Chính sách tài khóa tốn ổn định chu kỳ kinh tế Việt Nam PGS.TS Sử Đình Thành Tổ chức Hợp tác Phát triển Kinh tế (OECD) (2008) nhận định khủng hoảng toàn cầu thực lan rộng từ lĩnh vực tài sang kinh tế Theo đó, Việt Nam khơng thể nằm ngồi quỹ đạo mà kinh tế bắt đầu hịa vào dịng chảy chung giới Chính phủ Việt Nam nhận thấy nguy suy giảm kinh tế khởi động sách tài khóa mở rộng để chống suy thối Hiện tại, Chính phủ Việt Nam triển khai kế hoạch kích cầu tỷ USD năm tài khóa 2009, nhiều tranh luận bắt đầu lên vai trị sách tài khóa ổn định chu kỳ kinh tế Bài viết vào đo lường xung lực tài khóa Việt Nam để từ trạng thái tài khóa thay đổi chu kỳ kinh tế tìm lời giải cho tốn chống suy thối kinh tế sách tài khóa bối cảnh Việt Nam Lý thuyết sách tài khóa ổn định chu kỳ kinh tế Theo học thuyết Keynes, sách tài khóa sử dụng để chống lại chu kỳ kinh tế (Countercylically) hay cịn gọi sách tài khóa tùy ý tách thành phần: (i) sách tài khóa mở rộng (được sử dụng để kích thích kinh tế thơng qua sách kích cầu xã hội hiệu quả); (ii) sách tài khóa kiềm chế (được sử dụng để kiềm chế sức ép lạm phát) Một hình thức sách tài khóa phản chu kỳ biết đến ổn định tự động (Automatic stabilizers) Nghĩa có sách thiết kế tự điều chỉnh làm cho sách tài khóa mở rộng thời kỳ suy thối thu hẹp thời kỳ tăng trưởng cao sách bảo hiểm, an sinh xã hội, thuế thu nhập… Như vậy, trạng thái tài khóa thay đổi, làm thay đổi xung lực tài khóa, kéo theo làm thay đổi chu kỳ kinh tế Đó quy trình tác động sách tài khóa đến chu kỳ kinh tế Câu hỏi đặt ra, người hoạch định sách cần phải giải liệu sách tài khóa có đưa lúc hợp lý hay khơng Có thể tóm lược thành mơ hình T: lúc (Times); mục tiêu (Targeted) kịp thời (Temporary) IMF (2008) cho câu trả lời phức tạp phụ thuộc nhiều vào đặc điểm kinh tế Một vấn đề hiển nhiên sách tài khóa qua phủ có tiềm tác động nhanh chóng đến thay đổi chi tiêu xã hội Các nước phát triển sử dụng sách tài khóa phản chu kỳ cách tích cực Thế nhưng, giải pháp phản chu kỳ thường thực trễ so với sách ổn định tự động thay đổi trạng thái tiền tệ Nó thường phản ứng mạnh thời kỳ suy thối thời kỳ tăng trưởng đơi mức cần thiết; nghĩa giải pháp kích thích thường xun thực hiện, từ ảnh hưởng ngược đến ổn định tài khóa IMF (2008) phát sách tài khóa tùy ý có tác động đến phản chu kỳ mức độ vừa phải nước phát triển, ngược lại có minh chứng yếu tác động phản chu kỳ kinh tế phát triển IMF cho rằng, kích thích dựa vào thuế hiệu so với giải pháp dựa vào chi tiêu, đặc biệt kinh tế phát triển, lẽ liên quan đến vấn đề gia tăng chi tiêu thời gian sau khó để kiềm chế Một câu hỏi khác đặt ra, phủ kinh tế phát triển ứng dụng sách tài khóa tùy ý có khác so với phủ kinh tế phát triển? Ở kinh tế phát triển, sách tài khóa tùy ý có đặc thù phản chu kỳ: cắt giảm thuế gia tăng chi thời kỳ suy thoái Trong khi, kinh tế phát triển, sách tài khóa tùy ý có đặc thù “thuận chu kỳ” (Procylically): tăng thêm kích thích thời gian kinh tế tăng trưởng tháo dỡ thời kỳ suy thối Điều gợi lên vấn đề, sách tài khóa có khuynh hướng gây bất ổn định kinh tế phát triển góp phần giảm biến động chu kỳ kinh tế (IMF, 2008) Nhiều cơng trình nghiên cứu minh chứng sách tài khóa tùy ý thường phản ứng chậm trễ so với sách tiền tệ thời kỳ suy thoái nhiều thời gian để phát huy tác dụng Trước hết, phủ nhiều thời gian nhận dạng suy thoái kinh tế (Fatá, Mihov, 2000) Kế đến, nhiều thời gian để quốc hội thông qua giải pháp tài khóa nhiều thời gian để kinh tế phản ứng (Buti 2001) Kết quả, định, sách tài khóa điều chỉnh theo thay đổi tình hình kinh tế (Fatá, Mihov, 2000) Hơn nữa, ln ln có kiềm chế trị: có khuynh hướng dễ dãi cho phủ nới lỏng tài khóa thắt chặt giải pháp thực Vì vậy, sách tùy ý dẫn đến độ lệch – thuế cắt giảm chi tiêu gia tăng nhiều thời suy thoái so với tăng thuế cắt giảm chi tiêu thời kỳ tăng trưởng Điều có nghĩa điển hình nợ cơng gia tăng nhanh, dẫn đến tình trạng trung tính sách tài khóa bù lại hành vi khu vực tư nhân Sự mở rộng tài khóa tạo sức ép dài hạn lãi suất tăng cao gây tượng chèn lấn đầu tư khu vực tư hộ gia đình tiết kiệm nhiều sách tài khóa mở rộng sợ đánh thuế cao tương lai Hành cân Ricardian phổ biến quốc gia mà phủ mắc nợ với quy mô lớn (Guilermo, 2001) Đo lường xung lực tài khóa Việt Nam 2.1 Nhận xét chung Từ năm 1991 -2008, kinh tế Việt Nam tăng trưởng bình 7.5%, cao 10% (năm 1995) thấp 5% (năm 1999) Dựa vào hình 1, chia tăng trưởng kinh tế Việt Nam thành giai đoạn: tăng trưởng cao (1991 – 1996), suy thoái (1997 – 2001), phục hồi (2002 – đến 2007) Như vậy, từ năm 1991 đến nay, kinh tế có trải qua giai đoạn suy thối Chính phủ thực kích thích kinh tế sách tài khóa 12% 10% 8% Tăng trưởng GDP% (giá cố định) 6% 4% 2% 0% Nguồn: Tổng cục Thống kê (GDP giá cố định) Hình 1: Tăng trưởng kinh tế Việt Nam theo giá cố định (1991 -2008) Vậy, trạng thái thay đổi sách tài khóa kinh tế Việt Nam mức độ nào, đặc biệt giai đoạn suy thoái Trước hết, phải thừa nhận rằng, kể từ sau khủng hoảng tài năm 1997, Chính phủ thực nhiều sách động để kích thích kinh tế như: cải cách thể chế kinh tế vận hành theo chế thị trường; mở cửa thu hút vốn đầu tư thúc đNy mạnh thương mại quốc tế; đNy mạnh tự hóa hệ thống tài phát triển thị trường tài động N hư vậy, vấn đề tăng trưởng kinh tế Việt N am từ năm 1997 đến khơng thể giải thích biến sách tài khóa Có điều cần lưu ý, thay đổi tỷ lệ tăng trưởng từ năm “đáy” suy thối đến năm sau lớn có thay đổi sách tài khóa như: giảm mức huy động nguồn thu thuế thơng qua chương trình cải cách thuế bước 3; đặc biệt gia tăng chi đầu tư cơng (xem hình 2) thơng qua chương trình kích cầu từ nguồn vốn ngân sách phát hành trái phiếu phủ… Tuy vậy, điều chưa đủ sở khoa học để khẳng định sách tài khóa có hiệu ứng tốt đến ổn định chu kỳ khắc phục suy thoái kinh tế, mà cần phải đo lường phương pháp định lượng 25% 20% Đầu tư công 15% Đầu tư tư nhân 10% FDI 5% 0% 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Nguồn: Tổng cục Thống kê Hình 2: Cơ cấu chi đầu tư giai đoạn 1996 -2007 (%GDP) 2.2.Thiết lập mơ hình đo lường xung lực tài khóa Quy mơ thặng dư tài khóa thay đổi định thay đổi trạng thái tài khóa phủ Một thay đổi nhỏ thặng dư hàm ý sách tài khóa trở nên mở rộng so với năm trước Tuy nhiên, có quan sát thay đổi cân tài khóa dẫn đến sai lệch khơng rõ ràng để khẳng định liệu thay đổi nguyên nhân kết thay đổi hoạt động kinh tế Cách đo lường giản lược đưa thay đổi trạng thái tài khóa gây từ chi tiêu tùy ý sách thuế tác động “ổn định tự động” vào chung khn khổ phân tích Một phương pháp để đánh giá trạng thái tài khóa đo lường xung lực tài khóa (MFI: measure of fiscal impulse) sản lượng/GDP khoảng thời gian định, nhiều nhà kinh tế IMF sử dụng Một đo lường dương (hay âm) xung lực tài khóa hàm ý trạng thái tài khóa mở rộng (thu hẹp) so với năm trước N hững thay đổi MFI bao hàm thay đổi định tùy ý sách chi tiêu thu ngân sách ước lượng tác động ổn định tự động Công trình sử dụng phương pháp (Heller et al (1986) Khởi đầu, tính tốn cân tài khóa theo cơng thức sau: FBt = ( Rt − Gt ) Trong đó, FB cân tài khóa năm t; Rt thu ngân sách danh t nghĩa năm thứ t Gt chi tiêu danh nghĩa năm thứ t Công thức cân tài khóa phân tách sau: [ ] FB t = ( r 0Y − g Y0 pt ) − r0( Yt P − Yt ) − FSt Trong đó: r0 = R0 / Y0 tỷ lệ thu năm g0 Yt Yt p FSt G0 / Y0 tỷ lệ chi tiêu năm = = GDP thực tế theo giá danh nghĩa năm thứ t = Sản lượng tiềm tính theo giá danh nghĩa năm thứ t = Đo lường trạng thái tài khóa năm thứ t Chỉ số “0” phản ảnh giá trị năm biến số mà GDP tiềm GDP thực tế xấp sỉ Từ đó, phương trình viết lại sau: FB = ( r Y p − g Y p ) − FS t t t t Trạng thái tài khóa diễn tả sau: FS = ( r Y − R ) − ( g Y p − G ) t t t t t Đây cơng thức trình bày Chalk (2002) Trong công thức này, trạng thái tài khóa giả thiết thuế danh nghĩa co giãn đơn vị với sản lượng Chi tiêu phủ giả thiết co giãn đơn vị với sản lượng tiềm theo giá danh nghĩa Vì thế: • Thu ngân sách trung tính với chu kỳ gia tăng cách tương xứng gia tăng GDP thực danh nghĩa Còn gia tăng lớn thu hẹp tài khóa • Chi tiêu trung tính với chu kỳ gia tăng cách tương xứng gia tăng GDP thực danh nghĩa Còn gia tăng lớn mở rộng tài khóa Chênh lệch FS năm hành năm trước đo lường xung lực tài khóa (MFI): MFI = = ( ∆G − g ∆Y p ) − ( ∆R − r ∆Y ) ∆FS t t t MFI = −∆FB − g ∆Y p + r ∆Y ) t t t t t Từ cơng thức ta thấy, có hai khái niệm đưa vào cấu trúc MFI Thứ nhất, liên quan quan đến việc chọn năm cho MFI Điều thường xem xét khoảng thời gian kinh tế đánh giá mức tiềm Với quan điểm năm năm GDP tiềm GDP thực tế xấp xỉ nhau, phân tích này, tơi phác họa GDP tiềm việc sử dụng lọc HP1 từ hàm lơga (xem hình 3) Từ hình 3, ta thấy năm 1994 2003 năm mà khoảng cách sản lượng (tiềm thực tế) zero Các năm lựa chọn năm 50.0% 40.0% 30.0% GDP danh nghĩa 20.0% Log (GDP danh nghĩa) 10.0% 0.0% Nguồn: Tổng cuc Thống kê (GDP danh nghĩa) Hình 3: GDP thực tế khuynh hướng theo lọc HP Bộ lọc Hodrick-Prescott cơng cụ tốn học dùng kinh tế vĩ mô, đặc biệc lý thuyết chu kỳ kinh tế N ó sử dụng thuật tốn để phẳng hóa giá trị theo thời gian Hay nói khác đi, kỹ thuật loại bỏ dao động ngắn hạn có liên quan đến chu kỳ kinh doanh, lộ xu hướng lâu dài Các lọc áp dụng kinh tế Robert J Hodrick gần người đoạt giải N obel Edward C Prescott Thứ hai, mơ hình phác họa ngân sách trung tính với chu kỳ việc giả sử thu, chi co giãn đồng với GDP thực tế GDP tiềm Việc xác định ngân sách điều chỉnh theo chu kỳ cách thức này, phân phối đóng góp ổn định tự động MFI Vì thế, gia tăng nguồn thu mà nhanh (chậm hơn) so với tăng trưởng GDP hàm ý xung lực tài khóa âm (dương) gia tăng chi tiêu mà nhanh (chậm hơn) GDP tiềm hàm ý xung lực tài khóa dương (âm) Heller et al sử dụng số tương đối MFI∆( FS / Y ) làm công cụ đo lường xung lực tài khóa so với sản lượng Xung lực tài khóa năm phản ảnh thay đổi trạng thái tài khóa N ếu ∆( FS / Y ) khơng thay đổi hai giai đoạn khơng có xung lực tài khóa tăng thêm Một giá trị dương (âm) xung lực tài khóa phản sách tài khóa mở rộng (thu hẹp hơn) so với năm trước 2.3 Kết đo lường Hình cho thấy khuynh hướng thay đổi trạng thái tài khóa Kết đo lường cho thấy, từ năm 1994 đến nay, trạng thái tài khóa Việt N am liên tục mở rộng, đặc biệt kể từ sau năm 2000 N ếu giai đoạn 1994 – 2000, xung lực tài khóa mức bình qn 3%, từ năm đến xung lực tài khóa bình qn 5% 7% 6% 5% 4% 3% 2% 1% 0% Xung lực tài khóa (%/GDP) Nguồn: Tác giả tính tốn Hình 4: Xung lực tài khóa từ năm 1994 -2008 Tuy nhiên, tình trạng tài khóa phản ứng khơng phù hợp với trạng thái chu kỳ kinh tế N ền kinh tế có dấu hiệu suy thối vào cuối năm 1997, tài khóa lại thắt chặt Cụ thể, năm 1999, tăng trưởng mức tiềm năng, trạng thái tài khóa thay đổi mức 1% GDP Đến năm 2000 – 2002, kinh tế đà phục hồi (vẫn cịn thấp tiềm năng), trạng thái tài khóa liên tục kiềm chế mức 3% GDP Bắt đầu từ năm 2005, kinh tế tăng trưởng nhanh (trên mức tiềm năng), trạng thái tài khóa lại liên tục mở rộng mức cao từ 4% đến 6%GDP Kết sách tài khóa vậy, dẫn đến hậu quả, năm từ 2005 đến 2007 lượng tiền lưu thông tăng tới 135%, tăng trưởng GDP Việt N am mức 27% Điều có nghĩa nhà nước phát hành thêm lượng tiền lớn gấp nhiều lần trị giá cải mà xã hội làm năm Có hồi nghi khả tác động sách tài khóa đến sản lượng thơng qua tổng cầu Giai đoạn 2005 -2007, hệ số ICOR Việt N am tăng cao (>5), cho thấy khả hấp thụ vốn đầu tư cho tăng trưởng thấp N ghĩa là, tổng cầu đầu tư cao kích thích tài khóa, cuối cho thấy giá cao không làm gia tăng sản lượng Tình trạng điều hành sách tài khóa Việt N am nhận định IMF (2008): … “… kinh tế phát triển, sách tài khóa có đặc thù thuận chu kỳ - là, tăng thêm kích thích thời gian kinh tế tăng trưởng tháo dỡ thời kỳ suy thối” Điều gợi lên vấn đề, sách tài khóa có khuynh hướng gây bất ổn định góp phần giảm biến động chu kỳ kinh tế Một vài khuyến nghị Từ kết nghiên cứu, đưa vài khuyến nghị cho việc thiết kế sách tài khóa giải tốn ổn định chu kỳ chống suy thoái kinh tế Việt N am: (1) Chính phủ làm muốn triển khai giải pháp sách tài khóa để điều chỉnh chu kỳ kinh tế chống suy thối? Thứ nhất, có độ trễ sách tài khóa nên gói kích cầu tỷ USD cần phải triển khai nhanh để phát huy tác dụng kích thích kinh tế thời gian sớm Thứ hai, Chính phủ cần đảm bảo cải thiện tình hình tài khóa suốt thời gian tốt chu kỳ kinh tế cam kết cách tin tưởng: kích thích tài khóa sách tạm thời nhằm kiểm soát lạm phát dài hạn Bởi lẽ, kích thích kinh tế sách tài khóa mở rộng báo hiệu cho quy mô bội chi ngân sách ngày lớn hơn, nợ chồng lên nợ Đây vấn đề không tốt để ổn định kinh tế vĩ mơ dài hạn (2) Thực tế cho thấy sách tài khóa có khuynh hướng “thuận chu kỳ”, Chính phủ cần trọng thiết kế sử dụng tốt công cụ “ổn định tự động” Ổn định tự động tiêu biểu sản phNm mục tiêu dài hạn nên thiết cách cân nhắc để đối phó với chu kỳ kinh tế Thiết kể ổn định tự động cần trọng gia tăng phản ứng Cơ chế vận hành cách tự động không thiết gia tăng quy mơ phủ Gia tăng khả phản ứng cơng cụ ổn định tự động thực việc gia tăng tính lũy tiến hệ thống thuế cải cách chương trình an sinh xã hội Thuế thu nhập cơng cụ có tính tự ổn định cao Cải cách thuế cần tập trung mở rộng sở thuế hạ thấp thuế suất để kích thích kinh tế Các chương trình an sinh xã hội, ổn định thu nhập cho người nghèo, cho người lao động chủ yếu dựa vào tiền công, tiền lương cần cải cách cách triệt để sở phát triển hệ thống bảo hiểm xã hội, bảo hiểm thất nghiệp mối tương quan với vận hành thuế thu nhập cá nhân (3) Cần thay đổi chuyển giao chương trình chi tiêu để gắn kết trạng thái kinh tế với quy tắc đơn giản, minh bạch Để kiểm soát hiệu chi tiêu công, cần tiến tới áp dụng khuôn khổ quản lý chi tiêu trung hạn Với việc thiết lập khuôn khổ chi tiêu trung hạn góp phần nâng cao hiệu quản lý chi tiêu công: (i) tăng cường lực Chính phủ soạn lập ngân sách, đặc biệt khả dự báo phân bổ ngân sách (ii) Tăng cường kỷ luật ngân sách tính minh bạch trách nhiệm giải trình sử dụng nguồn lực công (iii) Tăng cường chất lượng thơng tin ngân sách, tính rõ ràng mục tiêu sách (iv) Cho phép Chính phủ tập trung nhiều vào ưu tiên mang tính chiến lược mà làm cho quy trình ngân sách tồn diện (v) Tập trung nguồn lực phân bổ theo chiến lược phát triển ngành thống từ trung ương đến địa phương, khắc phục tình trạng phân khúc trung ương địa phương (4) Thay đổi quản trị sách tài khóa Cải cách rộng lớn ủng hộ tín nhiệm hành động sách tùy ý, cụ thể giảm rủi ro nợ cơng Điều liên quan đến thiết lập quan độc lập để giám sát tài khóa – chịu trách nhiệm xác định thay đổi trạng thái chu kỳ kinh tế, đánh giá mức độ sách tài khóa phù hợp khn khổ tài trung hạn cung cấp thiết bị đo lường sách khác Điều tránh tình trạng dựa vào đo lường có tính thống kê, thiếu tính xác Thêm vào đó, xếp gia tăng tính lúc, kịp thời xung lực tài khóa Cần thiết phải xây dựng hệ thống giám sát đánh giá (Monitoring & Evaluation) nhằm tạo cơng cụ kiểm sốt từ phía xã hội công chúng hoạt động đầu tư cung cấp dịch vụ cơng Chính phủ Tài liệu tham khảo: Heller, P, R Haas and A Mansur (1986): “A review of the fiscal impulse measure”, IMF Occasional Papers, no 44, May Buti Marco, Franco D and Ongena H (1997) “Budgetary policies during recessions” Economic Papers II 195-97-EN Buti Marco (2001) ”The economic downturn and budgetary policy in Europe” Mimeo Fatás Antonio and Mihov Ilian (2000) “ Fiscal policy and business cycles: an empirical investigation” Moneda y Credito 211 Assessing the fiscal policy stance in Singapore (2001), Edward Robinson and Angela Phang Seow Jiun Financial Crisis Likely to Worsen Economic Downturn (2008), IMF N iêm giám thống kê qua năm ... lực tài khóa năm phản ảnh thay đổi trạng thái tài khóa N ếu ∆( FS / Y ) khơng thay đổi hai giai đoạn khơng có xung lực tài khóa tăng thêm Một giá trị dương (âm) xung lực tài khóa phản sách tài khóa. .. 2.2.Thiết lập mô hình đo lường xung lực tài khóa Quy mơ thặng dư tài khóa thay đổi định thay đổi trạng thái tài khóa phủ Một thay đổi nhỏ thặng dư hàm ý sách tài khóa trở nên mở rộng so với năm trước... trung tính sách tài khóa bù lại hành vi khu vực tư nhân Sự mở rộng tài khóa tạo sức ép dài hạn lãi suất tăng cao gây tượng chèn lấn đầu tư khu vực tư hộ gia đình tiết kiệm nhiều sách tài khóa mở