Báo cáo "Bàn về khái niệm văn bản quy phạm pháp luật " doc

nghiên cứu - trao đổi Tạp chí luật học số 2/2004 65 ThS. Đoàn Thị tố Uyên * h nc v phỏp lut l hai hin tng xó hi ra i, tn ti v phỏt trin trong nhng iu kin kinh t - xó hi nht nh. Hai hin tng ny luụn cú mi quan h mt thit vi nhau. Nh nc khụng th tn ti nu thiu phỏp lut v ngc li, phỏp lut ch hỡnh thnh, phỏt trin v phỏt huy hiu lc bng con ng nh nc. Phỏp lut ó tr thnh cụng c cú hiu lc nht a xó hi vo vũng "trt t" phự hp vi ý chớ ca giai cp thng tr. Giai cp thng tr s dng nhiu hỡnh thc khỏc nhau th hin ý chớ ca mỡnh thnh phỏp lut nh tp quỏn phỏp, tin l phỏp v vn bn quy phm phỏp lut. Trong ú vn bn quy phm phỏp lut c coi l hỡnh thc phỏp lut tin b, ch yu nht ca phỏp lut xó hi ch ngha vỡ nú cú nhng u th m tp quỏn phỏp v tin l phỏp khụng cú c. Trong khoa hc phỏp lớ cng nh thc tin lp phỏp Vit Nam hin nay, khỏi nim vn bn quy phm phỏp lut rt cn c bn lun di gúc khoa hc. Cú th ly im mc nm 1996 khi Lut ban hnh vn bn quy phm phỏp lut ra i phõn tớch v so sỏnh khỏi nim ny. Trc khi ban hnh o lut trờn, trong h thng phỏp lut nc ta khỏi nim vn bn quy phm phỏp lut cha h c nh ngha m ch quy nh v tờn gi v vai trũ ca vn bn phỏp lut do mi c quan nh nc ban hnh. Vớ d: im a mc 1 phn I ca Thụng t s 33/BT ngy 10/12/1992 ca B trng, Ch nhim Vn phũng Chớnh ph hng dn v hỡnh thc vn bn v vic ban hnh vn bn ca cỏc c quan hnh chớnh nh nc ch quy nh ngh quyt ca Chớnh ph ban hnh cỏc ch trng ln, cỏc chớnh sỏch c th Cú chng khỏi nim vn bn quy phm phỏp lut ch c nh ngha di gúc khoa hc tn ti trong sỏch bỏo phỏp lớ nhng rt tic li khụng thng nht vi nhau. (1) Ngy 12/11/1996, Quc hi thụng qua Lut ban hnh vn bn quy phm phỏp lut. Ln u tiờn khỏi nim vn bn quy phm phỏp lut c ghi nhn chớnh thc trong hỡnh thc vn bn lut cú hiu lc phỏp lớ cao. Cú th núi ú l bc tin b ỏng k trong thc tin lp phỏp Vit Nam. Ngy 16/12/2002 Quc hi thụng qua Lut sa i, b sung mt s iu ca Lut ban hnh vn bn quy phm phỏp lut. Ti iu 1 Lut ban hnh vn bn quy phm phỏp lut nh ngha: "Vn bn quy phm phỏp lut l vn bn do c quan nh nc cú thm quyn ban hnh theo th tc, trỡnh t lut nh, trong ú cú quy tc x s chung, c Nh nc bo m thc hin nhm iu N * Ging viờn Khoa hnh chớnh - nh nc Trng i hc lut H Ni nghiªn cøu - trao ®æi 66 T¹p chÝ luËt häc sè 2/2004 chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa". (2) Trong phạm vi bài viết này, tác giả muốn phân tích rõ nét hơn khái niệm văn bản quy phạm pháp luật trên đây để từ đó đưa ra khái niệm mới trên cơ sở kế thừa định nghĩa của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, bởi vì khi xem xét dưới góc độ khoa học, định nghĩa văn bản quy phạm pháp luật được quy định trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật vẫn còn nhiều điểm đáng bàn luận. Trước hết, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định dấu hiệu chủ thể ban hành văn bản quy phạm pháp luật chỉ thuộc về cơ quan nhà nước có thẩm quyền, trong khi đó tại điểm b, c, d khoản 2 Điều 1 lại liệt kê những văn bản quy phạm pháp luật do những cá nhân có thẩm quyền ban hành như Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ, bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, chánh án Toà án nhân dân tối cao, viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Như vậy, trong cùng một điều khoản, giữa phần định nghĩa và phần liệt kê các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành văn bản đã không thống nhất với nhau. Quy định này của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật có thể làm cho các đối tượng thi hành hiểu là chánh án Toà án nhân dân tối cao, Thủ tướng Chính phủ cũng là cơ quan nhà nước. Thứ hai, dấu hiệu hình thức của văn bản quy phạm pháp luật không được quy định trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Trong khi đó nếu những chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật chỉ cần sai phạm về hình thức thì văn bản đó cũng không được coi là văn bản quy phạm pháp luật và sẽ bị cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử lí. Ví dụ: Thủ tướng Chính phủ ban hành nghị quyết, hay chánh án Toà án nhân dân tối cao ban hành nghị định đều bị coi là trái thẩm quyền về hình thức. Do vậy, khi định nghĩa về văn bản quy phạm pháp luật, nhà làm luật không chỉ quan tâm tới dấu hiệu chủ thể, trình tự, thủ tục ban hành, nội dung, mục đích mà còn cần quan tâm tới yếu tố hình thức, coi đó là một trong những dấu hiệu của văn bản quy phạm pháp luật. Thứ ba, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật chưa đề cập tính chất của việc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật trong định nghĩa. Xuất phát từ nội dung của văn bản quy phạm pháp luật là chứa đựng quy phạm pháp luật cho nên tính chất của việc áp dụng được coi là một trong những đặc điểm để phân biệt với văn bản áp dụng pháp luật. Văn bản áp dụng pháp luật chỉ được sử dụng một lần duy nhất còn văn bản quy phạm pháp luật được áp dụng nhiều lần để giải quyết những công việc cụ thể phát sinh trong thực tiễn. Vì vậy, cần bổ sung thêm cụm từ: "Được áp dụng nhiều lần trong thực tiễn đời sống" vào vị trí cuối cùng trong định nghĩa. Từ những lí do trên, sẽ là hợp lí hơn khi chúng ta đưa ra khái niệm văn bản quy phạm pháp luật như sau: Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc cá nhân có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự và hình thức luật định, trong đó chứa đựng nghiªn cøu - trao ®æi T¹p chÝ luËt häc sè 2/2004 67 những quy tắc xử sự mang tính chất bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội cơ bản và được áp dụng nhiều lần trong thực tiễn đời sống. Theo định nghĩa này, văn bản quy phạm pháp luật có những đặc điểm sau đây: + Do cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc cá nhân có thẩm quyền ban hành. Dấu hiệu đầu tiên để khẳng định một văn bản quy phạm pháp luật là văn bản đó phải được ban hành bởi những cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc những cá nhân có thẩm quyền. Những cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật bao gồm: Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, hội đồng nhân dân các cấp, uỷ ban nhân dân các cấp, có sự phối hợp giữa các cơ quan nhà nước với nhau hoặc giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội để ban hành văn bản quy phạm pháp luật liên tịch. Những cá nhân có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật là Thủ tướng Chính phủ, chánh án Toà án nhân dân tối cao, viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Đặc điểm này cho thấy không phải mọi cơ quan nhà nước hoặc mọi cá nhân đều có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Văn bản được ban hành bởi một cơ quan nhà nước hoặc cá nhân không có thẩm quyền đương nhiên văn bản đó không thể là văn bản quy phạm pháp luật. Ví dụ: quyết định, chỉ thị, thông tư của thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ không phải là văn bản quy phạm pháp luật kể từ ngày 03/01/2003, khi Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực; một quyết định do các cơ quan quản lí chuyên môn ở địa phương giúp việc cho uỷ ban nhân dân ban hành hoặc quyết định, chỉ thị ban hành để thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chủ tịch uỷ ban nhân dân đều không thể là văn bản quy phạm pháp luật. Càng không thể trở thành văn bản quy phạm pháp luật khi văn bản do chủ thể không phải cơ quan nhà nước ban hành, đó là nghị quyết do các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội và các tổ chức xã hội khác; hay văn bản do các đơn vị cơ cấu của một cơ quan nhà nước như cục, vụ, viện, văn phòng trực thuộc bộ ban hành Với những lập luận trên đây có thể khẳng định một văn bản được coi là văn bản quy phạm pháp luật khi nó được ban hành bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc cá nhân có thẩm quyền. + Văn bản quy phạm pháp luật được ban hành theo thủ tục, trình tự và hình thức luật định. Xuất phát từ vai trò của văn bản quy phạm pháp luật đối với hoạt động quản lí nhà nước, từ yêu cầu đảm bảo sự chặt chẽ, thống nhất cho hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã quy định trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước ở trung ương khá hợp lí. Theo đó một văn bản quy phạm pháp luật được ban hành qua các bước như lập chương trình, soạn thảo, thẩm tra, thẩm nghiªn cøu - trao ®æi 68 T¹p chÝ luËt häc sè 2/2004 định, lấy ý kiến góp ý cho dự thảo văn bản cho đến thông qua, kí, công bố, tất cả đều phải tuân thủ đúng quy định của luật. Nếu một văn bản được ban hành đúng thẩm quyền, có nội dung hoàn toàn hợp pháp nhưng chỉ cần vi phạm về thủ tục ban hành thì văn bản đó không được coi là văn bản quy phạm pháp luật vì trước sau sẽ bị cơ quan có thẩm quyền xử lí. Ví dụ: Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành pháp lệnh mà bỏ qua thủ tục thẩm tra của Hội đồng dân tộc và các uỷ ban của Quốc hội sẽ bị coi là vi phạm về thủ tục ban hành. Tương tự, nếu văn bản do chủ thể không có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì đồng thời không chịu sự điều chỉnh của quy trình do Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định và đương nhiên không phải là văn bản quy phạm pháp luật. Ví dụ, chủ tịch uỷ ban nhân dân các cấp ban hành quyết định hoặc chỉ thị chỉ với tư cách văn bản áp dụng pháp luật. Ngoài ra, một văn bản được coi là văn bản quy phạm pháp luật còn phải được ban hành đúng hình thức do pháp luật quy định. Ở đây hình thức của văn bản quy phạm pháp luật chủ yếu được hiểu là tên gọi của văn bản. Tại Điều 1 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi) quy định rõ mỗi cơ quan nhà nước hoặc cá nhân có thẩm quyền được phép ban hành văn bản quy phạm pháp luật với những tên gọi nhất định. Ví dụ: Chánh án Toà án nhân dân tối cao có quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật với tên gọi là quyết định, chỉ thị, thông tư; Chính phủ ban hành nghị quyết, nghị định Nếu các chủ thể này ban hành công văn hành chính hay thông báo có chứa đựng quy phạm pháp luật thì những văn bản đó không phải là văn bản quy phạm pháp luật vì không đúng tên gọi do Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định. + Văn bản quy phạm pháp luật có nội dung là các quy phạm pháp luật. Quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự do Nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện, thể hiện ý chí của giai cấp thống trị nhằm điều chỉnh các mối quan hệ xã hội. Các quy tắc xử sự chính là những khuôn mẫu, chuẩn mực mà mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân phải tuân theo khi tham gia các quan hệ xã hội được quy tắc đó điều chỉnh. Về mặt hình thức, quy phạm pháp luật được chứa đựng trong các văn bản quy phạm pháp luật. Trong mối quan hệ này quy phạm pháp luật là nội dung còn văn bản quy phạm pháp luật là hình thức. Đây là đặc điểm quan trọng nhất của văn bản quy phạm pháp luật. Với nội dung là các quy tắc xử sự do Nhà nước ban hành, thể hiện ý chí nhà nước, cho nên văn bản quy phạm pháp luật luôn luôn mang tính bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện bằng nhiều biện pháp như tuyên truyền, giáo dục, thuyết phục, tổ chức, hành chính, kinh tế. Trong trường hợp cần thiết Nhà nước áp dụng biện pháp cưỡng chế đối với những cá nhân, tổ chức không tuân thủ các quy tắc xử sự được chứa đựng trong văn bản quy phạm pháp luật. Tính bắt buộc chung của văn bản quy phạm pháp luật được hiểu là bắt buộc đối với mọi chủ thể nằm trong điều kiện, hoàn cảnh mà quy phạm pháp luật quy định. Quy nghiên cứu - trao đổi Tạp chí luật học số 2/2004 69 phm phỏp lut t ra khụng phi cho cỏc ch th c th m cho cỏc ch th khụng xỏc nh. õy l c im khỏc bit vi vn bn ỏp dng phỏp lut. Chớnh vỡ vy m khi xỏc lp ni dung ca vn bn ỏp dng phỏp lut bao gi ngi son tho cng phi th hin y , chi tit nhng yu t nhõn thõn (i vi i tng thi hnh l cỏ nhõn), yu t tờn gi v a ch c th (i tng thi hnh l t chc) cỏ bit hoỏ i tng. Cũn i tng thi hnh vn bn quy phm phỏp lut bao gi cng chung chung, tru tng, khụng xỏc nh. Vớ d: Ngi son tho thng s dng nhng thut ng tru tng nh "ngi no", "mi ngi", "mi cụng dõn", "mi t chc" hoc n i i tng thi hnh bng cỏch s dng t "cm", "nghiờm cm" u cõu sau ú l mụ t hnh vi. Vỡ vy, vn bn quy phm phỏp lut c ỏp dng lp i, lp li nhiu ln cũn vn bn ỏp dng phỏp lut ch c thc hin duy nht mt ln trờn thc t. So sỏnh vi vn bn do cỏc t chc xó hi ban hnh cho thy nhng vn bn ny khụng cú tớnh bt buc chung nh vn bn quy phm phỏp lut. i vi ngh quyt do ng cng sn Vit Nam ban hnh - t chc chớnh tr cú vai trũ lónh o Nh nc, cng ch cú tớnh bt buc i vi cỏc ng viờn v c s ng. Vỡ vy, mun cho cỏc ch trng, ng li, chớnh sỏch ca ng cú tớnh bt buc i vi mi i tng, Nh nc phi tin hnh th ch hoỏ thnh phỏp lut m trc ht l cỏc quy phm phỏp lut. Vn bn quy phm phỏp lut do rt nhiu ch th khỏc nhau ban hnh. Mi ch th li cú a v phỏp lớ khỏc nhau trong b mỏy nh nc. Chớnh iu ny lm cho vn bn quy phm phỏp lut cú th bc v hiu lc phỏp lớ khỏc nhau do b chi phi bi yu t thm quyn ca ch th ban hnh. Ngoi ra, hiu lc phỏp lớ ca vn bn quy phm phỏp lut cũn cú th b chi phi bi c ni dung ca vn bn. Thụng thng vn bn quy phm phỏp lut do c quan nh nc hoc cỏ nhõn cú thm quyn trung ng ban hnh cú hiu lc phỏp lớ trờn phm vi c nc, do c quan nh nc a phng ban hnh cú hiu lc phỏp lớ trờn phm vi a phng ú. Nhng cng cú nhng trng hp, c quan nh nc hay cỏ nhõn cú thm quyn trung ng xut phỏt t tớnh c thự ca mi a phng nờn ch ban hnh vn bn quy phm phỏp lut cú hiu lc phỏp lớ trờn phm vi a phng nht nh. Nh vy ch nhng vn bn no ỏp ng y cỏc c im trờn õy mi tr thnh vn bn quy phm phỏp lut. Trờn õy l nhng phõn tớch, bn lun thờm v khỏi nim vn bn quy phm phỏp lut. Rt mong nhn c nhng ý kin trao i ngy cng lm sỏng t hn na khỏi nim vn bn quy phm phỏp lut di gúc khoa hc, gúp phn quan trng vo vic nhn thc ỳng n v vai trũ ca loi vn bn ny trong quỏ trỡnh xõy dng nh nc phỏp quyn xó hi ch ngha./. (1).Xem: TS. Nguyn Cu Vit "V vn bn quy phm phỏp lut", Tp chớ Nh nc v phỏp lut s 11/1998. (2).Xem: Cụng bỏo, s 5 ngy 25/1/2003, tr.256. . xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã quy định trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật của. của văn bản quy phạm pháp luật. Thứ ba, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật chưa đề cập tính chất của việc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật