Báo cáo " Kiểm tra trước văn bản pháp luật" ppt

nghiên cứu - trao đổi 16 - Tạp chí luật học kiểm tra trớc văn bản pháp luật Ths. Bùi Thị Đào * gày nay không ai còn nghi ngờ về vai trò bảo đảm sự ổn định và phát triển x hội của pháp luật. Trong tơng lai, vai trò đó của pháp luật chắc chắn không giảm đi mà còn lớn hơn lên. Song giá trị thực tế mà pháp luật có đợc tùy thuộc vào nhiều yếu tố khác nhau, nh: ý thức pháp luật của ngời dân, các thiết chế đảm bảo cho pháp luật đợc thực hiện, đặc biệt chất lợng của chính hệ thống pháp luật. Khác với nhiều loại quy phạm x hội khác, pháp luật đợc hình thành một cách tự giác, đợc xây dựng theo quy trình chặt chẽ, bởi những chủ thể nhất định trong x hội. Quy trình xây dựng pháp luật khoa học, hợp lí là một trong những yếu tố căn bản quyết định chất lợng của mỗi văn bản pháp luật. Chính vì vậy, hoạt động xây dựng pháp luật trên thực tế và các quy định về thủ tục xây dựng pháp luật luôn đợc các nhà khoa học, nhà làm luật và những ngời quan tâm tìm mọi cách làm cho đầy đủ, chặt chẽ và khách quan hơn. Góp phần vào mối quan tâm chung đó chúng tôi muốn bàn đến vấn đề nằm ngay trong quy trình xây dựng pháp luật - vấn đề kiểm tra trớc văn bản pháp luật. Các khía cạnh của vấn đề sẽ đợc xem xét bao gồm: Sự cần thiết phải kiểm tra trớc, kiểm tra trớc qua các giai đoạn xây dựng văn bản và cuối cùng là một vài nhận xét về kiểm tra trớc đợc quy định trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật đợc Quốc hội nớc Cộng hòa x hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua ngày 12 tháng 11 năm 1996 và Nghị định số 101/CP ngày 23 tháng 9 năm 1997 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật. a. Sự cần thiết của hoạt động kiểm tra trớc văn bản pháp luật Hoạt động kiểm tra văn bản pháp luật đợc tiến hành từ khi văn bản bắt đầu hình thành đến khi văn bản bị loại khỏi hệ thống pháp luật. Toàn bộ quá trình kiểm tra đợc chia thành hai giai đoạn khác nhau rõ rệt: Giai đoạn trớc khi văn bản đợc ban hành (kiểm tra trớc) và giai đoạn sau khi văn bản đợc ban hành (kiểm tra sau). Hoạt động kiểm tra sau có mục đích phát hiện để hạn chế hay loại trừ các khiếm khuyết của văn bản đang đợc thực hiện, tức là sửa chữa những sai sót đ mắc phải trong quá trình xây dựng văn bản hay khắc phục sự lỗi thời, lạc hậu của văn bản do điều kiện kinh tế x hội, cơ sở để xây dựng nên văn bản, đ thay đổi. Công việc này hết sức cần thiết song đó là sự cần thiết của việc chữa bệnh vì nó ảnh hởng trực tiếp đến chất lợng, giá trị thực tế của từng văn bản và của hệ thống pháp luật. Cũng có khi sửa đợc sai thì hậu quả mà nó gây ra rất khó khắc phục cả về kinh tế và tâm lí x hội. Ngợc lại, hoạt động kiểm tra trớc ngăn ngừa khả năng tạo ra những khiếm khuyết đó, nghĩa là tránh những sai sót N * Giảng viên Khoa hành chính - nhà nớc Trờng đại học luật Hà Nội nghiên cứu - trao đổi Tạp chí luật học - 17 có thể mắc phải. Hoạt động này có tính chất phòng bệnh. Phòng bệnh hơn chữa bệnh vì đó là hoạt động chủ động, ít tốn kém hơn (kiểm tra trớc càng đợc coi trọng, càng hiệu quả bao nhiêu thì kiểm tra sau càng nhẹ nhàng, đơn giản bấy nhiêu). Các khiếm khuyết của văn bản có thể rất đa dạng. Đó có thể là cha thể hiện đúng đờng lối, chính sách của Đảng, không phù hợp với thực tế, không thống nhất với các văn bản cùng thứ bậc, trái với văn bản cấp trên hoặc không đúng thẩm quyền. Các khiếm khuyết này có thể đợc sinh ra ở bất cứ giai đoạn nào của quá trình xây dựng văn bản, do các yếu tố khách quan hay chủ quan, cố ý hay vô ý. Chính vì vậy, việc phát hiện sai sót trong quá trình xây dựng văn bản nhằm kịp thời chấn chỉnh, uốn nắn những sai sót đó có ý nghĩa to lớn đối với việc nâng cao chất lợng văn bản pháp luật. b. Hoạt động kiểm tra qua các giai đoạn của quá trình xây dựng văn bản pháp luật Xây dựng văn bản pháp luật là quá trình liên tục của nhiều giai đoạn kế tiếp nhau mà qua mỗi giai đoạn, văn bản đợc soạn thảo tiến dần tới độ hoàn thiện. ở mỗi giai đoạn, hoạt động kiểm tra cũng có những thay đổi về nội dung, cách thức và chủ thể tiến hành. Sau đây, chúng ta xem xét hoạt động kiểm tra trớc đối với văn bản luật. ở giai đoạn lập chơng trình xây dựng luật: Đây là giai đoạn nhận thức nhu cầu điều chỉnh pháp luật và thừa nhận các nhu cầu đó bằng hình thức pháp lí là chơng trình xây dựng luật. Chơng trình xây dựng luật đúng sẽ định hớng cho hoạt động xây dựng pháp luật đáp ứng đúng nhu cầu của x hội, góp phần bảo đảm tính hợp thời của văn bản pháp luật. Trong giai đoạn này, các ý kiến đề xuất xây dựng chơng trình đợc kiểm tra bởi Chính phủ, cơ quan thẩm tra, ủy ban thờng vụ Quốc hội. Hoạt động này nhằm tránh khả năng nhìn nhận vấn đề phiến diện, chỉ xuất phát từ lợi ích của chủ thể nào đó, nó giúp cơ quan lập chơng trình có cái nhìn khách quan, toàn diện, từ đó đa ra đợc chơng trình có chất lợng cao. Hoạt động kiểm tra ở giai đoạn này chủ yếu tập trung vào sự cần thiết phải ban hành văn bản (tính hợp thời). ở giai đoạn soạn thảo và thông qua văn bản: Đây là giai đoạn cơ quan soạn thảo lần lợt cho ra đời các dự thảo khác nhau. Việc kiểm tra đợc thực hiện bằng nhiều cơ quan, trong đó có những cơ quan đợc quy định trớc nh Chính phủ, ủy ban thờng vụ Quốc hội, cơ quan thẩm tra, cũng có thể là cơ quan không đợc ấn định trớc mà tùy thuộc nội dung của từng văn bản cụ thể. Trớc hết, hoạt động kiểm tra đợc thực hiện bởi Chính phủ. Các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ kiểm tra về sự phù hợp của dự án với các lĩnh vực x hội do các cơ quan đó phụ trách, Bộ t pháp kiểm tra về tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của dự án với hệ thống pháp luật. ý kiến kiểm tra đợc gửi tới cơ quan soạn thảo để cơ quan soạn thảo nghiên cứu, tiếp thu chỉnh lí dự án. Sau đó, hoạt động kiểm tra đợc thực hiện bởi cơ quan thẩm tra. Lúc này phạm vi kiểm tra rất rộng, bao gồm: Tính hợp thời (sự cần thiết phải ban hành văn bản, nghiên cứu - trao đổi 18 - Tạp chí luật học tính khả thi của văn bản); sự phù hợp với đờng lối, chính sách của Đảng; tính hợp pháp và thống nhất của dự án với hệ thống pháp luật; việc tuân thủ thủ tục soạn thảo. Kết quả kiểm tra không gửi tới cơ quan soạn thảo mà trình ủy ban thờng vụ Quốc hội để ủy ban thờng vụ Quốc hội đóng góp ý kiến cho dự án (nếu là thẩm tra sơ bộ) hoặc đợc Quốc hội xem xét trong phiên họp thông qua văn bản (nếu là thẩm tra chính thức). Xen vào đó là hoạt động kiểm tra của ủy ban thờng vụ Quốc hội tiến hành giữa hai lần thẩm tra (sơ bộ và chính thức) của cơ quan thẩm tra, kết quả kiểm tra này thực chất là kết quả tổng hợp của thẩm tra sơ bộ và kiểm tra do chính ủy ban thờng vụ Quốc hội thực hiện. Kết quả đó đợc gửi tới cơ quan soạn thảo để hoàn chỉnh dự án. c. Mấy nhận xét về kiểm tra trớc đợc quy định trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Nghị định số 101/CP ngày 23 tháng 9 năm 1997 + Hoạt động kiểm tra trớc đợc thực hiện theo cách cơ quan đề nghị kiểm tra yêu cầu (hỏi) và cơ quan kiểm tra tham gia ý kiến. Vậy, đây là quyền đợc hỏi hay nghĩa vụ phải hỏi ? Nếu là quyền đợc hỏi thì có thể hỏi hoặc không. Nếu không hỏi thì không có hoạt động kiểm tra, điều đó là bất hợp lí. Nếu là nghĩa vụ phải hỏi thì cần có những biện pháp bảo đảm cho nghĩa vụ đó đợc thực hiện. Chẳng hạn, đối với các dự án luật, pháp lệnh để đợc Chính phủ trình hoặc Chính phủ tham gia ý kiến phải đợc Bộ t pháp thẩm định. Khoản 2 Điều 19 Nghị định số 101/CP nêu trên có quy định rõ: Chính phủ chỉ xem xét các dự án luật, pháp lệnh để quyết định trình Quốc hội, ủy ban thờng vụ Quốc hội hoặc để tham gia ý kiến đối với dự án luật, pháp lệnh do các cơ quan khác, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình hoặc xem xét dự thảo nghị quyết, nghị định để ban hành, sau khi đ có báo cáo thẩm định bằng văn bản của Bộ t pháp. Điều đó có nghĩa là khi nghĩa vụ hỏi cha đợc thực hiện thì các giai đoạn tiếp theo của quá trình xây dựng văn bản không thể tiếp tục đợc. Tuy nhiên, không phải bao giờ cũng có sự bảo đảm tơng tự nh vậy. Điều 22 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định về lập chơng trình xây dựng luật, pháp lệnh, tại khoản 2 quy định ý kiến đề xuất xây dựng chơng trình của các chủ thể có quyền trình dự án luật theo Điều 87 Hiến pháp 1992 phải gửi đến Chính phủ để Chính phủ tham gia ý kiến. Tại khoản 4 của điều luật trên, ủy ban thờng vụ Quốc hội căn cứ vào các ý kiến đề xuất và ý kiến thẩm tra của ủy ban pháp luật để lập dự kiến chơng trình. Nh vậy, ở đây không có quy định về việc xem xét ý kiến phát biểu của Chính phủ. Vấn đề đặt ra là ý kiến của Chính phủ có ý nghĩa nh thế nào và việc gửi ý kiến đề xuất xây dựng chơng trình tới Chính phủ có bắt buộc không? Hay khoản 4 Điều 26 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định cơ quan soạn thảo phải lấy ý kiến của các cơ quan hữu quan nhng cơ quan soạn thảo có lấy ý kiến của các cơ quan đó không thì không thấy có các quy định tiếp theo. Ví dụ, Điều 33 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định cơ quan soạn thảo chỉ cần gửi dự án và tờ trình tới cơ quan thẩm tra để thẩm tra (mà không nghiên cứu - trao đổi Tạp chí luật học - 19 phải gửi ý kiến của các cơ quan cho ý kiến, kể cả bản tổng hợp các ý kiến đó), còn nếu hiểu khoản 3 Điều 34 của luật này quy định thẩm tra việc tuân thủ thủ tục, trình tự soạn thảo bao hàm cả thủ tục lấy ý kiến cơ quan hữu quan thì lại không có biện pháp xử lí nào nếu thủ tục đó cha đợc thực hiện (có chăng cũng chỉ dừng ở mức thể hiện vấn đề đó trong báo cáo thẩm tra trình trong phiên họp xem xét, thông qua văn bản của cơ quan có thẩm quyền). Vậy trong những trờng hợp này lấy gì để đảm bảo rằng các hoạt động kiểm tra đ không bị bỏ qua. Nói cách khác, muốn văn bản đợc kiểm tra trớc cần phải có những biện pháp bảo đảm cho hoạt động đó đợc thực hiện. + ý kiến của cơ quan kiểm tra có giá trị nh thế nào, bắt buộc hay chỉ là t vấn, tham khảo? Xuất phát từ vị trí của cơ quan kiểm tra trong hoạt động xây dựng pháp luật là cơ quan mà hoạt động của nó liên quan trực tiếp tới vấn đề thuộc nội dung mà văn bản hay là cơ quan am hiểu về vấn đề văn bản đề cập hoặc là cơ quan trực thuộc của cơ quan có thẩm quyền thông qua văn bản (Bộ t pháp đối với nghị định; Hội đồng dân tộc, các ủy ban của Quốc hội đối với luật) nên cơ quan kiểm tra không thể có quyền quyết định tới nội dung văn bản. Nh vậy, ý kiến thẩm tra chỉ có thể là ý kiến t vấn, tham khảo. ý kiến này có khả năng đợc chuyển tải vào văn bản không, đợc chuyển tải bao nhiêu và nh thế nào còn tùy thuộc nhiều yếu tố. Vậy làm thế nào để hoạt động kiểm tra trớc thực sự có giá trị mà không chỉ là hình thức. Vấn đề này cần đợc quan tâm từ hai phía: Một là, về phía cơ quan kiểm tra phải có trách nhiệm đối với ý kiến của mình sao cho ý kiến đó có chất lợng cao; hai là, về phía cơ quan yêu cầu kiểm tra phải nghiêm túc xem xét đến ý kiến của cơ quan kiểm tra thể hiện bằng việc nghiên cứu, tiếp thu ý kiến đó và có thể phải giải trình về các vấn đề không đợc chấp nhận trong trờng hợp cần thiết. Nhân đây, chúng tôi cũng muốn bàn về Điều 24 Nghị định số 101/CP. Điều 24 quy định: Bộ t pháp thẩm định về đối tợng, phạm vi điều chỉnh của văn bản, kĩ thuật soạn thảo văn bản, ngôn ngữ pháp lí và chịu trách nhiệm về tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản trong hệ thống pháp luật. Quy định này đề cập hai vấn đề là phạm vi thẩm định hay giới hạn của công việc mà Bộ t pháp phải tiến hành và trách nhiệm của Bộ t pháp. Nếu hiểu "Bộ t pháp thẩm định về và chịu trách nhiệm về " là hai yêu cầu khác nhau đối với Bộ t pháp thì phạm vi thẩm định bao gồm: Đối tợng, phạm vi điều chỉnh của văn bản, kĩ thuật soạn thảo văn bản và ngôn ngữ pháp lí. Trong khi đó, Bộ t pháp lại phải chịu trách nhiệm về tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản trong hệ thống pháp luật - những vấn đề gần nh hoàn toàn nằm ngoài phạm vi thẩm định. Có thể nói hoạt động thẩm định của Bộ t pháp (với phạm vi nh trên) không ảnh hớng gì tới tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản trong hệ thống pháp luật. Thật khó mà tìm thấy mối liên hệ giữa công việc mà Bộ t pháp phải tiến hành và trách nhiệm mà Bộ t pháp phải gánh chịu. Nếu hiểu tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản trong hệ thống pháp luật cũng thuộc phạm vi thẩm định của Bộ t pháp thì chế độ trách nghiên cứu - trao đổi 20 - Tạp chí luật học nhiệm này cũng không hợp lí vì Bộ t pháp chỉ thẩm định dự án (dự thảo) mà không thẩm định văn bản. Đối với dự án luật chẳng hạn, khi Bộ t pháp thẩm định thì dự án mới đang ở giai đoạn Chính phủ chuẩn bị trình hoặc cho ý kiến, từ đó cho đến khi văn bản đợc ban hành còn có sự tham gia của rất nhiều chủ thể nữa, đó là cơ quan soạn thảo, ủy ban thờng vụ Quốc hội, cơ quan thẩm tra và cuối cùng là Quốc hội. Dới sự tác động của các cơ quan đó còn rất nhiều dự thảo nối tiếp nhau ra đời mà điều chắc chắn là dự thảo cuối cùng không phải là bản sao của dự thảo đợc Bộ t pháp thẩm định. Quy định trên có thể hiểu theo hai cách: Một là, ý kiến thẩm định của Bộ t pháp có giá trị bắt buộc, nghĩa là tất cả các dự thảo sau phải tuân thủ những nhận định và chỉ dẫn của Bộ t pháp, có nh vậy Bộ t pháp mới có thể chịu trách nhiệm về văn bản khi nó đợc ban hành. Cách hiểu này cha có đủ cơ sở vì nh trên đ nói sau khi Bộ t pháp thẩm định còn có nhiều cơ quan khác nhau tác động vào quá trình hình thành văn bản, đặc biệt trong đó có Quốc hội - cơ quan cuối cùng và duy nhất có quyền quyết định một cách độc lập về toàn bộ văn bản (thậm chí bất chấp các ý kiến trớc đó nh thế nào). Hai là, ý kiến thẩm định của Bộ t pháp chỉ có giá trị tham khảo (giống nh các ý kiến kiểm tra khác). Trờng hợp này, các dự thảo sau hoàn toàn có thể thay đổi những vấn đề đợc Bộ t pháp coi là đúng đắn hay giữ nguyên, những nội dung đ đợc Bộ t pháp khuyến cáo là sai trái hoặc đề nghị đa thêm vào dự thảo những nội dung mới. Nói cách khác, ý kiến của Bộ t pháp chỉ phù hợp với dự thảo đợc đa ra thẩm định, không có gì đảm bảo rằng ý kiến đó vẫn còn nguyên giá trị đối với văn bản khi nó đợc ban hành. Vì thế, việc buộc Bộ t pháp chịu trách nhiệm về tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản trong hệ thống pháp luật cũng không có cơ sở. Chúng tôi cho rằng sẽ hợp lí hơn nếu quy định trên đợc sửa đổi theo một trong hai hớng sau: Thứ nhất, chỉ nên quy định về phạm vi thẩm định của Bộ t pháp đối với dự án tơng tự cách quy định phạm vi thẩm tra của cơ quan thẩm tra ở Điều 34 của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật mà không quy định về trách nhiệm của cơ quan này. Quy định nh vậy tuy không đề cao trách nhiệm của Bộ t pháp đối với dự án nh quy định hiện nay song lại tránh đợc sự bất hợp lí nh đ phân tích đồng thời điều đó cũng hoàn toàn thống nhất với các quy định khác trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật là không có cơ quan kiểm tra nào (kể cả cơ quan thẩm tra) phải chịu trách nhiệm về chất lợng của văn bản. Thứ hai, vẫn quy định trách nhiệm của Bộ t pháp đối với chất lợng của văn bản nhng chỉ giới hạn trong phạm vi ý kiến thẩm định. Tức là Bộ t pháp chỉ chịu trách nhiệm về khiếm khuyết của văn bản do sự tác động của ý kiến thẩm định của mình mà thôi. ở đây, trách nhiệm của Bộ t pháp đợc đề cao một cách hợp lí (chỉ phải chịu trách nhiệm về việc mình làm chứ không chịu trách nhiệm về việc ngời khác làm). Song đến nay, lại có vấn đề không thể không quan tâm là nếu đ đặt ra trách nhiệm đối với Bộ t pháp thì tại sao không đặt trách nhiệm đối với cơ quan thẩm tra nh Hội nghiên cứu - trao đổi Tạp chí luật học - 21 đồng dân tộc, các ủy ban của Quốc hội (cũng có hoạt động tơng tự nh Bộ t pháp nhng có vai trò quan trọng hơn nhiều). Nghĩa là cần có thêm quy định về trách nhiệm của cơ quan thẩm tra đối với ý kiến thẩm tra khi chúng đợc chuyển tải vào văn bản. Cách làm này khó khăn, phức tạp hơn so với cách thức thứ nhất nhng kết quả chắc chắn tốt hơn vì việc quy định trách nhiệm cho cơ quan thẩm tra, thẩm định sẽ buộc các cơ quan đó thực hiện phần việc của mình một cách thận trọng, có chất lợng và khi đó hoạt động kiểm tra sẽ hiệu quả hơn. d. Về Điều 35 của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật * Về vấn đề thẩm tra một lần đối với dự án luật, đoạn 2, đoạn 3 điều luật này quy định Đối với dự án luật trình ủy ban thờng vụ Quốc hội để xin ý kiến thì phải đợc cơ quan thẩm tra tiến hành thẩm tra sơ bộ. Đối với dự án luật trình Quốc hội xem xét, thông qua thì phải đợc cơ quan thẩm tra tiến hành thẩm tra chính thức. Trong quy trình xây dựng luật do Chủ tịch nớc, Hội đồng dân tộc và các ủy ban của Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Mặt trận tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên, đại biểu Quốc hội trình thì ủy ban thờng vụ Quốc hội xem xét, cho ý kiến là giai đoạn bắt buộc và trong các phiên họp của ủy ban thờng vụ Quốc hội cho ý kiến về dự luật, Quốc hội thông qua dự luật đều có một hoạt động đợc tiến hành là do vậy, đại diện cơ quan thẩm tra trình báo cáo thẩm tra. Nh vậy, các dự án luật do các chủ thể có quyền trình dự án luật theo Điều 87 Hiến pháp 1992 (trừ ủy ban thờng vụ Quốc hội) đều đợc thẩm tra ít nhất hai lần (sơ bộ và chính thức) và dự án luật có thể đợc thẩm tra một lần theo quy định ở đoạn 1 của điều luật chỉ có thể là dự án luật do ủy ban thờng vụ Quốc hội trình. So sánh quy trình xây dựng luật do ủy ban thờng vụ Quốc hội trình với dự luật do các chủ thể khác trình thì thấy dự luật của ủy ban thờng vụ Quốc hội đ không có giai đoạn ủy ban thờng vụ Quốc hội cho ý kiến theo mục 5, chơng III của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (vì dự án do chính cơ quan đó soạn thảo) lại không đợc thẩm tra sơ bộ (vì thẩm tra sơ bộ đợc thực hiện với dự án trình ủy ban thờng vụ Quốc hội để xin ý kiến). Tức là, trong quy trình này hoạt động kiểm tra đợc tiến hành ít hơn nhiều so với quy trình xây dựng luật do các chủ thể khác trình. Một quy trình xây dựng nh vậy có tơng xứng với văn bản đợc xây dựng không khi mà không có sự khác biệt nào về nội dung, tính chất của dự án do các chủ thể khác nhau trình và liệu có đảm bảo chất lợng cho văn bản không, có đảm bảo tính khách quan, vô t trong việc đa ra các quy định của dự án không? * Về mối quan hệ giữa cơ quan soạn thảo và cơ quan thẩm tra, đoạn 1 Điều 35 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định: Dự án luật có thể đợc thẩm tra một lần hoặc nhiều lần. Nh vậy, mỗi dự luật (trừ dự luật do ủy ban thờng vụ Quốc hội trình) đều đợc thẩm tra hai lần (sơ bộ và chính thức). Hai lần thẩm tra này có lẽ không hoàn toàn đồng nghĩa với nhiều lần quy định ở đoạn 1, vì nếu đồng nghĩa nhà làm luật đ nghiên cứu - trao đổi 22 - Tạp chí luật học quy định có thể đợc thẩm tra một lần hoặc hai lần. Nói cách khác, nhiều lần có thể là hơn hai lần. Bây giờ chúng ta xem xét hai trờng hợp sau: - Trờng hợp thẩm tra hai lần: Lần thẩm tra chính thức, báo cáo thẩm tra đợc trình trớc Quốc hội, kết quả thẩm tra tác động vào quyết định của Quốc hội chứ không tác động vào cơ quan soạn thảo để đa ra dự thảo mới. Trong lần thẩm tra này chỉ có quan hệ một chiều là cơ quan soạn thảo yêu cầu cơ quan thẩm tra tiến hành thẩm tra mà không có tác động ngợc lại từ cơ quan thẩm tra tới cơ quan soạn thảo. Lần thẩm tra sơ bộ, báo cáo thẩm tra đợc trình trớc ủy ban thờng vụ Quốc hội, ủy ban thờng vụ Quốc hội nghe thuyết trình dự án của cơ quan soạn thảo và nghe cơ quan thẩm tra trình báo cáo thẩm tra, trên cơ sở đó thảo luận rồi đa ra ý kiến của mình. Kết quả thẩm tra không tác động trực tiếp, nguyên vẹn tới cơ quan soạn thảo mà đợc trung chuyển qua nhận thức của ủy ban thờng vụ Quốc hội. Trong trờng hợp này, ảnh hởng của ý kiến thẩm tra tới quá trình hình thành dự án của cơ quan soạn thảo là rất yếu. Do đó, nếu xảy ra tình huống bất đồng ý kiến giữa cơ quan soạn thảo và cơ quan thẩm tra, đặc biệt là khi thẩm tra chính thức thì việc xem xét, thông qua dự án của Quốc hội sẽ rất khó khăn, phức tạp và quá trình ban hành văn bản có thể bị chậm trễ. Nên chăng ở đây cần có cơ chế để quan điểm của cơ quan soạn thảo và cơ quan thẩm tra có dịp cọ xát với nhau, một mặt, cơ quan thẩm tra kịp thời chỉ ra những khiếm khuyết trong dự án của cơ quan soạn thảo nhằm mau chóng hoàn chỉnh dự án, mặt khác, cơ quan soạn thảo có cơ hội để tự bảo vệ quan điểm của mình nếu cho rằng ý kiến của cơ quan thẩm tra không hoàn toàn thích đáng. - Trờng hợp thẩm tra hơn hai lần: Vấn đề đặt ra là những lần thẩm tra ngoài thẩm tra sơ bộ và thẩm tra chính thức đợc thực hiện vào lúc nào, trong trờng hợp nào? Ai quyết định thẩm tra những lần đó (cơ quan soạn thảo, cơ quan thẩm tra hay một cơ quan nào khác)? Giá trị của các lần thẩm tra đó nh thế nào, tác động vào cơ quan soạn thảo bằng con đờng nào? Những vấn đề này dờng nh cha đợc quan tâm một cách thoả đáng, ngoại trừ trờng hợp dự án đ đợc trình tới Quốc hội nhng không thể thông qua đợc mà phải quay lại giai đoạn soạn thảo để hoàn chỉnh hơn thì khi trình lại đơng nhiên phải thẩm tra lại. Khi đó, nhận định trên về hậu quả của việc thiếu sự tác động ngợc trở lại của cơ quan thẩm tra tới cơ quan soạn thảo càng đợc chứng minh rõ ràng. Còn nếu nh có những lần thẩm tra khác nữa thì tơng tự nh thẩm tra sơ bộ và thẩm tra chính thức, nếu những lần thẩm tra đó xảy ra trớc giai đoạn ủy ban thờng vụ Quốc hội cho ý kiến và có sự liên hệ mật thiết giữa cơ quan soạn thảo và cơ quan thẩm tra thì chắc chắn chất lợng các dự thảo sau đó sẽ đợc tăng lên và sự thống nhất ý kiến của các chủ thể tham gia quá trình xây dựng văn bản sẽ mau chóng đạt đợc. Vì thế, để hoạt động thẩm tra - một hình thức kiểm tra trớc có giá trị thiết thực cần tạo ra mối quan hệ hai chiều giữa cơ quan soạn thảo dự án và cơ quan thẩm tra./. . Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật. a. Sự cần thiết của hoạt động kiểm tra trớc văn bản pháp luật Hoạt động kiểm tra văn bản pháp luật đợc. nâng cao chất lợng văn bản pháp luật. b. Hoạt động kiểm tra qua các giai đoạn của quá trình xây dựng văn bản pháp luật Xây dựng văn bản pháp luật là quá