Báo cáo " Khái niệm thẩm quyền của toà án nhân dân trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính của công dân " pdf

nghiên cứu - trao đổi Tạp chí luật học - 3 Nguyễn Thanh Bình * iệc nghiên cứu và đa ra khái niệm khoa học, đúng đắn về thẩm quyền giải quyết vụ án hành chính của toà án có vai trò rất quan trọng trong việc xác định thẩm quyền, quyền hạn cụ thể của toà án khi thụ lí, xem xét, giải quyết các khiếu kiện hành chính của công dân, tổ chức đồng thời là cơ sở để xác định ranh giới giữa các chức năng, nhiệm vụ, lĩnh vực hoạt động của quyền t pháp, góp phần làm rõ nét và cụ thể sự phân công thực thi quyền lực nhà nớc của các cơ quan trong bộ máy nhà nớc. Trớc hết, về mặt thuật ngữ, khi nói đến thẩm quyền giải quyết vụ án hành chính tức là nói đến loại thẩm quyền cụ thể của toà án. Do vậy, thẩm quyền xét xử hành chính vừa có những đặc điểm chung về thẩm quyền của toà án vừa có nét đặc thù riêng. Trong các sách báo, các công trình khoa học pháp lí, thuật ngữ thẩm quyền của toà án, thuật ngữ thẩm quyền xét xử hành chính của toà án đợc nhắc đến dới những khía cạnh khác nhau nhng hầu nh cha có khái niệm toàn diện thật sự sâu sắc, tập trung. Do vậy, để hiểu đợc thẩm quyền xét xử hành chính của toà án cần phải có sự nghiên cứu một cách tổng hợp và logic thì mới có khái niệm đầy đủ. Trong tiếng Anh, ngời ta dùng thuật ngữ Jurisdistion để chỉ thẩm quyền hoặc phán quyền tức là quyền lắng nghe và phán quyết vụ kiện hay đa ra án lệnh nào đó của toà án hoặc vùng lnh thổ mà trong phạm vi đó thẩm quyền của toà án (Jurisdistion of Court) đợc thi hành. Trong tiếng Việt, "thẩm quyền" là thuật ngữ dùng để chỉ quyền xem xét, kết luận và định đoạt vấn đề theo pháp luật hoặc chỉ một t cách về chuyên môn đợc thừa nhận để có ý kiến có tính chất quyết định về một vấn đề. Trong tiếng Pháp, thẩm quyền "Compétence" đợc hiểu là quyền của cơ quan nhà nớc, hành chính hay t pháp, quan chức hành chính hay t pháp đợc làm một số việc, đợc quyết định và ra một số văn bản về một số vấn đề trong phạm vi đợc pháp luật cho phép. Pháp luật phân biệt thẩm quyền gồm các loại: Thẩm quyền theo tính chất sự việc (Compétence dáttribution, Compétence matérielle - materielle); thẩm quyền theo lnh thổ (Compétence territoriale); thẩm quyền theo t cách đơng sự (Compétence terrinalle). Trong từ điển pháp luật, thuật ngữ thẩm quyền xét xử đợc hiểu là: "Khả năng của toà án xem xét một vụ việc trong phạm vi pháp luật cho phép" (1) . Trong các tài liệu, sách báo pháp lí, V * Trờng đào tạo các chức danh t pháp nghiên cứu - trao đổi 4 - Tạp chí luật học thẩm quyền của toà án trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính của công dân có nhiều cách gọi khác nhau nh: Thẩm quyền xét xử hành chính của toà án, thẩm quyền giải quyết vụ án hành chính của toà án, thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện hành chính của toà án, thẩm quyền của toà án hành chính, thẩm quyền tài phán hành chính Do cách gọi khác nhau nh vậy nên cần thiết phải tìm hiểu sự thống nhất về tính chất, nội dung giữa chúng để có cách tiếp cận và đa ra khái niệm tập trung. Gustave Peiser - giáo s luật công trờng đại học các khoa khoa học x hội Grenoble của Pháp cho rằng: Chỉ có thể định nghĩa thẩm quyền hành chính bằng nhiều cách tiếp cận liên quan với nhau (2) nh thẩm phán hành chính chỉ có thẩm quyền khi có hoạt động hành chính; thẩm quyền hành chính thể hiện bằng cách nghiên cứu tiêu chuẩn chung cho sự phân chia thẩm quyền hoặc khi thẩm phán có thẩm quyền đối với đối tợng chính của vụ kiện tranh chấp GS.TS. W.Ruediger Schenke trờng Đại học Tổng hợp Mannheim - CHLB Đức khi nghiên cứu thẩm quyền của toà án hành chính đ đặt vấn đề: "Đối với thẩm quyền của toà án thì cần phân biệt sự khác nhau giữa thẩm quyền vụ việc, địa điểm và thẩm quyền phẩm cấp" (3) . Theo các cách đặt vấn đề trên thì thẩm quyền của toà án trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính có mối liên hệ mật thiết cả bên trong lẫn bên ngoài với nhiều yếu tố, nội dung quan trọng cần phải đợc làm rõ và bao gồm những vấn đề sau: + Yếu tố tổ chức: Về hình thức, toà án có thẩm quyền xét xử, giải quyết vụ án hành chính đợc thiết lập theo quy định của pháp luật. Chúng có tên gọi có cơ cấu tổ chức, có vị trí và phạm vi hoạt động tuỳ và điều kiện cụ thể của từng quốc gia. Từ đó mà ngời ta xác định thẩm quyền của chúng. Do vậy, thẩm quyền ở đây có mối liên hệ chặt chẽ, mật thiết với yếu tố tổ chức, đây là mối liên hệ giữa nội dung (tính chất) của hiện tợng với hình thức tồn tại của nó; + Tính hệ thống của tổ chức: Thứ bậc đẳng cấp của các bộ phận hợp thành hệ thống tổ chức cũng có ý nghĩa cực kì quan trọng liên quan đến sự phân chia thẩm quyền, đến tính độc lập hay quan hệ phụ thuộc trên dới của các bộ phận trong hệ thống toà án ; + Giới hạn không gian: Là phạm vi ảnh hởng, địa bàn hoạt động, nơi thực hiện thẩm quyền và là giới hạn của thẩm quyền về địa hạt, vùng lnh thổ; + Giới hạn thời gian: Yếu tố này chủ yếu đợc thừa nhận (ghi nhận) nh là điều kiện có nghĩa bắt buộc về mặt tố tụng (hình thức hoạt động) để xác định hiệu lực của thẩm quyền giải quyết vụ việc trong khoảng thời gian nhất định nào đó; + Đối tợng xét xử, giải quyết: Đây là yếu tố cơ bản cấu thành thẩm quyền của toà án. Toà án nhằm vào đối tợng nào để giải quyết, để xét xử và ra phán quyết. Thông thờng đối tợng xét xử hành chính của toà án là các hành vi của chính quyền bị công dân, tổ chức khởi kiện (quyết định hành chính, hành vi hành chính); + Loại việc xem xét và giải quyết: Toà án xét xử, giải quyết vụ án hành chính gồm nghiên cứu - trao đổi Tạp chí luật học - 5 các loại việc nào là do pháp luật quy định, đây cũng là yếu tố cơ bản để xác định thẩm quyền của toà án; + Trình tự, thủ tục tố tụng: Đây là yếu tố vừa mang tính điều kiện vừa mang biểu hiện về hình thức pháp lí của thẩm quyền giải quyết vụ án. Trong nhiều trờng hợp, nếu không tuân thủ các quy định về trình tự, thủ tục tố tụng sẽ làm cho thẩm quyền của toà án mất ý nghĩa, bị vô hiệu; + Quyền khởi kiện và ngời tham gia tố tụng: Là yếu tố vô cùng quan trọng đợc xem nh là sự kiện pháp lí cơ bản làm nảy sinh quan hệ tố tụng, nảy sinh việc xác định thẩm quyền trực tiếp và cụ thể của toà án; + Quyền hạn của toà án - bộ phận hữu cơ của thẩm quyền: Là hệ quả và cũng là hậu quả của việc thực hiện thẩm quyền. Quyền hạn còn đợc xem nh là phơng thức tồn tại của thẩm quyền. Những nội dung, yếu tố trên đây có mối liên hệ mật thiết với nhau, là tập hợp dùng làm căn cứ để đa ra khái niệm về thẩm quyền giải quyết vụ án hành chính của toà án. Tuy nhiên, khái niệm thẩm quyền xét xử hành chính xét trong tổng thể quan niệm chung về thẩm quyền của toà án về quyền tài phán thì khái niệm này chỉ là một nội dung, bộ phận cụ thể trong tổng thể quan niệm chung trên đây. Vì vậy, sẽ là thiếu sót khi phác thảo khái niệm thẩm quyền xét xử hành chính mà lại không nghiên cứu, không đặt nó trong mối liên hệ với cái chung, với quan niệm tổng thể nh hệ thống t pháp, thẩm quyền, quyền hạn của toà án, hoạt động t pháp Những quan niệm này nhìn dới những giác độ khác nhau đều liên quan mật thiết, hữu cơ với quan niệm, khái niệm, thẩm quyền của toà án về xét xử các khiếu kiện hành chính. Theo PGS.TSKH. Đào Trí úc, hệ thống t pháp là "hệ thống của các khâu khác nhau nhng hoạt động và tổ chức của các khâu đó đều đợc quyết định bởi mục đích của hoạt động t pháp, tức là xét xử để có phán quyết" (4) . Việc định ra thẩm quyền nói chung và thẩm quyền xét xử hành chính nói riêng của toà án cũng chính là một trong các "khâu" cơ bản của hệ thống t pháp. Chúng liên quan mật thiết đến "khâu" tổ chức và quá trình hoạt động. Việc thực hiện thẩm quyền xét xử nói chung và thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện hành chính nói riêng phải thông qua các hình thức hoạt động theo quy định của pháp luật. Hình thức hoạt động này gọi là hoạt động tố tụng của toà án và đều nằm chung trong hoạt động của hệ thống t pháp. Hoạt động t pháp đợc PGS.TSKH. Đào Trí úc định nghĩa nh sau: "Hoạt động tự pháp là hoạt động nhân danh quyền lực Nhà nớc nhằm xem xét, đánh giá và ra phán quyết về tính hợp pháp và tính đúng đắn của hành vi pháp luật hay quyết định pháp luật khi có sự tranh chấp và mâu thuẫn giữa các bên có lợi ích khác nhau tranh chấp hay mâu thuẫn đó" (5) . Để có hoạt động t pháp phải có thẩm quyền t pháp. Thẩm quyền t pháp chủ yếu thuộc hệ thống t pháp, các hình thức tổ chức t pháp. Thẩm quyền t pháp đợc biểu hiện thông qua tổ chức và hoạt động t nghiên cứu - trao đổi 6 - Tạp chí luật học pháp mà mục đích của nó là xét xử để có phán quyết. Theo TS. Đinh Văn Mậu thì "quyền t pháp là quyền tài phán bằng hoạt động xét xử theo pháp luật tố tụng của toà án". (6) Theo đó toà án phán xét tính hợp pháp của các quyết định pháp luật, phán quyết (quyết định tài phán) về hành vi tội phạm, giải quyết tranh chấp dân sự, kinh tế, lao động và về tranh chấp hành chính. TS. Đinh Văn Mậu còn cho rằng: "Cùng với việc "xử dân" toà án còn có quyền "xử quan" tức là phán xét các văn bản vi hiến và các quyết định hành chính hành vi hành chính trái pháp luật gây thiệt hại cho dân, bị dân khiếu kiện ra toà án đòi bồi thờng". (7) Nh vậy, quyền t pháp đợc thể hiện tập trung ở quyền xét xử của toà án. Theo GS.TS. Hoàng Văn Hảo thì "toà án là cơ quan xét xử, là chức năng trung tâm của quyền t pháp". (8) Hệ thống t pháp, hoạt động t pháp bao gồm nhiều khâu, nhiều yếu tố khác nhau cùng tham gia vào quá trình tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nớc. Song hầu hết ở các nớc, quyền t pháp, quyền xét xử thờng tập trung vào hệ thống các toà án. Tòa án là cơ quan tập trung nhất nếu không muốn nói là duy nhất có thẩm quyền xét xử. Do vậy, đời sống x hội càng ngày càng phát triển, nhu cầu bảo đảm an toàn và tự do của nhân dân, của x hội ngày càng cao thì thẩm quyền của toà án ngày càng rộng, vai trò của t pháp ngày càng cao, vị trí của nó càng ngày càng đợc củng cố, tính độc lập đợc tăng cờng. PGS.TS. Trần Ngọc Đờng đ nhận xét: "Nhận rõ vai trò của các cơ quan t pháp, Hiến pháp 1992 cũng nh các đạo luật về tổ chức đ mở rộng thẩm quyền xét xử của toà án trong các lĩnh vực kinh tế, hành chính lao động đồng thời đề cao hơn một bớc nguyên tắc khi xét xử thẩm phán độc lập chỉ tuân theo pháp luật" (9) . Theo các quan niệm trên thì thẩm quyền xét xử hành chính là một nội dung, một bộ phận của quyền t pháp. Xét xử hành chính, xét xử các quyết định, các hành vi công quyền bị khởi kiện hành chính là thẩm quyền của toà án. ở nớc ta, thẩm quyền xét xử hành chính, thẩm quyền giải quyết các vụ án hành chính đợc giao cho toà án nhân dân. Hiến pháp hiện hành của nớc ta đ xác định toà án nhân dân bao gồm: "Toà án nhân dân tối cao, các toà án nhân dân địa phơng, các toà án quân sự và các toà án khác do luật định là những cơ quan xét xử của nớc Cộng hoà x hội chủ nghĩa Việt Nam"(Điều 127). Chính vì vậy, trong Luật tổ chức toà án nhân dân (đợc sửa đổi, bổ sung ngày 28/10/1995) đ thiết lập thêm tổ chức xét xử hành chính trong toà án nhân dân, theo đó "trao cho toà án nhân dân chức năng xét xử những vụ án hành chính và thiết lập một toà án hành chính trong Toà án nhân dân tối cao và các toà án nhân dân cấp tỉnh bên cạnh các toà án hình sự, dân sự, kinh tế, lao động để thực hiện chức năng này" (10) . Nhìn chung, thẩm quyền xét xử hành chính của toà án là giải quyết các tranh chấp mà trong đó một bên là cơ quan hành chính nhà nớc và công chức, viên chức có thẩm quyền trong các cơ quan đó, các tranh chấp nảy sinh trong các mối quan hệ áp dụng quy phạm pháp luật hành chính. nghiên cứu - trao đổi Tạp chí luật học - 7 Chính các quan hệ trên đây là cơ sở để xác định phạm vi thẩm quyền xét xử hành chính của toà án là bộ phận, nội dung cơ bản của thẩm quyền xét xử hành chính. Phạm vi xét xử đợc thực hiện ở các đối tợng xét xử. Theo quan niệm chung hiện nay, đối tợng xét xử hành chính của toà án là các quyết định hành chính và hành vi hành chính bị khởi kiện. Ngoài những nội dung trên đây, việc phân định thẩm quyền xét xử hành chính cũng là nội dung cơ bản liên quan đến thẩm quyền xét xử hành chính. Việc phân định thẩm quyền này phải tuỳ thuộc vào điều kiện, khả năng của các tổ chức xét xử, tuỳ thuộc vào các quan điểm chính trị về sự phân công, phân chia cấp xét xử để thực hiện thẩm quyền của hệ thống t pháp nói chung và hệ thống các tổ chức xét xử hành chính nói riêng. Trong nhiều tài liệu nghiên cứu, các công trình khoa học pháp lí về thẩm quyền của toà án hành chính khi trình bày thẩm quyền xét xử hành chính đều ghi nhận sự phân định thẩm quyền nh là bộ phận chủ yếu. Thẩm quyền đó bao gồm đối tợng xét xử (phạm vi), phân định thẩm quyền giữa các toà án, phân định thẩm quyền giữa toà án với cơ quan hành chính (11) . Qua trình bày trên đây cho thấy, nội dung của khái niệm thẩm quyền xét xử hành chính của toà án nhân dân bao gồm những vấn đề cần thể hiện, cần khái quát nh sau: - Tổ chức, cơ quan xét xử, cơ quan toà án và các hình thức hoạt động của tổ chức, cơ quan toà án; - Phạm vi xét xử hành chính: Đối tợng xét xử, loại việc xét xử; - Quan hệ pháp luật cần xem xét: Các chủ thể tham gia quan hệ tố tụng hành chính; - Phân định, xác định thẩm quyền trong hệ thống cơ quan xét xử, hệ thống toà án; - Phân định, phân biệt thẩm quyền giải quyết khiếu kiện hành chính giữa t pháp và hành pháp. Có thể đa ra định nghĩa cho khái niệm thẩm quyền xét xử vụ án hành chính nh sau: Thẩm quyền xét xử hành chính (giải quyết vụ án hành chính, giải quyết khiếu kiện hành chính) là việc toà án (cơ quan t pháp, cơ quan tài phán) trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình, nhân danh quyền lực Nhà nớc xem xét đánh giá và ra phán quyết về tính hợp pháp, tính đúng đắn của các quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khởi kiện theo trình tự, thủ tục (tố tụng) do pháp luật quy định nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức. Việc đa ra định nghĩa cho khái niệm trên có ý nghĩa vô cùng quan trọng cả về lí luận cũng nh thực tiễn với nhận thức về thẩm quyền xét xử vụ án hành chính của toà án. Một mặt, nó là sự kết hợp, tổng hợp, kết luận chung về các cách gọi, cách hiểu liên quan đến thẩm quyền của toà án trong việc giải quyết vụ án hành chính. Mặt khác, đó chính là sự khái quát, mô tả các yếu tố, bộ phận, nội dung cấu thành nên thẩm quyền xét xử, giải quyết vụ án hành chính của toà án. Về cơ sở của thẩm quyền xét xử hành chính của toà án theo định nghĩa trên bao gồm các vấn đề nh chức năng nhiệm vụ, quyền hạn của toà án. Nếu toà án không có chức năng xét xử vụ án hành chính thì nhiệm vụ giải quyết các vụ án hành chính là khó xác định, có chăng sẽ là không có nghiên cứu - trao đổi 8 - Tạp chí luật học tính ổn định và không có quyền phán quyết về tính hợp pháp của các quyết định hành chính do đó không thể xác định thẩm quyền xét xử hành chính cho toà án đợc. ở phơng diện này, thẩm quyền của toà án phụ thuộc vào chức năng của nó, chức năng nhiệm vụ quyền hạn là cơ sở của thẩm quyền. ở Pháp các toà án thờng không có chức năng xét xử vụ án hành chính, chức năng này đợc giao cho hệ toà án khác đảm nhiệm - hệ thống toà án hành chính. Hệ thống này độc lập với hệ thống toà án thờng, độc lập với hệ thống hành pháp. Về nội dung: Thẩm quyền xét xử hành chính của toà án bao gồm các nội dung nh đối tợng xét xử, hoạt động xét xử, phán quyết và sự quy định, điều chỉnh của pháp luật về đối tợng về hoạt động, về phán quyết, về phân cấp và phân định thẩm quyền. Về tính chất: Tính chất của thẩm quyền giải quyết vụ án hành chính là xem xét, phán quyết về tính đúng đắn, tính hợp pháp trong hoạt động của cơ quan hành pháp và đội ngũ cán bộ, viên chức có thẩm quyền hành pháp (quyết định hành chính, hành vi hành chính ) Về mục đích: Việc xác định thẩm quyền xét xử hành chính một mặt khẳng định vai trò kiểm tra của t pháp đối với hành pháp, mặt khác nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức, góp phần tăng cờng hiệu lực hoạt động của bộ máy nhà nớc. Về sự điều chỉnh của pháp luật: Theo khái niệm trên, thẩm quyền xét xử hành chính của toà án đợc quy định bởi pháp luật nội dung và pháp luật hình thức. Nếu pháp luật nội dung quy định chức năng nhiệm vụ, quyền hạn làm cơ sở để xác định thẩm quyền thì pháp luật hình thức ghi nhận phơng thức, tồn tại và biểu hiện của thẩm quyền. Hoạt động xét xử hành chính phải tuân theo các quy định của pháp luật tố tụng chứ không phải là pháp luật thủ tục hành chính. Trên thế giới, có nớc hoạt động xét xử hành chính của toà án theo các quy định của pháp luật tố tụng thờng (tố tụng dân sự) song phần lớn là theo quy định của pháp luật tố tụng hành chính./. (1).Xem: Từ điển pháp luật, Nxb. Từ điển, 1998, tr. 74 (2).Xem: Gustave Peiser - Luật hành chính - Nxb. Chính trị quốc gia, H.1994, tr. 227. (3).Xem: Luật tố tụng hành chính của Cộng hoà liên bang Đức - Nxb. Chính trị quốc gia. H. 2000, tr. 213. (4), (5).Xem: Đào Trí úc - Đại hội VIII Đảng cộng sản Việt Nam và những vấn đề cấp bách của khoa học về nhà nớc và pháp luật, Nxb. Khoa học x hội, H. 1997, tr. 206, 207. (6), (7).Xem: Đinh Văn Mậu - Đại hội VIII Đảng cộng sản Việt Nam và những vấn đề cấp bách của khoa học về nhà nớc và pháp luật, Nxb. Khoa học x hội, H. 1997, tr. 110. (8).Xem: Hoàng Văn Hảo - Đại hội VIII Đảng cộng sản Việt Nam và những vấn đề cấp bách của khoa học về nhà nớc và pháp luật, Nxb. Khoa học x hội, H. 1997, tr. 72. (9).Xem: Trần Ngọc Đờng - Đại hội VIII Đảng cộng sản Việt Nam và những vấn đề cấp bách của khoa học về nhà nớc và pháp luật, Nxb. Khoa học x hội, H. 1997, tr. 117. (10).Xem: Nguyễn Cửu Việt - Giáo trình luật hành chính Việt Nam, Nxb. Đại học quốc gia, H. 2000, tr. 510. (11).Xem: Nguyễn Thanh Bình, chơng XII - Giáo trình luật hành chính Việt Nam, tập 1, Nxb. Công an nhân dân, H.1998; Nguyễn Cửu Việt, Giáo trình luật hành chính Việt Nam, Nxb. Đại học quốc gia, H. 2000, tr. 513, 519, 520; Đề tài khoa học toà án hành chính, những vấn đề lí luận và thực tiễn m số 95-98-406/DT, thanh tra Nhà nớc, tr. 9,12,14,15. . công dân có nhiều cách gọi khác nhau nh: Thẩm quyền xét xử hành chính của toà án, thẩm quyền giải quyết vụ án hành chính của toà án, thẩm quyền giải quyết. thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện hành chính của toà án, thẩm quyền của toà án hành chính, thẩm quyền tài phán hành chính Do cách gọi khác nhau nh