Thủ tục Thông báo, Tham vấn trước và Thỏa thuận: quá trình thực hiện và những vấn đề đặt ra. Thủ tục Thông báo, Tham vấn trước và Thỏa thuận là một trong năm bộ quy tắc mang tính thủ tục của Ủy hội sông Mekong quốc tế (MRC). Kể từ khi ra đời năm 2003 đến nay, mặc dù việc thực hiện Thủ tục Thông báo, Tham vấn trước và Thỏa thuận đã tạo ra một số tác động tích cực đối với việc quản lý và sử dụng nguồn nước sông Mekong nhưng cũng đã bộc lộ một số hạn chế và đặt ra một số vấn đề cần giải quyết. Để hiểu rõ hơn về Thủ tục Thông báo, Tham vấn và Thỏa thuận trước, bài viết này tập trung phân tích 2 nội dung: (1) nội dung và việc thực hiện Thủ tục Thông báo, Tham vấn trước và Thỏa thuận; (2) đề xuất một số giải pháp nâng cao hiệu lực thực thi Thủ tục Thông báo, Tham vấn trước và Thỏa thuận.
Thủ tục Thông báo, Tham vấn trước Thỏa thuận: trình thực vấn đề đặt Đoàn Thị Quảng* Nhận ngày tháng 11 năm 2021 Chấp nhận đăng ngày tháng năm 2022 Tóm tắt: Thủ tục Thông báo, Tham vấn trước Thỏa thuận năm quy tắc mang tính thủ tục Ủy hội sông Mekong quốc tế (MRC) Kể từ đời năm 2003 đến nay, việc thực Thủ tục Thông báo, Tham vấn trước Thỏa thuận tạo số tác động tích cực việc quản lý sử dụng nguồn nước sông Mekong bộc lộ số hạn chế đặt số vấn đề cần giải Để hiểu rõ Thủ tục Thông báo, Tham vấn Thỏa thuận trước, viết tập trung phân tích nội dung: (1) nội dung việc thực Thủ tục Thông báo, Tham vấn trước Thỏa thuận; (2) đề xuất số giải pháp nâng cao hiệu lực thực thi Thủ tục Thông báo, Tham vấn trước Thỏa thuận Từ khóa: Thủ tục, ngoại giao nước, Ủy hội sơng Mekong quốc tế Phân loại ngành: Quan hệ quốc tế Abstract: The Procedures for Notification, Prior Consultation and Agreement are one of the five sets of procedural rules of the Mekong River Commission (MRC) Since the 2003 inception of the procedures, although their implementation has created a number of positive impacts on the management and use of the Mekong water resources, there have been revealed some limitations and issues emerging to be solved For better understanding the Procedures, this article focuses on two points: (1) content and implementation of the Procedures, and (2) the recommendation with a number of solutions to improve the effectiveness of the implementation Keywords: Procedures, water diplomacy, Mekong River Commission Subject classification: International Relations Mở đầu Chính thức thành lập năm 1995, MRC tổ chức liên phủ bốn quốc gia thành viên khu vực hạ lưu sơng Mekong, Campuchia, Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào, Thái Lan Việt Nam Đến năm 1996, Trung Quốc Myanmar - hai nước khu vực thượng lưu sông Mekong trở thành đối tác đối thoại MRC MRC có vai trò thúc đẩy, phối hợp quản lý phát triển tài nguyên nước tài nguyên có liên quan cách bền vững lợi ích chung quốc gia an sinh cộng đồng cách triển khai thực hoạt động chương trình chiến lược, cung cấp thông tin khoa học cố vấn sách Là phần nỗ lực sử dụng, quản lý bảo vệ nguồn tài nguyên nước sông Mekong cách bền vững, tháng 11 năm 2003 Thủ tục Thông báo, Tham trước Thỏa thuận thông qua (gọi tắt Thủ tục PNPCA) Thủ tục giúp MRC thực vai trò diễn đàn ngoại giao nước nhằm hỗ trợ thương lượng quốc gia thành viên quản lý, khai thác sử dụng tài nguyên nước sông Mekong * Học viện Chính trị khu vực IV Email: quangdoanhv4@gmail.com 53 Khoa học xã hội Việt Nam, số - 2022 Trong khung khổ pháp lý thông qua, quốc gia thành viên với lợi ích quốc gia ưu tiên khác thảo luận vấn đề, như: nhu cầu sử dụng nước để phát triển, kế hoạch sử dụng nước, thách thức đặt từ việc sử dụng nước sông Mekong tác động đến mơi trường sinh kế người dân ven sơng Bên cạnh đó, Thủ tục PNPCA giúp quốc gia thành viên trao đổi khuyến nghị biện pháp giảm thiểu tác động trước tiến hành sử dụng nước Nội dung q trình thực Thủ tục Thơng báo, Tham vấn trước Thỏa thuận Thủ tục PNPCA gồm quy trình riêng biệt (Thơng báo, Tham vấn trước Thỏa thuận) áp dụng dự án nước từ lưu vực sông Mekong với quy mô làm thay đổi đáng kể dịng chảy chất lượng nước dịng sơng Mekong Việc áp dụng quy trình cho dự án nước phụ thuộc vào yếu tố sử dụng nước: loại hình sơng (dịng hay sơng nhánh), mùa (mùa khơ hay mùa mưa) phạm vi sử dụng nước (giữa lưu vực hay lưu vực) Bảng 1: Thủ tục bắt buộc loại dự án sử dụng nước Loại sơng Dịng Sơng nhánh Phạm vi sử dụng nước Giữa lưu vực (từ lưu vực sông Mekong sang lưu vực khác) Trong lưu vực sông Mekong Mùa Giữa lưu vực (từ lưu vực sông Mekong mưa sang lưu vực khác) Trong lưu vực sông Mekong Cả hai Giữa lưu vực lưu vực mùa Mùa Mùa khô Thủ tục bắt buộc Thỏa thuận cụ thể Tham vấn trước Tham vấn trước Thông báo Thông báo Nguồn: MRC, Mekong River Commission, Procedures for notification, prior consultation and agreement (PNPCA) Thông báo quy trình yêu cầu quốc gia đề xuất dự án phải thông báo chi tiết nội dung dự án cho quốc gia thành viên khác trước quốc gia tiến hành sử dụng nước theo đề xuất Tham vấn trước quy trình đánh giá kỹ thuật tiến hành thực tháng Theo đó, quốc gia thơng báo có hội đánh giá tác động xuyên biên giới tiềm tàng dự án gây ảnh hưởng đến hệ sinh thái sinh kế người dân đưa kiến nghị biện pháp giảm thiểu tác động trước tiến hành sử dụng nước theo đề xuất Quy trình Tham vấn trước bao gồm bước sau: Bước 1: quốc gia thành viên đề xuất dự án gửi thơng báo thức cho Ban Thư ký MRC ý định tiến hành quy trình tham vấn trước tài liệu chi tiết dự án Trong vòng tháng, Ban Thư ký kiểm tra xem tài liệu dự án nộp đủ chưa việc thông báo quy trình chưa Sau hồ sơ thủ tục thơng báo hồn thành, Ban Thư ký chuyển tài liệu dự án lên Ủy ban Liên hợp để tiến hành trình tham vấn Bước 2: sau tất thành viên Ủy ban Liên hợp nhận thông báo tài liệu dự án Trong sáu tháng tiếp theo, Ủy ban Liên hợp thẩm định khía cạnh kỹ thuật dự án để xác định việc tuân thủ với thủ tục MRC liên quan đến chế độ dòng chảy chất lượng nước, đánh giá tác động xảy môi trường sinh kế kiến nghị biện pháp giải vấn đề trước hồn thành quy trình tham vấn Về đánh giá kỹ thuật: Ủy ban Liên hợp thành lập nhóm cơng tác đặc biệt bao gồm thành viên đại diện quốc gia thành viên Ban Thư ký MRC để thẩm định khía cạnh kỹ thuật an tồn đập, di cư cá, vận chuyển phù sa, giao thông thủy tác động đến 54 Đồn Thị Quảng mơi trường, kinh tế - xã hội Các công cụ hướng dẫn MRC “Hướng dẫn thiết kế sơ đập đề xuất dịng chính”, hỗ trợ việc đánh giá kỹ thuật Ngoài ra, chuyến tham quan khảo sát thực địa đến địa điểm dự án thực giai đoạn Về tham vấn: Ban Thư ký MRC phối hợp với Ủy ban sông Mekong quốc gia nước thành viên tiến hành tham vấn cấp quốc gia cấp vùng để lắng nghe ý kiến phản hồi từ cộng đồng, người dân bên liên quan khác Bước 3: Ủy ban Liên hợp tiến hành thỏa thuận điều kiện mà dự án cần phải giải tiếp Mục đích thỏa thuận để nước thông báo đưa kiến nghị Từ nước đề xuất dự án chấp nhận biện pháp giảm thiểu tác động bất lợi tiềm tàng xảy tìm biện pháp chia sẻ lợi ích cách tốt Thời gian tham vấn trước gia hạn Ủy ban Liên hợp yêu cầu có thêm thời gian để tiến hành tham vấn kỹ Thỏa thuận để thông qua không thông qua dự án đề xuất Bước 4: kết thúc tham vấn, nước đề xuất dự án triển khai dự án Tuy nhiên, trường hợp Ủy ban Liên hợp không đạt thỏa thuận vụ việc chuyển lên cấp Hội đồng (là cấp cao Ủy hội, bao gồm trưởng phủ bốn quốc gia thành viên) để tiếp tục xem xét giải Bước 5: cấp Hội đồng không giải vụ việc chuyển lên cấp phủ thơng qua kênh ngoại giao thức Thỏa thuận cụ thể quy trình yêu cầu tiến hành thương lượng cách kỹ để đạt đồng thuận quốc gia thành viên điều khoản điều kiện dự án trước tiến hành sử dụng nước theo đề xuất (MRC, Các quy tắc thủ tục ngoại giao nước cho sông Mekong) 2.1 Q trình thực Thủ tục Thơng báo, Tham vấn trước Thỏa thuận Về trình thực Thủ tục PNPCA, từ năm 1995 đến nước thành viên MRC trình 76 hồ sơ dự án sử dụng nước theo quy định Hiệp định Mekong Thủ tục PNPCA Trong số đó, có 70 hồ sơ trình với mục đích thơng báo thơng tin ban đầu (49 hồ sơ trình với mục đích thơng báo 21 hồ sơ trình với mục đích thơng tin ban đầu), hồ sơ trình với mục đích tham vấn trước chưa có trường hợp đưa với mục đích thỏa thuận Về loại dự án, số 76 dự án trình phần lớn dự án thủy điện (68 dự án - chiếm 89%), dự án cầu (3), dự án tưới tiêu (4), dự án chuyển nước (1) Về nước đề xuất dự án sử dụng nước, phần lớn dự án trình thuộc Lào (42/76 dự án) điều đáng ý dự án trình với mục đích tham vấn trước Lào Ngồi ra, Campuchia trình 16 dự án, Thái Lan trình dự án Việt Nam trình 14 dự án (MRC, Thủ tục Thông báo, Tham vấn trước Thỏa thuận) Trong trình thực Thủ tục PNPCA, việc thực thủ tục Tham vấn bộc lộ nhiều vấn đề thu hút quan tâm từ nhà nghiên cứu nhà hoạch định sách nhiều Sau đây, tác giả phân tích số trường hợp thực thủ tục Tham vấn để làm rõ ưu điểm, hạn chế trình thực Thủ tục PNPCA Dự án Xayaburi thủ tục Tham vấn Dự án có cơng suất 1.260 megawatts Ngày 20/9/2010, MRC nhận đề xuất dự án đập thủy điện Xayaburi dịng chính, đến đầu tháng 10/2010, MRC bắt đầu tiến hành thủ tục Tham vấn trước dự án Ngày 01/10/2010, bắt đầu thực Thủ tục PNPCA bên MRC: đề xuất dự án gửi lên MRC, ký tên vào biên nộp hồ sơ, đăng ký nộp Ban thư ký MRC kiểm tra đầy đủ thông tin; sau đó, hồ sơ chuyển lên Ủy ban hỗn hợp (đây quan quản lý MRC bao gồm đại diện nước thành viên, nơi tham vấn diễn ra) Ngày 04/10/2010, MRC đưa thảo tiến trình Tham vấn cho nhóm làm việc PNPCA xem xét Nhóm nhiệm vụ PNPCA sàng lọc trước xác định phạm vi tài liệu nhận để thơng báo cho nhóm làm việc buổi hội nghị nhóm 55 Khoa học xã hội Việt Nam, số - 2022 Ngày 26/10/2010, hội nghị nhóm làm việc PNPCA diễn Nội dung làm việc bao gồm: xem xét thảo tiến trình Tham vấn dự án để thơng qua; thảo luận vai trị nước MRC liên quan đến việc tạo thuận lợi cho tiến trình, đánh giá kỹ thuật hồ sơ dự án báo cáo lên nhóm làm việc PNPCA; thảo luận lần đầu hồ sơ nộp lên; thống tham gia cộng đồng; xếp buổi khảo sát thực địa; xác nhận bước bao gồm ngày hội nghị Ngày 27/10/2010, diễn Phiên đặc biệt Ủy ban Hỗn hợp MRC (đây dịp để thông báo với Ủy ban Hỗn hợp tiến trình tham vấn dự án) Ngày 28/10/2010, nước MRC bắt đầu đánh giá kỹ thuật (đánh giá quy mô dự án so với “Hướng dẫn thiết kế sơ đập dịng chính”) Các nhóm chuyên gia triệu tập để đánh giá di cư cá, biện pháp giảm nhẹ vấn đề liên quan, quản lý phù sa cần mời thêm chuyên gia bên ngồi để hỗ trợ MRC đánh giá (như khía cạnh xã hội sinh kế…) Đề xuất dự thảo nội dung gửi lên MRC đề xuất chi tiết đưa công chúng thông qua hội nghị đăng lên website Ngày 30/10/2010, diễn Hội nghị nhóm làm việc PNPCA lần thứ hai Tại đây, nước MRC trình bày dự thảo đánh giá quy mơ dự án; trình bày thảo luận kết đánh giá quốc gia ban đầu nước MRC; tổng quan tình hình tham gia cộng đồng; thảo luận cho ý kiến việc xem xét thêm tái khẳng định bước Tham vấn Từ ngày 1/12/2010 đến ngày 28/2/2011, tiếp tục diễn đánh giá kỹ thuật nước MRC Trong khoảng tháng tháng 2/2011, nhóm làm việc chung tổ chức tham vấn cộng đồng (ở Campuchia diễn tham vấn; Thái Lan diễn tham vấn Việt Nam diễn tham vấn) Ngày 14/2/2011, tổ chức hội nghị nhóm làm việc PNPCA lần thứ đó, nội dung tập trung vào trình bày thảo luận kết đánh giá quốc gia tham vấn dự án; trình bày tóm tắt sơ ý kiến từ tiến trình tham vấn cộng đồng ý kiến tổng hợp cuối Ngày 28/2/2011, tổng hợp ý kiến nhóm làm việc PNPCA biên soạn dự thảo “Báo cáo đánh giá tổng quan tham vấn dự án” Ngày 24-25/3/2011, dự thảo “Báo cáo đánh giá cuối cùng” MRC trình lên hội nghị trù bị Ủy ban Hỗn hợp MRC báo cáo hội nghị tham vấn cộng đồng lên Ủy ban Hỗn hợp Ngày 19/4/2011, Hội nghị đặc biệt Ủy ban Hỗn hợp tổ chức Lào để đưa kết luận cuối Ủy ban Hỗn hợp tổ chức tham vấn trước dự án Xayaburi cấp trưởng Ngày 8/12/2011, Hội đồng MRC kết luận cần có nghiên cứu thêm phát triển quản lý bền vững sông Mekong bao gồm tác động từ dự án thủy điện dịng Ngày 8/12/2010, Hội đồng MRC kết luận rằng, cần nghiên cứu thêm phát triển quản lý bền vững sông Mekong có tác động từ dự án phát triển thủy điện dịng Ngồi tham gia phủ vào q trình tham vấn theo quy trình, Thủ tục PNPCA quy định (MRC, Quá trình tham vấn trước dự án Xayaburi), tham gia cộng đồng coi cần thiết mục đích đưa người dân vào tham gia q trình mà ảnh hưởng đến tương lai họ Sự tham gia cộng đồng cho phép thơng tin cách đầy đủ khía cạnh, mối quan tâm kỳ vọng bên liên quan mà trình lên nhà hoạch định sách Trước bắt đầu q trình Tham vấn đập Xayaburi, tham gia cộng đồng vào phát triển dịng phần “Kế hoạch phát triển lưu vực”, trình “Đánh giá tác động môi trường chiến lược tiếp cận vấn đề liên quan phạm vi lưu vực”, mức độ xun biên giới có tính tới hiệu ứng cộng dồn (hay cịn gọi tác động tích lũy) 56 Đồn Thị Quảng Q trình tham vấn trước MRC hỗ trợ Ủy ban Liên hợp thông qua nghiên cứu, phân tích kỹ thuật thực suốt trình tham gia cộng đồng Từ tháng 10 đến 28 tháng 11 năm 2010, Ban Thư ký MRC bắt đầu đánh giá kỹ thuật ngày 19/11/2010, Ủy ban Liên hợp, nhóm làm việc chung Ban Thư ký MRC nhà phát triển tiến hành khảo sát thực địa dự án Các nước thành viên khác lập kế hoạch tổ chức họp có tham gia cộng đồng nước họ mức độ địa phương quốc gia MRC hỗ trợ suốt tháng tháng năm 2011 Nhiều tham vấn tổ chức Lào nhà phát triển phủ tổ chức Các nhóm khác tổ chức họp vấn đề MRC muốn nhận thông tin thảo luận tổ chức Ngoài ra, nước thành viên MRC khác tổ chức tham vấn cấp độ địa phương quốc gia Ở Campuchia, có hai tham vấn cộng đồng tổ chức (cuộc tham vấn thứ diễn vào ngày 10/1/2011 tỉnh Katie thứ hai vào ngày 28/2/2011 tỉnh Sihanoukville) với tham gia nhóm: quan phủ chủ chốt, quyền địa phương, tổ chức phi phủ, tổ chức xã hội dân sự, viện đào tạo, có đại diện cộng đồng có khả bị ảnh hưởng tiềm tàng đề xuất dự án Thái Lan tổ chức ba tham vấn cộng đồng: tham vấn thứ diễn ngày 22/1/2011 huyện Chiangkhong, tỉnh Chiang Rai; tham vấn thứ hai tổ chức tỉnh Loei ngày 10/2/2011; tham vấn thứ ba tổ chức ngày 12/2/2011 huyện Muang, tỉnh Nakonphanom Trong tham vấn có tham gia nhóm đối tượng: quan phủ, nhóm phi phủ nhóm cộng đồng, thành viên quốc hội, trường đại học, viện nghiên cứu nhóm khác Tại Việt Nam, Ủy ban Mekong quốc gia Việt Nam tổ chức hai tham vấn quốc gia với mục đích tìm kiếm quan điểm khác quan quốc gia quyền địa phương Hai tham vấn tổ chức hai khu vực phía nam phía bắc Cuộc tham vấn thứ diễn thành phố Cần Thơ vào ngày 14/2/2011 tham vấn thứ hai tổ chức thành phố Hạ Long, tỉnh Quảng Ninh Các tham vấn Việt Nam có tham gia quan phủ, quyền địa phương, Hội đồng nhân dân số tỉnh, trường đại học, viện nghiên cứu Quá trình tham vấn cộng đồng dự án Xayaburi đánh giá thất bại Việc hạn chế tham gia bên liên quan số lượng lĩnh vực liên quan trình tham vấn loại trừ tiếng nói quan trọng cộng đồng địa phương Campuchia, Lào, Thái Lan Việt Nam Thái Lan nhấn mạnh rằng, nhiều địa phương bị ảnh hưởng không tham vấn tham vấn tổ chức Thái Lan Họ nhận số thơng tin ban đầu Ngồi ra, người tham dự tham vấn cịn phản ánh rằng, họ khơng nhận thơng tin nhận thơng tin chi tiết tác động dự án Bản đánh giá tác động môi trường cuối không công bố, đánh giá tác động xuyên biên giới khơng thực Các góc nhìn quan điểm người dân tổng hợp trình tham gia cộng đồng phản ánh báo cáo tóm tắt Ban Thư ký MRC gửi đến họp nhóm làm việc chung Ủy ban Liên hợp Trọng tâm tham gia cộng đồng bày tỏ cách nhìn nhóm bị ảnh hưởng tiềm mà khơng có hội tham gia không dễ dàng tiếp cận kênh liên lạc internet hay phương tiện truyền thông Cùng với việc nước MRC tiến hành tham vấn cộng đồng, nhóm làm việc chung tổ chức họp vào ngày 14/2/2011 để trình bày thảo “Báo cáo tổng quan đề xuất dự án MRC”, trình bày thảo luận kết nghiên cứu đề xuất dự án, tóm tắt đánh giá q trình tham vấn cộng đồng từ đưa đánh giá tổng hợp cuối Ngày 28/2/2011, hoàn thành báo cáo đánh giá MRC đề xuất dự án 57 Khoa học xã hội Việt Nam, số - 2022 Sau trình tham vấn diễn ra, trình thực dự án, MRC tiếp tục tiếp nhận ý kiến phản hồi bình luận dự án Và ý kiến đăng tải công khai website MRC Cho đến trình tham vấn dự án đập thủy điện Xayaburi tài liệu liên quan hầu hết đăng tải công khai website MRC tiếng Anh ngôn ngữ bốn nước thành viên MRC Dự án thứ hai trình với mục đích tham vấn dự án thủy điện Don Sahong với công suất khoảng 260 megawatts Ngày 30/9/2013, Lào nộp thông báo dự án thủy điện Don Sahong lên Ban Thư ký MRC với tài liệu dự án “Đánh giá tác động môi trường” “Đánh giá tác động xã hội” Ngày 30/6/2014, Lào nộp dự án để tham vấn trước với MRC Sau q trình tham vấn trước bắt đầu ngày 25/7/2014 kết thúc vào tháng 1/2015 Cũng dự án Xayaburi, nhà lãnh đạo MRC quan tâm đến tham gia cộng đồng trình tham vấn dự án Don Sahong Lần này, tham vấn cộng đồng không tổ chức cấp quốc gia mà tổ chức cấp khu vực Các tham vấn quốc gia tổ chức Campuchia, Lào (trong trình chuẩn bị hồ sơ dự án), Việt Nam hội nghị chia sẻ thông tin quốc gia tổ chức Thái Lan Mỗi hội nghị cấp quốc gia Ban Thư ký Ủy ban Mekong quốc gia tương ứng xếp sở khuôn khổ quy định quốc gia Ở cấp khu vực, Ban Thư ký MRC tổ chức tham vấn khu vực với mục đích cung cấp diễn đàn bổ sung cho tổ chức khu vực quốc tế, tổ chức xã hội dân sự, truyền thông, viện nghiên cứu đối tác phát triển MRC - người khơng có hội tham gia kiện cấp quốc gia (MRC, Regional Public Consultation on the Don Sahong Hydorpower Project) Dự án thứ ba thủy điện Pak Beng nằm phía bắc Lào, có cơng suất 912 megawatts Ngày 4/11/2016, Ban Thư ký Ủy ban Mekong quốc gia Lào gửi mô tả chi tiết dự án tới Ban Thư ký MRC để xem xét thông báo cho nước thành viên quy mô dự án yêu cầu khác theo quy trình tham vấn trước Quá trình tham vấn thức bắt đầu vào ngày 20/12/2016 kết thúc vào ngày 12/5/2017 (MRC, Roadmap - Pak Beng PNPCA prior consultation process) Dự án thứ tư thủy điện Pak Lay khu vực Tây - Bắc Lào có cơng suất 770 megawatts, dự kiến bắt đầu xây dựng vào năm 2022 hoàn thành năm 2029 Ngày 13/6/2018, Lào thông báo cho Ban Thư ký MRC dự định thực tham vấn trước dự án thủy điện Pak Lay Thông báo gồm mô tả chi tiết dự án để Ban Thư ký MRC xem xét thông báo cho nước thành viên khác quy mô yêu cầu theo quy trình tham vấn trước Ngày 8/8/2018, MRC thức bắt đầu trình tham vấn trước kết thúc vào ngày 25/1/2019 (MRC, Draft Pak Lay PNPCA prior consultation process roadmap) Dự án thứ năm trình lên với mục đích tham vấn trước dự án thủy điện Luang - Prabang Dự án có cơng suất lắp đặt 1.460 megawatts, dự kiến bắt đầu xây dựng vào năm 2020 hoàn thành vào năm 2027 Dự kiến nhà máy điện tạo điện chủ yếu xuất sang Thái Lan Việt Nam Ngày 31/7/2019, Lào thông báo cho Ban Thư ký MRC ý định thực tham vấn trước dự án thủy điện Luang - Prabang Đến ngày 08/10/2019, quy trình tham vấn trước thức bắt đầu kết thúc vào ngày 13/02/2020 Quá trình tham vấn trước thực theo thủ tục quy định PNPCA (MRC, Luang - Prabang PNPCA prior consultation process roadmap) Dự án thứ sáu dự án gần Lào trình lên MRC để thực thủ tục tham vấn trước dự án thủy điện Sanakham với công suất lắp đặt 684 megawatts Dự kiến khởi công năm 2020 hoàn thành vào năm 2028 Điện từ dự án chủ yếu để xuất sang Thái Lan Ngày 9/9/2019, Lào thông báo cho Ban Thư ký MRC ý định thực thủ tục tham vấn trước dự án thủy điện Sanakham Ngày 11/5/2020, MRC cho biết Lào chuẩn bị thực trình tham vấn trước thức dự án 58 Đoàn Thị Quảng 2.2 Một số nhận xét, đánh giá a) Ưu điểm Thứ nhất, thành viên MRC tuân thủ tương đối nghiêm túc quy định PNPCA đặc biệt quy trình thủ tục tham vấn trước Thứ hai, PNPCA chế giúp cho cá nhân tổ chức dễ dàng tham gia vào trình tham vấn trước dự án trình lên MRC thơng qua kênh chia sẻ thơng tin Các phản hồi bình luận dự án sử dụng nước cá nhân tổ chức đăng tải công khai trực tiếp website MRC Thêm vào đó, thơng tin dự án, đánh giá đề xuất từ nước thành viên MRC quy trình chi tiết thực tham vấn trước công khai minh bạch hóa Điều giúp MRC thu hút tham gia tích cực nhiều cá nhân (nhất nhà khoa học), tổ chức xã hội dân tổ chức quốc tế… tham gia vào trình tham vấn trước tổ chức Thứ ba, việc thực thủ tục tham vấn trước dự án đề xuất có tác động tích cực giúp giảm thiểu tác động tiêu cực xun biên giới cơng trình, dự án dịng sơng Mekong gây tác động dịng chảy, trầm tích, di cư cá, giao thông thủy điều kiện kinh tế - xã hội Việc thực thủ tục tham vấn trước giúp nước thành viên MRC bên liên quan có hội bày tỏ quan điểm, cách nhìn, kỳ vọng đến nhà hoạch định sách Và ý kiến đánh giá kỹ thuật, tác động xã hội mơi trường nước đề xuất dự án cân nhắc q trình thiết kế thi cơng dự án Nhờ số dự án điều chỉnh để giảm thiểu tác động đến khu vực phía hạ lưu cơng trình Một ví dụ việc tham vấn trước dự án thủy điện Xayaburi Trước nỗ lực đấu tranh nhà khoa học cộng đồng quốc tế, nhà đầu tư từ Thái Lan buộc phải bổ sung 400 triệu USD cho thủy điện Xayaburi để cải tiến việc xả phù sa; làm thêm âu thuyền cho giao thông đường thủy (hiện cho tàu tối đa 500 qua); mở rộng thêm lối cho cá (mở rộng gấp đôi hành lang dẫn đường cho cá di cư xuống dưới) (Thanh Liêm, 2020) Thứ tư, PNPCA góp phần giúp cho MRC trì vai trị đảm bảo phát triển cân bền vững khu vực Việc thực Thủ tục PNPCA tạo diễn đàn ngoại giao nước nơi thành viên MRC đối tác phát triển MRC trao đổi thông tin, bàn bạc, thảo luận đưa đề xuất dự án sử dụng nước góp phần làm giảm căng thẳng quan hệ nước lưu vực sơng Mekong tạo mơi trường trị ổn định để phát triển kinh tế - xã hội khu vực Đồng thời, việc thực PNPCA góp phần quan trọng việc thúc đẩy sử dụng nước sông Mekong cách công bền vững quốc gia lưu vực (nhất quốc gia khu vực hạ lưu) giúp quốc gia lưu vực sơng Mekong chủ động thích ứng với tác động từ dự án sử dụng nước đề xuất Thứ năm, thông tin trình thực Thủ tục PNPCA đề xuất sử dụng nước công bố website MRC nhiều tài liệu dịch bốn thứ tiếng bốn nước thành viên MRC, đó, việc tiếp cận tài liệu người quan tâm tương đối thuận lợi Chính điều giúp cho việc thực Thủ tục PNPCA thu hút tham gia nhiều nhóm đối tượng làm cho việc tham vấn cộng đồng dự án trở lên hiệu b) Hạn chế Thứ nhất, việc tham vấn dự án thủy điện bộc lộ hạn chế khiếm khuyết bản, khung thời gian tham vấn sáu tháng ngắn Mặc dù PNPCA cho phép Ủy ban Liên hợp gia hạn khung thời gian tham vấn lại không rõ thời gian gia hạn cụ thể Thực tế cho thấy để quốc gia thành viên MRC có báo cáo phản hồi đánh giá cách đầy đủ kỹ thuật, đánh giá tác động xã hội mơi trường dự án đề xuất thời gian khuôn khổ sáu tháng không đủ chưa phù hợp với thực tế 59 Khoa học xã hội Việt Nam, số - 2022 Thứ hai, PNPCA tạo chế cho bên liên quan tham gia vào trình tham vấn, đặc biệt MRC coi trọng việc tham vấn cộng đồng, nhiên tham gia người dân (nhất người mà sinh kế sống chịu tác động trực tiếp từ dự án dịng sơng Mekong) cịn hạn chế Q trình thực PNPCA thu hút tham gia nhiều đối tượng như: tổ chức phi phủ, nhà khoa học, viện nghiên cứu, tổ chức quốc tế… chưa có diễn đàn dành riêng cho người dân ven sông nước lưu vực sông Mekong trực tiếp thảo luận nói lên tiếng nói trình MRC thực Thủ tục PNPCA Ngoài ra, việc người dân tham gia trực tiếp vào tham vấn hạn chế khác nước MRC Đối với Lào Thái Lan, số người dân tham gia vào tham vấn cộng đồng cao Việt Nam Campuchia Ở Việt Nam, tham gia người dân đại diện Hội đồng nhân dân cấp tỉnh Bên cạnh đó, quy mơ cấp độ tham vấn nước MRC lại thực khác Đối với dự án Xayaburi, nước đề xuất dự án Lào tiến hành tham vấn cấp địa phương quốc gia với tổng số người tham gia 769 người Trong đó, nước MRC cịn lại tổ chức tham vấn cấp quốc gia với số đại biểu khác Campuchia tổ chức hai tham vấn (cuộc tham vấn thứ diễn tỉnh Katie có 68 đại biểu tham gia; tham vấn thứ hai Sihanoukville có 43 đại biểu tham gia) Thái Lan tổ chức ba tham vấn (lần thứ có 160 người tham gia; lần thứ hai có 254 người tham gia lần thứ ba có 240 đại biểu) Ở Việt Nam, tham vấn tổ chức Cần Thơ có 44 đại biểu tham gia tham vấn Hạ Long có 62 đại biểu tham dự (MRC, Báo cáo tóm tắt tham vấn quốc gia đập thủy điện Xayaburi) Thứ ba, lợi ích quan tâm nước thành viên MRC đề xuất dự án sử dụng nước khác Điều ảnh hưởng xấu đến việc hình thành quan điểm hành động chung nước MRC đề xuất dự án Ví dụ, đập Xayaburi, Lào cho tác động xuyên biên giới lên nước ven sông khác không xảy không cần kéo dài thời gian tham vấn Trong đó, Campuchia cho cần thêm nhiều thời gian cho nước thông báo nhà phát triển dự án lấp khoảng trống yêu cầu mang tính kỹ thuật để tham vấn cộng đồng thêm thời gian tăng hiệu tham vấn Thái Lan nêu lên quan ngại tác động dự án lên đời sống người dân phụ thuộc vào sông Mekong suy thối mơi trường dự án thiếu biện pháp giảm thiểu tác động tiêu cực rõ ràng Việt Nam bày tỏ quan ngại sâu sắc việc thiếu đánh giá đầy đủ, toàn diện tác động xuyên biên giới tích lũy mà dự án gây cho khu vực hạ nguồn, đặc biệt khu vực Đồng sơng Cửu Long Do đó, Việt Nam đề nghị trì hỗn dự án 10 năm Do lợi ích kiến nghị nước đề xuất dự án (Lào) khác nên việc đưa kiến nghị chung để giảm thiểu tác động tiêu cực tăng hiệu sử dụng nước dự án hạn chế Thứ tư, tính hiệu lực, hiệu việc thực PNPCA hạn chế Một số ý kiến phê phán cho rằng, PNPCA tạo “Talkshop” (những diễn đàn để nói) Trên thực tế, Thỏa thuận Mekong 1995 PNPCA không cấp quyền phủ cho thành viên MRC Và trường hợp tham vấn trước khơng thành cơng nước đề xuất dự án cho xây dựng cơng trình Do đó, việc thiếu chế ràng buộc q trình thực PNPCA góp phần làm giảm tính hiệu lực, hiệu diễn đàn ngoại giao mà PNPCA tạo Một số giải pháp nâng cao hiệu thực thi Thủ tục Thông báo, Tham vấn trước Thỏa thuận Thứ nhất, nước thành viên MRC cần thảo luận trao đổi để tăng thời gian tham vấn dự án trình với mục đích tham vấn trước Nếu nước MRC khơng muốn kéo dài thời gian tham vấn trước tránh ảnh hưởng đến thời gian thi cơng cơng trình giải pháp cho vấn đề nước đề xuất dự án nên thông báo cho MRC dự định từ lúc bắt đầu xây dựng kế hoạch dự án Như vậy, thành viên lại MRC có thêm thời gian để nghiên cứu đánh giá tác động xuyên biên giới tác động cộng dồn từ dự án 60 Đoàn Thị Quảng Thứ hai, cần giải thích rõ ràng nội dung quy định thời gian gia hạn tham vấn trước PNPCA để tránh diễn giải khác nước MRC Trong PNPCA quy định “nếu cần thiết” Ủy ban Liên hợp MRC gia hạn thêm khoảng thời gian tham vấn Tuy nhiên, vấn đề đặt điều kiện “cần thiết” để gia hạn? Và người định cuối cùng? Điều dẫn đến việc nước diễn giải khác nội dung cho phù hợp với lập trường Do đó, MRC cần thiết lập chế khác để thực gia hạn thời gian tham vấn Đối với vấn đề này, Alistair Rieu-Clarke gợi ý Ban Thư ký MRC nên chủ thể định cuối việc gia hạn thời gian tham vấn trước bên thứ ba độc lập đóng vai trò mạnh mẽ (Alistair Rieu-Clarke, 2015) Thứ ba, MRC nói chung Ủy ban Mekong quốc gia nói riêng cần tạo diễn đàn để người dân ven sơng nước có hội gặp gỡ, trao đổi, thảo luận chia sẻ thông tin với đồng thời phản ánh nguyện vọng đến nhà hoạch định sách nước thành viên MRC Việc tăng cường kênh ngoại giao nhân dân MRC tăng tính khách quan trình đánh giá tác động xuyên biên giới từ dự án dịng sơng Mekong, đồng thời tăng khả tác động đến việc điều chỉnh dự án đề xuất sử dụng nước để giảm thiểu tác động xã hội môi trường dự án Thứ tư, nước thành viên MRC cần phối hợp chặt chẽ, tăng cường trao đổi, chia sẻ thông tin với trình tham vấn trước để đạt đồng thuận trước dự án sử dụng nước triển khai Và để đạt mục tiêu sử dụng nước sông Mekong cách công bền vững, thành viên MRC cần tôn trọng lợi ích quốc gia vừa đảm bảo lợi ích giảm thiểu tác động tiêu cực đến nước ven sông khác Thứ năm, MRC cần tăng cường tổ chức tham vấn cấp khu vực tham vấn chuyên sâu Bên cạnh họp Ủy ban Liên hợp, nhóm làm việc chung cần có diễn đàn chuyên sâu để đối tượng liên quan quan tâm đến đề xuất dự án sử dụng nước trao đổi, thảo luận tác động xuyên biên giới tác động tích lũy nước ven sơng Ví dụ, nên có diễn đàn cấp khu vực dành cho chuyên gia, nhà nghiên cứu để đánh giá tổng thể tác động môi trường, xã hội quốc gia ven sông diễn đàn riêng tổ chức phi phủ nhóm cộng đồng để đánh giá tác động đối người dân khu vực sống nhờ vào sông Mekong… Kết luận Sự đời PNPCA thành tựu quan trọng trình hoạt động MRC Đây chế ngoại giao nước quan trọng, góp phần làm giảm căng thẳng quan hệ nước hạ lưu sông Mekong, mà cịn góp phần vào việc quản lý sử dụng nguồn nước sông Mekong cách công bền vững Tuy nhiên, trình thực PNPCA bộc lộ hạn chế định Thực tế đặt số vấn đề mà MRC cần giải để tăng cường hiệu thực PNPCA Và nâng cao hiệu lực, hiệu PNPCA cần thiết bối cảnh biến đổi khí hậu xung đột liên quan đến quyền kiểm soát nguồn nước nhiều nơi giới có xu hướng gia tăng Tài liệu tham khảo Alistair Rieu-Clarke (2015), “Notification and consultation procedure under Mekong Agreement: insight from Xayaburi controversy”, Asian journal of international law, No.5 Oliver Hensengerth (2009), “Transboundaryriver cooperation and the region public good: the case of the Mekongriver”, Contemporary Southeast Asia, No.31 (2) 61 Khoa học xã hội Việt Nam, số - 2022 10 11 12 13 14 15 16 17 62 Paulina Budryte, Sonja Heldt, Martin Denecke (2018), “Foundations of the participatory approach in the Mekongriver basin management”, Science of Total Environment, Vol.622-623 Richard Vrunwald, Wenling Wang Yan Feng (2020), “Modified transboundary water interaction nexus (TWINS): Xayaburi Dam case study”, Water, No.12 Serey Sok (2019), “Regional cooperation and benefit sharing for sustainable water resources management in the Lower Mekong Basin”, Lakes and Reservoirs: science, policy and management for sustainable use, No.24 (3) Tuyet L Cosslett Patrick D Cosslett (2013), Water resources and food security in the Vietnam Mekong Delta, Nxb Springer Thanh Liêm (2020), “Đi thăm thủy điện Xayaburi Lào”, https://tuoitre.vn/di-tham-thuy-dien-xayaburio-lao-20200222205028383.htm, truy cập ngày 3/9/2020 MRC, “Báo cáo tóm tắt tham vấn quốc gia đập thủy điện Xayaburi”, https://www.mrcmekong.org/news-and-events/consultations/pnpca-prior-consultations/xayaburihydropower-project/, truy cập ngày 22/2/2022 MRC, “Các quy tắc thủ tục ngoại giao nước cho sông Mekong”, https://www.mrcmekong.org/assets/Publications/MRC-General-leaflets-Viet.pd, truy cập ngày 22/2/2022 MRC, “Thông cáo báo chí: nước hạ lưu Mekong đưa q trình tham vấn trước dự án Xayaburi lên cấp Bộ trưởng”, https://www.mrcmekong.org/assets/Publications/Press-Release/Media-Release-XayaburiJCSS-19Apr11-VNESE.pdf, truy cập ngày 22/2/2022 MRC, “Thủ tục Thông báo, Tham vấn trước Thỏa thuận”, https://portal.mrcmekong.org/pnpca/map, truy cập ngày 22/2/2022 MRC, “Don Sahong Project’s Prior Consultation Road Map”, https://www.mrcmekong.org/assets/OtherDocuments/Don-Sahong/Don-Sahong-Projects-Prior-Consultation-Road-Map.pdf, truy cập ngày 22/2/2022 MRC, “Draft Pak Lay PNPCA prior consultation process roadmap”, https://www.mrcmekong.org/assets/Uploads/Implementation-roadmap-of-Pak-Lay-prior-consultation20180815.pdf, truy cập ngày 22/2/2022 MRC, “Luang - Prabang PNPCA prior consultation process roadmap”, https://www.mrcmekong.org/assets/Uploads/Implementation-roadmap-of-Pak-Lay-prior-consultation20180815, truy cập ngày 22/2/2022 MRC, “Mekong River Commission, Procedures for notification, prior consultation and agreement (PNPCA”), https://www.mrcmekong.org/news-and-events/consultations/pnpca-prior-consultations/, truy cập ngày 22/2/2022 MRC, “Roadmap - Pak Beng PNPCA prior consultation process”, https://www.mrcmekong.org/assets/Publications/4.-Objectives-and-Roadmap-PBHP-PC.-130217.pdf, truy cập ngày 22/2/2022 MRC, “Xayaburi’s Prior Consultation Road Map”, https://www.mrcmekong.org/assets/XayaburiProjects-Prior-Consultation-Road-Map.pdf, truy cập ngày 22/2/2022