Giám sát tối cao của quốc hội việt nam

MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ GIÁM SÁT TỐI

Cơ sở hình thành chức năng giám sát của Quốc hội

Dọc theo tiến trình lịch sử phát triển của văn minh nhân loại, đã có nhiều học thuyết về quyền lực nhà nước cũng như chức năng giám sát của Nghị viện được ra đời Trong hai tác phẩm “Khế ước xã hội” (Du Contrat Social) và “Bàn về tinh thần pháp luật” (The Spirit of the Laws), Jean Jacques Rousseau và C.L Montesquieu đã gợi mở một cách khái quát nhất về nguồn gốc ra đời của chức năng giám sát của cơ quan lập pháp

Trong khoảng thời gian từ lúc Nghị viện ra đời (thế kỉ XIII - XIV) và trải qua quá trình phát triển rực rỡ trong thời kỳ đầu của cuộc cách mạng tư sản (thế kỉ XVII - XVIII), lý thuyết Nghị viện tối cao của Rousseau đã thống trị trên toàn Châu Âu Chức năng giám sát, kiểm soát đối với các nhánh quyền lực còn lại của Nghị viện cũng vì thế mà càng được đề cao và trở nên quan trọng Nhìn chung, sự đề cao Nghị viện ở châu Âu có ba nguyên nhân chính sau đây:

Thứ nhất, trong tác phẩm Khế ước xã hội, Rousseau đã khẳng định chủ quyền thuộc về Nhân dân và Hiến pháp được coi là bản hợp đồng giao ước giữa dân chúng với nhà cầm quyền Thông qua quá trình bầu cử, người dân đã trao chủ quyền cho Nghị viện để Nghị viện thay mặt người dân thực hiện quyền lực nhà nước;

Thứ hai, Nghị viện là hình ảnh sống động mà giai cấp tư sản dựng nên để đánh đổ quan điểm duy tâm thần bí về nguồn gốc quyền lực nhà nước của chế độ phong kiến và cũng là công cụ trong tay của giai cấp tư sản để lật đổ vương triều;

Thứ ba, Rousseau từng cho rằng trong ba nhánh quyền lực lập pháp, hành pháp, tư pháp thì nhánh quyền lực nào có thể sinh ra luật lệ để người khác áp dụng thì phải được đề cao hơn nhánh quyền lực khác

Những tư tưởng của ông đã có ảnh hưởng sâu sắc với Châu Âu và thế giới trong một thời gian dài với những biểu hiện cụ thể: Mô hình cộng hòa đại nghị trở thành kiểu nhà nước phổ biến ở châu Âu; Ở châu Âu trước năm 1920, không đặt vấn đề bảo vệ hiến pháp (không có cơ chế bảo hiến) và giám sát hoạt động của Nghị viện; chức năng giám sát của Nghị viện đối với phần còn lại của bộ máy nhà nước, đặc biệt là Chính phủ được đề cao một cách triệt để thông qua các hình thức giám sát ban đầu như chất vấn, bỏ phiếu bất tín nhiệm; cũng chính vì đề cao Nghị viện mà Vương quốc Anh có Hiến pháp không thành văn, thậm chí người Anh tồn tại một câu ngạn ngữ

“Nghị viện Anh có thể làm bất cứ việc gì trừ việc biến đàn ông thành đàn bà”

Học thuyết phân quyền của Montesquieu trong tác phẩm Bàn về tinh thần pháp luật lại cách tiếp cận về nguồn gốc hình thành chức năng giám sát của Nghị viện trong tương quan của ba nhánh quyền lực lập pháp, hành pháp, tư pháp Nguyên tắc phân chia quyền lực đòi hỏi: “trong mỗi quốc gia đều có ba thứ quyền lực: Quyền lập pháp, quyền thi hành những điều hợp với quốc tế công pháp và quyền thi hành những điều trong luật dân sự” 1 Các quyền này cần được giao cho các chủ thể khác nhau, có sự độc lập nhưng cũng cần có sự kiểm soát qua lại để tránh sự lạm quyền; cơ quan lập pháp “phải có chức năng xem xét các đạo luật đã ban hành được thực hiện như thế nào” 2 Theo quan điểm của ông: “Cơ quan đại biểu dân chúng không nên giải quyết các công việc cụ thể, vì họ không thể làm tốt điều này Cơ quan đại biểu cho dân chỉ nên làm ra luật, và xem xét người ta thực hiện luật như thế nào Điều này thì có thể làm tốt và không ai có thể làm tốt hơn là cơ quan đại biểu của dân” 3

Cũng trong thời kỳ Cách mạng tư sản, nhà triết học người Anh - J S Mill đã nhận định rằng: “Thay cho chức năng cai trị không thích hợp, chức năng đích thực Nghị viện là giám sát và kiểm soát Chính phủ, soi lên ánh sáng công khai các hành vi cai trị, buộc Chính phủ phải giải trình, khi bất cứ ai đó thấy chúng đáng nghi ngờ, đáng lên án, và cảnh báo những thành viên Chính phủ lạm dụng sự tín nhiệm trong các công việc được giao hay thực hiện xung đột với lợi ích quốc gia, thì phải đuổi họ ra khỏi nhiệm sở và bổ nhiệm những người kế nhiệm Rõ ràng đây là quyền lực dư dật và đủ an toàn cho một nền an ninh tự do của quốc gia” 4

Qua đó, có thể thấy được rằng sự phát triển của chức năng giám sát quyền lực nhà nước nói chung và hoạt động giám sát của Nghị viện nói riêng đã trải qua hàng trăm năm Mặc dù có nhiều quan điểm về nguồn gốc hình thành cũng như chức năng giám sát của Nghị viện, nhưng nhìn chung đều khẳng định rằng chức năng giám sát là chức năng quan trọng của nhánh quyền lực lập pháp và nên thuộc về Nghị viện

Tìm hiểu về nguồn gốc hình thành chức năng giám sát của Nghị viện các nhà nước theo chính thể đại nghị (mà Vương quốc Anh là ví dụ điển hình), ta có thể thấy Chính

1 Montesquieu (1996), Bàn về tinh thần pháp luật, Trường Đại học Khoa học xã hội và Nhân văn - Khoa Luật, NXB Giáo dục, Hà Nội, tr 100

4 John Stuart Mill (1861), Chính thể đại diện - Representative government, (Nguyễn Văn Trọng và Bùi Văn

Nam Sơn dịch, 2007), NXB Tri thức, Hà Nội, tr.171, 172 phủ là nhánh quyền lực nắm nguồn lực, con người nhưng đồng thời cũng là nhánh quyền lực có khả năng lạm quyền cao và thường có xu hướng “lấn át” nhánh lập pháp Với tâm lý đề cao Nghị viện trên khắp Châu Âu, nên những nhà sáng lập ra cộng hòa đại nghị “đã trói buộc” Chính phủ vào Nghị viện: để Chính phủ được thành lập trên cơ sở Nghị viện, do đó, chính niềm tin của Nghị viện là cơ sở để “dung túng” cho Chính phủ hoạt động; Chính phủ phải báo cáo công tác và chịu trách nhiệm trước Nghị viện; Nghị viện có quyền chất vấn, điều trần đối với các thành viên Chính phủ; Đặc biệt trong quá trình hoạt động mà Chính phủ làm mất niềm tin của Nghị viện thì Nghị viện được quyền bỏ phiếu và ra tuyên bố bất tín nhiệm Chính phủ, Thủ tướng và toàn bộ Nội các phải nộp đơn từ chức Đây là nguyên tắc cơ bản hình thành nên chức năng giám sát của Nghị viện Vương quốc Anh

Tuy nhiên, với một quốc gia theo cơ chế lưỡng đảng như Vương quốc Anh thì yếu tố đảng chính trị đã làm “biến dạng” mục đích ban đầu của chính thể đại nghị Đảng cầm quyền là đảng chiếm đa số ghế thông qua một cuộc đầu phiếu phổ thông bầu ra các nghị sĩ, có quyền đứng ra thành lập Chính phủ Vì lẽ đó, thủ lĩnh của Đảng cầm quyền sẽ là Thủ tướng Chính phủ, các thành viên của Chính phủ về nguyên tắc đều là những người trong Ban lãnh đạo của Đảng cầm quyền 5 Tất cả các Bộ trưởng và Thủ tướng sẽ cùng một đảng, Thủ tướng vừa đứng đầu Chính phủ kiểm soát các Bộ trưởng vừa là chủ tịch đảng chiếm đa số ghế trong Nghị viện Lúc này, Thủ tướng trở nên rất mạnh và trở thành trung tâm của bộ máy nhà nước Và vì thế, sự giám sát của Nghị viện đối với Chính phủ lúc này chỉ là hình thức (các hoạt động chất vấn, phê bình, điều trần, bỏ phiếu bất tín nhiệm vẫn được diễn ra nhưng theo hướng bao che, góp ý để Chính phủ làm việc tốt hơn chứ không phải là để “lật đổ” vì họ là người cùng đảng, cùng phe với nhau) Vì vậy, hoạt động giám sát của Nghị viện cũng như thực hiện chức năng của Nghị viện thực chất do đảng đối lập thực hiện Đối với sự hình thành chức năng giám sát của Nghị viện các quốc gia theo mô hình cộng hòa tổng thống, Tổng thống vừa là nguyên thủ quốc gia, vừa là người đứng đầu hành pháp, do nhân dân trực tiếp hoặc gián tiếp bầu ra, Nghị viện cũng do nhân dân trực tiếp bầu ra, thực hiện chức năng lập pháp Vì hai nhánh quyền lực này không thành lập trên cơ sở của nhau nên hai nhánh quyền lực này ít có mối quan hệ khăng khít, chặt chẽ nhau (ở Hoa Kỳ có luật cấm Tổng thống và các Bộ trưởng đồng thời là nghị sĩ; Không cho phép Bộ trưởng được quyền sáng kiến pháp luật…) Vì lẽ đó nên Tổng thống không phải báo cáo, chịu trách nhiệm trước Nghị viện và không có quyền giải tán Nghị viện trước hạn; Nghị viện không có quyền bất tín nhiệm, lật đổ Chính

5 Nguyễn Đăng Dung (2010), “Chức năng giám sát của Quốc hội trong Nhà nước pháp quyền”, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 22 (183), tr 6 phủ và các Bộ trưởng Từ sự độc lập này đã dẫn đến sự cân bằng giữa hai nhánh quyền lực, và từ sự cân bằng đó đã dẫn đến sự kiểm soát chéo giữa các nhánh quyền lực: Nghị viện làm luật và Tổng thống có quyền phủ quyết luật; Tổng thống muốn quyết định và thực thi chính sách hành pháp thì phải được Nghị viện phê chuẩn Do vậy, về nguyên tắc, Nghị viện lập pháp này không có chức năng giám sát các hoạt động của Chính phủ, sự hiện diện của chức năng này là do cơ chế kiềm chế và đối trọng đem lại, chứ không phải do chức năng vốn có của lập pháp 6 Chức năng giám sát của lập pháp đối với hành pháp chỉ như là một chức năng phụ kèm theo, thậm chí không được quy định trong Hiến pháp và các hình thức biểu hiện cũng hết sức đơn giản, không đa dạng như chế định đại nghị, nhưng hiệu quả lại rất cao 7 Do đó, “nếu

Nghị viện từ bỏ trách nhiệm giám sát thì có thể dẫn đến hai kết quả Các cơ quan, các bộ, có thể cứ làm tới mà không bị giám sát; hoặc ai đó có thể nắm dây cương mà Nghị viện đã thả lỏng Điều thứ hai xảy ra, nghĩa là nhân viên Tổng thống đã ngồi vào tay lái” 8

Mục đích của những người sáng tạo ra cộng hòa tổng thống là muốn hai nhánh quyền lực hành pháp và lập pháp là hoàn toàn độc lập với nhau, và cấm hai nhánh quyền lực này “bàn bạc, thỏa hiệp” với nhau Tuy nhiên, yếu tố đảng chính trị đã làm biến dạng cộng hòa tổng thống theo một trong hai hướng: Thứ nhất, nếu giữa

Khái niệm, đặc điểm, ý nghĩa giám sát tối cao của Quốc hội

1.2.1 Khái niệm giám sát tối cao của Quốc hội

Với vị trí là “cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân”, giám sát tối cao của Quốc hội đối với hoạt động của Nhà nước chính là một trong các phương thức bảo đảm thực hiện chủ quyền nhân dân, tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân Giám sát tối cao của Quốc hội cũng như giám sát của cơ quan dân cử nói chung đã trở thành một bộ phận không thể thiếu trong cơ chế giám sát quyền lực nhà nước ở Việt Nam 13 Thuật ngữ “giám sát tối cao” lần đầu được chính thức ghi nhận kể từ Hiến pháp năm

1980, và kể từ đó việc nghiên cứu chế định này đã được tiếp cận từ nhiều góc độ khác nhau

Thứ nhất, dưới góc độ ngôn ngữ học, theo từ điển tiếng Việt, giám sát được hiểu là “theo dõi việc thực hiện những điều đã cam kết, quy định” 14 , hay là “sự theo dõi,

11 Nguyễn Sĩ Dũng và Vũ Công Giao (2015), Hoạt động giám sát của cơ quan dân cử Việt Nam vấn đề và giải pháp, Văn phòng Nghị viện - Viện Chính sách công và Pháp luật, tr 15

12 Đào Trí Úc (2005), Xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, NXB Chính trị quốc gia,

13 Nghiên cứu đánh giá Hiệu quả thực hiện Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội trong khuôn khổ hợp tác giữa Quốc hội Việt Nam với cơ quan hợp tác và phát triển Thụy Điển (SIDA) năm 2007, tr 13

14 Nguyễn Văn Đạm (1999), Từ điển Tiếng Việt, NXB Văn hóa thông tin, Hà Nội, tr 327 xem xét làm đúng hoặc sai những điều đã quy định” 15 Còn tối cao nghĩa là “cao nhất, cao hơn hết về ý nghĩa, tầm quan trọng” 16 Tuy nhiên, nếu hiểu theo quan điểm này thì “giám sát tối cao” chỉ đơn thuần được xem là các hoạt động diễn ra trong nội tại của chủ thể giám sát mà không cho thấy mối liên hệ tác động qua lại mang tính tích cực, chủ động giữa chủ thể giám sát và đối tượng giám sát 17 Bên cạnh đó, khái niệm này còn khá đơn giản, chưa thể hiện rõ bản chất pháp lý của “giám sát tối cao”

Thứ hai, dưới góc độ khoa học pháp lý, khái niệm “giám sát tối cao” được đề cập trong nhiều công trình nghiên cứu Theo đó, có quan điểm cho rằng, “giám sát tối cao của Quốc hội là quyền của Quốc hội thực hiện việc theo dõi, xem xét, kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp đối với văn bản và hoạt động của Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, xử lý những vi phạm Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội do những cơ quan nói trên gây ra nhằm bảo đảm cho Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội được nghiêm chỉnh chấp hành” 18 Bên cạnh đó, một số quan điểm khác lại cho rằng “giám sát tối cao của Quốc hội được hiểu là quá trình Quốc hội thực hiện hoạt động theo dõi, kiểm tra, đánh giá, kiến nghị về hoạt động tuân theo Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội đối với toàn bộ Nhà nước, đồng thời đưa ra các biện pháp chế tài xác định trách nhiệm pháp lý và trách nhiệm chính trị của đối tượng giám sát nhằm mục đích phát hiện, phòng ngừa, ngăn chặn và xử lý những vi phạm pháp luật có thể hoặc đã xảy ra” 19 Có thể thấy, hai quan niệm trên đã thể hiện khá đầy đủ nội hàm của thuật ngữ “giám sát tối cao”, như: chủ thể giám sát, phương thức giám sát, mục đích giám sát Tuy nhiên, hai quan niệm này lại có cách nhìn nhận chưa thật sự thống nhất về đối tượng và phạm vi giám sát tối cao của Quốc hội

Thứ ba, theo quy định của pháp luật hiện hành, tại khoản 5 Điều 2 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 đã quy định: “Giám sát của

Quốc hội bao gồm giám sát tối cao của Quốc hội, giám sát của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và các đại biểu Quốc hội” Mặt khác, cũng trong Điều 2, tại khoản 2 đã lý giải cụ thể

15 Hoàng Phê (Chủ biên) (1995), Từ điển Tiếng Việt, Viện Ngôn ngữ học, NXB Đà Nẵng - Trung tâm Từ điển học, Hà Nội - Đà Nẵng, tr 389

16 Hoàng Phê (Chủ biên) (2003), Từ điển Tiếng Việt, Viện Ngôn ngữ học, NXB Đà Nẵng - Trung tâm Từ điển học, Hà Nội - Đà Nẵng, tr 1009

17 Cao Mạnh Linh (2020), Chức năng giám sát của Ủy ban Tư pháp của Quốc hội Việt Nam hiện nay, Luận án tiến sĩ Luật học, Hà Nội, tr 25

18 Phạm Ngọc Kỳ (2000), Về quyền giám sát tối cao của Quốc hội, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr 39

19 Trương Thị Hồng Hà (2015), Hoạt động giám sát của Quốc hội Việt Nam trong cơ chế giám sát quyền lực nhà nước, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr 151 giám sát tối cao là hoạt động: “Quốc hội theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc tuân theo Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu cơ quan có thẩm quyền xử lý Giám sát tối cao được thực hiện tại kỳ họp Quốc hội”

Như vậy, điểm mới của Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 là đã bổ sung khái niệm “giám sát tối cao của Quốc hội” Bên cạnh đó, trên cơ sở kế thừa khái niệm “giám sát” trong Luật hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003, khái niệm “giám sát tối cao của Quốc hội” trong Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 đã được bổ sung theo hướng quy định không chỉ là hoạt động “theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát” mà còn bao gồm cả việc “xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý” Những quy định này đã tạo cơ sở cho việc phân biệt hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội với hoạt động giám sát do Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và các đại biểu Quốc hội tiến hành

1.2.2 Đặc điểm giám sát tối cao của Quốc hội

Giám sát tối cao là chức năng quan trọng của Quốc hội với mục đích hướng tới việc cảnh báo sớm trách nhiệm, góp phần kiểm soát quyền lực của đối tượng bị giám sát, đảm bảo cho đối tượng bị giám sát hành xử vì lợi ích của nhân dân và góp phần điều chỉnh lại hoạt động lập pháp Tuy nhiên, với những đặc trưng cơ bản trong tổ chức bộ máy nhà nước, chế độ chính trị nước ta, hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội Việt Nam có một số nét đặc điểm cơ bản như sau:

Thứ nhất, chủ thể duy nhất có quyền giám sát tối cao tại Việt Nam là Quốc hội Ở nước ta, giám sát của Quốc hội được thực hiện bởi rất nhiều chủ thể, bao gồm giám sát tối cao của Quốc hội, giám sát của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và các đại biểu Quốc hội Nhưng trong đó, chỉ Quốc hội mới được Hiến pháp trao cho quyền giám sát tối cao đối với hoạt động của nhà nước Quốc hội là chủ thể duy nhất của quyền giám sát tối cao bởi lẽ trong hệ thống các cơ quan nhà nước, Quốc hội là cơ quan duy nhất do nhân dân trong cả nước trực tiếp bầu ra Là cơ quan duy nhất mà thành phần, cơ cấu các đại biểu đại diện cho mọi giai cấp, mọi tầng lớp dân cư trong xã hội, đại diện cho ý chí và nguyện vọng của toàn dân Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là nhà nước do nhân dân làm chủ, tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân Vì vậy, Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, nên Quốc hội đồng thời cũng là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam Quyền lực nhà nước cao nhất của Quốc hội mà Hiến pháp ghi nhận là quyền lực của toàn dân trao cho Quốc hội 20 “Đây cũng là điểm khác nhau cơ bản giữa Quốc hội nước ta và Quốc hội trong nhà nước tư bản Quốc hội trong nhà nước tư bản là cơ quan dân cử, giữ quyền lập pháp nhưng không phải là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, do đó Quốc hội trong các nhà nước tư bản cũng có quyền giám sát hoạt động của Chính phủ nhưng không phải là quyền giám sát tối cao” 21

Thứ hai, giám sát tối cao phải được tiến hành tại kỳ họp Quốc hội Nguyên tắc hoạt động có tính đặc trưng nhất của Quốc hội là làm việc theo chế độ hội nghị và quyết định theo đa số Quyền lực của Quốc hội dù được thực hiện dưới bất kỳ hình thức nào cũng phải được đưa ra thảo luận, xem xét với sự tham gia của tất cả các vị đại biểu Quốc hội 22 Hiệu quả hoạt động của Quốc hội được đánh giá thông qua những thành tựu đạt được trong các phiên họp hằng năm Bên cạnh đó, phiên họp toàn thể chính là hình thức hoạt động cơ bản của Quốc hội, cũng là nơi các đại biểu Quốc hội thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn quan trọng được quy định tại Điều 70 Hiến pháp năm 2013 Vì vậy, để bảo đảm cho tính “tối cao” trong hoạt động giám sát, tất cả các hình thức giám sát tối cao đều được tiến hành tại phiên họp Quốc hội thông qua các hoạt động của đại biểu dân cử Tuy vậy, trong số các hình thức giám sát tối cao được diễn ra và tiến hành một cách trọn vẹn trong khuôn khổ phiên họp Quốc hội, thì “xem xét báo cáo giám sát chuyên đề” và “xem xét báo cáo của Ủy ban lâm thời” làm hai hình thức đặc biệt Bởi lẽ, trong quá trình tiến hành hai hình thức giám sát tối cao này, các hoạt động giám sát, xem xét thực tế đời sống xã hội như: hoạt động điều tra; thu thập thông tin; làm việc với các chủ thể liên quan sẽ được thực hiện bởi cơ quan lâm thời (Đoàn giám sát chuyên đề và Ủy ban lâm thời), và diễn ra ngoài phiên họp Quốc hội Sau tiến hành các hoạt động cần thiết, những cơ quan lâm thời này sẽ đánh giá, tổng hợp các nội dung giám sát và trình “Bản báo cáo kết quả hoạt động” cho Quốc hội tại phiên họp thường niên Để từ đó, các đại biểu Quốc hội có cơ sở thảo luận, xem xét và ra nghị quyết tại phiên họp Có thể thấy, trong bảy hình thức giám sát tối cao, thì hơn một nửa trong số đó được thể hiện dưới dạng “xem xét báo cáo” Đây cũng chính là hình thức đem lại hiệu quả tốt cũng như phù hợp nhất với chế độ làm việc của Quốc hội tại nghị trường, qua đó thể hiện tính tối cao của hoạt động giám sát của Quốc hội

22 Phạm Văn Hùng (2002), Một số vấn đề về quyền giám sát tối cao của Quốc hội, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, [http://lapphap.vn/Pages/anpham/xemchitiet.aspx?ItemID2] (truy cập ngày 27/5/2022)

Thứ ba, phạm vi giám sát tối cao của Quốc hội Việt Nam rất rộng Ở hầu hết các nước (dù là chính thể đại nghị hay cộng hòa), giám sát của Nghị viện là giám sát đối với hành pháp và chủ yếu tập trung vào việc giám sát hoạt động thi hành pháp luật (đặc biệt là việc chi tiêu ngân sách, việc cung cấp dịch vụ công của Chính phủ cho người dân) Còn ở Việt Nam, phạm vi giám sát tối cao của Quốc hội không chỉ giám sát tối cao đối với nhánh hành pháp mà còn giám sát tối cao cả nguyên thủ quốc gia, nhánh tư pháp và các cơ quan khác do Quốc hội thành lập Việc Quốc hội Việt Nam mở rộng đối tượng giám sát tối cao bên cạnh nhánh hành pháp xuất phát từ việc nguyên thủ quốc gia, nhánh tư pháp, các cơ quan khác và những người lãnh đạo các cơ quan này đều do Quốc hội thành lập và phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội Quyền giám sát tối cao của Quốc hội đối với hoạt động của bộ máy nhà nước nhằm củng cố vị trí pháp lý đặc biệt quan trọng của Quốc hội trong đời sống chính trị:

Quy định pháp luật về giám sát tối cao của Quốc hội

1.3.1 Đối tượng giám sát tối cao của Quốc hội

Như đã phân tích, so sánh với Nghị viện các nước, giám sát tối cao của Quốc hội Việt Nam có những đặc điểm khác biệt về đối tượng giám sát Căn cứ vào quy định của Hiến pháp và pháp luật hiện hành, có thể nhận thấy đối tượng giám sát tối cao của Quốc hội Việt Nam là rất rộng, không chỉ giám sát Chính phủ (cơ quan thực hiện quyền hành pháp) mà còn giám sát cả Tòa án (cơ quan thực hiện quyền tư pháp) và các cơ quan khác 30

Cụ thể, so với Hiến pháp năm 1992 được sửa đổi, bổ sung năm 2001 (sau đây gọi tắt là Hiến pháp năm 1992), Hiến pháp năm 2013 đã có sự thay đổi rõ nét trong quy định về đối tượng giám sát tối cao của Quốc hội Điều 83 Hiến pháp năm 1992 và Điều 1 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003 quy định đối tượng giám sát tối cao của Quốc hội là “toàn bộ hoạt động của Nhà nước”, bao gồm các cơ quan nhà nước từ trung ương tới địa phương Tuy nhiên, các quy định trên phát sinh một số bất cập như: phạm vi giám sát quá rộng, bất khả thi đối với một cơ quan dân cử, hoạt động không thường xuyên như Quốc hội Mặt khác, với quy định như vậy có thể dẫn đến sự chồng chéo với chức năng giám sát của Hội đồng nhân dân và thanh tra, kiểm tra của các cơ quan khác

Khắc phục bất cập này, Hiến pháp năm 2013 đã thu hẹp đối tượng giám sát tối cao thông qua việc bỏ cụm từ “toàn bộ” trong quy định của Hiến pháp năm 1992 Theo đó, Quốc hội chỉ giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước Bên cạnh đó, Hiến pháp năm 2013 cũng đã bổ sung thẩm quyền giám sát tối cao đối với các thiết chế hiến định độc lập ở trung ương như Kiểm toán nhà nước, Hội đồng Bầu cử quốc gia và các cơ quan nhà nước khác do Quốc hội thành lập Quy định này của Hiến pháp năm 2013 được cụ thể tại điểm a khoản 1 Điều 4 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015, với đối tượng giám sát tối cao của Quốc hội bao gồm: Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ,

Bộ trưởng, thành viên khác của Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Hội đồng bầu cử quốc gia, Kiểm toán nhà nước, cơ quan khác do Quốc hội thành lập và Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam 31 Quy định này đã giúp tránh được tình trạng chồng chéo, “ôm đồm” trong hoạt

30 Cao Mạnh Linh (2020), Chức năng giám sát của Ủy ban Tư pháp của Quốc hội Việt Nam hiện nay, Luận án tiến sĩ Luật học, Hà Nội, tr 31

31 Quốc hội chỉ thực hiện giám sát tối cao đối với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật liên tịch với chủ thể khác động giám sát tối cao, đồng thời đảm bảo hiệu quả, chất lượng giám sát tối cao của Quốc hội

1.3.2 Hình thức giám sát tối cao của Quốc hội

Xuất phát từ những đặc trưng về chính trị, hình thức chính thể cũng như phạm vi đối tượng giám sát, các hình thức giám sát tối cao được Quốc hội Việt Nam sử dụng cũng có những đặc trưng riêng biệt Theo các quy định tại Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015, Quốc hội thực hiện chức năng giám sát tối cao thông qua các hình thức sau đây:

Thứ nhất, xem xét báo cáo công tác

Về thời gian và đối tượng, khoản 2 Điều 13 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 quy định việc xét báo cáo phụ thuộc vào đối tượng của báo cáo là đối tượng nào để có thời điểm xét báo cáo thích hợp Cụ thể:

Tại kỳ họp cuối năm, Quốc hội xem xét, thảo luận Báo cáo công tác hằng năm của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước và cơ quan khác do Quốc hội thành lập;

Tại kỳ họp cuối nhiệm kỳ, Quốc hội xem xét, thảo luận Báo cáo công tác nhiệm kỳ của Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước và cơ quan khác do Quốc hội thành lập; Đối với báo cáo về việc thi hành pháp luật trong một số lĩnh vực khác thì thời điểm xem xét sẽ theo quy định của pháp luật; Còn đối với các báo cáo theo nghị quyết của Quốc hội hoặc theo đề nghị của Ủy ban thường vụ Quốc hội thì thời điểm xem xét sẽ tuân theo nghị quyết của Quốc hội hoặc theo đề nghị của Ủy ban thường vụ Quốc hội

Về trình tự, hình thức xem xét báo cáo, tại khoản 4 Điều 13 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 đã có quy định rất cụ thể Đầu tiên, người đứng đầu cơ quan có báo cáo trình bày báo cáo, sau đó Chủ tịch Hội đồng dân tộc hoặc Chủ nhiệm Ủy ban của Quốc hội trình bày báo cáo thẩm tra Quốc hội sẽ dành thời gian để thảo luận, cho ý kiến về báo cáo, trong trường hợp cần thiết, báo cáo có thể được đưa ra thảo luận tại Tổ đại biểu Quốc hội Trong quá trình Quốc hội thảo luận thì Thủ trưởng cơ quan có báo cáo có thể trình bày bổ sung những vấn đề mà đại biểu Quốc hội quan tâm Cuối cùng, Quốc hội sẽ xem xét và quyết định việc ra nghị quyết về công tác của cơ quan có báo cáo

Về mặt nội dung, nghị quyết về công tác của cơ quan có báo cáo phải thể hiện được thành tựu, kết quả đạt được, đánh giá những mặt hạn chế, bất cập và làm rõ, tìm ra nguyên nhân của hạn chế, bất cập Bên cạnh đó, nghị quyết cần thể hiện rõ trách nhiệm của cơ quan có báo cáo và người đứng đầu, quy định cụ thể thời hạn khắc phục hạn chế, bất cập cũng như trách nhiệm thi hành và báo cáo kết quả thực hiện nghị quyết về giám sát của cơ quan, cá nhân liên quan (khoản 5 Điều 13 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015)

Thông qua báo cáo của các cơ quan nhà nước, Quốc hội nắm bắt được các thông tin về tình hình phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, về hoạt động của các cơ quan nhà nước, và trên cơ sở đó, Quốc hội có thể đưa ra các chủ trương biện pháp thích hợp

Thứ hai, xem xét văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội

Theo khoản 2 Điều 162 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 được sửa đổi, bổ sung năm 2020 (sau đây gọi tắt là Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015), việc giám sát văn bản quy phạm pháp luật được tiến hành nhằm phát hiện những nội dung trái với Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên hoặc không còn phù hợp để kịp thời đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản Qua đó giúp Quốc hội xử lý kịp thời, hiệu quả những văn bản trái pháp luật, đảm bảo những văn bản này không xâm phạm đến quyền con người, quyền công dân, lợi ích chung của quốc gia, dân tộc

Theo khoản 1 Điều 14 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015, Quốc hội sẽ tiến hành xem xét những văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội do các chủ thể thuộc phạm vi giám sát tối cao của Quốc hội ban hành khi có sự đề nghị của Ủy ban thường vụ Quốc hội hoặc Chủ tịch nước Đối tượng xem xét không chỉ là những văn bản quy phạm pháp luật được ban hành bởi: Chủ tịch nước; Chính phủ; Thủ tướng Chính phủ; Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao; Chánh án Tòa án nhân dân tối cao; Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; Tổng Kiểm toán nhà nước; mà còn có văn bản liên tịch giữa Chính phủ với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và những thông tư liên tịch giữa các thể có thẩm quyền ban hành Như vậy, xem xét văn bản quy phạm pháp luật cũng là một trong những hình thức pháp lý được Quốc hội thực hiện để bảo vệ tính tối cao của Hiến pháp và các văn bản pháp luật do Quốc hội ban hành Chính vì vậy, hình thức giám sát này còn được gọi là “hình thức bảo hiến” 32 Trong nhà nước pháp quyền, giám sát văn bản quy phạm pháp luật có ý nghĩa quyết định đến vị trí tối thượng của Hiến pháp trong hệ thống pháp luật, đồng thời thể hiện trách nhiệm của nhà nước khi xây dựng cơ chế bảo vệ Hiến pháp bằng biện pháp trao quyền giám sát văn bản quy phạm pháp luật cho cơ quan có vị trí quan trọng của nhà nước 33

Nội dung hoạt động giám sát văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội được quy định cụ thể tại Điều 163 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 Khi tiến hành hoạt động giám sát văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu sai phạm của các đối tượng chịu sự giám sát tối cao, Quốc hội sẽ tiến hành xem xét tính phù hợp, thống nhất của văn bản đó ở bốn khía cạnh: Sự phù hợp của văn bản với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; Sự phù hợp của hình thức văn bản với nội dung của văn bản đó; Sự phù hợp của nội dung văn bản với thẩm quyền của cơ quan ban hành văn bản; Sự thống nhất giữa văn bản quy phạm pháp luật hiện hành với văn bản quy phạm pháp luật mới được ban hành của cùng một cơ quan

Giám sát của Nghị viện ở các quốc gia trên thế giới

Như đã đề cập ở phần trên, Nghị viện trong các nhà nước tư bản “là cơ quan dân cử, giữ quyền lập pháp nhưng không phải là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất

Do đó, Nghị viện trong các nhà nước tư bản cũng có quyền giám sát hoạt động của Chính phủ nhưng không phải là quyền giám sát tối cao” 41 như Quốc hội Việt Nam

Dù các quy định pháp lý về giám sát của Quốc hội/ Nghị viện mỗi nước có khác nhau, thì bản chất của giám sát chính là việc Nghị viện tìm hiểu, đánh giá xem các cơ quan nhà nước đã thực thi pháp luật như thế nào Lý do cơ bản nhất giải thích cho vai trò giám sát của mỗi Nghị viện là để bảo đảm các luật do Nghị viện ban hành phải được thi hành một cách chính xác, có hiệu quả 42 Thông qua quá trình tìm hiểu hoạt động giám sát của Nghị viện ở một số quốc gia điển hình trên thế giới, chúng ta có thể rút ra một số kinh nghiệm mà nước ta có thể nghiên cứu để áp dụng một cách có chọn lọc trong quá trình hoàn thiện các chế định liên quan đến hoạt động giám sát tối cao ở Việt Nam

40 Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh (2017), Giáo trình Luật Hiến pháp Việt Nam, NXB Hồng Đức - Hội Luật gia Việt Nam, tr 385

42 Nguyễn Quốc Văn (2012), “Tham chiếu một số nội dung về nội dung giám sát của Quốc hội Mỹ và Quốc hội Việt Nam”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 16 (224), tr 61

Nhìn chung, giám sát của Nghị viện thường chỉ tập trung vào giám sát Chính phủ (nhánh quyền lực hành pháp) Ở Hàn Quốc, thuật ngữ “giám sát lập pháp” cũng chỉ chức năng quan sát và rà soát của nhánh lập pháp đối với hành pháp 43 Tại đây, trong hoạt động lập pháp, nhánh hành pháp có quyền trình dự án luật nên Nghị viện phải giám sát hoạt động làm luật của các cơ quan hành pháp, nhánh hành pháp cũng có quyền ban hành các văn bản quy phạm pháp luật, được ủy quyền ban hành các quyết định và lệnh cụ thể để triển khai luật Ở Đức, chức năng giám sát chỉ được tiến hành với hoạt động của các cơ quan hành pháp, mà không tiến hành đối với các cơ quan tư pháp Ở Pháp, cũng giới hạn ở giám sát “về tính hiệu quả, độ trung thực và minh bạch trong các quyết định của nhánh hành pháp và tất cả các chính sách công” 44

Thông qua chức năng giám sát, Nghị viện có thể thu thập các thông tin để từ đó đưa ra quyết định nhằm sửa đổi hoạt động của Chính phủ, đảm bảo tuân theo đúng Hiến pháp và pháp luật; đồng thời cũng là cơ sở để Nghị viện sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới các chính sách cho phù hợp với điều kiện thực tế của quốc gia 45

Bên cạnh đó, thông thường Nghị viện các nước cũng không thực hiện quyền giám sát đối với nhánh tư pháp Sở dĩ không giám sát tư pháp bởi Tòa án là một tổ chức độc lập, là cơ quan xét xử ở mỗi quốc gia, là “tấm khiên đỡ” cuối cùng để bảo vệ quyền và các tự do cơ bản của người dân Hoạt động của tòa án được tiến hành theo những quy trình tố tụng nhất định, mang tính chuyên môn, không mang tính chính trị Hơn thế nữa, bản thân Tòa án còn có nhiệm vụ xét xử cả lập pháp và hành pháp Bởi vậy, chức năng giám sát của Nghị viện không thể bao gồm giám sát tư pháp 46 Bên cạnh đó, các nước theo chính thể đại nghị cũng hầu như không giám sát hoạt động của nguyên thủ quốc gia Trong mô hình đại nghị, một số nước chọn vua, nữ hoàng làm nguyên thủ quốc gia, một số nước khác bầu tổng thống làm nguyên thủ quốc gia Những nguyên thủ quốc gia này thường không có quyền lực chính trị, mà chỉ làm “chức năng nghi lễ và biểu tượng quốc gia” Vì không có quyền lực chính trị thì không nhất thiết phải giám sát Hơn thế nữa, nếu bị giám sát, bị chất vấn thì

43 Yeonu Son (2011), Giám sát lập pháp đối với cơ quan hành pháp trong Quốc hội Hàn Quốc: chức năng và phương pháp, kỷ yếu hội thảo “Chức năng giám sát của Quốc hội trong nhà nước pháp quyền”, NXB Lao động, tr 300

44 Nguyễn Thị Hạnh (2014), “Một số vấn đề về hoạt động giám sát của Nghị viện Việt Nam”, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 23 (279)/kỳ 1, tr 14

46 Nguyễn Sĩ Dũng (2017), “Bàn về Quốc hội và những thách thức của khái niệm”, NXB Chính trị Quốc gia,

Hà Nội, tr 83 các “yếu nhân” này khó có thể trở thành biểu tượng quốc gia 47 Ví dụ ở Nhật Bản, trong Điều 1 Hiến pháp Nhật Bản năm 1946 đã nêu rõ Hoàng đế (Nhật Hoàng) là nguyên thủ quốc gia và “là biểu tượng của quốc gia và cộng đồng dân tộc, vị trí của

Hoàng đế xuất phát từ ý chí nguyện vọng của người dân một nước có chủ quyền”

Còn ở các nước theo hình thức chính thể cộng hòa tổng thống và cộng hòa hỗn hợp, vì Tổng thống không chỉ là nguyên thủ quốc gia mà còn là người thực hiện quyền hành pháp Do đó, Nghị viện có quyền giám sát Tổng thống thông qua thủ tục luận tội (hay còn gọi là thủ tục đàn hạch) Tuy nhiên, trong một số ít trường hợp đặc biệt ở một vài quốc gia, đối tượng giám sát của Nghị viện vẫn có thể bao gồm cả nguyên thủ quốc gia, tư pháp, chính quyền địa phương, quân đội 48 Tại Trung Quốc, Đại hội Đại biểu nhân dân toàn quốc nước Cộng hòa nhân dân Trung Hoa là cơ quan quyền lực cao nhất, và thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn cơ bản như: “Giám sát việc thực thi Hiến pháp; Giám sát việc thực hiện ngân sách nhà nước, các kế hoạch phát triển kinh tế, thành lập hoặc bãi bỏ các tỉnh, các khu tự trị, các khu hành chính đặc biệt; Giám sát hoạt động của Ủy ban thường vụ Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc; Quốc vụ viện (Chính phủ), Hội đồng Quân ủy Trung ương, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao” 49 Đối với giám sát tư pháp trong trường hợp này, nếu hiểu đó là việc xem xét lại các quyết định của Tòa án hoặc xét báo cáo hoạt động của Tòa án tối cao thì hầu như không quốc gia nào trên thế giới quy định cụ thể về vấn đề này, trừ một số quốc gia như Trung Quốc, Triều Tiên Hầu hết các quốc gia đều trao thẩm quyền độc lập tối đa cho Tòa án; trong quá trình xét xử, thẩm phán chỉ tuân theo Hiến pháp, luật và “lương tâm” của họ 50

Trong quá trình thực hiện chức năng giám sát của mình, Nghị viện ở các quốc gia thường sử dụng một số hình thức giám sát phổ biến như: chất vấn; bỏ phiếu bất tín nhiệm; bãi bỏ văn bản do hành pháp ban hành; xem xét báo cáo công tác của hành pháp; điều trần Vào năm 2001, một khảo sát tại Nghị viện các quốc gia khác nhau đã cho thấy những điểm đáng chú ý về mức độ phổ biến của các hình thức giám sát Ví dụ, các nghị sĩ có thể đặt câu hỏi miệng hoặc câu hỏi bằng văn bản đối với Chính phủ ở 79 trên tổng số 82 quốc gia, chiếm đến 96,3% số quốc gia có số liệu Thành

49 Văn phòng Quốc hội (2009), Tuyển tập Hiến pháp một số nước trên thế giới, NXB Thống kê, Hà Nội, tr

50 Ban biên tập dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 (2012), Một số vấn đề cơ bản của Hiến pháp các nước trên thế giới, NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội, tr 177, 178 lập Ủy ban điều tra và điều trần tại Ủy ban cũng là những hình thức phổ biến trong hoạt động giám sát của các Nghị viện với tỷ lệ sử dụng trên 95% Ngược lại, chất vấn và thanh tra Quốc hội ít phổ biến hơn một cách rõ rệt theo đó thủ tục chất vấn Chính phủ được sử dụng ở 75% số quốc gia có số liệu và văn phòng thanh tra Quốc hội chỉ xuất hiện ở 73% 51 Tuy nhiên, trong phạm vi khóa luận này, tác giả sẽ tập trung phân tích một số hình thức giám sát trong pháp luật của một số quốc gia tiêu biểu:

Bảng 1: Kết quả khảo sát tại Nghị viện các quốc gia khác nhau về mức độ phổ biến của các hình thức giám sát 52

Thứ nhất, Nghị viện thực hiện quyền giám sát thông qua các Ủy ban điều tra Việc thành lập Ủy ban điều tra xuất hiện nhiều ở các nước theo chính thể cộng hòa Tổng thống Ở đó, quyền thành lập các Ủy ban điều tra là một quyền rất tự nhiên của Nghị viện, xuất phát từ nguyên tắc Nghị viện có quyền được thông tin đầy đủ về bất kỳ các vấn đề nào hành pháp đang thực hiện, đảm bảo cơ chế “kiềm chế và đối trọng” trong tổ chức bộ máy nhà nước Có thể nói, mặc dù không có quyền chất vấn và đặt các câu hỏi, nhưng Nghị viện trong chính thể cộng hòa tổng thống có quyền giám sát hoạt động của hành pháp rất lớn thông qua hoạt động của các Ủy ban điều tra Còn lý do khiến hình thức Ủy ban điều tra ít được sử dụng ở các nước có chính thể đại nghị được cho là do “Chính phủ ở các nước này xuất thân từ đa số trong Nghị viện, nên việc điều tra nhiều khi trở nên không cần thiết” 53

GIÁM SÁT TỐI CAO CỦA QUỐC HỘI VIỆT NAM HIỆN NAY - THỰC TRẠNG VÀ KIẾN NGHỊ

Thực trạng giám sát tối cao của Quốc hội Việt Nam

2.1.1 Đối tượng giám sát tối cao

Như đã phân tích, theo quy định của pháp luật hiện nay, đối tượng giám sát tối cao rất rộng đây là “điều bất khả thi” với một cơ quan dân cử, hoạt động không thường xuyên như Quốc hội Và đó cũng là điểm khác biệt so với chức năng giám sát của Nghị viện nhiều nước trên thế giới, thường chỉ tập trung vào hoạt động của nhánh hành pháp Tiến sĩ Nguyễn Sĩ Dũng từng phát biểu: “So với các nước phát triển, nội dung, phương thức giám sát của Quốc hội nước ta khác đến ba phần tư, quy mô giám sát lớn hơn gấp mười lần Hoạt động giám sát của Quốc hội các nước phát triển chỉ tập trung vào Chính phủ và các cơ quan hành pháp; còn ở nước ta, hoạt động giám sát của Quốc hội bao quát không chỉ Chính phủ mà còn cả Chủ tịch nước, Tòa án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao” 63 Việc quy định đối tượng giám sát tối cao rộng như hiện nay tồn tại những bất cập sau:

Thứ nhất, đối với việc Quốc hội giám sát tối cao Chủ tịch nước Hiện nay, Chủ tịch nước là đối tượng phải thực hiện báo cáo công tác để trình Quốc hội xem xét Mặc dù trên thực tế, Chủ tịch nước không phải báo cáo công tác hằng năm cho Quốc hội, mà chỉ báo cáo công tác 5 năm một lần cho cả nhiệm kỳ Bên cạnh đó, các vị đại biểu có quyền chất vấn Chủ tịch nước bất cứ lúc nào, và Chủ tịch nước cũng bị lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm như tất cả các chức danh lãnh đạo khác của nhà nước Có quan điểm cho rằng Chủ tịch nước do Quốc hội bầu trong số đại biểu Quốc hội, chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội cho nên bắt buộc phải chịu sự giám sát tối cao của Quốc hội 64 Tiến sĩ Nguyễn Sĩ Dũng đã từng nhận xét:

“Nguyên thủ quốc gia của rất nhiều nước theo mô hình đại nghị cũng do Nghị viện bầu ra nhưng vẫn không thuộc phạm vi giám sát của Nghị viện Tất nhiên, chúng ta chưa bao giờ làm rõ mô hình thể chế của chúng ta có phải là đại nghị hay không Thế nhưng, việc Chính phủ hình thành trên cơ sở của Quốc hội và chịu trách nhiệm trước Quốc hội là nguyên tắc cơ bản nhất của mô hình đại nghị, thì chúng ta lại đang theo Việc thiết kế chức danh Chủ tịch nước không có thực quyền hành pháp mà lễ nghi, biểu tượng, chúng ta cũng lại đang theo Cho dù, sau khi sửa đổi Hiến pháp,

63 Nguyễn Thị Hạnh (2014), Một số vấn đề về hoạt động giám sát của Quốc hội, [http://lapphap.vn/Pages/TinTuc/208248/Mot-so-van-de-ve-hoat-dong-giam-sat-cua-Quoc-hoi.html] (truy cập ngày 08/6/2022)

64 Nguyễn Sĩ Dũng (2017), “Bàn về Quốc hội và những thách thức của khái niệm”, NXB Chính trị Quốc gia,

Hà Nội, tr 88 chúng ta đã cố gắng tăng thêm quyền cho Chủ tịch nước, thì về cơ bản mô thức nguyên thủ quốc gia đại nghị vẫn là áp đảo” 65

Trong đời sống chính trị hiện nay, thiết chế Chủ tịch nước ở nước ta có vai trò vô cùng quan trọng Bởi lẽ, khi đã coi nhà nước là một tổ chức thì luôn phải có người đại diện và chỉ có Chủ tịch nước mới đủ tư cách đảm nhận vị trí này (còn Chủ tịch Quốc hội hay Thủ tướng Chính phủ chỉ là người nắm một nhánh quyền lực và chỉ có quyền thay mặt cho một cơ quan trong bộ máy nhà nước) Bên cạnh đó, Chủ tịch nước còn có vai trò rất lớn trong việc điều hoà, phối hợp, kết nối hoạt động của các cơ quan nhà nước “Nếu chúng ta cứ chất vấn, bỏ phiếu tín nhiệm Chủ tịch nước, thì rủi ro là chúng ta sẽ hủy hoại sức mạnh đạo đức và giá trị biểu tượng của thiết chế này Làm như thế là đi ngược lại với nguyên tắc chung của thể chế và phá vỡ đi tính tôn nghiêm của thiết chế Chủ tịch nước Một khi bị đưa ra chất vấn, thiết chế này sẽ mất uy nghiêm, mất tính biểu tượng và không vận hành chức năng của nó được” 66 Thứ hai, đối với việc Quốc hội giám sát tối cao Tòa án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao Hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội đối với Tòa án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao là một đặc thù của nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa 67 Mặc dù trên lý thuyết, việc giám sát tối cao hoạt động tư pháp là nhằm chủ động phòng ngừa, ngăn chặn và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật, xâm phạm đến hoạt động tư pháp, làm suy giảm đến hiệu quả và hiệu lực của quyền lực nhà nước nói chung và các quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể pháp lý trong xã hội nói riêng 68 Tuy nhiên, Tòa án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao là hai cơ quan hoạt động theo quy trình pháp lý (tố tụng) còn Quốc hội lại là cơ quan “hoạt động theo quy trình chính trị (tranh tụng và biểu quyết theo đa số)” 69 Do đó, đối tượng của quyền giám sát tối cao cũng phải phù hợp với tính chất này Cụ thể, hoạt động tư pháp luôn có tính độc lập cao trong mối quan hệ với hoạt động lập pháp và hành pháp; được thực hiện theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục, thời hạn hết sức chặt chẽ theo quy định của pháp luật tổ chức, pháp luật tố tụng; và do

67 Nguyễn Đình Quyên (2017), “Giám sát hoạt động của các cơ quan tư pháp - Những vấn đề lý luận và thực tiễn”, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 21 (349)/Kỳ 1, tr 4

68 Phạm Hồng Phong (2018), “Kiểm soát quyền tư pháp ở Tòa án Việt Nam”, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 24 (276), tr 9

Hà Nội, tr 83 những người giữ chức danh tư pháp như điều tra viên, kiểm sát viên, thẩm phán thực hiện 70

Bên cạnh đó, về mặt nguyên tắc, Quốc hội nước ta chỉ giám sát tối cao ngành tư pháp nói chung, chứ không giám sát việc xét xử từng vụ án cụ thể Tuy nhiên gần đây, không ít đại biểu Quốc hội đã chất vấn về những vụ án cụ thể và yêu cầu Tòa án phải giải trình trước Quốc hội Các đại biểu làm như vậy có thể là do chịu “sức ép” từ phía cử tri 71 , tuy nhiên điều này đã đi ngược lại với nguyên tắc vừa nêu Thêm nữa, thực tiễn cho thấy, nếu như hoạt động của Tòa án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao vừa là đối tượng giám sát tối cao của Quốc hội, vừa là đối tượng giám sát của các cơ quan hữu quan thuộc Quốc hội ở trung ương, thì hệ thống Tòa án nhân dân cấp cao và Viện kiểm sát nhân dân cấp cao lại không thuộc thẩm quyền giám sát của bất kỳ chủ thể nào Vì vậy, hoạt động giám sát Tòa án và Viện kiểm sát là khó khăn và ít khả thi đối với Quốc hội, vấn đề giám sát tối cao đối với cơ quan này cần được xem xét một cách kĩ lưỡng để không làm mất đi vai trò, vị thế của hệ thống tư pháp trong đời sống chính trị

Thứ ba, việc Quốc hội giám sát tối cao Hội đồng bầu cử quốc gia và Kiểm toán nhà nước sẽ không phù hợp với tính chất của một cơ quan dân cử đại diện, hoạt động theo chế độ hội nghị Bởi lẽ, việc Quốc hội giám sát tối cao đối với hai cơ quan này sẽ “khó có thể thực thi hiệu quả trong điều kiện làm việc không thường xuyên, chương trình hai kỳ họp quá tải, đa số đại biểu Quốc hội kiêm nhiệm” 72 Hội đồng bầu cử

Quốc gia và Kiểm toán nhà nước là hai cơ quan hiến định có phạm vi hoạt động mang tính chất đặc thù riêng biệt và tương đối độc lập so với hoạt động của các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước Sự độc lập của hai thiết chế này thể hiện ngay trong cách phân chia vị trí và bố cục của chương theo quy định của Hiến pháp năm 2013 Cụ thể, các nhà lập hiến đã dành riêng Chương X để quy định về cơ cấu, vai trò, tổ chức của cả hai cơ quan này Đây cũng là chương gần cuối của Hiến pháp năm 2013 và được xếp liền sau Chương IX quy định về Chính quyền địa phương Sự sắp xếp có chủ đích này chứng tỏ phần nào về “mối liên hệ mờ nhạt” của hai cơ quan này với các tổ chức khác trong bộ máy nhà nước

Về hoạt động của Hội đồng bầu cử quốc gia, đây là thiết chế được nhân dân giao cho tổ chức và điều hành các cuộc bầu cử Xét từ nhiều góc độ, các hệ thống phụ

70 Nguyễn Đình Quyên (2017), “Giám sát hoạt động của các cơ quan tư pháp - Những vấn đề lý luận và thực tiễn”, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 21 (349)/Kỳ 1, tr 4

71 Nguyễn Sĩ Dũng (2017), Bàn về Quốc hội và những thách thức của khái niệm, NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội, tr 90

72 Trần Ngọc Đường (2009), Quốc hội và các thiết chế trong Nhà nước pháp quyền Xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Văn phòng Quốc hội, NXB Lao Động, tr 222 trách bầu cử ở Việt Nam nói chung và Hội đồng bầu cử quốc gia nói riêng “hiện mới chỉ thuộc dạng những cơ quan thừa hành chứ chưa phải là những cơ quan có tính chất quyền lực như ở các quốc gia dân chủ” 73 Điều này thể hiện ở việc nó chưa phải là một cơ quan có nguồn tài chính bảo đảm riêng, nguồn kinh phí cho các hoạt động của Hội đồng bầu cử quốc gia sẽ do nguồn ngân sách bảo đảm, và Hội đồng bầu cử quốc gia không được quản lý chủ động nguồn kinh phí phục vụ hoạt động tổ chức và quản lý bầu cử (khoản 3 Điều 19 Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân năm 2015) Thêm vào đó, Hội đồng bầu cử quốc gia hiện vẫn chưa có toàn quyền tổ chức, quản lý bầu cử Những quyền năng chủ chốt về bầu cử hiện vẫn đang thuộc Ủy ban Thường vụ Quốc hội, cụ thể như công bố và chủ trì các cuộc bầu cử; lập kế hoạch tổ chức bầu cử; xây dựng chính sách, quy chế bầu cử đồng thời Hội đồng bầu cử quốc gia còn chia sẻ công việc với các tổ chức chính trị - xã hội, với Chính phủ và cơ quan nhà nước ở địa phương 74 Tại Điều 14 Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân năm 2015, các nhiệm vụ, quyền hạn chung của Hội đồng bầu cử Quốc gia chủ yếu “mang tính thủ tục, văn thư” như: Quy định mẫu hồ sơ ứng cử, mẫu thẻ cử tri, mẫu phiếu bầu cử, nội quy phòng bỏ phiếu; hay thực hiện chỉ đạo công tác thông tin, tuyên truyền và vận động bầu cử; chỉ đạo công tác bảo vệ an ninh, trật tự, an toàn xã hội trong cuộc bầu cử Đối với Kiểm toán nhà nước, hoạt động kiểm toán của của cơ quan này là “việc đánh giá và xác nhận tính đúng đắn, trung thực của các thông tin tài chính công, tài sản công hoặc báo cáo tài chính liên quan đến quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công; việc chấp hành pháp luật và hiệu quả trong việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công” 75 Có thể thấy, phần lớn các nhiệm vụ của Kiểm toán nhà nước được quy định tại Điều 10 Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015 là những vấn đề

“không mang tính quyền lực nhà nước”, ví dụ như các nhiệm vụ: Tổ chức theo dõi, kiểm tra việc thực hiện các kết luận, kiến nghị của Kiểm toán nhà nước; Quản lý hồ sơ kiểm toán; giữ bí mật tài liệu, số liệu kế toán và thông tin về hoạt động của đơn vị được kiểm toán theo quy định của pháp luật; Thực hiện hợp tác quốc tế trong lĩnh vực kiểm toán nhà nước; Tổ chức và quản lý công tác nghiên cứu khoa học, đào tạo, bồi dưỡng, phát triển nguồn nhân lực của Kiểm toán nhà nước; Tổ chức thi, cấp, thu hồi và quản lý chứng chỉ Kiểm toán viên nhà nước; Tổ chức thông tin, tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về kiểm toán nhà nước

73 Trần Thị Thu Hà (2017), Hội đồng bầu cử quốc gia ở Việt Nam, Luận văn thạc sĩ Luật học, TP Hồ Chí Minh, tr 49

74 Trần Thị Thu Hà (2017), Hội đồng bầu cử quốc gia ở Việt Nam, Luận văn thạc sĩ Luật học, TP Hồ Chí Minh, tr 49

75 Khoản 5 Điều 3 Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015

Như vậy, tương tự như nguyên thủ quốc gia ở chính thể đại nghị, thẩm quyền của hai cơ quan này “không mang tính quyền lực nhà nước” Do đó, hai cơ quan này không nên là đối tượng giám sát tối cao của Quốc hội Bởi lẽ “không có quyền lực nhà nước thì không nhất thiết phải giám sát” 76

Định dạng
Số trang	86
Dung lượng	827,59 KB