Số 06 (227) - 2022 TÀI CHÍNH VĨ MÔ MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ QUỸ TÀI CHÍNH NHÀ NƯỚC NGỒI NGÂN SÁCH TS Bùi Tiến Hanh* - TS Nguyễn Thị Lan* - Nguyễn Đình Đức** Ngân sách nhà nước cấu thành quan trọng tài cơng Các quỹ tài nhà nước ngồi ngân sách phận cấu thành tài cơng Các vấn đề quỹ tài nhà nước ngân sách phải giải phù hợp với tiến trình cải cách ngân sách nhà nước nhằm bảo đảm tính tồn diện, tin cậy, minh bạch, hiệu ngân sách nhà nước sách tài khố lành mạnh Trong tiến trình rà sốt, xếp lại quỹ tài nhà nước ngồi ngân sách Việt Nam cần thiết phải làm rõ thêm số vấn đề lý luận quỹ tài nhà nước ngồi ngân sách Với ý nghĩa đó, viết tập trung bàn luận góp phần làm rõ thêm khái niệm, đặc điểm, phân loại yêu cầu quản lý quỹ tài nhà nước ngồi ngân sách hướng tới hệ thống quản lý tài cơng tồn diện, tin cậy, minh bạch hiệu • Từ khóa: Quỹ tài nhà nước ngồi ngân sách The state budget is the most important component of public finance Non-budget state financial funds are an integral part of public finance Issues of off-budget state financial funds must be resolved in line with the state budget reform process in order to ensure the comprehensiveness, reliability, transparency and efficiency of the state budget and policy, sound fiscal books In the process of reviewing and rearranging non-budget state financial funds in Vietnam, it is necessary to clarify some theoretical issues about nonbudget state financial funds With that in mind, the article focuses on discussing and contributing to clarifying the concept, characteristics, classification and management requirements of non-budget state financial funds towards a comprehensive public financial management system, reliable, transparent and efficient • Keywords: State financial fund off-budget Ngày nhận bài: 25/4/2022 Ngày gửi phản biện: 26/4/2022 Ngày nhận kết phản biện: 26/5/2022 Ngày chấp nhận đăng: 28/5/2022 Khái niệm đặc điểm quỹ tài nhà nước ngồi ngân sách 1.1 Khái niệm quỹ tài nhà nước ngồi ngân sách Hiện nay, cịn có nhiều ý kiến bất đồng tài liệu nghiên cứu quỹ tài nhà nước ngồi ngân sách Một luồng ý kiến cho quỹ tài nhà nước ngồi ngân sách gây tổn hại đến độ tin cậy thống ngân sách nên cần phải loại bỏ Luồng ý kiến khác lại cho quỹ tài nhà nước ngồi ngân sách đem lại lợi ích kinh tế tiềm năng, cần cho phép tồn song song với ngân sách, phải kiểm soát chặt chẽ Thực tế hầu hết quốc gia giới, ngồi quỹ ngân sách nhà nước ln tồn quỹ tài nhà nước ngồi ngân sách Ở Việt Nam, tồn quỹ tài nhà nước ngồi ngân sách Nhà nước thống quản lý quỹ tài nhà nước ngân sách khẳng định Hiến pháp năm 2013: “Ngân sách nhà nước, dự trữ quốc gia, quỹ tài nhà nước nguồn tài công khác Nhà nước thống quản lý phải sử dụng hiệu quả, công bằng, công khai, minh bạch, pháp luật” Trên phương diện nghiên cứu học thuật phương diện quy định pháp lý, có * Học viện Tài chính; email: buitienhanh@hvtc.edu.vn ** Mặt Trận tổ quốc huyện Bình Lục, tỉnh Hà Nam 22 Tạp chí nghiên cứu Tài kế toán Số 06 (227) - 2022 TÀI CHÍNH VĨ MÔ quan niệm khác quỹ tài nhà nước ngồi ngân sách Các quỹ tài ngồi ngân sách hoạt động phủ thiết lập bên ngồi quy trình lập dự tốn ngân sách năm; quỹ ngân sách hoạt động tài phủ thực nằm ngồi quy trình ngân sách năm khơng chịu điều chỉnh quy trình phê duyệt quan lập pháp ngân sách; quỹ ngồi ngân sách quỹ có giao dịch tài đại diện cho khu vực phủ kinh tế không đưa vào dự toán ngân sách thường niên nhà nước ngân sách cấp quyền địa phương Cả ba quan niệm khẳng định quỹ tài nhà nước ngồi ngân sách phản ánh hoạt động tài phủ, hoạt động tài nằm ngồi quy trình ngân sách năm hay không bắt buộc phải tuân thủ theo quy trình ngân sách năm; thu chi năm không bắt buộc phải thông qua phê duyệt hay định quan lập pháp ngân sách Các quỹ tài ngồi ngân sách nhà nước bao gồm quỹ có nguồn ngân sách nhà nước, khoản đóng góp nhân dân cá nhân, tổ chức khác thành lập theo quy định pháp luật Nhằm cung cấp nguồn lực tài cho việc xử lý biến động bất thường trình phát triển kinh tế - xã hội, để hỗ trợ thêm cho ngân sách nhà nước trường hợp khó khăn nguồn tài chính, phục vụ mục đích hỗ trợ khuyến khích phát triển văn hóa, giáo dục, y tế mục đích phát triển cộng đồng khác Quan niệm rõ nguồn tài hình thành quỹ tài nhà nước ngồi ngân sách từ nguồn ngân sách nhà nước từ nguồn tài ngồi ngân sách nhà nước đóng góp tổ chức, cá nhân ; mục đích hoạt động quỹ tài nhà nước ngồi ngân sách nhằm hỗ trợ ngân sách nhà nước, hỗ trợ thực mục tiêu cụ thể phát triển kinh tế - xã hội giải vấn đề an sinh xã hội, phát triển cộng đồng thuộc chức năng, nhiệm vụ Nhà nước thích ứng với giai đoạn phát triển kinh tế - xã hội Quỹ tài nhà nước ngồi ngân sách quỹ quan có thẩm quyền định thành lập, hoạt động độc lập với ngân sách nhà nước, nguồn thu, nhiệm vụ chi quỹ để thực nhiệm vụ theo quy định pháp luật Quan niệm khẳng định tính pháp lý quỹ tài nhà nước ngồi ngân sách quỹ tài quan nhà nước có thẩm quyền định thành lập; quỹ hoạt động độc lập với ngân sách nhà nước, có nguồn thu nhiệm vụ chi cụ thể để thực nhiệm vụ theo quy định Từ phân tích rút khái niệm: Quỹ tài nhà nước ngân sách phản ánh hoạt động tài độc lập với ngân sách nhà nước thích ứng với giai đoạn phát triển kinh tế - xã hội, quan nhà nước có thẩm quyền định thành lập, có nguồn thu nhiệm vụ chi để thực nhiệm vụ giao thuộc chức Nhà nước Khái niệm quỹ tài nhà nước ngân sách nêu khẳng định rõ chủ thể thành lập quỹ tài nhà nước ngồi ngân sách quan nhà nước có thẩm quyền; quỹ có nguồn thu, nhiệm vụ chi hoạt động độc lập với ngân sách nhà nước; quỹ có nhiệm vụ cụ thể, thành lập tồn tuỳ thuộc vào giai đoạn trình phát triển kinh tế - xã hội quốc gia, địa phương 1.2 Đặc điểm quỹ tài nhà nước ngồi ngân sách Thứ nhất, Nhà nước chủ thể quỹ tài nhà nước ngồi ngân sách Quỹ tài nhà nước ngồi ngân sách phải quan nhà nước có thẩm quyền thành lập theo quy định pháp luật phải quản lý, sử dụng theo quy định Nhà nước Nhận thức đặc điểm có ý nghĩa quan trọng để phân biệt quỹ tài nhà nước ngồi ngân sách với quỹ tài khác quỹ xã hội, quỹ từ thiện quan, tổ chức trị - xã hội trung ương địa phương thành lập nhằm mục đích hỗ trợ khuyến khích phát triển văn hóa, giáo dục, y tế, thể dục, thể thao, khuyến học, từ thiện, nhân đạo, phát triển cộng đồng, hoạt động khơng mục đích lợi nhuận; đồng thời khẳng định yêu cầu cấp thiết phải xây dựng hoàn thiện sở pháp lý để thống quản lý quỹ tài nhà nước ngồi ngân sách Thứ hai, mục tiêu quỹ tài nhà nước ngân sách nhằm tập trung nguồn lực tài thực hiệu số nhiệm vụ Tạp chí nghiên cứu Tài kế toán 23 Số 06 (227) - 2022 TÀI CHÍNH VĨ MÔ trị, kinh tế - xã hội quan trọng thuộc chức năng, nhiệm vụ Nhà nước có tính cấp bách, chun biệt phát sinh giai đoạn phát triển kinh tế - xã hội Đặc điểm khẳng định quỹ tài nhà nước ngồi ngân sách thành lập nhằm mục tiêu tập trung nguồn lực tài thực hiệu nhiệm vụ quan trọng Nhà nước có tính cấp bách, chun biệt; mục tiêu khó đạt phải thực theo quy trình quản lý ngân sách nhà nước năm cần có chế, quy trình quản lý riêng, hoạt động độc lập với ngân sách nhà nước Nhận thức đặc điểm cần thiết phải có quy định pháp lý rõ ràng, minh bạch điều kiện cần đủ để tạo lập quỹ ngân sách; quản lý quỹ phải bảo đảm yêu cầu việc trao quyền thu chi nhằm đảm bảo mục tiêu cụ thể tuân thủ tiêu chí rõ ràng, chế quy trình quản lý phải thoả đáng rõ ràng, thơng tin minh bạch hoạt động tài quỹ phải đưa vào văn kiện ngân sách năm cho dù khơng thuộc diện phê duyệt theo quy trình ngân sách nhà nước năm; thường xun rà sốt quỹ tài nhà nước ngồi ngân sách tồn để xếp lại, giải thể quỹ hoàn thành mục tiêu đề ra, khơng cịn đủ điều kiện cần đủ để tồn tại, hoạt động không hiệu Thứ ba, quỹ tài nhà nước ngồi ngân sách độc lập với ngân sách nhà nước Nguồn tài quỹ tài nhà nước ngồi ngân sách hình thành từ ngân sách nhà nước nguồn tài khác khoản thu Nhà nước dành riêng, khoản đóng góp tổ chức, cá nhân Quỹ tài nhà nước ngồi ngân sách độc lập với ngân sách nhà nước khả tài chính, nguồn thu nhiệm vụ chi, chế quy trình quản lý Nếu quỹ tài nhà nước khơng có khả tài độc lập với ngân sách nhà nước, có nguồn thu nhiệm vụ chi trùng với nguồn thu nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước khơng thể có chế, quy trình quản lý độc lập với chế, quy trình quản lý ngân sách nhà nước đó, hoạt động tài thuộc ngân sách nhà nước, khơng thể tạo lập quỹ tài nhà nước ngân sách Nhận thức đặc điểm có ý nghĩa quan trọng việc rà sốt, xếp lại, loại bỏ quỹ tài nhà nước ngồi ngân sách khơng có khả tài độc lập mà phụ thuộc vào ngân sách nhà nước, có nguồn thu nhiệm vụ chi trùng với nguồn thu nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước nhằm tránh phân tán ngân sách nhà nước, bảo đảm hiệu lực hiệu giám sát Quốc hội, Hội đồng nhân dân người dân ngân sách nhà nước Phân loại quỹ tài nhà nước ngồi ngân sách Phân loại quỹ tài nhà nước ngân sách việc xếp quỹ tài ngồi ngân sách theo tiêu thức định nhằm đáp ứng mục tiêu, yêu cầu thống quản lý quỹ tài nhà nước ngồi ngân sách minh bạch hiệu Gắn với mục tiêu yêu cầu quản lý, quỹ tài nhà nước ngồi ngân sách phân loại theo mục tiêu theo thiết chế, thể chế thành lập, quản lý quỹ Theo mục tiêu, quỹ tài nhà nước ngồi ngân sách phân loại thành 03 nhóm: Các quỹ dự trữ, dự phịng; quỹ an sinh xã hội; quỹ đầu tư hỗ trợ phát triển Nhóm quỹ dự trữ, dự phịng thực số nhiệm vụ có tính cấp bách kinh tế có biến động, rủi ro bất thường thiên tai, dịch bệnh, thị trường nhằm ổn định kinh tế - xã hội Các quỹ chủ yếu hình thành từ ngân sách nhà nước khoản thu dành riêng Nhà nước Ở Việt Nam nay, thuộc nhóm quỹ dự trữ, dự phịng có quỹ như: Quỹ phịng, chống thiên tai; quỹ dự trữ ngoại hối; quỹ bình ổn tỷ giá quản lý thị trường vàng; quỹ tích luỹ trả nợ; quỹ bình ổn giá điều hành giá xăng dầu Nhóm quỹ an sinh xã hội thực số nhiệm vụ có tính chun biệt bảo đảm an sinh cho người dân họ bị ốm đau, thai sản, tai nạn lao động, thất nghiệp, thương tật, tuổi già chết nhằm thực mục tiêu công xã hội Các quỹ hoạt động chủ yếu theo nguyên tắc san sẻ trách nhiệm thực công xã hội, lấy số đông bù số ít, tự bảo đảm cân đối thu chi Ở Việt Nam nay, thuộc nhóm quỹ an sinh xã hội có quỹ như: Quỹ bảo hiểm xã hội; quỹ bảo hiểm y tế; quỹ bảo hiểm thất nghiệp Nhóm quỹ đầu tư hỗ trợ phát triển thực số nhiệm vụ có tính chuyên biệt nhằm thực mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội Các quỹ hoạt động chủ yếu theo ngun tắc tự chủ tài chính, khơng mục tiêu lợi nhuận, bảo tồn phát triển vốn, độc lập với ngân sách 24 Tạp chí nghiên cứu Tài kế toán Số 06 (227) - 2022 TÀI CHÍNH VĨ MÔ nhà nước Ở Việt Nam nay, thuộc nhóm quỹ đầu tư hỗ trợ phát triển có quỹ như: Quỹ đầu tư phát triển địa phương; quỹ bảo vệ phát triển rừng; quỹ bảo lãnh tín dụng cho doanh nghiệp nhỏ vừa; quỹ hỗ trợ phát triển hợp tác xã; quỹ phát triển nhà xã hội Theo thiết kế thể chế thành lập quản lý, quỹ tài nhà nước ngồi ngân sách chia thành 02 nhóm: quỹ tài trung ương ngồi ngân sách quỹ tài địa phương ngồi ngân sách Nhóm quỹ tài trung ương ngồi ngân sách quỹ theo quy định pháp luật quan trung ương định thành lập quản lý, thực số nhiệm vụ có tính chất vĩ mơ tồn kinh tế quốc dân Ở Việt Nam nay, quỹ tài trung ương ngồi ngân sách Chính phủ Thủ tướng Chính phủ định thành lập theo quy định pháp luật giao cho Bộ, quan trung ương quản lý, sử dụng như: Quỹ dự trữ ngoại hối; quỹ bình ổn tỷ giá quản lý thị trường vàng; quỹ tích luỹ trả nợ; quỹ bảo hiểm xã hội; quỹ bảo hiểm y tế; quỹ bảo hiểm thất nghiệp Nhóm quỹ tài địa phương ngân sách quỹ theo quy định pháp luật địa phương định thành lập quản lý, thực số nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội địa phương Ở Việt Nam nay, quỹ tài địa phương ngồi ngân sách Ủy ban nhân dân cấp tỉnh định thành lập, quản lý sử dụng theo quy định pháp luật như: Quỹ phòng, chống thiên tai địa phương; quỹ đền ơn đáp nghĩa bảo trợ trẻ em địa phương; quỹ đầu tư địa phương; quỹ bảo vệ phát triển rừng địa phương Yêu cầu quản lý quỹ tài nhà nước ngồi ngân sách Các quỹ tài nhà nước ngồi ngân sách thuộc tài cơng, Nhà nước thống quản lý theo quy định pháp luật Quản lý tài cơng nói chung ngân sách nhà nước nói riêng tồn diện, tin cậy, minh bạch hiệu đòi hỏi quản lý quỹ tài nhà nước ngồi ngân sách cần phải qn triệt số yêu cầu sau: Một là, khuôn khổ pháp lý thành lập, quản lý sử dụng quỹ tài nhà nước ngồi ngân sách phải rõ ràng, minh bạch hiệu Xây dựng tiêu chí rõ ràng bảo đảm điều kiện cần đủ tối thiểu cho việc thành lập tồn quỹ tài nhà nước ngồi ngân sách Xác định rõ mục tiêu quỹ tài nhà nước ngồi ngân sách thiết lập chế tạo lập, sử dụng, quản lý phù hợp với mục tiêu, tính chất hoạt động quỹ tài nhà nước ngồi ngân sách Hai là, liệu tất quỹ tài nhà nước ngồi ngân sách phải hợp với thơng tin ngân sách nhà nước để phục vụ phân tích tài khố trình bày thơng tin báo cáo tài khố nhằm bảo đảm tính tồn diện, minh bạch quản lý tài cơng tính minh bạch, đắn phân tích kinh tế vĩ mơ Ba là, thông tin tất quỹ tài nhà nước ngồi ngân sách tổng hợp vào tài liệu ngân sách; tuân thủ yêu cầu chung phân loại thu chi, báo cáo kế toán, kiểm soát kiểm toán nội Bốn là, tăng cường phân cấp thẩm quyền thiết lập chế điều hành nội chịu trách nhiệm giải trình kết quả, hiệu hoạt động quỹ tài nhà nước ngồi ngân sách phù hợp với tiến trình cải cách quản lý tài cơng Năm là, thường xun rà sốt quỹ tài nhà nước ngân sách tồn để xếp lại, giải thể quỹ hoàn thành mục tiêu đề ra, khơng cịn đủ điều kiện cần đủ để tồn tại, hoạt động không hiệu Tài liệu tham khảo: Bộ Tài (2013), Quyết định số 72/QĐ-BTC việc ban hành quy trình tra quỹ tài ngồi NSNN Bộ trưởng Bộ Tài Quốc hội (2013), Hiến pháp Nước Cộng hồ xã hội chủ nghĩa Việt Nam Quốc hội (2015), Luật Ngân sách nhà nước Richard Allen Richard Hemming Barry H Potter (2013), Sổ tay quản lý tài cơng, chương 18 Uỷ ban Tài chính, Ngân sách Quốc hội (2011), Lập ngân sách thiết chế ngân sách, chủ biên Anwar Shah, sách dịch Uỷ ban Thường vụ Quốc hội (2019), Nghị số 792/NQ-UBTVQH14 số nhiệm vụ giải pháp đẩy mạnh việc thực sách, pháp luật quản lý, sử dụng quỹ tài nhà nước ngồi ngân sách nhà nước Tạp chí nghiên cứu Tài kế toán 25 ... cầu quản lý quỹ tài nhà nước ngồi ngân sách Các quỹ tài nhà nước ngồi ngân sách thuộc tài cơng, Nhà nước thống quản lý theo quy định pháp luật Quản lý tài cơng nói chung ngân sách nhà nước nói... nguồn tài hình thành quỹ tài nhà nước ngồi ngân sách từ nguồn ngân sách nhà nước từ nguồn tài ngồi ngân sách nhà nước đóng góp tổ chức, cá nhân ; mục đích hoạt động quỹ tài nhà nước ngân sách. .. tán ngân sách nhà nước, bảo đảm hiệu lực hiệu giám sát Quốc hội, Hội đồng nhân dân người dân ngân sách nhà nước Phân loại quỹ tài nhà nước ngồi ngân sách Phân loại quỹ tài nhà nước ngồi ngân sách