chế chínhtrịvàmứcđộpháttriểncủamình.

Quá trình phát triển của xã hội cùng với sự tiến bộ vượt bậc về khoa học và côngnghệ đã làm cho của cải trong xã hội gia tăng mạnh Nhu cầu của con người không chỉlà lương thực, thực phẩm đảm bảo đời sống tối thiểu, mà ở đó cần phải có nhu cầu vềhưởngthụtinhthầnvàđượcbảovệantoàn.Vìvậyđếnnăm2008,UNDPđãchủtrì họp và thống nhấtđưa ra quan niệmmới tiếp cận theo hướng đac h i ề u : “ N g h è o l à thiếu năng lực tối thiểu đểtham gia hiệu quảv à o c á c h o ạ t đ ộ n g x ã h ộ i N g h è o c ó nghĩa là không có đủ ăn, đủ mặc, không được đi học, không được đi khám, không cóđất đai để trồng trọt hoặc không có nghề nghiệp để nuôi sống bản thân, không đượctiếp cận tín dụng Nghèo cũng có nghĩa không an toàn, không có quyền và dễ bị bạohành, phải sống ngoài lề xã hội hoặc trong các điều kiện rủi ro, không được tiếp cậnnước sạch và công trình vệ sinh an toàn Cùng tiếp cận nghèo theo hướng đa chiều,Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB) cũng đưa ra quan niệm:

“Nghèo là tình trạngthiếu những tài sản cơ bản và cơ hội mà mỗi con người có quyền được hưởng Mọingười cần được tiếp cận với giáo dục cơ sở và các dịch vụ chăm sóc sức khoẻ cơ bản.Cách ộ n g h è o c ó q u y ề n d u y trìc u ộ c s ố n g b ằ n g c h í n h l a o đ ộ n g c ủ a h ọ v à đ ư ợ c t r ả côngmộtcáchhợplý,cũngnhưđượcsự bảotrợkhicóbiếnđộngbênngoài”.

Nhưvậy,vấnđề“nghèo”đượcquốctếnhìn nhậntrongtrạngthái “động”gắ nvớiq u á t r ì n h p h á t t r i ể n c ủ a x ã h ộ i c ủ a m ỗ i q u ố c g i a B a n đ ầ u , k h á i n i ệ m “ n g h è o ” được nhận thức là nhu cầu tối thiểu của một con người như: Lương thực, nước uống…Khi KT-XH đã phát triển, quan niệm về nghèo cũng thay đổi tiếp cận theo hướng đãchiều, ngoài nhu cầu về lương thực, nước uống, con người còn có quyền được tiếp cậncáccácdịchvụvềgiảitrí,tinhthần,chămsócsứckhỏe,giáodục… Ở Việt Nam, những năm 90 của thế kỷ XX, khi đất nướcm ớ i b ư ớ c v à o c ô n g cuộc đổi mới, còn là nước nghèo, lạc hậu nên tỷ lệ hộ nghèo rất cao khoảng 58,1%

(chinhphu.vn,2010).Năm1995UNDP,UNFPAvàUNICEF(1995)nhìnn h ậ n “nghèo ở Việt Nam là tình trạng thiếu khả năng trong việc tham gia vào đời sống quốcgia, nhất là tham gia vào lĩnh vực kinh tế" (Bộ LĐTB&XH, 2015) Như vậy với ngườinghèo của Việt Nam thời điểm này không chỉ là được hưởng những nhu cầu cơ bản,mà còn thiếu công cụ lao động, kỹ năng tối thiểu để sản xuất, dẫn đến nghèo cùng cực(đói).

Cũng như các quốc gia trên thế giới, ViệtN a m đ ã n h ậ n t h ứ c đ ư ợ c t ầ m q u a n trọngcủacôngtácXĐGNđốivớisựpháttriểnbềnvữngcủađấtnước.Cùngvới sựhỗ trợ của các tổ chứcquốc tế, Chínhp h ủ V i ệ t N a m đ ã c ó n h i ề u n ỗ l ự c đ ể c ả i t h i ệ n thể chế, chính sách, hỗ trợ cho người nghèo Về mặt lý luận, nhận thức, Việt Nam tiếpcận khái niệm nghèo do ESCAP tổ chức năm 1993 và xác định có tình trạng nghèotheo mức độ phát triển của từng địa phương Cách tiếp cận này khá phù hợp với đặcđiểm, tình hình phát triển giữa các vùng, miền của nước ta, là cơ sở để xây dựng tiêuchíxácđịnhhộnghèovùngnôngthônvàthànhthịsaunày. Đểcụthểhóatheo bốicảnhcủaViệtNam, mộtsốnghiêncứuđãđưa rakhái niệm khác nhau về các chiều cạnh của tình trạng nghèo đó là nghèo tương đối vànghèo tuyệt đối: “Nghèo tuyệt đối là tình trạng người dân không được hưởng và thỏamãn những nhu cầu cơ bản của con người mà những nhu cầu đó đã được xã hội thừanhận tùy theo trình độ phát triển kinh tế xã hội và tập quán địa phương; nghèo tươngđốilàtìnhtrạngngườidânsốngdưới mứctrungbìnhso vớicộng”(HàHùng,2014).

Khác với nhiều quốc gia trên thế giới, ngoài việc nghiên cứu đưa ra khái niệm vềngười nghèo, để phân loại và tập trung nguồn lực giảm nghèo cho những vùng khókhăn nhất, ở Việt Nam một số nghiên cứu đã đưa ra khái niệm về hộ nghèo và xãnghèo.Theođó, “ Hộ n g hè o l à tìnht rạ ngc ủa mộ t sốhộ gi a đìnhch ỉt ho ả mãnm ộ t phần nhu cầu tối thiểu của cuộc sống và có mức sống thấp hơn mức sống trung bìnhcủa cộng đồng xét trên mọi phương diện” (Bộ LĐTB&XH, 2015) Còn xã nghèo làcách hiểu khác của xã đặc biệt khó khăn, gắn liền với công cuộc xóa đói giảm nghèo ởvùng DTTS Từ năm 1999, Ủy ban Dân tộc với vai trò là cơ quan tham mưu giúpChính phủ quản lý nhà nước về công tác dân tộc đã xây dựng tiêu chí (5 tiêu chí) đểphânl o ạ i c á c x ã v ù n g D T T S t h e o t r ì n h đ ộ p h á t t r i ể n T h e o đ ó c á c x ã v ù n g D

T T S đượcchialàm3loại:Xãvùng1,vùng2,xãvùng3.Xãvùng3làxãkhókhănnhấtcó:

“tỷ lệ hộ nghèo rất cao, trên 40%; không có hoặc thiếu rất nhiều những công trìnhcơ sở hạ tầng như: Điện sinh hoạt, đường giao thông, trường học, trạm y tế và nướcsinh hoạt; trình độ dân trí thấp tỷ lệ người mù chữ cao” và những xã này gọi là xã đặcbiệtkhókhăn,hayxãnghèo(ĐạihọcKinhtếquốcdân,2011).

Việc nhận thức và xác định hộ nghèo có vai trò rất quan trọng phục vụ công tácquản lý nhà nước Hiện nay Việt Nam tổ chức điều tra nghèo hàng năm đều lấy đơn vị“hộ” để xác định tỉ lệ nghèo và thay đổi tình trạng nghèo của mỗi địa phương Hầu hếtcác chính sách giảm nghèo do Chính phủ ban hành hướng đến hỗ trợ đối tượng “hộ”nghèo Xác định xã nghèo là cơ sở rất quan trọng để Chính phủ tập trung nguồn lựcđầu tư có trọng tâm, trọng điểm vào những địa bàn khó khăn nhất của cả nước, trongbối cảnh đất nước còn nghèo, ngân sách khó khăn Đây là cách làm sáng tạo của ViệtNam trong công cuộc đấu tranh chống đói nghèo, đã được cộng đồng quốc tế ghi nhậnđánhgiácao.

Kể từ năm 2015 đến nay, Việt Nam đo lường, điều tra hộ nghèo theo tiếp cận đachiều Theo đó: “Nghèo có nghĩa là không có đủ ăn, đủ mặc, không được đi học,không được khám chữa bệnh, không có đất đai để trồng trọt hoặc không có nghềnghiệp để nuôi sống bản thân, không được tiếp cận tín dụng Nghèo cũng có nghĩa làkhông an toàn, khôngc ó q u y ề n , v à b ị l o ạ i t r ừ , d ễ b ị b ạ o h à n h , p h ả i s ố n g t r o n g c á c điềukiệnrủiro,khôngtiếpcậnđượcnướcsạchvàcôngtrìnhvệsinh”(LHQ,2008).

Tóm lại, quan niệm về nghèo ở Việt Nam ngày càng phản ánh đúng bản chất vàtiếp cận với chuẩn nghèo của thế giới Trước năm 2015, Việt Nam tiếp cận và giảiquyết tình trạng trạng nghèo theo thu nhập và sử dụng khái niệm nghèo do ESCAPđưa ra năm 1993 Trong khuôn khổ, giới hạn, phạm vi, đối tượng và số liệu hiện có,Luận án tiếp cận khái niệm nghèo theo thu nhập của Việt Nam trước năm

Mặc dù nhận thức, lý luận về nghèo đã được làm rõ, nhưng cần phải xây dựngthước đo chuẩn nghèo để phục vụ cho công tác điều tra, xác định người nghèo, hộnghèo Trên thế giới, mỗi quốc gia căn cứ vào thực tiễn phát triển của mình để xácđịnh và đưa ra chuẩn nghèo cho phù hợp Nhằm hỗ trợ kĩ thuật cho các nước xây dựngchuẩnng hèo, W B đ ề x u ấ t vi ệcxá c đ ị n h c h u ẩ n n g h è o d ự a t r ê n t iê ut h ứ c về c h í p h í phúc lợi bình quân đầu người gồm: Ăn, uống, học hành, mặc, thuốc men, dịch vụ y tế,nhà ở, giá trị hàng hoá lâu bền… Trên cơ sở đó đề xuất ra hai ngưỡng nghèo: (1)Ngưỡng nghèo thứ nhất là số tiền cần thiết để mua số lương thực cần thiết gọi làngưỡng nghèo lương thực; (2) ngưỡng nghèo thứhai bao gồm cảchi tiêu chosảnphẩmphilương t h ự c n hư v ă n h óa, t i n h t hầ n, g iải tr í… gọ il à n gư ỡn g n g hè o ch un g (hay ngưỡng nghèo đa chiều) Như vậy ngưỡng nghèo chung = ngưỡng nghèo lươngthực + ngưỡng nghèo phi lương thực Và ngưỡng nghèo này được tính toán và quy đổithànhtiền,tùytheotừngthờiđiểmvàmứcpháttriểncủamỗiquốcgia. Áp dụng vào điều kiện của Việt Nam, năm 1998, WB tính toán và đưa ra lượnglương thực, thực phẩm tiêu thụ phải đáp ứng nhu cầu dinh dưỡng với rổ lương thựcđáp ứng mức năng lượng 2000-2200 kcalo/ngày/người Thời giá lúc đó, WB đã tínhtoán chi phí để mua rổ lương thực là 1.286.833 đồng/người/năm Như vậy nhữngngười cóthunhậpdướimức 1.286.833đồng/người/năm đượcxác địnhl à n g ư ờ i nghèo về lương thực (hay nghèo đơn chiều).C h u ẩ n n g h è o p h ụ t h u ộ c v à o v i ệ c l ự a chọnrổhànghóavàgiácảcủatừngloạihoànghóatrongtừngthờiđiểm.

Từ 15/9/2015 Thủ tướng Chính phủ đã ký quyết định số 1614/QĐ-TTg phêduyệt Đề án tổng thể “Chuyển đổi phương pháp tiếp cận đo lường nghèo từ đơn chiềusang đa chiều áp dụng cho giai đoạn 2016-2020.” Theo đó, chuẩn nghèo mới tiếp cậnvới nghèo đa chiều áp dụng cho giai đoạn 2016-2020 là sự kết hợp giữa chuẩn nghèothu nhập (gọi là chuẩn nghèo chính sách) vàchuẩn nghèo về mức độ tiếp cận với cácdịchvụxãhộicơbản.Cácdịchvụxãhộicơbảnvềchuẩnnghèotiếpcậnđachiề ugồm5dịchvụ:(1)ytế,(2)giáodục,(3)nhàở,(4)nướcsạchvàvệsinh;và(5)thông tin Để đo lường mức độ thiếu hụt các dịch vụ xã hội cơ bản sẽ dựa vào 10 chỉ số sau: (1.1) Tiếp cận các dịch vụ y tế; (1.2) Bảo hiểm y tế; (2.1) Trình độ giáo dục của ngườilớn; (2.2) Tình trạng đi học của trẻ em; (3.1) Chất lượng nhà ở; (3.2) Diện tích nhà ởbình quân đầu người; (4.1) Nguồn nước sinh hoạt; (4.2) Hố xí/nhà tiêu hợp vệ sinh;(5.1) Sử dụng dịch vụ viễn thông; (5.2) Tài sản phục vụ tiếp cận thông tin Hộ gia đìnhđượcxếploạihộnghèođachiềunếuthiếuhụttừ 3chỉsốtrởlên. Ở nước ta, Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội là cơ quan được Chính phủ giaoquản lý nhà nước về công tác giảm nghèo Căn cứ vào tình hình phát triển kinh tế-xãhội, giá cả các rổ hàng hóa của từng thời kỳ, trong giai đoạn từ 2001-2020, Bộ Laođộng, Thươngbinh vàXã hội đã thammưucho Chính phủ 4 lầnb a n h à n h c h u ẩ n nghèo(5nămđiềuchỉnhmộtlần).

Nguồn:Tổnghợp từ cácQuyết địnhcủaThủ tướngChính phủ

Như vậy hộ nghèo vùng DTTS sẽ được xác định căn cứ theo chuẩn nghèo khuvựcn ô n g t h ô n á p d ụ n g c h o g i a i đ o ạ n 2 0 0 6 - 2 0 1 0 l à 2 0 0 0 0 0 đ / n g ư ờ i / t h á n g v à g i a i đoạn 2011-2015 là 400.000.đ/người/tháng Từ năm 2011-2015, Việt Nam xác địnhthêm tiêu chí về hộ cận nghèo để tiếp tục có các chính sách hỗ trợ giảm nghèo đối vớinhữnghộmớithoátnghèocònnhiềukhókhăn.

Chínhsáchgiảmnghèo

-Kháiniệm Để hiểu về chính sách giảm nghèo, trước hết cần làm rõ “chính sách”,

“chínhsách công” là gì? Cụm từ “chính sách” được sử dụng khá phổ biến trong các tài liệu,phương tiện truyềnthông và trong đờisốngthực tiễn xã hội Chính vì phạm vis ử dụng rộng, nên thực tiễn hiện nay có nhiều khái niệm khác nhau, tùy theo mục đích,hoàncảnhsửdụng.

Theo Từ điển Bách khoa Việt Nam (1995): “Chính sách là những chuẩn tắc cụthể để thực hiện đường lối, nhiệm vụ Chính sách được thực hiện trong một thời giannhấtđịnh,trênnhữnglĩnhvựccụthểnàođó.Bảnchất,nộidungvàphươnghư ớngcủa chính sách tùy thuộc vào tính chất của đường lối, nhiệm vụ chính trị, kinh tế, vănhóa…” Một cách hiểu khác khá cụ thể hơn về chính sách cho rằng, “chính sách lànhững quyết định, qui định của nhà nước (tức là các cấp chính quyền từ trung ươngđến địa phương) được cụ thể hoá thành các chương trình, dự án cùng các nguồn lực,vật lực, các thể thức, qui trình hay cơ chế thực hiện nhằm tác động vào đối tượng cóliên quan, thay đổitrạng thái của đối tượng theo hướng mà nhà nước mong muốn”(PeterBoothroyd,2003).

Trong thực tế, chính sách không chỉ sử dụng trong khu vực nhà nước, mà trongkhu vực tư nhân, các công ty, doanh nghiệp cũng ban hành chính sách để phát triển.Như chính sách để thu hút lao động, chính sách bán hàng… mục đích cuối cùng củachính sách là tập hợp các nguồn lực, giải pháp nhằm giải quyết một vấn đề đã đượctínhtoántừtrước.

Như vậy khi chính sách trong khu vực công, thì gọi là chính sách công, thườngchủ thể là nhà nước ban hành, còn do tư nhân ban hành thực hiện trong phạm vi hẹp,nhằm đạt được mục đích của tư nhân, thì gọi là chính sách tư: “Chính sách công là kếtquả ý chí chính trị của nhà nước được thể hiện bằng một tập hợp các quyết định có liênquan với nhau, bao hàm trong đó định hướng mục tiêu và cách thức giải quyết nhữngvấnđề côngtrongxãhội”(NguyễnHữuHải,2014).

Về chính sách giảm nghèo, Nguyễn Thị Hoa (2009) cho rằng:“Chính sáchXĐGN có thể được hiểu đó là những quyết định, qui định của nhà nước được cụ thểhoá trong các chương trình, dự án cùng với nguồn lực, vật lực, các thể thức, qui trìnhhay cơ chế thực hiện nhằm tác động vào các đối tượng cụ thể như người nghèo, hộnghèohayxãnghèovớimụcđíchcuốicùnglàXĐGN”.

Hay có thể khái quáthơn, chính sách giảm nghèo là: “Những quyết định, quyđịnh của nhà nước nhằm cụ thể hóa các chương trình dự án cùng với nguồn lực, vậtlực, các thể thức, quy trình hay cơ chế thực hiện nhằm tác động đến đối tương cụ thểnhư người nghèo, hộ nghèo hay xã nghèo với mục đích cuối cùng là xóa đói giảmnghèo”. (Nguyễn NgọcSơn, 2012)

Nếunhưchínhsáchgiảmnghèodonhànướcbanhànhmàhướngtớiđốitượnglà hộ đồng bào các DTTS sống ở vùng sâu vùng xa nơi mà cuộc sống còn nhiều khókhăn thì được gọi là: “chính sách giảm nghèo đối với hộ đồng bào dân tộc thiểu số”như CT135làmộtvídụ.

Nhưv ậ y c h í n h s á c h g i ả m n g h è o l à s ự c ụ t h ể h ó a c h ủ t r ư ơ n g , đ ư ờ n g l ố i c ủ a Đảngb ằ n g n h ữ n g q u y ế t đ ị n h , q u y đ ị n h c ụ t h ể c ủ a N h à n ư ớ c n h ằ m h ỗ t r ợ n g ư ờ i nghèo,hộnghèo,cộngđồngnghèovươnlênthoátnghèo.

Trong thực tiễn có nhiều cách để phân loại chính sách giảm nghèo tùy theo mụcđích của người nghiên cứu Có thể phân loại chính sách theo chủ thể ban hành như:Chính sách do Chính phủ, Quốc hội, các tổ chức chính trị xã hội ban hành…; chínhsáchdo T r u n g ư ơ n g , đ ị a p h ư ơ n g b a n hà n h H o ặ c p h â n l o ạ i th eo l ĩ n h v ự c c ủa c h í n h sách như: Chính sách tín dụng, chính sách khuyến nông, khuyến lâm; chính sách dậynghề, tạo việc làm…

H o ặ c t h e o p h ạ m v i ả n h h ư ở n g c ủ a c h í n h s á c h v à t í n h đ a c h i ề u của vấn đề đói nghèo, phân chia thành chính sách tác động gián tiếp và nhóm chínhsáchtácđộngtrựctiếp(NguyễnThịHoa,2009).

Chính sách tác động gián tiếp đến XĐGN đó là các chính sách kinh tế xã hộiđược triển khai nhằm thúc đẩy tăng trường kinh tế, giải quyết vấn đề công bằng xãhội Đây là những chính sách triển khai không phải đạt mục tiêu chính là XĐGNnhưng quá trình thực hiện chúng có thể tác động tích cực đến kết quả giảm đói nghèo.Ví dụ như chính sách hỗ trợ đầu tư về cơ sở hạ tầng giao thông, trường học, trạm ytế…

ChínhsáchtácđộngtrựctiếpđếnXĐGNđólàcácchínhsáchhỗtrợtrựctiếp đếnđốitượngnghèo.Cácchínhsáchnàynhằmvàomộtđốitượngnghèocụthểnào đó và mỗi chính sách bao giờ cũng có một mục tiêu cụ thể liên quan đến một nguyênnhân của đói nghèo Như các chính sách hỗ trợ trực tiếp cho người nghèo để tăng thunhập gồm: Hỗ trợ vay vốn tín dung, hỗ trợ đầu vào sản xuất (giống, phân bón, trâu bò,lợngà…),hỗtrợđấtsảnxuất…

Căn cứ vào 3 trụ cột tấn công đói nghèo của WB, các chính sách giảm nghèođược phân thành: (i) nhóm chính sách tạo cơ hội cho người nghèo; (ii) nhóm chínhsáchtraoquyền;và(iii)nhómchínhsáchansinhxãhội.

Căn cứ vào bản chất đa chiều của đói nghèo chính sách giảm nghèo được chialàm 4 loại Thứ nhất, nhóm chính sách nhằm tăng thu nhập cho người nghèo Thứ hai,nhóm chính sách nhằm tăng cường các khả năng tiếp cận dịch vụ xã hội cơ bản chongười nghèo Thứ ba, nhóm chính sách giảm thiểu rủi ro và nguy cơ dễ bị tổn thương.Thứ tư,nhómchínhsáchtăngcườngtiếngnóichongườinghèo.

Nhưv ậ y , v i ệ c p h â n l o ạ i c á c c h í n h s á c h g i ả m n g h è o c ũ n g m a n g t í n h c h ấ t tương đối, tùy thuộc vào mục đích, tính chất của người nghiên cứu, quản lý Trongkhuôn khổ nghiên cứu của luận án, tác giả lựa chọn cách phân loại chính sách giảmnghèot á c đ ộ n g g i á n t i ế p ( h ỗ t r ợ c ộ n g đ ồ n g ) v à t á c đ ộ n g t r ự c t i ế p ( h ỗ t r ợ h ộ g i a đình)đểphântích.

-Cấutrúccủamột chínhsách Để đánh giá chính sách được hiệu quả, việc phân tích cấu trúc của chính sách cóvai trò hết sức quan trọng Cung cấp thông tin để nhà nghiên lựa chọn phương phápđánh giá cho phù hợp Bất kì một chính sách nào cũng có cấu trúc, nguyên lý cụ thể.Chính sách giảm nghèo hay các chính sách công khác cũng bao gồm các phần chínhgồm:

Trong thực tiễn, nhiều chính sách không thể hiện rõ từng nội dung mà có thểlồng ghép các phần vào nhau Nhưng về cơ bản vẫn phải thể hiện được các nội dungnàythìchínhsáchđómớicóthểđưavàothựchiệnđược.

Đánhgiáchínhsách

Chính sách giảm nghèo được nhà nước ban hành nhằm mục tiêu hỗ trợ, giúp đỡhộ nghèo, đảm bảo công bằng, bình đẳng trong xã hội Đánh giá chính sách có vai tròquan trọng, cung cấp thông tin về kết quả, hiệu quả, những tồn tại, hạn chế bất cập củamột chính sách giảm nghèo để các cơ quan quản lý, cơ quan hoạch định, thực thi chínhsáchxemxét,điềuchỉnhchophùhợp. Để xem xét, đánh giá đúng kết quả của một chính sách là một nhiệm vụ hết sứckhókhăn,nhấtlàchínhsáchgiảmnghèocómụctiêuthựcthivìphúclợi,côngbằng xã hội Hiện nay có nhiều quan điểm, tiếp cận khác nhau về đánh giá chính sách TheoNguyễn Đăng Thành (2012):

“Đánh giá chính sách công là xem xét tổng thể các quyếtđịnh của nhà nước trong việc giải quyết một vấn đề cụ thể nào đó Đánh giá chính sáchkhôngchỉxemxétvềnộidungchínhsáchmà cònđánhgiácảvềcôngtácquảnlý ,thực thi chính sách”.Với quan niệm này, tác giả nhìn nhận đánh giá chính sách mộtcách tổng thể, theo chu trình của chính sách Đánh giá từ quá trình xây dựng, quản lýthựcthichínhsách.Tuynhiên,tácgiảchưađềcậpđếnviệcđánhgiátácđộng,hiệu quả của chính sách Cùng quan điểm tiếp cận về đánh giá tổ chức thực hiện chính sách,Đỗ Phú Hải, (2014) cho rằng:“Đánh giá chính sách công là các quy định, nguyên tắc,thông lệ mà một nhóm hoặc tổ chức sử dụng để thực hiện các quyết định và hành độngliênquanđếnđánhgiáchínhsách”.

Nhìn ở góc độ đánh giá kết quả đầu ra, Nguyễn Thị Hoa (2009), cho rằng:“Đánh giá chính sách là so sánh kết quả đạt được với các mục tiêu và đầu ra dự kiến,xác định tính hợp lý, hiệu quả, kết quả và tác động bền vững của chính sách đến đốitượng” Cùng quan điểm này, tác giả Nguyễn Hữu Hải (2014) cho rằng: “Đánh giáchính chính sách công là việc xem xét trung thực kết quả đầu ra các hoạt động trongchu trình chính sách công, nhận định có hệ thống những tác động do việc thực hiện cácgiải pháp chính sách công mang lại và so sánh nó với mục tiêu ban đầu để xác địnhmứcđộđạtđượcmụctiêumongmuốnvềlượngvàchất”

Như vậy có thể thấy đánh giá chính sách là một nội dung có phạm vi rộng,liênquan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực khác nhau Tùy thuộc vào mục đích của chủ thểđánh giá mà tiếp cận khái niệm đánh giá chính sách khác nhau Về tổng thể, đánh giáchính sách là xem xét toàn diện từ khâu lập kế hoạch, ra quyết định, tổ chức thực hiệnvàhiệuquả,tácđộngtạoratừ chínhsách.

Trong khuôn khổ, phạm vi của Luận án, NCS tiếp cận khái niệm đánh giá chínhsách của Nguyễn Thị Hoa và Nguyễn Hữu Hải, nhưng ở phạm vi hẹp hơn là đánh giátácđộngsaukhichínhsáchthựchiện.

Một chính sách khi được ban hành, hướng tới một đối tượng cụ thể nào đó, chủthể ban hành chính sách cũng muốn biết được hiệu quả do chính sách đó tạo ra Cụ thểlà chính sách giảm nghèo do Chính phủ ban hành khi thực hiện sẽ giúp được bao nhiêuhộ gia đình thoát nghèo? Chính sách có tạo ra những tác động tiêu cực nào không?Trong quá trình xây dựng và thực hiện chính sách có những nội dung nào chưa phùhợp,cònbấtcậpcầnphảiđiềuchỉnhchophùhợp? liệurằngchiphí,nguồnlựcbỏrađể thực hiện chính sách có hiệu quả không, đúng đối tượng không, có bị thất thoát lãngphí không… đây là những câu hỏi đặt ra mà Chính phủ, các cơ quan quản lý cần phảibiết để có quyết định cho phù hợp.

Và để trả lời những câu hỏi này, không có cách nàokháclàphảitổchứcđánhgiáchínhsách.

Trong thực tiễn tùy thuộc vào nhu cầumongmuốn biết thôngt i n c ủ a c h ủ t h ể mà có các hoạt động đánh giá khác nhau Ví dụ như muốn biết nội dung chính sách đóban hành có phù hợp không, công tác quản lý có bất cập không thì cần phải tổ chứcđánh giá và thu thập thông tin liên quan đến công tác xây dựng và tổ chức bộ máy, conngười tham gia quản lý chính sách; hoặc muốn biết quá trình thực hiện chính sách (bộmáy, ngân sách thực thi, văn bản ban hành…) có gặp vướng mắc gì không thì sẽ thuthậpthôngtinliênquanđếnviệctổchứcthựchiệnchínhsách…

Như vậy sẽ có nhiều cách để phân loại đánh giá chính sách, theo Nguyễn ThịHoa (2009), đánh giá chính sách giảm nghèo chia thành 3 loại gồm: (1) đánh giá quảnlý thực hiện chính sách; (2) Đánh giá tổ chức thực hiện chính sách; (3) đánh giá tácđộng chính sách Với cách phân loại này, tác giả đã gắn việc đánh giá chính sách vớitừng công đoạn của chu trình chính sách công Tuy nhiên cũng có những đánh giá kếthợp một, hai, hoặc cả ba loại đánh giá trên Trong đó đánh giá quản lý thực hiện chínhsách là xem xét tính phù hợp của chủ thể quản lý; các quyết định, chỉ đạo quản lý; xâydựngcácvănbảnhướngdẫn,thựchiệnchínhsáchvàcôngtáckiểmtra,giámsát,xửlý những vấn đềbất cập nảy sinh trong quát r ì n h t h ự c t h i c h í n h s á c h C ò n đ á n h g i á việc tổ chức thực hiện chính sách, là xem xét đánh giá nhiều nội dung liên quan đến tổchức, cán bộ thực thic h í n h s á c h c ó p h ù h ợ p k h ô n g , đ ả m b ả o đ ủ n ă n g l ự c k h ô n g ; nguồn lực thực hiện chính sách có kịp thời, đầy đủ không, giải ngân đúng đối tượngkhông…Đánh giá tác động của chính sách là xem xét chính sách đó có tác động nhưthếnàođếnđốitượngthụhưởng(gồmcả tácđộngtiêucựcvàtíchcực). Đồng quan điểm với cách phân loại trên, tác giả Đỗ Phú Hải (2014) cũng chiađánh giá chính sách công thành ba loại: (1) Đánh giá tác động của chính sách Là quátrình xem xét những tác động cả tích cực, tiêu cực đến đối tượng chính sách và các đốitượng ảnh hưởng khác; (2) Đánh giá việc thực hiện chính sách Là đánh giá các giảipháp và công cụ chính sách có được thực hiện đầy đủ không? Các chủ thể tham giachínhsáchnhưthếnào? Vànguồnlựcthựchiệnchínhsáchđượcthựchiệnđếnđâu;

(3) Đánh giá quản lý thực hiện chính sách Là xem xét việc chủ thể tham gia chínhsáchnhưthếnào?Cácquyếtđịnhthựchiệnchínhsáchcóđầyđủkhông?

Một số nhà nghiên cứu trên thế giới cũng chia đánh giá chính sách thành 3 loại,gồm: Đánh giá nhu cầu; đánh giá quy trình và đánh giá tác động của chính sách. Trongđó đánh giá tác động của chính sách là xem xét liệu chương trình, chính sách có tạo ratác động như mong đợi đối với các cá nhân hay đối tượng mục tiêu, các hộ gia đình,các thể chế, các đối tượng thụ hưởng của Chương trình hay nhờ vào các yếu tố khác.(Jean- PierreClingvàcộngsự,2008)

Tuy nhiên dưới góc nhìn của khoa học quản lý hành chính, tác giả Nguyễn HữuHải (2014) cho rằng: “Ở một góc độ chung nhất, các đánh giá chính sách công có thểđược phân loại thành đánh giá chính trị, đánh giá hành chính và đánh giá tư pháp”.Trong đó đánh giá hành chính, là xem xét các chính sách đang thực hiện có hoàn thànhmục tiêu đề ra hay không vàm ứ c c h i p h í b ỏ r a n h ư t h ế n à o , v à g á n h n ặ n g c ó t h ể đ ặ t lên vai của mỗi người dân như thế nào? Còn đánh gia tư pháp là xem xét những vấn đềbấtc ậ p , m â u t h u ẫ n c ó t h ể c ủ a c h í n h s á c h v ớ i c á c v ă n b ả n H i ế n p h á p , L u ậ t c ó l i ê n quan, hoặc các hành vi hành chính, các quyền cá nhân của con người tham gia vào chutrình chính sách… Tuy nhiên căn cứ vào nội dung đánh giá chính sách, tác giả chorằng, tùy thuộc vào mục đích, yêu cầu của chủ thể mà có các loại hình đánh giá khácnhau Khái quát chung đánh giá chính sách chia thành 5 loại:

(1) Đánh giá đầu vào củachính sách công; (2) đánh giá đầu ra của chính sách; (3) đánh giá hiệu lực thực hiệnchinh sách;

(4) đánh gia hiệu quả mang lại của chính sách; (5) đánh giá quá trình thựchiệnchínhsách.

Như vậy, dù có phân loại như thế nào đi nữa, thì đánh giá chính sách đều hướngtới mục đích làm cho việc xây dựng và thực hiện chính sách được tốt hơn, chính sáchpháthuyđượch i ệ u q u ả hơ n , í t tố nk é m c h i p h í hơ n Đ á n h g i á c h í n h s ác h c ó n h i ề u cáchđ ể p h â n l o ạ i , t ù y t h u ộ c v à c h ủ t h ể đ á n h g i á v à n h u c ầ u c ủ a c ơ q u a n q u ả n l ý Trong đó đánh giá tác động chính sách được xem là phức tạp, khó thực hiện nhất nênnội dung này ít được thực hiện, mà chủ yếu tập trung vào loại hình đánh giá quản lýchínhsáchvàtổchứcthựchiệnchínhsách(NguyễnĐăngThành,2012).

Trong phạm vi, nội dung của Luận án, NCS tiếp cận phân loại đánh giá chínhsách của Nguyễn Thị Hoa và Đỗ Phú Hải Theo đó đánh giá chính sách được chiathành 3 loại: (1) đánh giá quản lý thực hiện chính sách;( 2 ) Đ á n h g i á t ổ c h ứ c t h ự c hiện chính sách; (3) đánh giá tác động chính sách Trong đó đánh giá tác động củachínhsáchđượcluậnánlựachọnđể nghiêncứu.

Đánhgiátácđộngcủachính sách

Hiện nay có một số quan niệm khác nhau về đánh giá tác động của chính sách,trong đó Luận án đồng tình và sử dụng khái niệm: “Đánh giá tác động là tìm hiểu xemnhững thay đổi trong phúc lợi có thực sự là kết quả của can thiệp chính sách, dự án,hay chương trình hay không Hay nói cách khác, đánh giá tác động tìm cách xác địnhxem có thể biết được hiệu quả của chương trình hay không” (Shahidur r. khandker vàcộngsự,2010).

Trong nghiên cứu của Lê Việt Phú (2016), tác giả đưa ra khái niệm về đánh giátác động của chính sách, nhưng tập trung vào làm rõ phương pháp hơn là bản chất củađánh giá tác động: “đánh giá tác động của chính sách là so sánh giữa kết quả đã thựchiện dưới tác động của chính sách với kết quả có thể đã xảy ra trong điều kiện khôngcó chính sách Kết quả có thể xảy ra khi không có chính sách gọi là phản thực hoặcphảnchứng”.

Mục tiêu của chính sách giảm nghèo là những hoạt động can thiệp, hỗ trợ để tạora những thay đổi về đời sống của hộ gia đình nghèo Những thay đổi có thể là thunhập, đời sống văn hóa, giáo dục… Về lý thuyết, chúng ta hoàn toàn có thể quan sát,tính toán được sự thay đổi này dựa trên kết quả điều tra, thu thập thông tin sau khichínhsáchđãkếtthúc.Câuhỏiđặtralàliệurằngnhữngthayđổinàycóphảilàkết quả của quá trình triển khai thực hiện chính sách hay không? Quá trình đi tìm câu trảlời cho câu hỏi này gọi là đánh giá tác động của chính sách Tuy nhiên để trả lời đượcchính xác cho câu hỏi này hoàn toàn không dễ dàng, đòi hỏi điều tra quy mô lớn, chiphí khá tốn kém, kĩ thuật thực hiện phức tạp Vì vậy, phương pháp này ít được các nhàquảnlýsửdụng.

-Phânloại đánh giátácđộng: Đánh giá tác động định lượng của chính sách có hai loại là đánh giá tiên nghiệmvàhồicứu(ShahidurR.Khandkervàcộngsự,2010)haymộtsốtàiliệugọilà đánhgiátrướctrướckhichínhsáchthựchiện,hoặcsaukhichínhsáchđãkếtthúc. Đánh giá trước là phân tích, xem xét những tác động tiềm tàng của chính sáchđể đề xuất các giải pháp cho phù hợp Về phương pháp có thể sử dụng một số mô hìnhgiả định để mô phỏng chính sách và tác động của chính sách trong tương lai nếu chínhsách đó được thực hiện Hiện nay ở nước ta, đánh giá trước chính sách là yêu cầu bắtbuộc trong quy trình xây dựng chính sách công được quy định trong Luật Đầu tư côngnăm 2015 và thường được thực hiện bởi cơ quan xây dựng chính sách, hoặc do đơn vịtư vấn độc lập thực hiện trước khi trình chính sách đó lên cơ quan có thẩm quyền phêduyệt Ví dụ như xây dựng Chương trình Mục tiêu quốc gia giảm nghèo bền vững, saukhidựthảoxongChủtrương đầutưChươngtrình,cơquanxây dựngcầnxâyd ựngbáo cáo đánh giá tác động của Chương trình kèm theo hồ sơ để trình Quốc hội thôngqua.ĐâylàyêucầubắtbuộctronghồsơcủaChươngtrình. Đánh giá sau chính sách là phân tích, đánh giá tác động thực tế sau khi chínhsách thực hiện ảnh hưởng đến đối tượng như thế nào (Đỗ Phú Hải, 2014) Đánh giá tácđộng sau khi chính sách được thực hiện một thời gian, hoặc khi chính sách đã kết thúcđể xem xét hiệu quả đạt được của chính sách là gì, tác động thực tế của chính sách đếnđối tượng như thế nào, so sánh với kỳ vọng ban đầu đặt ra Đánh giá này có ý nghĩaquan trọng, để xem xét có tiếp tục thực hiện chính sách đó nữa hay không, hoặc nếutiếptụcthìthayđổi,điềuchỉnhnhưthế nàochophùhợp.

Trong thực tế đánh giá tác động định lượng sau chính sách có thể tốn kém chiphí hơn so với đánh giá trước chính sách vì đòi hỏi phải thu thập dữ liệu về các kết quảthực hiện chính sách ở nhiều nhóm đối tượng khác nhau Kết quả đánh giá trước chínhsách có vai trò khá quan trọng, là cơ sở để đánh giá sau chính sách đối chiếu, so sánh.Đốivớichính s ác h g iả mnghèo,đá nh g i á sau ch í n h sách l à xem chính sách sa u k hi thực hiện đã tác động như thế nào đến hộ nghèo, lợi ích họ được hưởng là gì về thunhập,đờisống,môitrường,nănglực…

Như vậy đánh giá tác động của chính sách cũng có nhiều loại hình thực hiện.Nếu theo thời gian thực hiện chính sách, thì có đánh giá trước và sau khi chính sáchđược thực hiện Trong khuôn khổ nghiên cứu, Luận án lựa chọn đánh giá sau chínhsách,saukhiCT135đãkếtthúcgiaiđoạnIIvàonăm2010.

Chúng ta đều biết ngay khi không có can thiệp từ chính sách giảm nghèo thìnhững tác động khác về môi trường, điều kiện kinh tế-xã hội, hay các chính sách liênquan kháccũnglàmthayđổiviệclàm,chi tiêu…dođócũnglàm biếnđổivềthu nhập,

Tác động của chính sách

Y0 t=0 t=1 thay đổi đời sống văn hóa, giáo dục của hộ gia đình Nghĩa là ngay khi không có chínhsách thực hiện, xét trong một khoảng thời gian nhất định thì tự thân hộ gia đình đócũng có “thay đổi” Còn khi có chính sách, có thể sẽ tác động đến sự “thay đổi” của hộgiađì nh h ơ n S ự t á c đ ộ n g đ ó cót h ể l à m c h o h ộ g ia đ ìn h t h a y đổin h a n h h ơ n , h o ặc cũng có thể là chậm hơn Nhiệm vụ của nhà nghiên cứu là cần phải tính toán, ướclượngxemchínhsáchtácđộngnhư thế nàođếnsựthayđổicủahộgiađình.

+CSlàchínhsáchgiảmnghèo:CS=0làkhôngthựchiệnchínhsách;CS=1làcóthựchiệnchính sách

=0;Y1l à thunhậpcủahộgiađìnhtrongđiềukiện:CS=0vàt=1;Y2l à thunhậpcủahộgiađìnht rongđiềukiện:CS=1vàt=1.

Chúng ta hoàn toàn có thể biết được Y0,Y2dựa trên kết quả tính toán từ số liệuđiều tra, thống kê trước và sau khi thực hiện chính sách Còn Y1chưa biết, vì một hộgia đình trong cùng một khoản thời gian không thể đồng thời vừa thực hiện chính sáchvà vừa là hộ không thực hiện chính sách Nếu như không biết được Y1hoặc đại lượnggầnvớiY1thìsẽkhôngtínhtoánđượctácđộngcủachínhsách. Để giải quyết vấn đề này, các nhà nghiên cứu đã lựa chọn nhóm hộ gia đìnhkhông tham gia thực hiện chính sách, nhưng có đặc điểm giống hoặc gần giống với hộthực hiện chính sách để đối chiếu, so sánh Nhóm không tham gia thực hiện chính sáchnày gọi là nhóm “phản thực”, một số tài liệu gọi là nhóm đối chứng (Shahidur r.khandkervàcộngsự,2010).

Như vậy đánh giá tác động của chính sách là so sánh giữa kết quả thực tế dochính sách tạo ra (gọi là nhóm can thiệp) với nhóm phản thực, hay nhóm đối chứng.Trong khi tình huống phản thực lại không được quan sát, hay chúng ta đang thiếu dữliệu Vì vậy nhiệm vụ của người nghiên cứu là thu thập dữ liệu, xây dựng nhóm đốichứng và xây dựng mô hình để ước lượng tìm ra quy luật của Y1.(Luận án thống nhấtgọilànhómchínhsáchvànhómđốichứng).

Việc tìm ra hai nhóm có cùng đặc điểm ban đầu (ví dụ cùng thu nhập Y0) để sosách trước và sau khi thực hiện chính sách giảm nghèo là rất khó khăn, gần như khôngxảy ra trong thực tiễn, mà chỉ có thể có trong môi trường nghiên cứu, phòng thínghiệm Vì một chính sách giảm nghèo thường có chu kỳ thực hiện dài (ít nhất khoảng5 năm), đối tượng thực hiện liên quan đến con người và hộ gia đình; phạm vi thực hiệnrộng, có thể là cả nước hoặc một tỉnh, huyện, xã… do đó không thể tạo ra môi trườngthí nghiệmvới hainhóm:“chính sách”và “đốichứng” cócùngđặc điểmbanđầu làY0

Mặt khác khi chính sách giảm nghèo của Chính phủ được ban hành, thì đối tượngđược hưởng lợi sẽ là tất cả hộ nghèo thỏa mãn tiêu chí, điều kiện của chính sách trênphạm vi cả nước Như vậy nếu chọn ra một nhóm “đối chứng” sẽ không thể có đặcđiểm ban đầu giống như nhóm

“chính sách”, không thể có cùng Y0.Thông thườngnhóm không được hưởng chính sách giảm nghèo sẽ là những hộ không nghèo, hoặc đãthoát nghèo, hoặc không ở những vùng ĐBKK có xuất phát điểm tốt hơn nhóm hưởnglợi từ chính sách và không cùng đặc tính với nhóm chính sách. Với tình huống này thìviệc xây dựng nhóm đối chứng để nghiên cứu đánh giá định lượng sẽ phải ước lượngsaisốdokhôngtìmrađượchainhómcócùngY0.

* Mô hình hóa nhóm đánh giá tác động trong điều kiện hai nhóm “chính sách” vànhóm“đốichứng”khôngcùngY0:

+ CS là chính sách giảm nghèo: CS=0 là không thực hiện chính sách (nhóm đốichứng);CS=1làcóthựchiệnchínhsách(nhómchínhsách);

+ t là thời gian thực hiện chính sách: t=0 thời điểm bắt đầu thực hiện chính sách;t=1làthờiđiểmkếtthúcthựchiệnchínhsách; g

Giả sử Y là thu nhập của hộ gia đình, trong đó: Y0thu nhập của hộ gia đình thuộcnhóm chính sách tại thời điểm t = 0 (CS= 1, t=0); Y1là thu nhập của hộ gia đình thuộcnhómđốichứngtạithờiđiểmt= 0(CS=0,t=0).

Y4và Y3là lần lượt là thu nhập của nhóm chính sách và nhóm đối chứng tại thờiđiểm t=1 Về lý thuyết,tác động của chính sách là Y4– Y2 Tuy nhiên chúng ta khôngbiết được Y2,nhưng có thể tính toán được Y3(Nhóm đối chứng) thông qua điều tra,phân tích thống kê Vì vậy cần phải tính toán Y2thông qua Y3.Nếu Y3-Y2càng nhỏ thìđặc tính của nhóm đối chứng càng gần với nhóm chính sách (Y3-Y2càng nhỏ thì sai số tácđộng chính sách càng thấp) Khi đó tác động của chính sách trong điều kiện sai số chophéplàướclượngsosáchkếtquảgiữanhómchínhsáchvànhómđốichứng.Nhiệmvụcủanhàn ghiêncứulàphảichọnranhómđốichứngsaochoY3-Y2nhỏnhất.(Hình1.2)

Hình 1.2 Tác động của chính sách trong điều kiệnnhómchínhsáchvà nhómđốichứng khôngcùngđặcđiểm

Hộ giađình dântộcthiểusố

Trên thế giới hiện nay, khái niệm “Dân tộc thiểu số” được hiểu theo nhiều cáchkhác nhau, tùy theo từng hoàn cảnh, điều kiện, lịch sử, chính trị xã hội cụ thể của mỗinước Theo tuyên ngôn về quyền của những người thuộc các nhóm thiểu số về dân tộchay tộc người, tôn giáo và ngôn ngữ, của Hội Đồng Liên Hợp Quốc (1992): “Dân tộcthiểu số được xác định dùng để chỉ một nhóm người cư trú trên lãnh thổ của một quốcgia có chủ quyền mà họ là công dân; duy trì mối quan hệ lâu dài với quốc gia mà họđang sinh sống; thể hiện bản sắc riêng về chủng tộc, văn hóa, tôn giáo và ngôn ngữ củamình; đủ tư cách đại diện cho nhóm dân tộc của họ mặc dù có số lượng ít hơn ở nướcnày; có mối quan tâm đến bảo tồn bản sắc chung của họ, bao gồm các yếu tố văn hóa,phong tục tập quán, tôn giáo và ngôn ngữ của họ” Với quan niệm này, Liên Hợp quốccho rằng, DTTS là chỉ cộng đồng người có cùng đặc điểm về văn hóa, ngôn ngữ… vàcó mối quan hệ lâu dài với quốc gia mà họ đang sinh sống, nhưng đồng thời phải códânsốíthơn.

Tuy nhiên ở khu vực Châu Âu, DTTS dùng để chỉ một nhóm người đến từ mộtquốc gia khác đến cư trú trên lãnh thổ của quốc gia thuộc Liên Hiệp Âu Châu và cóquốc tịch của khối Âu Châu (Công ước của Liên Hiệp Âu Châu) Như vậy đối vớiChâu Âu, DTTS quan niệm khác với Liên Hợp quốc, họ cho rằngn h ữ n g n g ư ờ i n h ậ p cư trongkhốiChâuÂumớilàngườiDTTS.

Có thể thấy quan niệm về DTTS đến nay vẫn còn có nhiều cách hiểu, xác địnhkhác nhau Tùy thuộc vào từng điều kiện, hoàn cảnh của mỗi quốc gia, vùng, lãnh thổ.Đối với Việt Nam ngay khi nước nhà độc lập, các nhà khoa học đã quan tâm, nghiêncứu về các dân tộc và sử dụng khái niệm DTTS của Liên Hợp quốc để vận dụng vàotình hình điều kiện, hoàn cảnh của nước ta Để phục vụ quản lý nhà nước về công tácdân tộc, khái niệm DTTS là chỉ những dân tộc, tộc người có dân số ít hơn dân tộcKinh: “Dân tộc thiểu số là những dân tộc có số dân ít hơn so với dân tộc đa số trênphạm vi lãnh thổ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam; “Dân tộc đa số là dân tộccó số dân chiếm trên 50% tổng dân số của cả nước, theo điều tra dân số quốc gia”(Nghị định 05/2011).Ngoài ra để xây dựngchính sách bảo tồn vàp h á t t r i ể n c á c d â n tộc rất ít người, trong Nghị định 05 đưa ra khái niệm về “dân tộc thiểu số rất ít người”là dân tộc có số dân dưới 10.000 người và “DTTS có khó khăn đặc biệt” là những dântộc có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn đáp ứng các tiêu chí về nghèo vàđiệukiệnsống.

Trên cơ sở nghiên cứu của các nhà khoa học, từ năm 1979 Tổng cục Thống kê đãtiến hành tổng điều tra dân số và ban hành danh mục dân số các dân tộc ở nước ta.Theo đó, nước ta có 54 dân tộc, dân tộc Kinh chiếm đa số có dân số chiếm trên 80%,cácdântộccònlạicódânsốít,gọilàcácDTTS.

Khái niệm vùng DTTS hiện nay vẫn còn nhiều tranh cãi và có nhiều quan điểmkhác nhau và chưa có định nghĩa rõ ràng Theo nghĩa chung nhất, vùng là phần đất đai,hoặc là khoảng không gian tương đối rộng có những đặc điểm nhất định về tự nhiên vàxã hội, phân biệt với các phần khác ở xung quanh (Từ điển tiếng Việt 1994) Để phụcvụ cho công tác quản lý nhà nước, năm 2011, Chính phủ ban hành Nghị định số 05 vềCông tác dân tộc, trong đó có định nghĩa vùng DTTS là:

“Vùng dân tộc thiểu số là địabàn có đông các dân tộc thiểu số cùng sinh sống ổn định thành cộng đồng trên lãnh thổnướcCHXHCNViệtNam”.

Cho đến nay các nghiên cứu vẫn sử dụng khái niệm vùng DTTS này củaChínhphủ.Tuynhiên,kháiniệmnàycònkháchungchungvàchưarõ,nhấtlànộihàm:“có đông đồng bào các dân tộc thiểu số sinh sống ổn định thành cộng đồng” dẫn đến rấtkhóđể chỉrađâulàvùngDTTS.

Việc xác định rõ địa bàn vùng DTTS có vai trò hết sức quan trọng để xây dựngvà triển khai nhiều chính sách dân tộc Vì vậy Ủy ban Dân tộc đã tham mưu cho ChínhphủbanhànhtiêuchíđểphânđịnhvùngDTTStheotrìnhđộpháttriển.Trên cơsởtiêu chí được ban hành, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành các quyết định để phân địnhvùngDTTStheotrìnhđộpháttriển.TheođóvùngDTTSđượcxácđịnhgồm458huyệncủa51tỉnhlàđ ịabànsinhsốngcủakhoảng95%ngườiDTTS.

Như vậy có thể xác định địa bàn gồm 458 huyện của 51 tỉnh là vùng DTTS ởnước ta Đây là cơ sở, đối tượng để xây dựng và triển khai thực hiện nhiều chính sáchdântộc,trongđócóCT135.

Hộ gia đình là tập hợp nhóm người có quan hệ hôn nhân, huyết thống và nuôidưỡng Theo quy định của Bộ luật dân sự năm 1995, điều chỉnh, bổ sung năm 2005:“Hộ gia đình là chủ thể của quan hệ dân sự khi các thành viên của một gia đình có tàisản chung để hoạt động kinh tế chung trong quan hệ sử dụng đất, trong hoạt động sảnxuất nông, lâm, ngư nghiệp và trongm ộ t s ố l ĩ n h v ự c s ả n x u ấ t , k i n h d o a n h k h á c d o phápluậtquyđịnh”.

Tài sản chung của hộ gia đình gồm tài sản do các thành viên cùng nhau tạo lậpnên hoặc được tặng cho chung và tài sản riêng của các thành viên nhưng được thoảthuận gộp vào khối tài sản chung Các thành viên của hộ gia đình chiếm hữu và sửdụng tài sản chung của hộ theo phương thức thoả thuận Chủ hộ là đại diện của hộ giađình trong các giao dịch dân sự vì lợi ích chung của hộ Cha, mẹ hoặc một thành viênkhácđãthànhniêncóthể làchủhộ.

Với quan niệm như trên, để phục vụ cho việc tổ chức triển khai thực hiện cácchính sách giảm nghèo, Ủy ban Dân tộc, với chức năng là cơ quan tham mưu choChính phủ quản lý nhà nước về công tác dân tộc đã ban hành văn bản, xác định hộDTTS:“Hộdântộcthiểusốlàhộcóítnhấtv ợ , h o ặ c c h ồ n g l à n g ư ờ i D T T S ” (T hôngtư02/2017/TT-UBDT).

Với quan niệm như trên, thì hộ gia đình người DTTS không nhất thiết cả vợ vàchồng là người DTTS, mà có thể chồng, hoặc vợ là người dân tộc Kinh, cũng được xácđịnh là hộ DTTS Đây là cơ sở để thực hiện các chính sách của Đảng và Nhà nước đốivớiđồngbàoDTTS.

Tổngquan nghiêncứu

Nghiêncứutrênthếgiới

Giảm nghèo bền vững cho những người yếu thế, người DTTS sinh sống ở vùngsâu xa, miền núi, hải đảo luôn là mục tiêu được quan tâm hàng đầu ở nhiều nước trênthế giới, đặc biệt là ở các nước đang phát triển (Parker và cộng sự, 2008) Để có cơ sởxây dựng và ban hành CSGN, các nhà nghiên cứu đã cố gắng tìm ra các nhân tố ảnhhưởng đến tình trạng nghèo của hộ gia đình Về mặt lý thuyết khung sinh kế bền vững(Sustainable Livelihood Framework – SLF) do DFID đề xuất năm 1999 là một công cụrấthữuíchđốivớicácnghiêncứugiảmnghèo(Huavàcộngsự,2017).

Theo nghiên cứu của DFID (1999), tài sản sinh kế của hộ (household’s livelihoodassets) bao gồm 5 thành phần chính đó là: Vốn tự nhiên, vốn con người, vốn vật chất,vốn tài chính, và vốn xã hội Vốn con người (human capital) được hiểu là số lượng vàchất lượng của lực lượng lao động mà hộ gia đình sẵn có Vốn xã hội (social capital)liên quan đến các tài nguyên xã hội mà con người có thể sử dụng để đạt được mục tiêusinh kế của họ chẳng hạn các mạng lưới, các mối quan hệ, các sự kết nối mà con ngườicó thể tiếp cận rộng hơn với các tổ chức, các nhóm sở thích để đạt được mục tiêu chiasẻ và trao đổi Vốn tự nhiên (natural capital) là các vật liệu tự nhiên hữu ích đối vớisinhkếcủaconngườibaogồmcácloạihànghóacôngcộngvôhình(bầukhíquyển,đ a dạng sinh học), hoặc các tài sản sử dụng trực tiếp trong quá trình sản xuất (đất đai,cây cối ) Vốn vật chất (physical capital) của hộ bao gồm các cơ sở hạ tầng cơ bảnnhưhệthốnggiaothông,nhàcửa,nguồnnước,nguồncungcấpnănglượng,côngc ụvà dụng cụ sản xuất Vốn tài chính (financial capital) là các tài nguyên tài chính để đạtđược các mục tiêu sinh kế chẳng hạn như tính sẵn có của trữ lượng tài chính, khả năngtiếpcậnvớicácnguồntàichính.

Cùng quan điểm với nghiên cứu của DFID, Mwanza (2011) cho rằng: Những yếutố tác động đến thu nhập của hộ gia đình bao gồm: Vốn tự nhiên, vốn tài chính, vốncon ngườivàvốnxãhội.Vốntựnhiênlàđấtđai, nước,không khí làcơsởchotấtcả các hoạt động kinh tế của con người Vốn tài chính bao gồm các khoản tiết kiệm và tíndụng, cho biết khả năng của một hộ gia đình để tiết kiệm và tiếp cận tín dụng cho đầutư trong bất kỳ các hoạt động tạo thu nhập Vốn con người mô tả các yếu tố như giáodục, lực lượng lao động và giới tính Vốn xã hội thể hiện chủy ế u ở m ố i q u a n h ệ x ã hội,mứcđộthamgiacáchoạtđộngcộngđồng.

Chođ ế n n a y chính p h ủ c á c n ư ớ c k h i x â y dưng c á c c h í n h s á c h g i ả m n g hè o v à phát triển kinh tế-xã hội đều dựa trên khung sinh kế này Trong đó tùy thuộc vào đặcđiểmtìnhhìnhmàchínhsáchlựachọnmứcđộđầutưkhácnhau.Mộtsốnghiêncứuđã đề cao vai trò của vốn vật chất, phát huy lợi thế của cộng đồng (cơ sở hạ tầng, đấtđai, rừng và các điều kiện tự nhiên ) để giảm nghèo cho vùng DTTS và miền núi ởnhiều nước trên thế giới Parker và cộng sự (2008) chỉ ra rằng, sự cải thiện một cáchhiệu quả các dịch vụ về cơ sở hạ tầng giao thông, nguồn cung nước sinh hoạt, nguồncung năng lượng sẽ có tiềm năng và cơ sở để giảm nghèo ở các nước đang phát triển;còntheoScheidel(2016),xácđịnhrõquyềnsởhữuđấtđailàcáchđểgiúpngườidânở các vùng khó khăn, vùng DTTS có thể thoát nghèo; theo Rueff và cộng sự (2008),mặcdùcóxuhướnggiảmnhưnglâmsảnngoàigỗvàcácnguồnthutừrừngvẫn làmột nguồn thu đáng kể góp phần giảm nghèo cho những người yếu thế ở Palestine vàIsrael.

Một số nghiên cứu khác đã đề cao vai trò,yếu tố con người, nhânk h ẩ u c ủ a h ộ gia đình đối với giảm nghèo bền vững Những hộ gia đình mà chủ hộ là người có họcvấn, trình độ cao có khả năng tiếp cận những công việc cóm ứ c l ư ơ n g c a o n ê n t h u nhập sẽ cao hơn, vì vậy khả năng thoát nghèo sẽ càng lớn (Haijra Bibi,

2005) Cũng đềcao vai trò yếu tố nhân khẩu của hộ gia đình, nghiên cứu của Alam (2006) cho rằng,việc phát triển các trung tâm học tập nhân dân (people’s learning center) để nâng caotrình độ dân trí cho người nghèo, đặc biệt là phụ nữ là một trong các yếu tố góp phầnquan trọng trong công tác giảm nghèo ở Bangladesh Đồng tình với quan điểm này,Walingo(2006)đãchỉrarằngcácchươngtrìnhgiáodụctrọngđiểmsẽlàgiảipháphữuhiệu trong công tác giảm nghèo ở Kenya Theo Hilal (2012), giáo dục và đào tạo nghềchothanhniênvàphụnữởnhữngvùngkhókhănởPalestinelàcáchgiúphọcóthểtiếpcậnđượcvới thịtrườnglaođộngvàtừđósẽgiúphọgiảmnghèobềnvững.Vìvậy,đầutưchogiáodụcđểnângcaoc hấtlượngvốnconngườilàcáchgiảmnghèohiệuquảđốivớitấtcảcácnước,đặcbiệtlàcácnướcđangp háttriển(MundyandMenashy,2014).

Cải thiện vốn tài chính (financial capital) của hộ là một trong các giải pháp giảmnghèo hiệu quả được đề cập đến trong nhiều các nghiên cứu Nguồn vốn tài chính củahộliênq ua n đ ế n các n g u ồ n tíndụng,cáccơhộit iế pcận thịtrường y ế u tố đầ u vào cũng như thị trường sản phẩm đầu ra, các cơ hội để tạo ra các nguồn thu nhập khácnhau Akhter và Daly (2009) kết luận rằng hai kênh trung gian tài chính là tiết kiệm vàtíndụngrấthữuíchchocôngtácgiảmnghèoởrấtnhiềunước.

Chính sách giảm nghèo ở các quốc gia còn được thể hiện thông qua việc cải thiệnvốn xã hội của cho người nghèo và những người yếu thế Theo Echeverri-Gent (1992),sự tham gia của cộng đồng để xác định nhu cầu của người nghèo là rất cần thiết trongviệcxâydựngcácchươngtrìnhgiảmnghèoởẤnĐộ.Nhậnđịnhnàycũngtươngt ựvới kết luận củaBastiaensen vàcộng sự (2005) đó làcác tổchứcở đ ị a p h ư ơ n g c ó đóng góp rất hiệu quả trong các chương trình giảm nghèo ở các quốc gia Sarker vàRahman (2007) đã nhấn mạnh vai trò quan trọng của lĩnh vực tư nhân và các tổ chứcphichínhphủđếncôngtácgiảmnghèoởBangladesh.

Mộts ố n g h i ê n c ứ u t r ê n t h ế g i ớ i đ ã n g h i ê n c ứ u v à t i ế p c ậ n g i ả m n g h è o t h e o khung sinh kế Các giải pháp chính sách đưa ra nhằm tập trung cải thiện các nguồnvốn về: Vốn tài chính, vốn xã hội, vốn con người, vốn vật chất, vốn tự nhiên Đây là cơsở rất quan trọng để xây dựng khung phân tích chính sách và đánh giá tác động củacácchínhsáchgiảmnghèo

V ì vậy đãc ó m ộ t s ố n g h i ê n c ứ u đư ợc t h ự c t hi đ ể đá nh g i á t á c đ ộ n g , h i ệ u quảcủac hínhsách. Đầu tiên là nghiên cứu làm rõ cơ sở lý luận, quy trình, phương pháp đánh giáchính sách công, chính sách giảm nghèo Peter Boothroyd (2003) đã nghiên cứu vàxuấtb ả n c u ố n s á c h : “ Đ á n h g i á c h í n h s á c h : T ừ p h ư ơ n g p h á p t h ự c t ế đ ế n t h ó i q u e n cùng tham gia” Tác giả đã đưa ra khái niệm và quy trình về một một quy trình củađánhgiáchínhsách;đưaramộtsố lýthuyếtvề phântíchchiphílợi ích,phântíc htácđ ộ n g c ủ a c h í n h s á c h l ê n x ã h ộ i v à m ô i t r ư ờ n g v à p h ư ơ n g p h á p đ á n h g i á c h í n h sách cùng có sự tham gia của cộng đồng và người dân thụ hưởng chính sách Có thểnóic u ố n s á c h k h á b ổ í c h , c u n g c ấ p c h o n h à n g h i ê n c ứ u m ộ t c á c h n h ì n t ổ n g q u a n nhấtvềđánhgiáchínhsáchcông,chínhsáchgiảmnghèo.

Tiếp tục nghiên cứu và làm rõ cơ sở lý luận về đánh giá chính sách, năm 2010,dưới sự tài trợ của WB, Shahidur R Khandker và cộng sự (2010) đã xuất bản cuốnsách “cẩm nang đánh giá tác động, các phương pháp định lượngv à t h ự c h à n h”, tácgiảchorằngcó3loạiđánhgiáchínhsáchgồm:Đánhgiáquátrình,đánhgiáchiphí- lợi ích và đánh giá tác động của chính sách Trong đó đánh giá tác động của chính sáchlà đi tìm câu trả lời cho câu hỏi: “Liệu chương trình có tạo ra những tác động mongmuốn tới cá nhân, hộ gia đình hay không? Liệu tác động thay đổi này có phải do việcthực hiện chương trình mang lại hay không?”Nghiên cứu và trả lời được câu hỏi nàysẽ cung cấp thông tin rất có giá trị cho các chính phủ, nhà quản lý điều chỉnh và thaythế chính sách nếu như chính sách đó kém hiệu quả Ngoài phần tổng quan chung vềđánh giá chính sách, cuốn sách đã đi sâu nghiên cứu, giới thiệu về các phương phápđịnhlượngtrongđánhgiátácđộng.

Măc dù lý thuyết về đánh giá tác động chính sách đã được một số nghiên cứu làmrõ, nhưng trong thực tiễn phương pháp đánh giá này vẫn ít được triển khai thực hiện.Judy L Baker (2002) cho rằng:

“trên thế giới, nhiều chính phủ, nhà quản lý dự án vẫnngần ngại tổ chức hình thức đánh giá này Họ cho rằng tổ chức đánh giá tác động củachính sách tốn kém về chi phí và mất khá nhiều thời gian, kỹ thuật thực hiện khá phứctạp, số liệu không đầy đủ Đặc biệt là đôi khi kết quả đánh giá không được tích cựcnhưkìvọngcủanhàquảnlý,thậmtrícònngượclại”.

Tuy nhiên do đòi hỏi của thực tiễn, nhất là cơ quan quản lý, nhà đầu tư khi bỏngân sách để đầu tư vào các chính sách, họ cũng muốn biết những hiệu quả, tác độngthực sự của chính sách đến đối tượng mình quan tâm là gì? Vì vậy thời gian qua đã cómộtsốcácnghiêncứusửdụngcảphươngphápđịnhtínhvàđịnhlượngđểđánhgiá tácđộngcủamộtsốchínhsáchhỗtrợgiảmnghèo:

Khandker, Shahidur R.(1998) đã sử dụng phương pháp định lượng để đánh giáchương trình tài chính vi mô, xem chính sách có thực sự giúp đỡ cho người nghèokhông Ví dụ chính sách cụ thể là chương trình tài chính vi mô ở Bangladet (DoesMicrofinanceReallyHelpthePoor?

NghiêncứuởViệtNam

-Nghiêncứuvềgiảmnghèovàchínhsáchgiảmnghèo Ở Việt Nam, giảm nghèo là Chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước Vì vậy thờigian qua đã có một số các nghiên cứu làm rõ cơ sở lý luận, nhận thức về nguyên nhân,cácyếutốảnhhưởngđếnngườinghèo.Kếtquảnghiêncứunàycóýnghĩacungcấ pcơsởphụcvụchocácChínhphủxâydựngchínhsáchgiảmnghèo.

Nhằm hỗ trợ Việt Nam thực hiện xóa đói, giảm nghèo, từ năm 1995, WB đã cónghiên cứu đánh giá cơ bản về tình trạng nghèo, nguyên nhân dẫnđ ế n n g h è o v à c ó mộtsốkhuyếnnghịCSGNđốivớiViệtNam.WBchorằng,CSGNởViệtNamcầ ntập trung giải quyết các vấn đề về đất đai, cơ sở hạ tầng, giáo dục,y t ế v à k h u y ế n nông, khuyến lâm Đây là những vấn đề cơ bản của người nghèo sinh sống ở vùngnông thôn và miền núi của Việt Nam Cùng quan điểm với WB, UNDP (1995) chorằng, chính sách XĐGN như đất đai, tín dụng ưu đãi, xây dựng CSHT có vai trò ảnhhưởngtíchcựcđếnngườinghèoởViệtNam.

Có thể trong thập kỷ 90 của thế kỷ trước, khi đất nước mới bước vào thời kì đổimới, hạ tầng kinh tế, xã hội còn thấp kém, lạc hậu, các nghiên cứu trước năm 2000đãkhuyến nghị CSGN ở Việt Nam cần tập trung hỗ trợ cộng đồng như đất đai, vốn vàCSHT Tuấn Phong và cộng sự (1997 đã khuyến nghị: “Các chính sách giảm nghèo ởViệt Nam cần tập trung giải quyết các vấn đề đất đai, CSHT và tín dụng ưu đãi chongười nghèo” Có thể nói các nghiên cứu trong giai đoạn này, có ý nghĩa quan trọng,là cơ sở để năm 1998 Chính phủ ban hành Chương trình mục tiêu quốc gia xóa đóigiảm nghèo và Chương trình phát triển KT-XH ở các xã ĐBKK vùng DTTS bắt đầuthựchiệntừnăm1999.

Tiếptụclàmrõcơsởlý luậnvềgiảmnghèo,Luậnántiếnsĩ“Hoànthiệncác chính sách xóa đói, giảm nghèo chủ yếu của việt nam đến năm 2015”của Nguyễn

ThịHoa (2009) là công trình nghiên cứu công phu, hệ thống khá toàn diện cơ sở lý luận vềgiảm nghèo ở trong nước và quốc tế; hệ thống được quan điểm, chính sách của Đảngvà Nhà nước ta về giảm nghèo, trên cơ sở đó kiến nghị khung giám sát, tiêu chí đánhgiá chính sách giảm nghèo dựa trên lý thuyết quản lý hiệu quả Tác giả cho rằng, đểgiải quyết vấnđềđóinghèo ởViệtNam thìcần phải quan tâm đến tất cảcáck h í a cạnh, toàn diện ảnh hưởng đến đời sống của hộ nghèo, tức là chính sách phải toàn diệnđến mọi mặt của đời sống Kiến nghị này của tác giả khá gần và tiếp cận với các giảiphápgiảmnghèođachiềutrênthếgiới.

Nghiên cứu của Thái Phúc Thành (2010):“Giảm nghèo ở Việt Nam”Tác giả đãtập chung nghiên cứu và và đánh giá, dự báo một số kết quả đạt được, hạn chế trongchương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo bền vững giai đoạn 2011-2020 Tác giảkhuyến nghị rằng, giảm nghèo cần phải lồng ghép và gắn với các chương trình, chínhsách về phát triển kinh tế-xã hội; coi giảm nghèo là một nhiệm vụ trong các mục tiêuphát triển bền vững Nghiên cứu đã đánh giá cao vai trò của Chính phủ trong việc chủtrì và điều phối các hoạt động về giảm nghèo Chính sách giảm nghèo cần phải ưu tiênvềpháttriểnnôngnghiệp,nôngthôn.

Là một nhà hoạt động chính trị và quan tâm nghiên cứu về đói nghèo ở ViệtNam, tác giả Bùi Sỹ Lợi (2011), trong bài viết:“Giải pháp giảm nghèo bền vững ởViệt Nam”đã đánh giá tổng quan những kết quả đạt được, hạn chế của chương trìnhquốc gia giảm nghèo Tác giả chỉ rõ chương trình giảm nghèo của Việt Nam đã thuđược nhiều kết quả quan trọng, tỷ lệ nghèo giảm bình quân từ 3-4%, giảm chênh lệchmức sống giữa thành thị và nông thôn và tăng thu nhập bình quân đầu người Tác giảcũng kiến nghị một số giải pháp quan trọng, là chính sách phải toàn diện, đẩy mạnhphâncấpngânsáchchođịaphươngtrongquảnlývàthựchiệnchínhsách.

Về nghiên cứu giảm nghèo theo vùng ở Việt Nam, công trình nghiên cứu củaNguyễn Thị Nhung (2012):“Giải pháp xóa đói giảm nghèo nhằm phát triển KT-

XH ởcác tỉnh Tây Bắc Việt Nam”đã tiếp tục làm rõ thêm cơ sở lý luận, mối quan hệ củaxóa đói giảm nghèo với phát triển kinh tế-xã hội Tác giả cũng chỉ ra sự khác biệt, đặc thù trong việc xây dựng và triển khai chích sách theo vùng Chính sách cần phải đượcthiếtkếchophùhợpvớiđặcđiểmkinhtế- xãhội,điềukiệntựnhiên,tiềmnăng,lợithế của từng vùng Kết quả nghiên cứu của tác giả có ý nghĩa quan trọng, giúp cho cácnhàquảnlý,đổimớiphươngthứcxâydựngchínhsáchchophùhợp.

NghiêncứuvềgiảmnghèoởvùngDTTS,tácgiảNguyễnVănHồi(2011)với bài viết“Tiếp tục thực hiện chính sáchgiảm nghèo và an sinh xã hội vùng đặc biệtkhó khăn”đã khái quát được những khó khăn, thách thức về công cuộc giảm nghèo ởvùng đặc biệt khó khăn, miền núi ở nước ta Tác giả đánh giá cao những nỗ lực, hànhđộng của Chính phủ trong thời gian qua đã có những chính sách đặc thù, chính sáchphát triển kinh tế-xã hội, giảm nghèo phù hợp đối với vùng DTTS Vì vậy, tuy cónhiều khó khăn, nhưng vùng DTTS&MN có tỷ lệ nghèo giảm mạnh hơn bình quânchungcủacả nước,đờisốngcủangườiDTTSđượccảithiệnnhiềuvềmọimặt.

Nghiên cứu cơ sở lý luận đề xuất các giải pháp giảm nghèo phù hợp với đặc thùtừng vùng, miền nhận được sự quan tâm của nhiều nhà nghiên cứu Gần đây NguyễnThị Hảo (2017), đã thực hiện luận án tiến sĩ về: “Hoàn Thiện các chính sách giảmnghèo ở tỉnh Quảng Ninh” Trong luận án, tác giả đã hệ thống bài học kinh nghiệm vềgiảm nghèo cả thành công và chưa thành công ở trong nước và mộts ố q u ố c g i a t r ê n thế giới và kiến nghị áp dụng cho tỉnh Quảng Ninh Tác giả lựa chọn 6 chính sách đểtiến hành nghiên cứu điểm, trên cơ sở đó chỉ ra những kết quả đạt được, hạn chế, sựphù hợp của các chính sách đang thực hiện trên địa bàn tỉnh, làm cơ sở đề xuất, kiếnnghị chính sách giảm nghèo trong thời gian tới Về giải pháp cụ thể, nghiên cứu chỉ rarằng việc triển khai thực thi chính sách giảm nghèo cần phải có sự vào cuộc của cả hệthốngchínhtrịtừtrungươngđếnđịaphươngvàkhơidậytinhthầntựlực,tựcường củangườinghèo.

Bên cạnh các nghiên cứu về cơ sở lý luận, thời gian qua đã có một số tác giảnghiên cứu làm rõ những yếu tố ảnh hưởng đến giảm nghèo và chính sách giảm nghèo.Đề cao vai trò, ảnh hưởng của cộng đồng đến tình trạng nghèo của hộ gia đình, nghiêncứu của WB (2012) cho rằng: “cơ sở hạ tầng là yếu tố có ảnh hưởng quan trọng tớinăng suất nông nghiệp, gắn liền với sự phát triển việc làm phi nông nghiệp và thúc đẩysự tham gia, tiếp cận của người nghèo với nền kinh tế thị trường Người dân sống gầncơ sở hạ tầng tốt có mức sống cao hơn và có khả năng tận dụng những ưu thế của thịtrườnghơnnhữnghộởxa”.

Không chỉ có yếu tố về cộng đồng, các đặc điểm của hộ gia đình cũng có ảnhhưởng đáng kể đến tình trạng của người nghèo Patricia Justino (2003) và cộng sự khinghiên cứu về tình trạng nghèo ở Việt Nam nhận thấy, hộ càng đông nhân khẩu thì khảnăng thoát nghèo càng giảm, các gia đình có nhiều trẻ em và người già sẽ có mức thunhập bình quân đầu người thấp hơn Kết quả này cũng phù hợp với Báo cáo Việt Nam(2004) của WB: “những gia đình có số nhân khẩu càng nhiều thì thu nhập và chi tiêubìnhquânđầungườicànggiảmxuống”.

Ngoàiyếutốvềcộngđồng,đặcđiểmhộgiađình,cácyếutốvềchínhsáchtín dụnggiúpchohộnghèocóthêmnguồnlựcvàtrợcấpgiáodục,ytếgópphầngiảmchi phí, từ đó hộ nghèo có thêm cơ hội để thoát nghèo hơn Ngoài ra các cú sốc về thờitiết, thiên tai, dịch bệnh cũng ảnh hưởng đáng kể tới đời sống của hộ nghèo ở vùngDTTStạiViệtNam(WB,2012).

Như vậy, các nghiên cứu trước đây đã góp phần làm rõ cơ sở lý luận, chỉ ranguyên nhân nghèo và các yếu tố ảnh hưởng đến chính sách giảm nghèo Kết quảnghiên cứu có vai trò khá quan trọng để Chính phủ, các cơ quan quản lý nhà nước xâydựng, ban hành nhiều CSGN Khi CSGN được thực hiện thì vấn đề đặt ra là cần phảibiết được mức độ hiệu quả của các chính sách đó đến đâu, tồn tại, hạn chế là gì để cáccơ quan quản lý có giải pháp điều chỉnh cho phù hợp Vì vậy đã có một số nghiên cứutập trung vào đánh giá hiệu quả, tác động của chính sách giảm nghèo đến hộ nghèo vàcộngđồng.

Góp phần làm rõ phương pháp luận, quy trình, đánh giá chính sách, theo Đỗ PhúHải (2014), đánh giá chính sách công, chính sách giảm nghèo có 3 loại: (1) Đánh giátác động chính sách, (2) Đánh giá thực hiện chính sách, (3) Đánh giá quản lý thực hiệnchínhsách.Mụcđíchcủađánhgiáchínhsáchlàkiểmđịnhxemmụctiêubanđầuđềra có thực hiện được hay không và câu hỏi đặt ra là: Điều gì sẽ xảy ra, nếu như chínhsách không thực hiện? Nhà nước bỏ ra hàng nghìn tỷ đồng, thì chính sách thu được gì,tác động gì đến xã hội, đến hộ gia đình Kết quả nghiên cứu của tác giả đã góp phầnhoàn thiện cơ sở lý luận về đánh giá định lượng chính CSGN trong bối cảnh của ViệtNam.

Nghiêncứuđánhgiávềchínhsáchgiảmnghèocụthể,Tùngvàcộngsự(2014)đã thực hiện nghiên cứu “đánh giá tác động của chính sách giảm nghèo của thành phốHồ Chí Minh giai đoạn 2009-2013” Do không có số liệu điều tra đầu kỳ (số liệu gốc),nêntácgiảđãsửdụngphươngpháphồiquykhôngliêntục(PSM)đểđánhgiá.K ếtquả đánh giá cho thấy, các chính sách về tín dụng vi mô, nguồn vốn ưu đãi, đã có vaitrò quan trọng giúp cải thiện sinh kế, cải thiện thu nhập, ổn định cuộc sống Tuy nhiênchính sách đào tạo nghề, giải quyết việc làm triển khai chưa có hiệu quả vì còn kháthấp hộ nghèo tiếp cận được chương trình này, nên tác động của chính sách đến cảithiện đời sống của hộ nghèo cũng chưa rõ ràng Đối với chính sách giáo dục có tácđộngrõnéthơn,đãhỗtrợmộtkhoảnchiphíđángkể chohộnghèo.

Khoảngtrốngnghiêncứu

Có thể thấy chủ đề về nghèo và chính sách giảm nghèo đã được các nhà nghiêncứu trong và ngoài nước quan tâm một cách rộng rãi Các nghiên cứu đã tập trung làmrõ cơ sở lý luận, cơ sở thực tiễn và các giải pháp chính sách cơ bản vẫn dựa trên khungsinhkếdoDFIDđềxuất.KếtquảtừmộtsốnghiêncứucũngđãchothấyCT135c ótác động tích cực lên thu nhập và giảm nghèo của người dân vùng DTTS Tuy nhiên,một vấn đề cũng khá quan trọng làyếu tố nào ảnh hưởng đến khả năng hấp thụ chínhsáchcũng chưa được làm rõ trong các nghiên cứu về đói nghèo ở Việt Nam Trongthực tế, có thể hạn chế về khả năng tài chính, về trình độ học vấn là một rào cản đángkể đối với người nghèo vùng DTTS trong việc tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản, cũngnhư hấp thụ các cơ hội từ hỗ trợ của CSGN ở Việt Nam hiện nay Vì vậy, nếu có thểlàm rõ được vai trò của những yếu tố này sẽ đem lại những thông tin hữu ích cho cácnhànghiêncứu,cũngnhưcáccơquanhữuquantrongcôngcuộcxóađóigiảmnghèo ở Việt Nam Ngoài ra, tác động của CT135 đến một số chỉ tiêu nghèo đa chiều khác(bên cạnh chỉ tiêu thu nhập), chẳng hạn như khả năng tiếp cận giáo dục và y tế chưađượcquantâmnghiêncứutrongcáctàiliệunghiêncứuhiệnnàyvềchủđề này.

Về phương pháp nghiên cứu, do đặc thù số liệu, phần lớn các nghiên cứu đánhgiá tác động chính sách ở nước ta sử dụng các mô hình kinh tế lượng với số liệu chéo.Một trong nhữnghạnchế củamô này là vấn đề nộisinhcó thểc ó t h ể x ả y r a r a d o thiếu biến quan trọng Khi đó các ước lượng thu được sẽ là các ước lượng chệch, vàthậm chí không vững, do đó kết quả ước lượng có thể còn nhiều sai số Đối với số liệumảng, Phùng Đức Tùng và cộng sự (2012) đã sử dụng phương pháp khác biệt kép(DID), đây là phương pháp có nhiều ưu điểm làm rõ sự khác biệt về thu nhập giữa cácnhóm chính sách và nhóm đối chứng Tuy nhiên, tác giả cũng thừa nhận, hạn chế củaphươngphápnàylàcáchệsốướclượngcóđộchínhxáckhôngcao.

Trong trường hợp này, việc sử dụng các mô hình kinh tế lượng với số liệu mảngđược xem như một giải pháp thay thế bởi sự ưu việt của các mô hình số liệu mảngtrong xử lý các vấn đề biến nội sinh, cũng như các ưu việt khác của dạng mô hình nàytrong các vấn đề như: thông tin hai chiều phong phú, tăng độ tin cậy của ước lượng,…Ngoài ra, phương pháp hồi quy cho phép sử dụng các biến tương tác giữa biến chínhsách với các biến nhân tố khác, chẳng hạn nhưtrong LA sửd ụ n g t ư ơ n g t á c g i ữ a CT135 với biến học vấn chủ hộ, do đó thích hợp để làm rõ yếu tố nào giúp các hộ dânhấp thụ chính sách tốt hơn - Đây là một ưu điểm quan trọng của phương pháp hồi quysovớicácphươngphápkhác.

Như vậy, từ khoảng trống nghiên cứu, Luận án đặt mục tiêu nghiên cứu nhằmđánh giá tác động của chính sách giảm nghèo (Trường hợp CT135) đến chất lượngcuộc sống của hộ nghèo DTTS qua 3 chỉ tiêu: (1) thu nhập; (2) y tế và (3) giáo dục phổthông Thêm vào đó, tác giả cũng đặt mục tiêu xem xét các yếu tố có ảnh hưởng đếnkhả năng hấp thụ chính sách của các hộ gia đình Đây là những vấn đề có ý nghĩa quantrọng cần được làm rõ, trong khi chưa được đề cập trong các nghiên cứu trước ở ViệtNam.

Luận án sẽ tiếp tục sử dụng bộ dữ liệu điều tra đầu kỳ (2006) và cuối kỳ(2011)của CT135 và xây dựng mô hình kinh tế lượng với số liệu mảng để thực hiện đánh giá.Với hy vọng kết quả nghiên cứu sẽ góp phần bổ sung thêm phương pháp pháp luận vềđánh giá tác động của chính sách và làm rõ thêm kết quả của CSGN và tác động củaCSGN đến thu nhập và một số chiều cạnh về chất lượng cuộc sống của hộ nghèo ởvùngDTTSnướcta.

YẾU TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN KHẢ NĂNG HẤP THỤ CHÍNH SÁCH

Trình độ học vấn hiện tại của chủ hộ

CHÍNH SÁCH GIẢM NGHÈO THAY ĐỔI CỦA HỘ GIA ĐÌNH

Hỗ trợ nâng cao năng lực

Hỗ trợ cơ sở hạ tầng, kết nối thị trường

Vốn tự nhiên Vốn con người Vốn vật chất Vốn xã hội Vốn tài chính

Gia tăng thu nhập Gia tăng tiếp cận với các dịch vụ y tế Nâng cao chất lượng giáo dục

Khungphântích

Tổng quan nghiên cứu cho thấy, phần lớn các chính sách giảm nghèo hiện naykhi xây dựng đều dựa trên cách tiếp cận từ khung sinh kế do DFID đề xuất Do đó khichính sách chưa được thực hiện, có 5 nguồn vốn có thể tác động đến đến đời sống, thunhậpcủahộgiađìnhgồm:Vốntựnhiên,vốnconngười,vốnvậtchất,vốntàichính, vàvốnxãhội.

Tùy thuộc vào đặc điểm tình hình của mỗi quốc gia, mỗi vùng mà chính sáchgiảm nghèo có thể tác động đến một hoặc nhiều nguồn vốn sinh kế của hộ gia đình Vídụ như chính sách tín dụng, chính sách đất đai, chính sách đào tạo nghề, phát triển cơsởhạ tầng, khuyến nông, khuyến lâm Nguồn vốn sinh kế thay đổi sẽ tác động làmthayđổiđờisốngKT-XHcủahộgiađình. Ở Việt Nam, cũng có một số chính sách hỗ trợ trực tiếp cho hộ nghèo bằng tiền,hoặc hiện vật, miễn giảm các loại phí do đó cũng sẽ làm tăng thu nhập của hộ giađình Về cơ bản, loại chính sách hỗ trợ trực tiếp sẽ không bị tác động bởi các yếu tốmôitrườngkhácnhưhọcvấncủachủhộ,quymôhộ

Luận án tiếp cận khung sinh kế để xây dựng mô hình, với biến phụ thuộc là sựthay đổi của hộ gia đình về thu nhập, y tế, giáo dục; biến độc lập là các nhân tố ảnhhưởng đến vốn sinh kế của hộ gia đình (hình 1.2) Ngoài ra có thể có một số yếu tốthuộcvềtựnhiên,bấtthườngkháccũngảnhhưởngđếnsảnxuấtvàđờisốngcủahộgi ađìnhnhư:Thờitiết,thiêntai,dịchbệnh Tuynhiêndođiềukiệnsốliệu,nhữngy ếu tố này xảy ra bất thường, khó dự đoán, nên luận án không lựa chọn để xây dựngmôhìnhđánhgiá.

Trong Chương 1, luận án làm rõ cơ sở lý luận về nghèo, chính sách giảm nghèovà đánh giá tác động của chính sách giảm nghèo; tổng quan được một số các nghiêncứuliênquanlàmcơsởxâydựngkhungphântích,nghiêncứu.

Kết quả cho thấy, các nghiên cứu trong nước và quốc tế đã tập trung nghiên cứulàm rõ cơ sở lý luận về nghèo và chính sách giảm nghèo; làm rõ lý thuyết và phươngpháp đánh giá tác động của chính sách giảm nghèo Về cơ bản, lý thuyết về khung sinhkế của DFID vẫn được áp dụng khá phổ biến trong xây dựng và đánh giá chính sáchgiảmnghèocủanhiềuquốcgia,trongđócóViệtNam.

Mặc dù đánh giá tác động chính sách có vai trò quan trọng, nhưng do tính chấtphức tạp về kĩ thuật, hạn chế về số liệu và chi phí thực hiện tốn kém, nên phương phápnày ít được triển khai thực hiện ở nước ta Những câu hỏi về tác động thực sự củachính sách giảm nghèo đến thu nhập, y tế, giáo dục là các yếu tố cơ bản của hộ nghèovẫn chưa được trả lời thỏa đáng… Đây là khoảng trống luận án lựa chọn xây dựng môhìnhnghiêncứu.

Luận án tiếp cận xây dựng mô hình, lựa chọn các biến của mô hình dựa trênkhung sinh kế bền vững do DFID đề xuất Với biến phụ thuộc là: Thu nhập, y tế,giáodục của hộ gia đình và các biến độc lập là các yếu tố ảnh hưởng đến nguồn vốn sinh kếcủahộgiađình.

Trong Chương 2, Luận án phân tích đặc điểm nghèo và một số chính sách giảmnghèo thực hiện ở vùng DTTS Trong đó tập trung vào Chương trình phát triểnkinhtế- xãhộicácxãđặc biệtkhókhăn(CT135) CấutrúccủaChươnggồm:

2.1 Một số đặc điểm kinh tế-xã hội vùng dân tộc thiểu số; 2.2 Nghèo và chínhsách giảm nghèo vùng dân tộc thiểu số; 2.3 Chương trình phát triển kinh tế-xãhộicácxãđặcbiệtkhókhăn(CT135)vàcuốicùnglàtómtắtChương.

Mộtsốđặcđiểmvềkinhtế-xãhộivùngdântộcthiểusố

Đặcđiểmdânsốvàphânbốdâncư

Theo điều tra thực trạng KT-XH của 53 DTTS do Tổng cục Thống kê công bốnăm 2016, các DTTS có dân số 13.386.330 người, chiếm khoảng 14.5% dân số cảnước Quy mô dân số của từng dân tộc cũng khác nhau Trong số 53 DTTS, có 5 dântộccódânsốtrênmộttriệungười(Tày,Thái,Mường,Khmer,Mông);3dântộ ccódâns ố t ừ 5 0 0 0 0 đ ế n 1 0 0 0 0 0 0 n g ư ờ i , 2 9 d â n t ộ c c ó d â n s ố t ừ 1 0 0 0

Quy mô hộ gia đình người DTTS là 4.4 người/hộ lớn hơn so với bình quânchungcủacảnước(Phụlục10).

Như vậy mặc dù có số lượng dân tộc nhiều, nhưng dân số của 53 DTTS chiếmtỷ lệ khá nhỏ so với dân số cả nước Thậm chí có một số dân tộc chỉ có dân số chưađến

1000 người Đặc điểm này ảnh hưởng khá nhiều đến việc xây dựng và thực hiệncácchínhsáchpháttriểnởnướcta.

Tuy có dân số ít, nhưng DTTS ở nước ta sinh sống trên địa bàn rộng lớn, hầu hếtcác tỉnh của cả nước, trong đó tập trung đông nhất ở 51 tỉnh Có 12 tỉnh có tỷ lệ đồngbào DTTS chiếm trên 50% dân số, 5 tỉnh có tỷ lệ đồng bào DTTS từ 30% đến50%, 12tỉnh có tỷ lệ từ 10% đến 30%, và 22 tỉnh có tỷ lệ dưới 10% (phục lục 11) Đặc điểmnàychothấy,cácdântộcởnướctaphânbốdâncưphântán,khôngtậptrung.

Các tỉnh khác (11%) ây Nam Bộ (10.35%) Đông Bắc (31%)

Về địa bàn cư trú, đồng bào các DTTS chủ yếu sinh sống tập trung ở khu vựcmiền núi, biên giới, vùng sâu, vùng xa, vùng có điều kiện kiện KT-XH còn rất nhiềukhó khăn Trong đó gần 65% dân số các dân tộc tập trung ở các tỉnh miền núi phía BắcvàTâyNguyên(Biểu2.1)

Nguồn:Tínhtoán củaNCS Ở một số tỉnh miền núi, biên giới phía Bắc có tỷ lệ cao đồng bào các dân tộc sinhsống thành công đồngn h ư : T ỉ n h C a o B ằ n g 9 2 , 7 % d â n s ố l à n g ư ờ i

D T T S ; t ư ơ n g t ự các tỉnh Hà Giang 88,5%; Bắc Kạn 88,3; Lai Châu 84,5….

Số liệu điều tra cho thấy,trong số 12 tỉnh có dân số trên 50% là người DTTS đều là các tỉnh nghèo, tỉnh miềnnúi, biên giới, hàng năm ngân sách nhà nước vẫn phải trợ cấp gần 60% chi thườngxuyên(Phụlục11).

Như vậy có thể thấy địa bàn sinh sống của đồng bào DTTS chủ yếu là miền núi,chỉc ó k h o ả n g h ơ n 1 0 % s i n h s ố n g ở v ù n g đ ồ n g b ằ n g S ô n g C ử u L o n g v à c á c v ù n g đồng bằng khác Các tỉnh miền núi ở nước ta có địa hình khá phức tạp Nhiều nơi địahình chia cắt bởi núi cao, cơ sở hạ tầng về giao thông rất khó khăn, đất canh tác, sảnxuất nông nghiệp thiếu, thời tiết, khí hậu khắc nghiệt, mùa đông có rét đậm, rét hại,sương muối Các dân tộc sống ở vùng cao như miền núi phía Bắc và Tây Nguyênthườngđốimặtvớinguycơcaovềlũquét,sạtlởđất.… Ở nước ta, các DTTS không sinh sống thành cộng đồng riêng mà xen cài lẫnnhau trênphạm vimộtđịabànxã, huyệntỉnh(UBDT,2013).Việc phânbố dâncưđan xen này đã và đang mang lại những tác động cả tích cực và tiêu cực Một mặt, các dântộc gần gũi nhau hơn, hiểu biết nhau hơn, giao lưu văn hóa và học hỏi kinh nghiệmtrong phát triển KT-XH nhưng cũng góp phần làm nảy sinh những cạnh tranh, mâuthuẫn và xung đột dân tộc Về xây dựng chính sách, khó có thể có chính sách giảmnghèonàocóthể phùhợpvớiđặcđiểmvănhóa,tậpquáncủatừngdântộc.

Đặcđiểmkinhtế

Kết nối hạ tầng là một trong những nội dung quan trọng để thúc đẩy sản xuất vàđờisốngcủahộgiađìnhngườiDTTS.TuynhiêncơsởhạtầngtrênđịabànvùngDTTScòn rất nhiều khó khăn Các số liệu từ kết quả điều tra KT-XH, 53 DTTS (2016) chothấy:

Hiện còn 28% thôn, bản chưa có đường giao thông nông thôn được cứng hóa.Trongkhiđókhoảngcáchtrungbìnhtừnhàđếncácchợđểtraođổihànghóa,m uabán dụng cụ, đầu vào phục vụ sản xuất là tương đối xa, trung bình khoảng 9.1 km, cómột số dân tộc có khoảng cách rất xa trên 22 km như: Ơ Đu (70 km), Rơ Măm (58km),HàNhì(39km),Cống,Mảng,LaHủ,Lự,KhơMú,LaHa,GiéTriêng,SiLa.

Việc hạ tầng giao thông thấp kém và khoảng cách khá xa để kết nối với các chợđang là một trong những nguyên nhân đẩy giá cả hàng hóa, vật tư, đầu vào sản xuất ởvùng DTTS lên cao hơn các vùng khác Đồng thời dẫn đến chi phí vận chuyển tiêu thụsản phẩm nông sản cao, giá thu mua của các tiểu thương thấp, nhiều nơi bị ép giá Đâylà một trong những rào cản ảnh hưởng đến sản xuất nông, lâm nghiệp của hộ gia đìnhsinhsốngởvùngnày.

Số liệu điều tra cũng cho thấy, kết nối khoảng cách từ nhà đến trường trung họcphổ thông là tương đối xa đối với nhóm học sinh DTTS Trung bình một học sinh cầndi chuyển qua quãng đường 17,6 km để cót h ể đ ế n t r ư ờ n g K h o ả n g c á c h t r u n g b ì n h gầnnhấtdưới9,6kmtrongkhikhoảngcáchxanhấttrungbìnhtrên23,3km.Cábi ệtcó nhóm học sinh DTTS phải di chuyển rất xa mới có thể đến trường trung học phổthông như Ơ Đu (70 km), Rơ Măm (60 km), Cống, Mảng, La Hủ, Hà Nhì, La Ha, KhơMú, Pu Péo, Chứt và Si La. Đa số các nhóm DTTS ở cách xa chợ, trung tâm thươngmại cũng phải di chuyển khá xa để con em họ có thể đến được trường trung học phổthông Đây cũng là một trong những lý do mà con, em đồng bào DTTS thường hay bỏhọcsớm,hoặcđihọckhôngđúngđộtuổi,đếnđếnnguồnnhânlựcthấpkémhơnso vớimặtbằngchungcủacả nước. ĐiệnlướiphụcvụsinhhoạtvàsảnxuấtcủacáchộDTTScònchưacao.Hiệncó khoảng 90% hộ gia đình tiếp cận và sử dụng điện lưới quốc gia, thấp hơn khoảng 7%so với mức bình quân chung của cả nước Trong đó còn khoảng 10 dân tộc có tỷ lệdùngđiệnlướidưới80%,thậmchídưới50%nhưMảng,LaHủvàLôLô.

Việc tiếp cận với máy tính có kết nối internet trong vùng DTTS còn rất thấp. Sốliệu cho thấy tỷ lệ hộ dân tộc Hoa có máy tính là 46,7%, kết nối internet là 37%; tươngứng ở dân tộc Ngái là 27,4% và 17,1% Các DTTS còn lại chỉ có dưới 17% hộ DTTSsở hữu máy tính và dưới 10% tiếp cận được với internet Các dân tộc Si La, Chứt, LaHủ,XinhMunchỉcódưới1% sốhộcómáyvitính…

Như vậy, việc tiếp cận cơ sở hạ có sự khác nhau ở các nhóm dân tộc Nhìn chungcác nhóm dân tộc có dân số ít, thường sinh sống ở địa bàn có điều kiện cơ sở hạ tầngkhókhănhơn.

Một số nghiên cứu cho thấy, ở vùng DTTS, đồng bào vẫn chưa có nhiều đổi mớitrong phương thức canh tác nông nghiệp Các hộ DTTS chủ yếu trồng lương thực theohình thức canh tác truyền thống (VASS, 2009) Bởi vậy, khi chịu những tác động từbên ngoài thì các nhóm này thường khó thích nghi được với những sự thay đổi của cơchế thị trường Đồng bào DTTS thường làm nông nghiệp dưới hình thức tự cung tựcấp, họ thường không sản xuất các loại cây hoa màu năng suất cao hay cây côngnghiệp Điều tra của UNDP tại các xã 135 cho thấy thu nhập bình quân đầu người củanhóm hộ Kinh-Hoa cao gấp hơn 2 lần so với các hộ DTTS, nguyên nhân chủ yếu dokhácbiệttrongthunhậptừ cáchoạtđộngphinôngnghiệp(UNDP,2011).

Việc đào tạo nghề đối với đồng bào DTTS là rất quan trọng để tìm kiếm việc làmmới trong bối cảnh thiếu đất sản xuất Theo một số nghiên cứu, nguồn nhân lực trongđộ tuổi lao động người DTTS đã qua đào tạo mới đạt 10,5% so cả nước 25% Laođộng, chưa qua đào tạo chiếm tỷ trọng quá lớn 89,5%; nguồn nhân lực vùng dân tộc vàmiền núi có trình độ đại học, trên đại học đạt 2,8%, riêng người DTTS chiếm khoảng1,1% (thấp hơn 4 lần so với toàn quốc); trong đó vùng Trung du và Miền núi Phía Bắc2,8%; Bắc Trung bộ và Duyên hải Miền Trung 3,6%; Tây Nguyên 2,8%; Đồng bằngSôngCửuLong2,1% (VănkiệnĐạihộiĐảngXII,2016). Đất, nước và vốn là các yếu tố đầu vào rất quan trọng để phục vụ sản xuất nông,lâm nghiệp Tuy nhiên do đặc thù địa bàn cư trú ở vùng miền núi, vùng sâu, vùng xa,đấtd ố c , n h i ề u n ơ i c h ỉ c ó n ú i đ á , n ê n t h i ế u đ ấ t s ả n x u ấ t l à v ấ n đ ề q u a n t r ọ n g , ả n h hưởngđếns ả n xuấ tn ôn g nghiệp của h ộn g h è o DTTS.Một sống hi ên cứuđã ch ỉ ra rằng sản xuất nông, lâm nghiệp là sinh kế chính của người DTTS Hiện có 90% laođộng ngườiDTTSsinhsốngbằng nghềnông,lâm nghiệp;còntrên300ngànhộDTTS nghèothiếuvàkhôngcóđấtở,đấtsảnxuấtdẫn(UBTVQH,2014) Đối với những hộ có đất sản xuất, thì chất lượng và hiệu quả sử dụng đất cũngkém hơn những hộ dân tộc Kinh Theo điều tra về tiếp cận nguồn lực hộ gia đình(2010) của Viện Chính sách và Chiến lược phát triển nông nghiệp (IPSARD), phần lớnđấtcủangườiDTTSnằmtrênđịahìnhhơidốcvàdốc.Chỉcó29%sốmảnhđấtcủacá c hộ DTTS nằm trên địa hình bằng phẳng, tỉ lệ này chỉ bằng 1/3 so với của hộ Kinh-Hoa; khoảng 80% đồng bào vùng cao các tỉnh phía Bắc và miền Trung sống ở nơi cóđộ cao và độ dốc lớn, diện tích đất nông nghiệp có thể canh tác được chỉ chiếm từ 7%đến10% diệntíchtự nhiên(http://www.qdnd.vn).

Vị trí không thuận lợi của mảnh đất cũng là một trong các nguyên nhân dẫn đếnnhững khó khăn trong sản xuất cho các hộ DTTS Có tới hơn 60% các hộ DTTS nóirằng họ gặp phải vấn đề trên đất sản xuất của họ, so với 40% hộ Kinh-Hoa. Thiếunước, xói mòn, sạt lở đất và đất lẫn đá, đất sét là những vấn đề tiêu biểu mà đất canhtác ở các vùng cao thường gặp phải Trong khi ở các vùng thấp và vùng đồng bằng hệthốngthủylợiđãđượcxâydựngkháhoànchỉnhthìởcácvùngcaotướitiêuvẫnlà vấn đề lớn của các hộ Chỉ có 41,5% số mảnh đất của hộ DTTS được tưới tiêu, so với81%mảnhđấtcótướitiêucủahộKinhHoa(IPSARD,2010).

Những vấn đề bất cập về đất sản xuất như trên dẫn đến hiệu quả sử dụng đất củanhóm hộ DTTS thấp hơn so với nhóm hộ Kinh-Hoa Cũng theo báo cáo của IPSARD(2010) năng suất trung bình của hộ DTTS đều thấp hơn hộ Kinh-Hoa về cả cây lươngthực, cây công nghiệp cũng như cây ăn quả Kể cả ở một số nhóm cây trồng mà hộDTTS có nhiều lợi thế như ngô (năng suất hộ DTTS là 3,5 tấn/ha so với 4,1 tấn/ ha hộKinh-Hoa),sắn(8tấn/hasovới15,5tấn/ha),càphê(1,9tấn/hasovới4tấn/ha).

Như vậy rõ ràng trên cùng một diện tích đất sản xuất nông nghiệp, các hộ dân tộcKinh-Hoa canh tác cho năng suất cao hơn Mặc dù có thể chi phí bỏ ra là lớn hơn,nhưng doanh thu và lợi nhuận từ sản xuất nông nghiệp của nhóm hộ Kinh-Hoa lớn hơntừ 1,5 đến 2 lần so với hộ DTTS Cùng với những bất lợi về cơ sở hạ tầng và năng suấtlao động thấp là những nguyên nhân làm cho tỷ lệ hộ nghèo của các DTTS cao hơn sovớinhómdântộcKinh-Hoa

Đặcđiểmxãhội

Ngoài những bất lợi về cơ sở hạ tầng và điều kiện sản xuất, một số vấn đề xã hội,phongtụctậpquántruyềnthốngcũngảnhhưởngđángkểđếnnguồnnhânlực,v iệclàmcủangườiDTTS.SốliệuđiềutraKT-XH53DTTS(2016)chothấy:

21% cặp vợ, chồng tảo hôn và trên 6,5% là hôn nhân cận huyết thống Hệ lụy của củatảo hôn vàhôn nhân cận huyết thống ảnhhưởng trực tiếpđ ế n t ầ m v ó c , t h ể l ự c v à t r í lựccủangườiDTTS.

Nguồn nhân lực là nhân tố quan trọng, quyết định đến phát triển kinh tế, xã hội,thì tình trạng chất lượng giáo dục và đào tạo cũng đáng lo ngại, có khoảng 21% ngườiDTTS không biết chữ phổ thông; hạ tầng về giáo dục, trường, lớp, phòng học, trangthiết bị còn thiếu nhiều Còn 72.634 phòng học bán kiên cố và phòng học tạm. Đâychính làm ộ t t r o n g n h ữ n g n g u y ê n n h â n c ơ b ả n d ẫ n đ ế n t ỷ l ệ t r ư ờ n g đ ư ợ c c ô n g n h ậ n đạtchuẩnởcácxãvùngđồngbàoDTTSchưabằng1/2sovớivùngpháttriển…

Về chăm sóc y tế, hiện nay chính sách của Đảng và Nhà nước cấp thẻ bảo hiểm ytế miễn phí cho đồng bào là khá cao, gần 100%, nhưng tỷ lệ sử dụng thẻ để khám chữabệnh lại khá thấp (khoảng 55,2%) Nguyên nhân có thể cơ sở khám chưa bệnh ở xanhà,t r u n g b ì n h k h o ả n g c á c h t ừ n h à đ ế n t r ạ m y t ế k h o ả n g 3 , 8 k m ; đ ế n b ệ n h v i ệ n khoảng16,7km,giaothôngđilạiởmiềnnúicònkhókhănnênkhiốmđau,đồ ngbạotự chữabệnhtạinhà.

Nguồn:Điềutra KT-XH53DTTS

Mộtsốđ ặ c đ i ể m về k i n h t ế , x ã h ộ i n hư t r ê n c ó ản h h ư ở n g t r ự c t i ế p đ ế n s ả n xuất, đời sống của hộ gia đình Đây có thể là nguyên nhân dẫn đến tình trạng nghèo vàtỷlệ hộnghèocaoởvùngDTTSởnướcta.

Tìnhtrạng nghèo vàchínhsáchgiảmnghèo

Tình trạngnghèo

Mặcdùchỉchiếmkhoảng14%dânsố,nhưngđồngbàoDTTSđangngàycàngtr ởthànhđốitượngnghèochínhcủacảnước.Bứctranhvềnghèocủa cảnướcnăm

TàyTháiMường NùngMôngDaoKhmerBa naÊ đêCơ tu

2015đãcónhiềuthayđổitíchcực,mặcdùchuẩnnghèođãđượcđiềuchỉnhtănglênso với tình hình thực tế, xong tỷ lệ nghèo chung của cả nước là 7% thì tỷ lệ nghèonhóm DTTS lên đến 23%, cá biệt có những nhóm DTTS tỷ lệ hộ nghèo lên đến trên70%, nhưLa Hủ,Mảng và Chứt Mộtsố nhóm cácDTTSkháccó tỷ lệh ộ n g h è o tương đối cao, dao động quanh mức 60% là Ơ Đu, Co, Khơ Mú và Xinh Mun

(TCTK,2016).C á c n g h i ê n c ứ u c ũ n g c h o t h ấ y , t ỷ l ệ n g h è o k i n h n i ê n t r o n g c ộ n g đ ồ n g c á c DTTScònrấtcao,ướctính47,1%(ViệnKHXH,2011) Đối với vùng DTTS, hộ nghèo nhận được nhiều sự quan tâm của Đảng và Nhànước Ngoài các chính sách giảm nghèo chung, còn có một số chính sách riêng, ưu tiênhơn Vì vậy tốc độ giảm hộ nghèo ở vùng DTTS nhanh hơn bình quân chung của cảnước: Giai đoạn từ 2006 đến năm 2015 bình quân mỗi năm giảm 3-4% hộ nghèo; ởnhững huyện nghèo, tỷ lệ này là 4-5% Đến cuối năm 2015 cả nước có 10% số huyệnnghèo thoát khỏi tình trạng đặc biệt khó khăn (Báo cáo 507/BC-CP, 2015) Trong khihuyệnn g h è o l à đ ị a b à n s i n h s ố n g k h o ả n g 9 0 % n g ư ờ i D T T S P h â n t í c h đ ộ n g t h á i nghèo của hộ DTTS ở từng dân tộc có sự khác nhau, kết quả điều tra 53 DTTS chothấy, một số dân tộc có tỷ lệ giảm nghèo nhanh như Tày, Dao…; và một số dân tộc tỷlệ giảm nghèo chậm hơn nhưM ô n g , B a n a : ( H ì n h 2 1 ) Đ i ề u n à y c h o t h ấ y , c ù n g m ộ t nội dung chính sách, nhưng việc tiếp nhận và hấp thụ các chính sách cũng có sự khácnhauởmỗidântộc.

So với cả nước, nhóm hộ nghèo là người DTTS nhận được nhiều chính sách hỗtrợ hơn so với nhóm dân tộc đa số Tuy có tốc độ giảm nghèo nhanh, xong tỷ lệ hộnghèo là người DTTS chiếm tỷ trọng ngày càng cao trong số hộ nghèo của cả nước.Sốliệutrênchothấy,mặcdùđãcónhữngbướctiếnđángkểtronglĩnhvựcgiảmnghèo, nhưng đến năm 2010 vẫn còn hơn một nửa đồng bào DTTS ở Việt Nam sống dướingưỡngnghèo,caohơngấp3lầnsovớitỉlệnghèochungcủacảnướcvàgấp5lầntỉlệ nghèo của nhóm dân tộc đa số (dân tộc Kinh) Điều đáng quan tâm là tỷ trọng hộnghèo ngày càng tập trung vào hộ người DTTS Đến năm 2015 số hộ nghèo là ngườiDTTS chiếm 57% số hộ nghèo của cả nước trong khi dân số chiếm gần 14% Số xãnghèo, huyện nghèo sau khi được đầu tư ngày càng có xu hướng tăng lên về diện (năm1998 có 1000 xã đặc biệt khó khăn, đến năm 2006 lên đến hơn 1700 xã; tương tự năm2008có61huyệnnghèo,đến2018lênđến64huyệnnghèo).

Như vậy vùng DTTS sẽ là đối tượng, địa bàn để Chính phủ tập trung chính sách,nguồnlựchỗtrợgiảmnghèotrongthờigiantới.

Chínhsáchgiảmnghèo

Ngay khi đất nước bắt tay vào công cuộc đổi mới, Đảng ta đã ưu tiên có nội dunglãnh đạo, chỉ đạo về công tác xóa đói, giảm nghèo Nghị quyết hội nghị giữa nhiệm kìĐại hội VII của Đảng đã ghi rõ: “khuyến khích làm giầu hợp pháp, đi đôi với xóa đóigiảmn ghè o, t h ừ a n h ậ n m ộ t b ộ p h ậ n d â n c ư g i à u l ê n t r ư ớ c l à c ầ n t h i ế t c h o s ự p h á t triển, đồng thời có chính sách vềm ọ i m ặ t t ạ o đ i ề u k i ệ n c h o n g ư ờ i n g h è o c ó t h ể t ự mình vươn lên đủ sống và phấn đấu trở thành khá giả Các vùng giầu, vùng phát triểnphảic ù n g n h à n ư ớ c g i ú p đ ỡ , l ô i c u ố n c á c v ù n g n g h è o , v ù n g s â u , v ù n g đ ồ n g b à o DTTS,vùngcăncứcáchmạngtrướcdây”. Đây là Chủ trương lớn, thể hiện sự quan tâm, ưu tiên của Đảng và Nhà nước tachocôngtácxóađóigiảmnghèocủacảnước.ĐốivớiđồngbàoDTTS,nơicótỷlệcaohộ nghèo, Trung ương Đảng ban hành Nghị quyết chuyên đề riêng về công tác dân tộc,trongđónộidungưutiêncôngtácxóađói,giảmnghèo:“Ưutiênđầutưpháttriểnkinhtế - xã hội các vùng dân tộc và miền núi, trước hết, tập trung vào phát triển giao thôngvàcơsởhạtầng,xóađói,giảmnghèo”(NghịquyếtTW7,2003).

Những quan điểm, chủ trương của Đảng về công tác giảm nghèo đã được Quốchội, Chính phủ thế chế hóa thành hệ thống các văn bản pháp luật, cơ chế, chính sách,chương trình dự án để thực hiện Theo báo cáo giám sát của Ủy ban Thường vụ Quốchội (2014), thời điểm năm 2014 hiện cả nước có khoảng 70 văn bản, chính sách liênquanvề giảmnghèoởvùngDTTScònhiệulực.

Phân tích hệ thống chính sách hỗ trợ giảm nghèo trong thời gian qua cho thấy,đồng bào DTTS vừa là đối tượng thực hiện chính sách giảm nghèo chung của cả nướcđồng thời Chính phủ cũng ban hành một số chính sách riêng, đặc thù hướng đến nhómđốitượngnghèolàngườiDTTS.

Nhóm chính sách chung:Đây là nhóm chính sách thực hiện trên địa bàn cảnước, trong đó có vùng DTTS Gồm các chính sách về: Hỗ trợ trợ tín dụng, hỗ trợ sảnxuất, đất sản xuất; đào tạo nghề nghề và tạo việc làm; nhà ở và nước sinh hoạt; hỗ trợgiáo dục - đào tạo; y tế và chăm sóc sức khỏe nhân dân; phát triển cơ sở hạ tầng nôngthôn…

Nội dung các chính sách này được quy định trong Quyết định 2406/QĐ- TTgngày 18/12/2021 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành danh mục các chươngtrình mục tiêu quốc gia giai đoạn 2012-2015 gồm: Chương trình Mục tiêu quốc giagiảm nghèo bền vững (CTMT); Chương trình Mục tiêu quốc gia xây dựng nông thônmới; Chương trình Mục tiêu quốc gia về việc làm và dạy nghề; Chương trình Mục tiêuquốc gia về y tế; Chương trình Mục tiêu quốc gia về nước sạch và vệ sinh môi trườngnông thôn; Chương trình Mục tiêu quốc gia về giáo dục và đào tạo; Chương trình Mụctiêuquốcgiađưathông tinvềcơsở miềnnúi,vùngsâu, vùngxa, biêngiới,hải đảo…

Nhóm chính sách đặc thù:Ngoài các chính sách chung, hộ nghèo DTTS cònđược đầu tư một số chính sách đặc thù riêng Trong đó trọng tâm là: Chương trình hỗtrợgiảmnghèonhanhvàbềnvữngđốivới61huyệnnghèo(Nghịquyếtsố30a/2008/NQ-CP ngày 27/12/2008); chính sách hỗ trợ đất ở, đất sản xuất, nước sinhhoạt cho hộ DTTS nghèo và hộ nghèo ở xã, thôn, bản đặc biệt khó khăn (Các Quyếtđịnh: 134/2004/QĐ- TTg; 755/QĐ-TTg ngày 20/5/2013); Chương trình phát triển kinhtế,xãhộicácxãđặcbiệtkhókhănvùngdântộcthiểusốvàmiềnnúi(QĐ135/1998/QĐ- TTg,gọitắtlàChươngtrình135)…

Chương trình hỗ trợ giảm nghèo nhanh và bền vững đối với 61 huyện nghèo(CT30a), được thực hiện trên địa bàn 61 huyện nghèo nhất của cả nước có tỷ lệ hộnghèo trên 50% và có trên 90% xã đặc biệt khó khăn, vùng DTTS Các nội dung chínhsách củachươngtrìnhcũng có nhiều điểm tương đồngvớiChương trìnhMụct i ê u quốc gia giảm nghèo gồm: (1) Chính sách cơ chế đầu tư cơ sở hạ tầng phục vụ pháttriển KT-XH ở cả thôn, bản, xã và huyện: Gồm các dự án về xây dựng cơ sở hạ tầngcấp xã (trường học, lớp học; trạm y tế đạt chuẩn; đường giao thông liên thôn, đườngvào các khu kinh tế, tập trung; xây dựng hệ thống thủy lợi phục vụ sản xuất; xây dựnghạ tầng điện lưới phục vụ sản xuất và sinh hoạt; công trình nước sinh hoạt; chợ trungtâm xã; trạm phát thanh, phát sóng; nhà văn hóa xã; cơ sở xử lý rác thải tập trung; tạomặt bằng các cụm công nghiệp, sản xuất); cơ sở hạ tầng cấp huyện (trường trung họcphổ thông; trường nội trú; cơ sở dậy nghề; bệnh viện huyện đường giao thông liên xãvà đường giao thông từ tỉnh đến huyện); (2) Hỗ trợ phát triển sản xuất nông, lâmnghiệp bền vững, theo hướng sản xuất hàng hoá, khai thác tốt các thế mạnh của địaphương:B a o g ồ m c á c c h í n h s á c h v ề h ỗ t r ợ t ă n g q u ỹ đ ấ t s ả n x u ấ t b ằ n g c á c h k h a i hoang, phục hóa; hỗ trợ chuyển đổi cây trồng vật nuôi; hỗ trợ vay tín dụng ngân hàngđể đầu tư giống gia súc, gia cầm; (3) Phát triển giáo dục, đào tạo, dậy nghề, nâng caodân trí Gồm các chính sách về hỗ trợ phát triển giáo dục, đào tạo, đầu tư nâng cấp hệthống các trường phổ thông, nhằm đáp ứng nhu cầu dậy và học; hỗ trợ đào tạo nghề vàgiải quyết việc làm, ưu tiên xuất khẩu lao động; đào tạo cán bộ chuyên môn, cán bộ tạichỗđể đảmbảođủnănglựcquảnlý,giảmnghèo. Đối với chính sách hỗ trợ đất ở, đất sản xuất, nước sinh hoạt cho hộ DTTS nghèo(CT134, 755) Mục tiêu của chính sách này là hỗ trợ các điều kiện thiết yếu để phục vụsản xuất và đời sống của đồng bào DTTS gồm: Hỗ trợ đất sản xuất để phục vụ sảnxuất, tăng thu nhập, giúp giảm nghèo; hỗ trợ nhà ở, nước sinh hoạt hợp vệ sinh giúpđồngbàotiếpcậnvớicácdịchvụcơbản,nângcaochấtlượngcuộcsống.

Chương trình phát triển kinh tế, xã hội các xã đặc biệt khó khăn (CT135) vùngdân tộc thiểu số và miền núi được Chính phủ ban hành để đầu tư có trọng tâm, trọngđiểm toàn diện về kinh tế-xã hội vào các xã, thôn bản khó khăn nhất, tỷ lệ hộ nghèo làđồngbàoDTTScaonhấtcủacả nước.

Tổng quan chính sách trên cho thấy, hộ DTTS là đối tượng thực hiện của nhiềuchính sách giảm nghèo do các cơ quan, bộ, ngành khác nhau quản lý, thực hiện. Vềkhía cạnh tích cực, hệ thống chính sách như hiện nay tạo ra nhiều nguồn lực để hỗ trợgiảm nghèo cho hộ nghèo DTTS, nhưng cũng tạo ra sự chồng chéo, khó giám sát;nguồnlựcđầutư bịphântán,nhiềuđầumốiquảnlý,dẫnđếnkhóđánhgiá(Bảng2.3).

Bảng2.2 Tổng hợpnộidung hỗtrợcủa mộtsốchínhsách

Hỗ trợđất sảnxuất, đấtở, nướcsinh hoạt Đào tạo,dậy nghề;nâng caonăng lựccộngđồ ng

Hỗ trợ nângcao chấtlượng đờisốngvề:yt ế,giáod ụ c , v ănhóa

Rõ ràng,cùngnội dung hỗ trợ vềpháttriển cơ sở hạtầngnôngthônở v ù n g DTTS khó khăn, nhưng có 4 chính sách là CTMT, CT30a, CT135, CT134 thực hiện.Trong khi đầu mối chủ trì quản lý ở 3 bộ khác nhau là Bộ Lao động, Thương binh vàXã hội; Ủy ban Dân tộc và Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn Việc phân côngquảnlý,chỉđạochínhsáchcònchồngchéonhư:Chươngtrình135vớiđốitượn glàcấp xã, thôn được giao cho Ủy ban Dân tộc chỉ đạo thực hiện; Chương trình 30a đốitượng là cấp huyện trên cùng một địa bàn nhưng phân công Bộ Lao động - ThươngbinhvàXãhộichỉđạo.Mỗichínhsáchcócơchế,địnhmứcđầutư,q u y trìnhq uảnlýkhácnhau,nênrấtkhólồngghép.Tươngtựnộidungvềhỗtrợđấtsảnxuất,đ àotạonghề,giảiquyếtviệccũngđượctriểnkhaiởnhiềuchínhsách,mỗichínhsáchcóc ơquanchủquảnkhácnhau.

Sựđa dạng, chồng chéo về chínhsách giảm nghèo nhưtrên cót h ể s ẽ t ạ o r a những rào cản, khó khăn trong công tác kiểm tra, giám sát, đánh giá hiệu quả riêng củatừngchínhsách.

Phân tíchmột số vănbản, chính sách giảm nghèo (CTMT, CT30a, CT135,CT134) ở trên cho thấy, trong quá trình xây dựng chính sách, các cơ quan chức năngkhông đưa xuất tiêu chí, quy trình giám sát, đánh giá thành nội dung bắt buộc Vì vậykhi ban hành và tổ chức thực hiện, việc đánh giá chính sách không theo quy chuẩnchung mà tùy thuộc vào mỗi cơ quan, tổ chức Mặt khác, nhiều cơ quan được giao chủtrì triển khai thực hiện chính sách, không chủ động điều tra, thu thập thông tin có liênquan để phục vụ cho công tác giám sát và đánh giá sau này Đây là một trong nhữngkhó khăn, thách thức lớn đối với các cơ quan tham gia đánh giá tác động của chínhsáchgiảmnghèoởnhiềuquốcgia,trongđócóViệtNam.

Việct h i ế u c á c t i ê u c h í c ụ t h ể k h i ế n c h o v i ệ c đ á n h g i á c h í n h s á c h k h ô n g t o à n diện, đầy đủ Vừa qua nhiều báo cáo đánh giá CSGN ở Việt Nam rất khả quan với việcgiảm tỷ lệ nghèo từ 22% năm 2005 xuống còn 10,7% năm 2010 theo chuẩn nghèo giaiđoạn 2006 – 2010 Song, nếu đi vào đánh giá tác động của các chính sách cụ thể tớingười nghèothì thấy cònmột số vấnđề cần phải quan tâm.N h i ề u c h í n h s á c h đ ư ợ c thực hiện, nhưng ở một số tỉnh có tỷ lệ nghèo vẫn còn rất cao, như: Lạng Sơn:

Nhưv ậ y , C h í n h p h ủ đ ã c ó n h i ề u c h í n h s á c h , n g u ồ n l ự c đ ầ u t ư h à n g n g h ì n t ỉ đồng, gồm cả vốn trong nước và hỗ trợ của các tổ chức quốc tế Nhưng cho đến nay,việc xem xét, đánh giá tác động, hiệu quả của nguồn lực đầu tư đến người hưởng lợivẫn còn chưa rõ Còn thiếu những câu hỏi đang đặt ra nhưng chưa được trả lời thỏađáng Liệu rằng chương trình, chính sách đó có thực sự tác động đến hộ nghèo haykhông,giúpchohọcảithiệnthunhậphaykhông?

Nếu như chúng ta chưa có cơ chế, giải pháp để đánh giá tác động, hiệu quả củachính sách thìsẽ không đủ thông tin để đưa ra các giải pháp phù hợp Vềm ặ t l ý thuyết, hiện nay các tổ chức quốc tế đã có nhiều hỗ trợ, tổ chức các lớp tập huấn,chuyển giao kỹ thuật về đánh giá tác động định lượng các chính sách giảm nghèo.

Tuynhiênd o c h ư a có g i ả i p h á p đ ồ n g b ộ , t h i ế u c ơ sở d ữ l i ệ u n ê n đ ế n n a y phương p há p đánhđánhgiánàyvẫnítđượctriểnkhaithựchiện.

Phân tíchmộtsốchính sáchgiảm nghèoởvùng DTTS cho thấy,CT135g i a i đoạn II là chính sách được quản lý, tổ chức điều tra đầy đủ đầu kỳ và cuối kì với quymô lớn Bộ dữ liệu cung cấp nhiều thông tin, đa chiều, vì vậy Luận án có thể sử dụngđểphụcvụchonghiêncứu,xâydựngmôhìnhđánhgiátácđộngcủachínhsách.

Chínhsáchpháttriểnkinhtếxãhộicácxãđặcbiệtkhókhănvùngdântộcthiểusốvà miền núi(CT135)

Đối tượng,địabànthựchiện

Trong bối cảnh thực hiện chiến lược giảm nghèo chung của cả nước, nhằm tậptrung nguồn lực và thực hiện các giải pháp đặc thù để xóa đói giảm nghèo ở vùngDTTS, năm 1998 Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 135/1998/QĐ-TTgvề việc phê duyệt Chương trình Phát triển KT-XH các xã đặc biệt khó khăn miền núi,vùng sâu, vùng xa Cho đến hết năm 2010, CT135 đã thực hiện qua hai giai: Giai đoạnI, từ năm 1998 đến 2005; giai đoạn II thực hiện từ năm 2006 đến 2010 (Quyết định số07/2006/QĐ-TTg) Từ năm 2012 đến năm 2016, Chương trình chuyển thành dự án 2,hợp phần cơ sở hạ tầng thuộc Chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo bền vững.ỦybanDântộclàcơquanđượcChínhphủgiaoquảnlý,chỉđạothựchiện. Đối tượng thực hiện của CT135 là các hộ nghèo sinh sống trên địa bàn các xã đặcbiệtkhókhăntheotiêuchíphânđịnhcủaChínhphủ.TheođógiaiđoạnIcủaCT135có1

7 1 5 x ã t h u ộ c d i ệ n k h ó k h ă n , n h ư n g d o n g u ồ n l ự c c ó h ạ n , l ự a c h ọ n 1 0 0 0 x ã , thuộc91huyệncủa31tỉnhkhókhănnhấtđểthựchiệnchươngtrình.Nhữngxãcò nlại thực hiện theo Chương trình Mục tiêu quốc gia giảm nghèo Giai đoạn II (2006- 2010),đ ố i t ư ợ n g đ ầ u t ư c ủ a C T 1 3 5 đ ư ợ c m ở r ộ n g h ơ n v ớ i k h o ả n g 1 8 0 0 x ã , h ơ n

3000thôn,khókhănnhấtcủacảnước.Hộnghèoởcácxã,thôn,bảnnàychủyếulàngười nghèoDTTS(UBDT,2012).

Nộidungchínhsách

Mặc dù CT135 cómục tiêu điều chỉnh chophù hợp với từng giaiđ o ạ n , n h ư n g vẫn hướng đến 3 mục tiêu chính: (1) Tạo sự chuyển biến nhanh về sản xuất, thúc đẩychuyển dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp theo hướng sản xuất gắn với thị trường; (2) cảithiện và nâng cao đời sống vật chất, tinh thần cho đồng bào dân tộc ở các xã, thôn, bảnđặc biệt khó khănm ộ t c á c h b ề n v ữ n g ; ( 3 ) g i ả m k h o ả n g c á c h p h á t t r i ể n g i ữ a c á c d â n tộcvàgiữacácvùngtrongcả nước. Để đạt được nhữngmục tiêu đã đề ra, chínhsách đầu tư cácn ộ i d u n g g ồ m :

( 1 ) Hỗ trợ sản xuất thông qua cải thiện kỹ năng, đào tạo các phương pháp sản xuất mới vàcung cấp dụng cụ sản xuất cho người nghèo; (2) Hỗ trợ phát triển cơ sở hạ tầng(CSHT), cải thiện đời sống văn hóa – xã hội và tăng khả năng tiếpc ậ n c á c d ị c h v ụ côngcộng;

(3)Tăngcườngnănglựcbằngviệccungcấpchocáccánbộđịaphươngcác kỹ năng và kiến thức về quản lý và mở rộng kiến thức về quản lý đấu thầu và quảnlývậnhànhchínhsách.

Theo báo cáo của Ủy ban Dân tộc (2012), tổng ngân sách của CT135 trong giaiđoạn từ 2006 đến 2010 là khoảng 1,1 tỷ đô la Mỹ Đây là một trong những chính sáchgiảm nghèo lớn nhất trong giai đoạn 2006-2010 tập trung vào các vùng đặc biệt khókhăn nơi sinh sống chủ yếu là đồng bào dân tộc thiểu số (Indochina Research

Có thể nói sau 5 năm thực hiện (từ 2006-2010) CT135 đã góp phần tích cực tạora sự thay đổi của hộ gia đình người DTTS ở những vùng khó khăn nhất của cả nước.Vớikhoảnghơn4000tỷđồngmỗinăm,thựchiệnởgần2000xã,nhiềunộidung hỗtrợ về sản xuất, phát triển cơ sở hạ tầng và nâng cao năng lực cộng đồng đã góp phầntạorasự thayđổiđángkểvề KT-XH,nângcaođờisốngcủahộnghèoDTTS.

Mộtsốthayđổivềkinhtế-xãhội

Để đánh giá về sự thay đổi KT-XH trên ở các xã thực hiện CT135, trên cơ sở bộsố liệu điều tra đầu kỳ (2006) và cuối kỳ (2010), Luận án thực hiện thống kê mô tả vớimột số chỉ tiêu cơ bản bằng phần mềm SPSS22 Bộ số liệu đã được Tổng cục thống kêđiềutra,sử dụngvàchịutráchnhiệmvềtínhxácthựccủacuộcđiềutra.

Cuộc điều tra được thực hiện trên địa bàn 266 xã thực hiện CT135 và 134 xãkhông thực hiện để đối chiếu, so sánh Mẫu điều tra là mẫu lặp, về cơ bản các hộ,xãđiều tra đầu kỳ (2006) sẽ được điều tra cuối kỳ 2010.Kết quả cho thấy đã có sự thayđổiđángkểvề KT-XHởcả hainhómxã.

Có thể thấy, kết quả thực hiện CT135 có thể đã tạo ra nhiều thay đổi về hạ tầngcho cộng đồng Hệ thống giao thông, đường ô tô, điện lưới quốc gia đã đến hầu hết cácxã.Ởcácxãthựchiệnchươngtrình,điềutracuốikỳcó98,6%xãcóđườngôtôđếnủy ban nhân dân xã (đầu kỳ là 95,2%); đường ô tô đến thôn bản cũng tăng từ 69, 5%đến78, 9% T r o n g k h i đ ó ở các x ã k h ô n g t h ự c h i ệ n, c ơ sởhạ t ầ n g g i a o t h ô n g c ũ n g tăng, nhưng mức độ chậm hơn, tương ứng đường ô tô đến xã đầu kỳ là 94.4% và cuốikỳlà95%vàđườngôtôđếnthônlàđầukỳlà75,7% vàcuốikỳlà80%.

Cơ sở hạ tầng phục vụ cho phát triển về văn hóa, thông tin cũng có sự thay đổinhiều Ở các xã thực hiện CT135, tỷ lệ xã có điểm bưu điện văn hóa tăng từ 84,1% đầukỳ lên 88,4% cuối kỳ; tương tự ở các xã không thực hiện chương trình tăng từ 90,1%lên 90,2% (tăng rất ít, không đáng kể) Như vậy, tỷ lệ tăng ở các xã thực hiện chươngtrìnhvẫnnhanhhơnxãkhôngthựchiện

Cơ sở hạ tầng giáo dục là nội dung được quan tâm đầu tư Vì vậy tỷ lệ xã cótrườngtiểuhọcđãtăngtừ76,9%đầukỳlênđến89,4%cuốikỳ;trườngtrunghọccơsở tăng từ 69,2 đầu kỳ lên 82,6 cuối kỳ Trong khi ở các xã không thực hiện CT135cũngtăngnhưngchậmhơn,tươngứngtừ:90,0%lên93,3và72,5lên80,6.(Bảng2.3).

CóCT135 Khôngcó CT135 Đầukỳ Cuốikỳ Đầukỳ Cuốikỳ ĐườngôtôđếnUBNDxã 94,3 98,6 94,6 95,5 Đườngôtođếnthônbản 69,5 79,8 75,7 80,0

Tuynhiêncơsởhạtầngvềchợliênxã,trạmytếxãítcósựthayđổinhiềuởcả hai nhóm xã Lý giải về điều này, có thể do chợ liên xã và trạm y tế ở giai đoạntrước(1998- 2005)đãđượcCT135đầutưtươngđốiđápứngnhucầucủangườidân.Vìvậ ygiait r o n g g i a i đoạnI I , C T 1 3 5 k h ô n g ưut i ê n đầut ư , x â y mớiha i h ạ n g m ụ c này Ở các xã thực hiện chương trình đã có sự thay đổi khá tích cực về hạ tầng lướiđiện Số hộ sử dụng điện lưới tăng từ 64,9% đầu kỳ lên 80,4% cuối kỳ, và cùng với đólà một số loại hình thắp sáng thay thế khác như điện ác quy, máy nổ, đèn dầu lại giảm(Bảng 2.4) Ở các xã không thực hiện CT135, số hộ sử dụng điện lưới cũng tăng từ72,8% đầu kỳ lên 84,9% cuối kỳ Số liệu này cho thấy, ở những xã không thực hiện cơsở hạ tầng cũng được cải thiện đáng kể tuy nhiên mức độ cải thiện chậm hơn ở xã thựchiện(ởxãthựchiệntăng15,5điểm%;ởxãkhôngthựchiệntăng12,1điểm%)

CóCT135 Khôngcó CT135 Đầukỳ Cuốikỳ Đầukỳ Cuốikỳ Điệnlưới 64,9 80,4 72,8 84,9 Điệnắcqui,máynổ 2,4 1,5 4,8 0,7 Đèndầu 19,1 8,1 11,2 4,6

Về các điều kiện phục vụ cho sản xuất nông nghiệp Diện tích đất sản xuất đã cósự thay đổi giảm tương đối nhiều so với đầu kỳ, nhất là ở các xã thực hiện CT135.Sốliệu điều tra cho thấy mặc dù diện tích đất sản xuất bình quân của hộ đã giảm từ25458,77 m 2 xuống 16795,39 m 2 ; ở các xã không thực hiện chương trình giảm từ16269,18m 2 xuống 14601,88m 2 , nhưng tỷ lệ đất sản xuất có hệ thống tưới tiêu lại tănglên đáng kể Ở các xã thực hiện CT135 trung bình diện tích đất có hệ thống tưới tiêutăng từ 23,14% lên 47,66%; ở các xã không thực hiện CT135 tăng 26,15% lên38,86%(Bảng2.5).

Diện tích đấtsản xuấtgiảm đáng kể do nhiều nguyên nhân, trongđ ó c ó t h ể d o xây dựng thủy điện, làm công nghiệp, đô thị hóa đã diễn ra ở vùng dân tộc miền núi.Tỷ lệ đất sản xuất được tưới tiêu tăng đáng kể nhất là ở các xã thực hiện CT135 chothấy, chính sách đã có đóng góp vào hỗ trợ đầu tư xây dựng hạ tầng sản xuất nôngnghiệp nông thôn Kếtquả này cũngkhá phù hợp vớimột sốn g h i ê n c ứ u l à đ ấ t s ả n xuấtkhôngcótácđộngnhiềuđếngiatăngthunhậpcủahộgiađình.

CóCT135 KhôngcóCT135 Đầu kỳ Cuối kỳ Đầu kỳ Cuối kỳ

Trong cơ cấu ngành nghề không có sự thay đổi nhiều giữa đầu kỳ và cuối kỳ. Sốliệu cho thấy ở cả hai nhóm xã, nguồn thu nhập chủ yếu của hộ gia đình vẫn là từ sảnxuất nông nghiệp Số liệu bảng (2.6) cho thấy có gần 100% hộ gia đình trả lời thu nhậpcủahọchủyếulàtừ sảnxuấtnôngnghiệp.

CóCT135 Khôngcó CT135 Đầukỳ Cuốikỳ Đầukỳ Cuốikỳ

Nhưvậy,ởvùngDTTSkhókhăn,sinhkếchủyếulàcanhtácnươngrẫy,chăn nuôi gia súc, gia cầm Mặc dù thời gian qua đã có nhiều chính sách dậy nghề, chuyểnđổi nghề được thực hiện ở vùng này, nhưng cũng chưa có nhiều tác động, tạo ra việclàmmớichohộnghèongườiDTTS.

Về quy mô hộ và lao động Kết quả điều tra cho thấy, quy mô hộ đã có sự thayđổi tăng trung bình từ 4,96 người/hộ lên đến 5,68 người/hộ ở các xã thực hiện chươngtrình; ở các xã không thực hiện chương trình tăng từ 4.82 người/hộ lên 5,49 người/hộ.Theo đó là số lao động bình quân của hộ cũng tăng từ 2,82 lên 3,72 ở các xã thực hiệnchương trình; ở các xã không thực hiện chương trình quy mô lao động tăng từ 2,84 lên3,70(bảng2.7).

CóCT135 Khôngcó CT135 Đầukỳ Cuốikỳ Đầukỳ Cuốikỳ

Số liệu cho thấy, quy mô hộ và lao động tăng đều cả hai nhóm xã, nhưng khôngcó sự khác biệt rõ ràng Việc quy mô lao động tăng lên so với đầu kỳ đã góp phần tíchcực bổ sung lao động cho hộ gia đình Tuy nhiên nếu như không có giải pháp phù hợpvề đào tạo, dạy nghề và giải quyết việc làm, thì việc dư thừa lao động cũng sẽ sinh ranhiều hệ lụy Có thể tạo ra những áp lực về đời sống và việc làm ngày càng khó khănhơnchogiađình.

Phân tíchchỉ tiểu về thu nhập trung bình/khẩu của hộgia đình cho thấy cós ự thay đổi đáng kể Ở xã thực hiện CT135, thu nhập trung bình trên khẩu đã tăng từ hơn4t r i ệ u đ ồ n g / k h ẩ u / n ă m đ ầ u k ỳ l ê n h ơ n 7 t r i ệ u đ ồ n g / k h ẩ u / n ă m c u ố i k ỳ Ở x ã k h ô n g thực hiện CT135, thu nhập bình quân đầu người cũng tăng, xong tốc độ chậm hơn (đầukỳ:hơn5triệuđồng/khẩu;cuốikỳlàgần8triệuđồng).SốliệuBảng2.8.

Có thể CT135 có thể đã có tác động tích cực, làm gia tăng nhanh hơn thu nhậpbìnhq u â n đ ầ u n g ư ờ i / k h ẩ u ở c á c x ã t h ự c h i ệ n C T 1 3 5 s o v ớ i x ã k h ô n g t h ự c h i ệ n CT135 So với đầu kỳ tỷ lệ tăng thu nhập/khẩu của các hộ thụ hưởng CT135 tăng 67%trong khi tỷ lệ này ở các hộ không thu hưởng CT135 là 57% Tuy nhiên có thể thấymức thu nhập của các hộ thu hưởng CT135 chưa tăng như kỳ vọng của chính sách.Mức tăng thu nhập của các hộ thụ hưởng CT135 trung bình là 2,874 triệu đồng, trongkhiởcáchộkhôngthụhưởngCT135là2,900triệuđồng.

Về tình trạng nghèo Thay đổi về tỷ lệ hộ nghèo của hộ gia đình là kết quả cuốicùng của các chính sách giảm nghèo Thời điểm điều tra đầu kỳ, tỷ lệ hộ nghèo đượcxác định theo chuẩn nghèo 2006-2010, theo đó hộ nghèo nông thôn, miền núi có thunhập từ< 0.000.đ/người/tháng; đến thời điểm điều tra cuối kỳ (2012) hộ nghèo lúcđóđượcxácđịnhtheochuẩnnghèogiaiđoạn2011-2015,(hộcóthunhậptừ