Báo cáo " Pháp luật về thu hồi đất khi thực hiện quy hoạch và chế định trưng dụng đất trong pháp luật Việt Nam " pot

Tuy nhiên, do câu chữ của các quy phạm pháp luật rất giống nhau: “trong trường hợp thật cần thiết”, “vì mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia”,1 “có bồi thường”2 nên rất dễ nhầm

TS Phan Trung HiÒn *

hi Nhà nước cần một diện tích đất để

thực hiện các mục đích chung cho đất

nước như: vì lợi ích quốc phòng, an ninh, lợi

ích quốc gia, bằng thủ tục hành chính, Nhà

nước có thể tiến hành dịch chuyển quyền sử

dụng đất đó từ phía người sử dụng đất sang

Nhà nước Cách thức và trình tự cũng như

thời hạn của việc dịch chuyển này tùy thuộc

vào nhóm mục đích mà Nhà nước dự kiến sử

dụng đối với diện tích đất đó Trong pháp

luật Việt Nam tồn tại hai chế định đối với

việc dịch chuyển quyền sử dụng đất này:

dịch chuyển tạm thời và dịch chuyển vĩnh

viễn Tuy nhiên, do câu chữ của các quy phạm

pháp luật rất giống nhau: “trong trường hợp

thật cần thiết”, “vì mục đích quốc phòng, an

ninh, lợi ích quốc gia”,(1) “có bồi thường”(2)

nên rất dễ nhầm lẫn giữa hai chế định: trưng

dụng đất được quy định tại Hiến pháp năm

1992 (Điều 23) và thu hồi đất nhằm thực

hiện quy hoạch trong Luật đất đai (khoản 1

Điều 12) Thực chất, hai chế định này hoàn

toàn độc lập với nhau trong hệ thống pháp

luật Việt Nam mặc dù chúng có những điểm

tương đồng Tìm hiểu chi tiết và đối chiếu

hai chế định này ta sẽ thấy trong một số

trường hợp, hai chế định nêu trên chưa được

nhận diện tương thích và chưa được “đối xử”

công bằng Qua đó, tác giả có một số đề xuất

xoay quanh vấn đề nhìn nhận tầm quan trọng

của hoạt động thu hồi đất trong quy hoạch - vấn đề nổi cộm trong khắp các tỉnh thành ở Việt Nam - và những kiến nghị lập pháp có liên quan đến hoạt động khá phức tạp và nhạy cảm này

1 Khái niệm và đặc điểm của trưng dụng đất và thu hồi đất

Trưng dụng đất(3)

là việc nhà Nhà nước điều chuyển quyền sử dụng một diện tích đất trong một giai đoạn tạm thời từ người sử dụng đất hợp pháp sang Nhà nước một cách bắt buộc theo thủ tục hành chính không do lỗi của người sử dụng đất Lí do được viện dẫn để tiến hành trưng dụng trong Hiến pháp năm 1992 là “vì mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia” Tuy nhiên, khi tìm hiểu chi tiết trong Luật trưng mua, trưng dụng năm

2008 thì lí do cụ thể chính là khi có nguy cơ chiến tranh, an ninh quốc gia có nguy cơ bị

đe dọa, thiên tai, dịch bệnh…(4) Trong khi đó, thu hồi đất nhằm thực hiện quy hoạch là việc Nhà nước dịch chuyển quyền sử dụng đất vĩnh viễn từ người sử dụng đất hợp pháp sang Nhà nước một cách bắt buộc theo thủ tục hành chính không do lỗi của người sử dụng đất Lí do được viện dẫn là Nhà nước cần thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công

K

* Khoa luật Đại học Cần Thơ

cộng và mục đích phát triển kinh tế.(5) Mặt

khác, tất cả các trường hợp thu hồi này đều

phải nằm trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng

đất(6)

hoặc quy hoạch xây dựng đô thị, quy hoạch

xây dựng điểm dân cư nông thôn đã được cơ

quan nhà nước có thẩm quyền xét duyệt.(7)

Do vậy khi đối chiếu hai chế định này ta

có thể nhận ra ngay một số điểm khác biệt

Thứ nhất, thu hồi đất theo quy hoạch là vì

mục đích phát triển đất nước, phát triển xã

hội; trong khi đó, trưng dụng đất nhằm phòng

ngừa, ngăn chặn các nguy cơ chiến tranh,

thiên tai… Thứ hai, thu hồi đất tiến hành theo

quy hoạch xây dựng có trình tự lập, trình,

thẩm định, xét duyệt quy hoạch và thực hiện

quy hoạch; còn trưng dụng đất là khẩn thiết,

đột xuất không theo kế hoạch, quy hoạch nào

cả Thứ ba, thu hồi đất là do sự cần thiết; còn

trưng dụng đất là do sự cấp thiết, khẩn thiết

như chiến tranh, thiên tai Thứ tư, trình tự, thủ

tục ra quyết định thu hồi đất có những bước,

những chặng chi tiết, còn trưng dụng đất cần

tiến hành nhanh, gọn có thể thể hiện bằng văn

bản hoặc bằng lời nói mà có giấy xác nhận và

có hiệu lực ngay thời điểm nói hoặc kí ban

hành.(8) Cuối cùng, trưng dụng đất là có thời

hạn, còn thu hồi đất là vĩnh viễn

2 Cơ sở pháp lí của trưng dụng đất và

thu hồi đất

1.1 Cơ sở hiến định và pháp định về

trưng dụng đất

“Trưng mua, trưng dụng tài sản” được

các nhà lập pháp nhìn nhận là chế định khá

quan trọng trong pháp luật Việt Nam và có

cơ sở hiến định từ rất sớm: Hiến pháp năm

1959 (Điều 20), Hiến pháp năm 1980 (Điều

28) Riêng Hiến pháp năm 1992 đã được sửa

đổi, bổ sung năm 2001 quy định tại Điều 23

như sau: “Tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ

chức không bị quốc hữu hoá

Trong trường hợp thật cần thiết vì lí do quốc phòng, an ninh và lợi ích quốc gia, Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của cá nhân hoặc tổ chức theo thời giá thị trường

Thể thức trưng mua, trưng dụng do luật định”

So với các hiến pháp trước đây, Điều 23 Hiến pháp năm 1992 quy định trưng mua,

trưng dụng có một số điểm khác biệt Thứ

nhất, Điều 23 Hiến pháp năm 1992 chỉ còn

giữ lại nội dung trưng mua và trưng dụng tài sản mà không còn nội dung trưng thu tài sản Thậm chí, ngay đoạn đầu của Điều 23, Hiến

pháp nêu rất rõ: “Tài sản hợp pháp của cá

nhân không bị quốc hữu hoá” Thứ hai, mặc

dù cả ba bản hiến pháp nêu trên đều quy định việc trưng mua, trưng dụng nhưng Điều 23 Hiến pháp năm 1992 xác định rõ giá áp dụng trong bồi thường là theo thời giá thị trường

Thứ ba, thể thức trưng mua, trưng dụng trong

Hiến pháp năm 1992 là do “luật định” chứ không còn nêu chung chung “do pháp luật quy định” như các hiến pháp năm 1959, 1980 Điều này cho thấy tầm quan trọng của chế định này đã được nhận diện đầy đủ Vì vậy,

cụ thể hoá Điều 23 Hiến pháp năm 1992, tháng 6 năm 2008 Quốc hội đã thông qua Luật trưng mua, trưng dụng tài sản để “luật

hoá chi tiết” nội dung này Thứ tư, Hiến

pháp năm 1980 và Hiến pháp năm 1992 đều

sử dụng cụm từ “Nhà nước trưng mua, trưng

dụng có bồi thường tài sản của cá nhân hoặc

tổ chức” Cách viết này dễ dẫn đến hiểu

nhầm vì ở Việt Nam, đất đai chưa bao giờ là

tài sản thuộc quyền sở hữu của cá nhân, tổ

chức (Điều 17 và 18 Hiến pháp năm 1992)

Hơn nữa, theo Luật trưng mua, trưng dụng

tài sản năm 2008, đất đai chỉ là đối tượng

của trưng dụng, không phải trưng mua

Luật trưng mua, trưng dụng ra đời năm

2008 là bước tiến quan trọng đánh dấu việc

chi tiết hoá và việc đưa ra áp dụng chế định

trưng mua, trưng dụng được hiến pháp liên

tục quy định từ năm 1959 đến nay (gần 50

năm) Tuy chỉ có 42 điều nhưng đạo luật này

đã cơ bản xác định được đối tượng điều chỉnh

của hoạt động trưng mua, trưng dụng, thẩm

quyền, thể thức áp dụng… Đây chắc chắn là

cơ sở pháp lí quan trọng, là bộ khung để thực

hiện việc trưng mua, trưng dụng khi có nguy

cơ chiến tranh, thiên tai, dịch bệnh… như luật

đã nêu Điểm cần lưu ý ở đây: Ở Việt Nam

đất đai chỉ là đối tượng của chế định trưng

dụng (không trưng mua) Điều này có thể

được lí giải vì đất đai thuộc sở hữu của toàn

dân do Nhà nước quản lí (Điều 17 Hiến pháp

năm 1992) Nhà nước tiến hành giao đất cho

cá nhân, tổ chức, hộ gia đình sử dụng hợp

pháp, đúng mục đích (Điều 18 Hiến pháp năm

1992) Vì vậy, khi có nguy cơ chiến tranh hoặc

thiên tai, Nhà nước chỉ cần sử dụng chế định

trưng dụng (mà không phải trưng mua) Nói

cách khác, người sử dụng đất hợp pháp ở Việt

Nam (cá nhân, tổ chức, hộ gia đình) không

phải là “chủ sở hữu đất”, nên không thể “bán

đất”, và do vậy sẽ không hợp lí nếu nói rằng

“Nhà nước mua đất hay trưng mua đất”

Ngoài chế định trưng dụng, Luật trưng

mua, trưng dụng tài sản Việt Nam còn quy

định chế định trưng mua Tuy có cùng điều

kiện áp dụng, song hai chế định này có một

số điểm khác biệt như sau:

Thứ nhất, đối tượng của trưng dụng có

thể là đất và các tài sản gắn liền với đất cũng như một số tài sản khác không tiêu hao được (ví dụ như: máy móc, thiết bị, phương tiện kĩ thuật ) Trong khi đó, đối tượng của trưng mua chủ yếu là các tài sản gắn liền với đất

và một số tài sản khác tiêu hao được (thuốc chữa bệnh, lương thực, thực phẩm…)

Thứ hai, thẩm quyền trưng mua bao

gồm: Thủ tướng Chính phủ, một số bộ trưởng có thẩm quyền liên quan đến phòng, chống thiên tai, chiến tranh (Bộ quốc phòng,

Bộ nông nghiệp và phát triển nông thôn…)

và chủ tịch uỷ ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh; còn thẩm quyền trưng dụng chỉ bao gồm một số bộ trưởng có thẩm quyền liên quan đến phòng, chống thiên tai, chiến tranh

và chủ tịch UBND cấp tỉnh (không có Thủ tướng Chính phủ)

Thứ ba, về trình tự, thủ tục: Nếu trưng

mua chỉ được áp dụng bằng văn bản thì trưng dụng có thể áp dụng bằng một trong hai cách: trưng dụng bằng văn bản hoặc trưng dụng bằng lời nói Tất nhiên, việc trưng dụng bằng lời nói chỉ được tiến hành khi việc trưng dụng bằng văn bản không thể, chưa thể thực hiện Mặt khác, khi quyết định trưng dụng bằng lời nói, chủ thể ra quyết định phải viết giấy xác nhận việc trưng dụng tài sản ngay tại thời điểm trưng dụng và phải “văn bản hoá” nội dung trưng dụng trong 48 giờ sau

đó (Điều 26 Luật trưng mua, trưng dụng)

Thứ tư, do trưng dụng là hoạt động có

giới hạn về mặt thời gian thực hiện nên Luật

có quy định thời hạn chấm dứt việc trưng dụng (Điều 28 Luật trưng mua, trưng dụng)

2.2 Cơ sở pháp định về thu hồi đất

nhằm thực hiện quy hoạch

Thu hồi đất trong quy hoạch xây dựng

được quy định khá muộn trong pháp luật

Việt Nam Cụ thể hoá Hiến pháp năm 1992,

Luật đất đai năm 1993 đã quy định các

quyền năng của người sử dụng đất và từ đó

việc thu hồi đất nhằm thực hiện quy hoạch

xây dựng mới được đặt ra Trong lịch sử lập

pháp Việt Nam cho đến nay, thu hồi đất

trong quy hoạch không có cơ sở hiến định.(9)

Cơ sở pháp lí hiện hành cao nhất của thu hồi

đất là Điều 38 Luật đất đai: “Nhà nước thu

hồi đất trong các trường hợp sau đây:

1 Nhà nước sử dụng đất vào mục đích

quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích

công cộng, phát triển kinh tế;

2 …”

Mặc dù tất cả có 12 trường hợp thu hồi

đất được nêu trong Luật đất đai song các

trường hợp này không hoàn toàn giống nhau:

Khoản 1 là trường hợp thu hồi đất theo quy

hoạch, không do lỗi của người sử dụng đất và

có bồi thường; trong khi đó các khoản khác

quy định trường hợp thu hồi đất không bồi

thường do vi phạm các nguyên tắc quản lí về

đất đai (huỷ hoại đất, sử dụng không đúng

mục đích…) và các trường hợp khác cần phải

thu hồi (người sử dụng đất tự nguyện trả lại

đất, cá nhân chết mà không có người thừa

kế) Điều này thể hiện một số nội dung sau:

Thứ nhất, trường hợp thu hồi đất theo quy

hoạch không có lỗi được “ghép chung” với

trường hợp có lỗi Điều này cho thấy các nhà

lập pháp khi xây dựng Luật đất đai nghiêng

về góc độ của các chủ thể quản lí đất hơn là

chủ thể sử dụng đất Rõ ràng một chủ thể sử

dụng đất nghiêm túc, nghiêm chỉnh thực hiện pháp luật về đất đai, nay phải “hi sinh” quyền lợi riêng của mình để Nhà nước thu hồi đất mà mình đang là chủ sử dụng không thể bị “đối xử” như với các trường hợp làm sai các quy tắc quản lí nhà nước, vi phạm các nguyên tắc quản lí về đất đai

Thứ hai, thu hồi đất theo quy hoạch tại

khoản 1 Điều 38 là thu hồi đất có bồi thường được quy định cụ thể tại Điều 42 Luật đất đai năm 2003 Vì vậy, có nhiều điều không thuận lợi khi “ghép chung” trường hợp thu hồi đất có bồi thường (khoản 1 Điều 38 Luật đất đai) với trường hợp thu hồi đất không có bồi thường (khoản 2 đến khoản 12 Điều 38)

Thứ ba, thu hồi đất theo Luật đất đai

chưa có cơ sở hiến định rõ ràng Điều 17 Hiến pháp năm 1992 đã khẳng định đất đai thuộc sở hữu của toàn dân do Nhà nước quản

lí và Điều 18 Hiến pháp năm 1992 đã giao quyền sử dụng đất hợp pháp cho cá nhân, tổ chức, hộ gia đình thông qua quyền hiến định của Quốc hội lập hiến thì không có lí do gì

mà Quốc hội lập pháp lại dùng quyền pháp định để phủ quyết quyền này trong khi người

sử dụng đất hoàn toàn không có lỗi.(10)

Thứ tư, mặc dù được gọi là thu hồi đất

trong quy hoạch xây dựng nhưng hoạt động này gắn liền với việc thu hồi nhiều loại tài sản khác nhau gắn liền với đất như nhà ở, các công trình xây dựng khác, cây trồng, vật nuôi Các nội dung này không thuộc phạm

vi điều chỉnh của Luật đất đai năm 2003 và trong chừng mực nhất định có thể gây khó khăn cho việc hướng dẫn, áp dụng của các cơ quan thi hành Đặc biệt, hiện nay khi chúng ta đang đề cập việc bồi thường những thiệt hại

vô hình như: địa thế kinh doanh, tiếng ồn, độ

rung… thì những phạm vi điều chỉnh của

Luật đất đai tỏ ra không thể bao quát hết

3 Thẩm quyền tiến hành

Thẩm quyền trưng dụng tài sản (đất và

các tài sản khác) được quy định tại Điều 24

Luật trưng mua, trưng dụng tài sản bao gồm:

Bộ trưởng của Bộ tài chính, Bộ quốc phòng,

Bộ công an, Bộ giao thông vận tải, Bộ nông

nghiệp và phát triển nông thôn, Bộ y tế, Bộ

công thương và chủ tịch UBND cấp tỉnh trong

phạm vi quyền hạn của mình Thẩm quyền này

được quy định không được phép uỷ quyền

Thẩm quyền thu hồi đất được quy định

trong Luật đất đai năm 2003 (Điều 44) bao

gồm hai chủ thể là: UBND cấp tỉnh và

UBND cấp huyện; các chủ thể này không

được phép uỷ quyền Việc phân định thẩm

quyền này không căn cứ vào đối tượng thu

hồi (diện tích, mục đích sử dụng đất, thời

gian sử dụng…) mà căn cứ chủ yếu vào chủ

thể sử dụng đất: UBND cấp tỉnh ra quyết

định thu hồi đất đối với tổ chức, cơ sở tôn

giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài,

trừ trường hợp pháp luật quy định thuộc

thẩm quyền của UBND cấp huyện…

Nhìn chung, hoạt động trưng mua, trưng

dụng là hoạt động cấp thiết và thường phải

tiến hành ngay Do vậy, thẩm quyền tiến hành

trưng mua, trưng dụng được quy định đa dạng

bao gồm các cơ quan quản lí nhà nước có

thẩm quyền chung ở địa phương và khá nhiều

cơ quản quản lí nhà nước có thẩm quyền

chuyên môn ở trung ương với các chức năng

tương ứng Trong khi đó, hoạt động thu hồi

đất là ổn định theo quy hoạch, kế hoạch đã

được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác

nhận nên được quy định “đóng” ở hai cấp cơ quan có thẩm quyền chung ở địa phương là

Vì vậy, để tránh tình trạng trưng dụng đất một cách tuỳ tiện và để bảo vệ quyền lợi hợp pháp của người sử dụng đất, Luật trưng mua, trưng dụng có quy định rõ điều kiện để trưng dụng thông qua một số giới hạn trong việc áp dụng chế định trưng dụng

Thứ nhất, giới hạn về điều kiện trưng

dụng Điều 5 Luật trưng mua, trưng dụng quy định rõ điều kiện để tiến hành trưng dụng (hoặc trưng mua) là: Đất nước trong tình trạng chiến tranh, nguy cơ chiến tranh, thiên tai, dịch bệnh Điều này có nghĩa là nếu không rơi vào các điều kiện này, các chủ thể

có thẩm quyền không thể trưng dụng đất cũng như không thể trưng mua các tài sản khác

Thứ hai, giới hạn về thẩm quyền trưng

dụng Thẩm quyền trưng dụng được giới hạn

ở hai nhóm đối tượng: Chủ tịch UBND cấp tỉnh và các bộ trưởng có nhiệm vụ, quyền hạn liên quan đến những công tác phòng chống chiến tranh, thiên tai như: Bộ quốc phòng, Bộ nông nghiệp và phát triển nông thôn…

Thứ ba, giới hạn về trình tự, thủ tục

trưng dụng Mặc dù Luật trưng mua, trưng dụng cho phép trường hợp quyết định trưng dụng bằng lời nói để giải quyết các trường hợp khẩn cấp, cần phải ra “mệnh lệnh” ngay; song tất cả các trường hợp này đều phải được xác nhận bằng văn bản trong phạm vi

48 giờ kể từ thời điểm có quyết định trưng dụng tài sản bằng lời nói (Điều 26 Luật trưng mua, trưng dụng)

Thứ tư, giới hạn về thời hạn trưng dụng

Đây cũng là điểm phân biệt giữa trưng dụng

và trưng mua: thời hạn phải trả lại tài sản

(Điều 28 Luật trưng mua, trưng dụng)

Cuối cùng, tất cả các thiệt hại gây ra

trong quá trình trưng dụng đều phải được

tính toán bồi thường Ví dụ: Tài sản trưng

dụng bị mất; bị hư hỏng; hoặc bị thiệt hại về

thu nhập do việc trưng dụng tài sản trực tiếp

gây ra (Điều 34)

4 Giá bồi thường

Giá bồi thường trong trưng mua, trưng

dụng được quy định rất rõ ràng ngay trong

Hiến pháp năm 1992: Bồi thường theo thời

giá thị trường (Điều 23) Hình thức bồi

thường của trưng mua, trưng dụng chủ yếu

bằng tiền (Điều 19 và Điều 38 Luật trưng

mua, trưng dụng tài sản)

Trong khi đó, hình thức của bồi thường

đối với đất trong thu hồi đất thực hiện quy

hoạch được quy định như sau: “Nhà nước thu

hồi đất của người sử dụng đất vào mục đích

nào thì được bồi thường bằng việc giao đất

mới có cùng mục đích sử dụng, nếu không có

đất để bồi thường thì được bồi thường bằng

giá trị quyền sử dụng đất tại thời điểm quyết

định thu hồi đất…” (Điều 14 Nghị định của

Tuy nhiên, vì những lí do khách quan và

chủ quan, các nhà quản lí thường chọn cách

bồi thường bằng tiền Việc này phổ biến đến

mức mà một số người thừa hành hành chính

đồng nhất hai khái niệm: Bồi thường trong

quy hoạch xây dựng và hình thức bồi thường

bằng tiền Chính cách suy nghĩ này dẫn đến

việc nhiều địa phương cố gắng “định giá đất”

theo hướng “càng thấp càng tốt” để khi thu

hồi đất thì số tiền bồi thường không quá cao:

nếu là dự án của Nhà nước thì có lợi cho ngân

sách; nếu là dự án của nhà đầu tư thì khuyến

khích, thu hút được nhà đầu tư Hệ lụy của những quan điểm này là tình trạng khiếu nại triền miên, khiếu nại đông người, vượt cấp diễn ra ở hầu hết các tỉnh, thành với nhiều nguyên do Trong đó, nguyên do chính yếu là vấn đề giá đất vì người khiếu nại cho rằng số tiền bồi thường không đủ để tạo lập cuộc sống mới, chỗ ở mới, nghề nghiệp mới… Khi bồi thường bằng tiền, giá bồi thường đối với đất trong thu hồi đất nhằm thực hiện quy hoạch là giá đất do uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quy định được công bố công khai vào ngày 01 tháng 01 hàng năm (khoản 4 Điều 56 Luật đất đai năm 2003) Giá này còn được gọi tắt là

“giá nhà nước” và thường thấp hơn nhiều so với giá thực tế.(12) Việc chênh lệch giữa hai loại giá này, theo quy định của các văn bản hướng dẫn hiện hành được khắc phục bằng các quy định của Chính phủ, cụ thể như sau:

“Khi Nhà nước phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất mà giá đất do UBND cấp tỉnh chưa sát với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường thì UBND cấp tỉnh căn cứ vào giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường để xác định lại giá đất cụ thể cho phù hợp” (khoản 1 Điều 11 Nghị định

của Chính phủ số 69/2009/NĐ-CP ngày 13/8/2009 quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư)

Điều này cho thấy Chính phủ cũng đã có những hướng dẫn kịp thời để đảm bảo giá bồi thường sát hơn với giá thị trường thực tế trong điều kiện bình thường, đặc biệt là “mở rộng” ra khỏi “khung” được quy định trong

các văn bản về định giá Tuy nhiên, hướng

dẫn này trên thực tế gặp một số trở ngại Một

là việc xác định “giá chuyển nhượng quyền

sử dụng đất thực tế trên thị trường” là điều

hoàn toàn không dễ vì người dân thường có

xu hướng khai thấp hơn với giá chuyển

nhượng đất theo thực tế với mong muốn giảm

các khoản thuế, phí mà họ phải đóng trong

quá trình chuyển nhượng Hai là trong khoản

thời gian từ khi công bố quy hoạch chi tiết

đến khi tiến hành thu hồi đất có thể kéo dài

lên đến 3 năm(13)

(còn gọi là quy định nhằm hạn chế quy hoạch treo) Trong thời gian này,

một khi cơ quan có thẩm quyền đã công bố

quy hoạch chi tiết (ví dụ quy hoạch chi tiết tỉ

lệ 1/500…), mọi giao dịch chuyển nhượng

đều không được phép tiến hành Nếu áp dụng

đúng quy định này thì không có giao dịch nào

được phép thực hiện trong thời gian thu hồi

mà chỉ có những giao dịch chuyển nhượng

trước đó khá lâu và rất có thể bị lỗi thời do

giá đất thay đổi theo từng thời điểm Ba là

việc quy định “sát với giá thực tế trên thị

trường” là khái niệm chưa được giải thích rõ

Thế nào là “sát với giá thực tế trên thị trường”?

Đặc biệt, vì những lí do nêu trên, giá thực tế

trong nhiều trường hợp là một ẩn số thì việc

xác định “sát với giá thực tế trên thị trường”

là điều đôi khi không thể định lượng chính

xác được Điều này tiềm tàng khả năng là giá

đất ở mỗi địa phương ít nhiều phụ thuộc vào

quan điểm và cách nhìn nhận một chiều từ

phía các nhà quản lí ở mỗi tỉnh, thành

5 Trình tự, thủ tục thực hiện

Điều 23 Hiến pháp năm 1992 quy định

rõ: thể thức trưng mua trưng dụng do luật

định Chính vì điều này, Luật trưng mua,

trưng dụng tài sản đã ra đời năm 2008 Luật

này quy định nhiều nội dung, trong đó quan trọng nhất vẫn là những vấn đề liên quan đến trình tự, thủ tục và cách thức vận hành trình

tự, thủ tục đó Việc ban hành đạo luật riêng này thể hiện nguyên tắc “thực tiễn hoá” các quy định của Hiến pháp làm cơ sở đưa Hiến pháp vào cuộc sống Mặt khác, nó thể hiện quan điểm của nhà lập pháp nước ta trước một nhóm quan hệ xã hội cần điều chỉnh

“mang tính luật”, tầm vóc luật và phải được điều chỉnh bằng một đạo luật

Khác với chế định trưng mua, trưng dụng

có đạo luật riêng về thể thức, thu hồi đất trong quy hoạch hoàn toàn không có đạo luật riêng

về thể thức Những quy định liên quan đến thu hồi đất trong Luật đất đai chỉ vẻn vẹn 7 điều (từ Điều 38 đến Điều 44) nhưng được quy định chung cho tất cả các trường hợp thu hồi đất Vì vậy, Luật đất đai chỉ tập trung khái quát các vấn đề có tính nguyên tắc nhất như: Các trường hợp thu hồi đất theo mục đích thu hồi, thẩm quyền thu hồi mà không quy định

cụ thể về trình tự, thủ tục thu hồi Thể thức thu hồi được được Luật đất đai năm 2003 quy

định: “Chính phủ quy định việc bồi thường,

tái định cư cho người có đất bị thu hồi và việc

hỗ trợ để thực hiện thu hồi đất” (khoản 6

Điều 42) Điều này có nghĩa là trình tự, thủ tục thu hồi đất khi thực hiện quy hoạch xây dựng, có bồi thường được “uỷ quyền” cho cơ quan hành pháp cao nhất là Chính phủ Điểm qua lịch sử ban hành văn bản hướng dẫn cho các vấn đề này phải kể đến Nghị định của Chính phủ số 90/CP, Nghị định của Chính

văn bản điều chỉnh cho vấn đề này là tập hợp các quy định từ các Nghị định của Chính phủ

số 197/2004/NĐ-CP, Nghị định của Chính

phủ số 81/2004/NĐ-CP, Nghị định của Chính

phủ số 84/2007/NĐ-CP và Nghị định của

Do là những văn bản hướng dẫn và cơ sở

pháp lí không cao nên có những bất cập nhất

định Thứ nhất, các văn bản hướng dẫn về

trình tự, thủ tục thường thay đổi Điều này

ảnh hưởng trực tiếp đến các dự án và cho tất

cả các chủ thể liên quan trong dự án khi dự án

có thể kéo dài trong thời gian nhiều năm Nếu

giải quyết các hộ dân còn lại theo văn bản cũ

thì không phù hợp; còn giải quyết theo văn

bản mới với các chính sách thông thoáng hơn

thì lại không công bằng với các hộ dân trước

đây Điều này có thể dẫn đến bất cập là các

hộ dân đã di dời trước là những hộ dân gương

mẫu, chấp hành đúng pháp luật thì lại chịu

thiệt thòi vì mức bồi thường, hỗ trợ, tái định

cư theo văn bản cũ, còn các hộ dân dây dưa,

không chịu giao đất thì áp dụng theo văn bản

sau có lợi hơn cho họ Thứ hai, mảng thu hồi

đất là một mảng quan trọng bao gồm những

nhóm quan hệ xã hội liên quan trực tiếp đến

mọi người dân trong cả nước Với quan niệm

truyền thống “an cư, lạc nghiệp” gần như

không ai muốn di dời nếu như không vì mục

tiêu chung lớn hơn Mục tiêu ấy cần phải có

trong các cơ sở hiến định và luật định cũng

như cần có một thể thức tiến hành ổn định,

trọn vẹn có tầm điều chỉnh sát hợp hơn

6 Đề xuất một số giải pháp

Khi đối chiếu giữa chế định thu hồi đất

trong quy hoạch với chế định trưng dụng đất,

chúng tôi có một số đề xuất sau đây:

Một là Điều 23 Hiến pháp năm 1992 nên

quy định rõ “trong trường hợp thật cấp thiết”

thay cho “trong trường hợp thật cần thiết” vì

nó thể hiện tính khẩn trương, ngoài kế hoạch

của hoạt động này Bên cạnh đó nên quy định một mệnh đề riêng về trung mua và một mệnh

đề riêng trưng dụng trong Điều 23; trong đó, đất đai chỉ được áp dụng nội dung trưng dụng

vì đất đai thuộc sở hữu của toàn dân chứ không phải là “tài sản của cá nhân hoặc tổ chức”

Hai là nên chăng cần quy định bổ sung

Điều 23a trong Hiến pháp Việt Nam về thu hồi đất trong quy hoạch xây dựng không do lỗi của người sử dụng đất Một khi Nhà nước

đã cam kết trước toàn dân: “Nhà nước giao

đất cho các tổ chức và cá nhân sử dụng ổn định lâu dài” (Điều 18 Hiến pháp năm 1992)

bằng một quyền hiến định của Quốc hội lập hiến thì Quốc hội lập pháp không thể phủ định quyền đó thông qua Luật đất đai ngoại trừ trường hợp người sử dụng đất vi phạm các quy tắc quản lí nhà nước về đất đai

Ba là nếu theo quan điểm giữ lại các nội

dung về thu hồi đất trong quy hoạch trong Luật đất đai thì dự thảo Luật đất đai sửa đổi,

bổ sung trong thời gian tới nên chia làm hai nội dung thu hồi đất: Thu hồi đất không do lỗi của người sử dụng đất và thu hồi đất do lỗi của người sử dụng đất Trong đó thu hồi đất không do lỗi của người sử dụng đất có bồi thường chỉ nên đề cập thành một nội dung độc lập và chỉ quy định những vấn đề

có tính nguyên tắc trong Luật đất đai

Bốn là vấn đề giá đất là vấn đề nhạy cảm,

ảnh hưởng trực tiếp tới công tác thu hồi đất, tác động đến người thừa hành pháp luật, chủ đầu tư và rất nhiều cá nhân, hộ gia đình Nên chăng ta nên quy định rõ ràng trong luật là giá đất bồi thường phải theo thời giá thực tế trên thị trường Kèm với các quy định này là việc hoàn chỉnh hệ thống thể thức xây dựng về giá đất, hệ thống các tổ chức định giá trong và

ngoài Nhà nước, có khả năng đưa ra mức giá

chính xác trên thị trường Vấn đề lo lắng đối

với các địa phương hiện nay khi muốn “kìm

hãm” giá đất là vì e ngại số tiền bồi thường sẽ

lên mức rất cao Tuy nhiên, vấn đề là ở chỗ

đa số các chủ thể thi hành pháp luật đang

đồng nghĩa “bồi thường” là “tiền” Thật ra,

bồi thường trong thu hồi đất có thể bằng

nhiều giá trị khác và nếu khéo lập phương án

cho bài toán quy hoạch thì có thể tổng giá trị

bồi thường giảm mặc dù đơn giá đất theo

đúng với giá thực tế trên thị trường

Cuối cùng, về lâu dài thiết nghĩ Việt

Nam cần có đạo luật riêng về thể thức thu

hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh, lợi

ích quốc gia, lợi ích công cộng và mục đích

phát triển kinh tế vì những nội dung thu hồi

đối với các tài sản gắn liền với đất vượt ra

ngoài phạm vi điều chỉnh của Luật đất đai

hiện hành Anh Quốc là nước có đạo luật về

bồi thường, hỗ trợ, tái định cư từ năm

1539,(16) tức là cách đây hơn 450 năm, trong

khi Việt Nam chưa có dự thảo nào về vấn đề

này với định hướng là một đạo luật riêng./

(1).Xem: Điều 23 Hiến pháp năm 1992 và khoản 1

Điều 12 Luật đất đai năm 2003

(2).Xem: Điều 23 Hiến pháp năm 1992 và Điều 42

Luật đất đai năm 2003

(3) Theo Luật trưng mua, trưng dụng, Nhà nước chỉ

quy định trưng dụng đối với đất; riêng đối với các tài

sản gắn liền với đất và máy móc, thiết bị thì Nhà nước

quy định cả chế định trưng dụng và trưng mua

(4).Xem: Điều 5 Luật trưng mua, trưng dụng năm 2008

(5).Xem: Khoản 1 Điều 38 Luật đất đai

(6).Xem: Khoản 1 Điều 39 Luật đất đai

(7).Xem: Điều 27 Nghị định của Chính phủ số

69/2009/NĐ-CP 13/8/2009 quy định bổ sung về quy

hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ

trợ và tái định cư

(8).Xem: Điều 6 Luật trưng mua, trưng dụng tài sản

(9).Xem: TS Phan Trung Hiền, “Cơ sở hiến định về

thu hồi đất vì mục đích công cộng ở Việt Nam”, Tạp

chí nghiên cứu lập pháp, số 12 (128), tháng 8 năm

2008, tr 17 - 21

(10).Xem: TS Phan Trung Hiền, Tlđd

(11).Xem: Điều 27 Nghị định của Chính phủ số 69/2009/NĐ-CP ngày 13/8/2009 quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư

(12).Xem: “Theo đánh giá chung, giá đất của Nhà nước quy định vẫn chỉ bằng 50 đến 70% giá đất chuyển

nhượng thực tế”, Giá đất nhà nước quy định chỉ bằng

50% - 70% giá thực tế, VOV, Việt báo online, website:

http://vietbao.vn/Xa-hoi/Gia-dat-Nha-nuoc-quy-dinh-chi-bang-50-70-gia-thuc-te/40206823/158/

(13).Xem: Khoản 5 Điều 32 Luật xây dựng năm 2003

và khoản 3 Điều 29 Luật đất đai năm 2003

(14).Xem: Nghị định của Chính phủ số 90/CP ngày 17/08/1994 quy định đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng; Nghị định của Chính phủ số 22/1998/NĐ-CP ngày 24/4/1998 quy định về việc đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng

(15).Xem: Nghị định của Chính phủ số 197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất; Nghị định của Chính phủ số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 về hướng dẫn thi hành Luật đất đai năm 2003; Nghị định của Chính phủ

số 84/2007/NĐ-CP ngày 25/5/2007 quy định bổ sung

về việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất

và giải quyết khiếu nại về đất đai; Nghị định của Chính phủ số 69/2009/NĐ-CP ngày 13/8/2009 quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư

(16).Xem: Phan Trung Hiền, “The Law of Compulsory

Acquisition of Land in the United Kingdom and Vietnam - Public and Priavite Interests”, VDM Verlag

Dr Muler, 2009, tr 64