Vai trò của pháp luật về vận động hành lang trong phòng, chống tham nhũng

NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT VAI TRÒ CỦA PHÁP LUẬT VỀ VẬN ĐỘNG HÀNH LANG TRONG PHÒNG, CHỐNG THAM NHŨNG Đặng Minh Tuấn PGS.TS Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội Thơng tin viết: Từ khóa: Vận động hành lang; tham nhũng; phòng, chống tham nhũng; pháp luật Lịch sử viết: Nhận Biên tập Duyệt : 25/12/2021 : 16/01/2022 : 18/01/2022 Article Infomation: Keywords: Lobbying; corruption; anti-corruption; law Article History: Received Edited Approved : 25 Dec 2021 : 16 Jan 2022 : 18 Jan 2022 Tóm tắt: Vận động hành lang vấn đề thực tiễn lập pháp nước ta Mặc dù có số văn đề cập đến khía cạnh liên quan đến vấn đề này, vận động hành lang chưa pháp luật ghi nhận thức đầy đủ Những người phản đối vận động hành lang thường lo lắng tác động tiêu cực vận động hành lang, đặc biệt nguy cơ, rủi ro vận động hành lang dẫn đến hành vi tham nhũng, hối lộ sách Tuy vậy, nguy cơ, tác động tiêu cực vận động hành lang hữu nguy hại thiếu kiểm sốt, quản lý khn khổ pháp luật chặt chẽ đầy đủ Abstract: Lobbying is a new concept in legislative practices in our country While it has been recorded in a number of documents that address aspects related to this concept, lobbying has not yet been officially and fully recognized by the law The opponents of lobbying are often worried about the negative effects by lobbying, especially the potential risks and negative impacts of lobbying may lead to acts of corruption and policy bribery However, the potential risks and negative impacts of lobbying are real and even more dangerous in case of lacks of control and management with a strict and adequate legal framework Khái quát vận động hành lang Theo Từ điển Oxford, “lobby” có nghĩa hành lang Nghị viện, nơi mà nghị sĩ gặp gỡ cơng chúng, đồng thời có nghĩa nhóm người cố gắng gây ảnh hưởng đến nhà lập pháp hay quan chức quyền khác để họ ủng hộ hay phản đối vấn đề cụ thể1 Ngày nay, vận động hành lang (lobbying) hiểu hình thức giao tiếp trực tiếp hay gián tiếp với quan chức, quan nhà nước nhằm mục đích thuyết phục, gây ảnh hưởng tác động đến việc việc định sách, dự luật, chương trình, kế hoạch vấn đề lợi ích cộng đồng, nhóm lợi ích cá nhân Ở Việt Nam, vận động hành lang thường đồng với vận động sách cơng2 Tuy vậy, dù có giao thoa, hai khái niệm có điểm khác biệt Vận động sách cơng hay vận động sách hiểu việc tác động để giải vấn đề khó khăn, mâu thuẫn cản trở phát triển kinh tế-chính trị-xã hội Nguồn: https://en.oxforddictionaries.com/definition/lobby Xem Viện Chính sách Cơng & Pháp luật, Vận động sách cơng- Lý luận thực tiễn (Đào Trí Úc Vũ Cơng Giao đồng chủ biên), Nxb Lao Động, Hà Nội, 2015 Trong Kỷ yếu Hội thảo đây, hầu hết viết đồng vận động sách cơng với vận động hành lang Số 07 (455) - T4/2022 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT quốc gia3 Ba hình thức vận động sách truyền thống bao gồm: kiện tụng, vận động hành lang giáo dục cơng chúng Ngồi ra, cịn có nhiều hoạt động vận động sách khác nâng cao lực, xây dựng quan hệ, thiết lập mạng lưới, phát triển lực lãnh đạo Như vậy, vận động hành lang hình thức vận động sách Khác với hình thức vận động sách khác, vận động hành lang nhằm ảnh hưởng sách cụ thể thơng qua việc giao tiếp (communication)4 với quan, người có thẩm quyền Vận động hành lang hoạt động lợi ích gắn liền với diện vai trò nhóm lợi ích Do có giao tiếp với quyền lợi ích, vận động hành lang dễ bị bóp méo, biến tướng thành hối lộ, tham nhũng sách Chính vậy, vận động hành lang hay bị cho hành vi “hối lộ hợp pháp” Vận động hành lang hối lộ hai khái niệm khác chất, dù thực tế ranh giới vận động hành lang hành vi hối lộ, tham nhũng mong manh5 Hối lộ nỗ lực mua chuộc quyền lực, trả tiền để mua sách; đó, vận động hành lang nỗ lực ảnh hưởng quyền lực thơng qua q trình trao đổi, thuyết phục để tác động đến việc hoạch định sách Vận động hành lang thực thông qua hoạt động người vận động hành lang đóng góp cho quyền; đó, đóng góp chính, quan trọng ý nghĩa việc cung cấp thơng tin cho quyền Nói cách khác, người vận động hành lang người cung cấp thơng tin Bên cạnh đó, vận động hành lang bao gồm đóng góp tài nhằm ảnh hưởng người định, người vận động hành lang không đưa trực tiếp cho quan chức, mà thơng qua đóng góp cho tranh cử, dự án, quỹ từ thiện hoạt động, sách ưu tiên quyền/chính trị gia Đóng góp tài quy định chặt chẽ, dựa nguyên tắc giới hạn mức, hình thức đóng góp, cơng khai, minh bạch Khác với hối lộ, vận động hành lang hoạt động hợp pháp có nhiều ý nghĩa, giá trị xã hội dân chủ, đó, hối lộ hành vi tha hóa, vi phạm pháp luật gây nhiều hệ lụy, tác động tiêu cực cho xã Vì thế, hội lộ bất hợp pháp, không thừa nhận Sự tồn phát triển vận động hành lang có tính khách quan xuất phát từ lý sau đây: - Sự hình thành tổ chức, nhóm lợi ích khác nhu cầu tham gia, phản ánh lợi ích xây dựng hoạch định sách - Sự ghi nhận vai trị ngày tăng hình thức người dân tham gia quản lý nhà nước xã hội - Nhu cầu kết nối, hợp tác Nhà nước người dân nhằm đảm bảo tốt cho việc xây dựng ban hành sách - Các quyền người bao gồm quyền tự ngôn luận, quyền tham gia quản lý nhà nước xã hôi; quyền giám sát, phản biện, đóng góp ý kiến, quyền hội họp Vận động hành lang đóng vai trị quan trọng với Nhà nước, người dân xã hội nói chung6 - Đối với Nhà nước, vận động hành lang PGS.TS Đỗ Phú Hải, PGS.TS Vũ Công Giao, Khái qt sách cơng vận động sách cơng, “Vận động sách cơng Lý luận thực tiễn” (Đào Trí Úc Vũ Cơng Giao đồng chủ biên), Nxb Lao Động, Hà Nội, 2015, tr.58-70 Giao tiếp (communication) trao đổi trực tiếp điện thoại, thư tin, fax hình thức để truyền tải thơng điệp Có quan điểm cho Vận động hành lang trình giao tiếp Xem thêm: Lester W Milbrath, Lobbying as a communication process, Public Opinion Quarterly, Volume 24, Issue 1, SPRING 1960, Pages 32–53, https://doi.org/10.1086/266928 PGS.TS Đỗ Phú Hải, PGS.TS Vũ Cơng Giao, Khái qt sách cơng vận động sách cơng, “Vận động sách cơng Lý luận thực tiễn” (Đào Trí Úc Vũ Công Giao đồng chủ biên), Nxb Lao Động, Hà Nội, 2015, tr.58-70 PGS.TS Trịnh Thị Xuyến, Vị trí, vai trị vận động hành lang xã hội dân chủ pháp quyền, Kỷ yếu Hội thảo Pháp luật vận động hành lang giới kinh nghiệm cho Việt Nam, Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội phối hợp với UNODC tổ chức, Phú Quốc, 27/11/2021 Số 07 (455) - T4/2022 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT kênh để Nhà nước nắm bắt nhu cầu, nguyện vọng người dân, từ đưa sách phù hợp, đáp ứng nhu cầu, nguyện vọng đó, làm tăng hiệu lực, hiệu phúc lợi xã hội Vận động hành lang cung cấp bổ sung thông tin từ nhiều cách tiếp cận, quan điểm, giá trị góp phần khắc phục bất đối cân xứng thông tin, nâng cao hiệu lực, hiệu sách - Đối với người dân, vận động hành lang kênh để cá nhân, tổ chức xã hội truyền tải ý chí, nguyện vọng đến quan quyền, đạt và/hay bảo vệ lợi ích đáng Đồng thời, vận động hành lang kênh để người dân xã hội giám sát trình xây dựng ban hành sách cơng; góp phần phịng, chống tham nhũng - Đối với xã hội, vận động hành lang góp phần củng cố mở rộng dân chủ Dù có nhiều giá trị vậy, vận động hành lang không quy định đầy đủ phù hợp gây tác động tiêu cực, hệ lụy cho xã hội, đặc biệt tình trạng tham nhũng, tham chạy sách Xây dựng pháp luật vận động hành lang góp phần phịng, chống tham nhũng Mặc dù có vị trí, vai trị tích cực xã hội dân chủ, khung khổ pháp luật thiếu hoàn chỉnh việc thực thi không nghiêm, vận động hành lang dễ bị biến tướng trở thành hành vi hối lộ, tham nhũng, “chạy sách”, gây tổn hại đến lợi ích đáng nhóm yếu thế, làm gia tăng bất bình đẳng xã hội Một lý khiến cho vận động hành lang dễ bị biến tướng tiêu cực hoạt động địi hỏi phải có tiếp xúc, tác động tới cá nhân có thẩm quyền quan hoạch định sách Để vận động hành lang không bị biến tướng, lũng đoạn trường cần xây dựng khung pháp lý toàn diện, chặt chẽ cho hoạt động này7 Việc xây dựng khung pháp lý cho vận động hành lang thúc đẩy cơng khai, liêm chính, tạo chế thực thi, giám sát hiệu lực, hiệu quả; quyền tiếp cận bình đẳng vận động hành lang, góp phần giảm thiểu tác động tiêu cực vận động hành lang ngầm, khơng thức gây ảnh hưởng tiêu cực tới việc hoạch định sách Như vậy, pháp luật vận động hành lang góp phần phịng, chống tham nhũng, khơng phải “hợp pháp hóa” hối lộ, tham nhũng sách Một số nước Hoa Kỳ8, Anh Quốc, Pháp, Ireland, Balan, Slevenia, Scotland, Đức, Australia, Canada, Israel Đài Loan ban hành văn luật riêng điều chỉnh vận động hành lang Một số nước điều chỉnh hoạt động vận động hành lang quy tắc, quy chế nghị viện áp dụng vận động hành lang hoạt động nghị viện9 Trong đó, số quốc gia, vận động hành lang điều chỉnh văn luật khác luật công chức, luật hình sự, luật phịng, chống tham nhũng, luật tổ chức Cùng với việc ban hành quy định điều chỉnh hoạt động vận động hành lang, hoạt động cải cách khung pháp luật vận động hành lang đóng vai trị quan trọng việc thúc đẩy minh bạch, liêm chính, góp phần quan trọng phịng, chống tham nhũng sách Năm 2015, Hàn Quốc ban hành Luật Chống hối lộ Gây ảnh hưởng bất hợp pháp10 Nhu cầu thúc đẩy việc ban hành văn luật Vũ Công Giao, Những vấn đề lý luận vận động sách cơng, “Vận động sách cơng Lý luận thực tiễn” (Đào Trí Úc Vũ Cơng Giao đồng chủ biên), Nxb Lao Động, Hà Nội, 2015 Hoa Kỳ quốc gia ban hành luật vận động hành lang Đạo luật vận động hành lang Hoa Kỳ ban hành năm 1946 có tên Luật Liên bang hoạt động vận động hành lang - The Federal Regulation of Lobbying Act (FRLA) Luật sau thay bổ sung luật khác Ở châu Âu, số nước Bỉ, Ý, Hà Lan ban hành Quy tắc thủ tục vận động hành lang Nghị viện Anti-Corruption & Civil Rights Commission, Hanbook of the Improper Solicitation and Graft Act, 2017, https://www1 undp.org/content/dam/uspc/docs/Handbook%20of%20the%20Improper%20Solicitation%20and%20Graft%20Act.pdf 10 Số 07 (455) - T4/2022 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT tình trạng tham nhũng Hàn Quốc liên tục diễn ra, lỗ hổng pháp lý tồn việc kiểm sốt tham nhũng mức độ liêm bị đánh giá thấp so với tiêu chí đánh giá quốc tế Chỉ sau năm áp dụng, văn luật góp phần quan trọng phòng, chống tham nhũng tham nhũng Hàn Quốc11 Ở Đức, ngày 25/3/2021, Quốc hội liên bang thông qua Luật đăng ký vận động hành lang12 Việc ban hành văn luật nhằm mục đích điều chỉnh, kiểm sốt tốt hoạt động vận động hành lang diễn Quốc hội liên bang Chính phủ liên bang Trước đó, vận động hành lang điều chỉnh Bộ quy tắc Thủ tục liên bang số văn luật như: Bộ luật Hình sự, Luật Cơng vụ13 Trong đó, Hoa Kỳ, lần ban hành, sửa đổi luật vận động hành lang có nguồn gốc từ vụ bê bối vận động hành lang dẫn đến nhu cầu phải kiểm soát tốt sai phạm hoạt động vận động hành lang Năm 1995, Luật Công khai vận động hành lang (LDA) ban hành thay Luật Vận động hành lang năm 1946 nhu cầu cấp thiết từ vụ bê bối Công ty Wedtech, doanh nghiệp thuê nhiều nhà vận động hành lang, bao gồm cựu nghị sĩ Quốc hội, để giành nhiều hợp đồng béo bở từ Chính phủ14 LDA thiết lập chế đăng ký, cơng khai hóa thơng tin vận động hành lang cách toàn diện hơn, với phạm vi điều chỉnh rộng hơn, quy định rõ ràng chủ thể phải đăng ký nội dung đăng ký Năm 2007, Luật Lãnh đạo trung thực Chính phủ mở ban hành, sau vụ bê bối lớn nhà vận động hành lang Jack Abramoff, người bị kết án 48 tháng tù bồi thường 23 triệu USD cho nạn nhân tội lừa đảo, hối lộ sai phạm khác trình hoạt động vận động hành lang15 Thực tiễn cho thấy, Hoa Kỳ liên tục sửa đổi, hoàn thiện pháp luật vận động hành lang thập kỷ gần để quy định chặt chẽ, rõ ràng để đạt tối đa mục tiêu minh bạch hóa hoạt động vận động hành lang16 Một nghiên cứu cho thấy17, số nước ban hành văn luật điều chỉnh vận động hành lang chủ yếu ban hành 10 năm trở lại đây, xu cổ vũ Tuy nhiên, nhiều nước sử dụng văn luật điều chỉnh hoạt động vận động sách Nếu nước phát triển coi trọng xây dựng, hoàn thiện khung pháp luật vận động hành lang, nước chuyển đổi phát triển, cịn thiếu khn khổ pháp lý cho hoạt động Điều dẫn đến tình trạng 11 Jungoh Son, Đạo luật Chống hối lộ Gây ảnh hưởng bất hợp pháp – Mang lại bình thường liêm phịng, chống tham nhũng, Kỷ yếu Hội thảo Pháp luật vận động hành lang giới kinh nghiệm cho Việt Nam, Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội phối hợp với UNODC tổ chức, Phú Quốc, 27/11/2021 Xem giới thiệu Luật vận động hành lang (Lobbying Register Act – Lobbyregistergesetz) Đức: https://www bundestag.de/resource/blob/885950/e3e48323c0f7884837fd5cc7fb093761/Lobbying-Register-Introduction-1 data.pdf 13 PGS.TS Nguyễn Minh Tuấn, Pháp luật vận động hành lang Cộng hòa Liên bang Đức, Kỷ yếu Hội thảo Pháp luật vận động hành lang giới kinh nghiệm cho Việt Nam, Khoa Luật- Đại học Quốc gia Hà Nội phối hợp với UNODC tổ chức, Phú Quốc, 27/11/2021 12 TS Nguyễn Bích Thảo, Pháp luật vận động hành lang Hoa Kỳ giá trị tham khảo cho Việt Nam, Kỷ yếu Hội thảo Pháp luật vận động hành lang giới kinh nghiệm cho Việt Nam, Khoa LuậtĐHQGHN phối hợp với UNODC tổ chức, Phú Quốc, 27/11/2021, tr.173 15 TS Nguyễn Bích Thảo, Pháp luật vận động hành lang Hoa Kỳ giá trị tham khảo cho Việt Nam, Kỷ yếu Hội thảo Pháp luật vận động hành lang giới kinh nghiệm cho Việt Nam, Khoa Luật- Đại học Quốc gia Hà Nội phối hợp với UNODC tổ chức, Phú Quốc, 27/11/2021, tr.173-174 14 TS Nguyễn Bích Thảo, Pháp luật vận động hành lang Hoa Kỳ giá trị tham khảo cho Việt Nam, Kỷ yếu Hội thảo Pháp luật vận động hành lang giới kinh nghiệm cho Việt Nam, Khoa Luật- Đại học Quốc gia Hà Nội phối hợp với UNODC tổ chức, Phú Quốc, 27/11/2021, tr.171-182 17 Xem Raj Chari (TCD), Gary Murphy (DCU), John Hogan (DIT), Regulating Lobbying: A Global Comparison, in the Conference “International Trends in Lobbying Regulation: Lessons Learned for Ireland, The Policy Institute at Trinity College Dublin, https://www.tcd.ie/policy-institute/assets/pdf/Chari_Murphy.pdf 16 Số 07 (455) - T4/2022 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT thiếu minh bạch, tình trạng lợi ích nhóm vận động sách Tuy nhiên, nhiều nước nhận thấy nhu cầu việc ghi nhận cách thức hoạt động vận động sách coi yêu cầu cần thiết để đảm bảo minh bạch, khách quan vận động sách, đồng thời nâng cao hiệu vận động sách, đặc biệt đấu tranh phòng, chống tham nhũng18 Mục đích nội dung pháp luật điều chỉnh vận động hành lang vấn đề bảo đảm cơng khai, minh bạch liêm hoạt động cá nhân, tổ chức tiến hành, tham gia vận động hành lang Mặc dù vai trò tích cực vận động hành lang khơng thể phủ nhận, mục đích thật hoạt động nhằm có lợi ích từ sách giành hợp đồng, dự án có giá trị nhà nước cho người thụ hưởng, đại diện doanh nghiệp, nhóm lợi ích khác nhau19 Điều dẫn đến cạnh tranh khốc liệt mà hệ bóp méo gây áp lực tới q trình định sách cơng khiến cho sách bị thay đổi theo hướng tiêu cực, ảnh hưởng đến lợi ích khơng nhóm lợi ích khác mà lợi ích chung xã hội Do đó, để hạn chế tác động tiêu cực, pháp luật đưa nguyên tắc công khai minh bạch tiêu chuẩn bắt buộc để điều chỉnh hoạt động Tiêu chuẩn tính cơng khai minh bạch vận động sách cơng mặt góp phần hạn chế tình trạng thông tin bất cân xứng để giúp cộng đồng xã hội khơng có đủ thơng tin người vận động tác động họ việc xây dựng sách đối tượng chịu tác động này; mặt khác, tạo khả kiểm sốt q trình hoạch định sách cơng, nhằm giảm thiểu xung đột lợi ích nhóm, bảo đảm minh bạch việc ban hành sách công20 Ở Việt Nam nay, vận động hành lang bị coi vấn đề nhậy cảm nên chưa thừa nhận cách thức Mặc dù vậy, năm gần đây, vận động hành lang thu hút quan tâm giới học thuật Trên số diễn dàn khoa học, vận động hành lang coi phần tất yếu quy trình ban hành sách cơng, có vị trí, vai trò quan trọng xã hội dân chủ pháp quyền21, đồng thời kiến nghị Việt Nam cần nghiên cứu, sớm xây dựng khung pháp lý cho vận động hành lang với nội dung sau: - Cần xây dựng pháp luật hoạt động vận động hành lang công cụ hữu hiệu Nhà nước xã hội phòng, chống tham nhũng; - Cân nhắc lựa chọn hình thức văn pháp luật phù hợp; trước mắt hoàn thiện quy định pháp luật hành, tiến tới xây dựng luật vận động hành lang tương lai; - Các quy định cần hướng đến việc bảo đảm công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình liêm hoạt động vận động hành lang; - Các quy định cần trọng xây dựng chế thực thi, giám sát xử lý hành vi sai phạm hoạt động vận động sách ■ 18 Luiz Alberto dos Santos & Paula Mauricio Teixeira da Costa, The contribution of lobby regulation initiatives in addressing political corruption in Latin America, Journal of Public Affairs, 2012 19 Về nhóm lợi ích khác nhau, xem thêm: Trần Bách Hiếu (2009), Vận động sách trị Hoa Kỳ số liên hệ với VN , Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 16 tháng năm 2009, tr.55-62 20 GS.TS Nguyễn Thị Mơ, Các tiêu chuẩn phổ biến giới vận động hành lang kinh nghiệm cho Việt Nam, Kỷ yếu Hội thảo Pháp luật vận động hành lang giới kinh nghiệm cho Việt Nam, Khoa Luật- Đại học Quốc gia Hà Nội phối hợp với UNODC tổ chức, Phú Quốc, 27/11/2021, tr.42-53 21 Mới đây, Hội thảo “Pháp luật vận động hành lang giới kinh nghiệm cho Việt Nam” Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội phối hợp với UNODC tổ chức vào tháng 11/2021, coi hội thảo có quy mô lớn Việt Nam bàn trực tiếp chủ đề Số 07 (455) - T4/2022 ... biên), Nxb Lao Động, Hà Nội, 2015 Hoa Kỳ quốc gia ban hành luật vận động hành lang Đạo luật vận động hành lang Hoa Kỳ ban hành năm 1946 có tên Luật Liên bang hoạt động vận động hành lang - The Federal... hành, sửa đổi luật vận động hành lang có nguồn gốc từ vụ bê bối vận động hành lang dẫn đến nhu cầu phải kiểm soát tốt sai phạm hoạt động vận động hành lang Năm 1995, Luật Công khai vận động hành. .. gia, vận động hành lang điều chỉnh văn luật khác luật cơng chức, luật hình sự, luật phịng, chống tham nhũng, luật tổ chức Cùng với việc ban hành quy định điều chỉnh hoạt động vận động hành lang,