CẢI CÁCH QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VỚI VIỆC THỰC HIỆN MỤC TIÊU CHÍNH SÁCH TÀI KHÓA Ở VIỆT NAM

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ QUỐC DÂN HOÀNG XUÂN NAM CẢI CÁCH QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VỚI VIỆC THỰC HIỆN MỤC TIÊU CHÍNH SÁCH TÀI KHĨA Ở VIỆT NAM LUẬN ÁN TIẾN SĨ NGÀNH KINH TẾ HỌC HÀ NỘI, NĂM 2022 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ QUỐC DÂN HOÀNG XUÂN NAM CẢI CÁCH QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VỚI VIỆC THỰC HIỆN MỤC TIÊU CHÍNH SÁCH TÀI KHĨA Ở VIỆT NAM Chun ngành: Kinh tế học (Lịch sử kinh tế) Mã ngành: 9310101 LUẬN ÁN TIẾN SĨ Người hướng dẫn khoa học: TS TRẦN KHÁNH HƯNG TS PHẠM HUY VINH HÀ NỘI, NĂM 2022 i LỜI CAM ĐOAN Tôi đọc hiểu hành vi vi phạm trung thực học thuật Tôi cam kết danh dự cá nhân nghiên cứu tự thực khơng vi phạm quy định liêm học thuật nghiên cứu khoa học Trường Đại học Kinh tế Quốc dân Nghiên cứu sinh Hoàng Xuân Nam ii MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN i MỤC LỤC ii DANH SÁCH CÁC TỪ VIẾT TẮT .v DANH MỤC BẢNG BIỂU vi DANH MỤC HÌNH VẼ vii LỜI MỞ ĐẦU CHƯƠNG TỔNG QUAN CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU CĨ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU 1.1 Tổng quan cơng trình nghiên cứu có liên quan đến đề tài .5 1.1.1 Các cơng trình nghiên cứu lý thuyết quản lý ngân sách nhà nước cải cách quản lý ngân sách nhà nước 1.1.2 Các nghiên cứu chi ngân sách nhà nước mối quan hệ chi ngân sách nhà nước mục tiêu sách tài khố .12 1.1.3 Các nghiên cứu quản lý chi ngân sách nhà nước cải cách quản lý chi ngân sách nhà nước Việt Nam .18 1.2 Khoảng trống nghiên cứu hướng nghiên cứu đề tài luận án 24 1.2.1 Các khoảng trống nghiên cứu 24 1.2.2 Hướng nghiên cứu đề tài luận án 25 1.3 Cách tiếp cận nghiên cứu phương pháp nghiên cứu 27 1.3.1 Cách tiếp cận nghiên cứu .27 1.3.2 Khung phân tích luận án 27 1.3.3 Phương pháp nghiên cứu liệu 30 Tiểu kết chương 32 CHƯƠNG CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM THỰC TIỄN VỀ CẢI CÁCH QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VỚI VIỆC THỰC HIỆN MỤC TIÊU CHÍNH SÁCH TÀI KHOÁ 33 2.1 Cơ sở lý luận cải cách chi ngân sách nhà nước với việc thực mục tiêu sách tài khố 33 2.1.1 Chi ngân sách nhà nước vai trò chi ngân sách nhà nước 33 2.1.2 Khái niệm nội dung quản lý chi ngân sách nhà nước 36 2.1.3 Khái niệm cần thiết cải cách quản lý chi ngân sách nhà nước 47 2.1.4 Chính sách tài khóa, mục tiêu sách tài khóa 52 2.2 Mối quan hệ cải cách quản lý chi NSNN với thực mục tiêu sách tài khóa .56 iii 2.3 Kinh nghiệm thực tiễn cải cách quản lý chi ngân sách nhà nước số nước giới 59 2.3.1 Cải cách quản lý chi NSNN Hàn Quốc 59 2.3.2 Cải cách tài cơng Cộng hịa Xlơvakia 60 2.3.3 Cải cách quản lý chi ngân sách nhà nước CHLB Đức 61 2.3.4 Cải cách quản lý chi ngân sách Singapore 62 2.3.5 Cải cách quản lý chi ngân sách Đan Mạch 63 2.3.6 Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam 64 Tiểu kết chương 66 CHƯƠNG THỰC TRẠNG CẢI CÁCH QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VỚI THỰC HIỆN MỤC TIÊU CHÍNH SÁCH TÀI KHỐ Ở VIỆT NAM 67 3.1 Khái quát quản lý chi ngân sách nhà nước Việt Nam trước Đổi kinh tế (tháng 12 năm 1986) 70 3.2 Thực trạng cải cách quản lý chi NSNN với thực mục tiêu sách tài khóa Việt Nam thời kỳ từ năm 1986 đến 80 3.2.1 Giai đoạn 1986 - 1995 80 3.2.2 Giai đoạn 1996 - 2002 90 3.2.3 Giai đoạn 2003 – 2015 100 3.2.4 Giai đoạn từ sau năm 2015 .116 3.3 Đánh giá chung cải cách quản lý chi NSNN với việc thực mục tiêu sách tài khóa 126 3.3.1 Những kết đạt .126 3.3.2 Những hạn chế 128 3.3.3 Nguyên nhân hạn chế cải cách quản lý chi NSNN 135 Tiểu kết chương 138 CHƯƠNG MỘT SỐ KHUYẾN NGHỊ VỀ CẢI CÁCH QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM THỜI GIAN TỚI 139 4.1 Bối cảnh chung 139 4.1.1 Về kinh tế - xã hội .139 4.1.2 Trong lĩnh vực tài .141 4.2 Mục tiêu công tác quản lý ngân sách nhà nước giai đoạn 2021-2030 143 4.2.1 Mục tiêu tổng quát .144 4.2.2 Mục tiêu nhiệm vụ cụ thể .144 4.3 Một số khuyến nghị cải cách quản lý chi NSNN .146 4.3.1 Thực đồng công tác quản lý chi NSNN gắn với quy trình chi NSNN 147 iv 4.3.2 Thực phân loại mục chi ngân sách nhà nước theo nguyên lý khoa học, theo chuẩn mực quốc tế chi NSNN 148 4.3.3 Hồn thiện, chuẩn hóa hệ thống tiêu thống kê tài 151 4.3.4 Đổi phương thức cách thức giám sát quản lý chi NSNN 153 4.3.5 Thay đổi cách tiếp cận hoạt động công khai NSNN, chi NSNN tình hình chấp hành kỷ luật tài khóa 155 4.3.6 Tiếp tục đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin phục vụ công tác quản lý NSNN 156 Tiểu kết chương 161 KẾT LUẬN 162 DANH MỤC CƠNG TRÌNH CƠNG BỐ CỦA TÁC GIẢ 165 PHỤ LỤC 178 v DANH SÁCH CÁC TỪ VIẾT TẮT ASXH : An sinh xã hội CNTT : Công nghệ thông tin CSDL : Cơ sở liệu DNNN : Doanh nghiệp nhà nước ĐTPT : Đầu tư phát triển HĐND : Hội đồng nhân dân KBNN : Kho bạc nhà nước KT-XH : Kinh tế - xã hội NSĐP : Ngân sách địa phương NSNN : Ngân sách nhà nước NSTW : Ngân sách trung ương TABMIS : Hệ thống thông tin quản lý NSNN KBNN UBND : Uỷ ban nhân dân XDCB : Xây dựng vi DANH MỤC BẢNG BIỂU Bảng 3.1: Tóm tắt cân đối ngân sách nhà nước 2017-2021 70 Bảng 3.2 Chi NSNN theo lĩnh vực thời kỳ 1961-1965 72 Bảng 3.3: Tốc độ tăng chi NSNN thời kỳ 1977-1980 76 Bảng 3.4: Bội chi NSNN nguồn bù đắp bội chi NSNN 79 Bảng 3.5: Tóm tắt ngân sách nhà nước thời kỳ 1986-1990 85 Bảng 3.6: Chi NSNN thời kỳ 1986 – 1990 87 Bảng 3.7: Cơ cấu chi ngân sách nhà nước giai đoạn 1991-1995 88 Bảng 3.8: Cân đối ngân sách nhà nước giai đoạn 1996-2002 .96 Bảng 3.9: Cơ cấu thu chi NSNN tỷ lệ thu, chi, bội chi NSNN so với GDP giai đoạn 1996-2002 97 Bảng 3.10: Chi NSNN so với GDP thời kỳ 1996-2000 99 Bảng 3.11: Phân cấp nhiệm vụ chi NSNN trung ương địa phương .105 Bảng 3.12: Chi ngân sách nhà nước thời kỳ 2006-2010 .111 Bảng 3.13: Cân đối ngân sách nhà nước 2011-2015 113 Bảng 3.14: Tốc độ tăng chi NSNN 2016-2020 123 Bảng 3.15: Cơ cấu chi theo phân cấp ngân sách giai đoạn 2016-2020 .125 Bảng 3.16: Chi NSTW, chi NSĐP theo cấu chi .131 vii DANH MỤC HÌNH VẼ Hình 1.1: Khung phân tích luận án 28 Hình 1.2: Quy trình nghiên cứu luận án 29 Hình 2.1: Mơ hình quản lý 37 Hình 3.1: Hệ thống ngân sách Việt Nam 68 Hình 3.2: Cơ cấu thu NSNN giai đoạn 2015 – 2020 .69 Hình 3.3: Một số tiêu kinh tế vĩ mô giai đoạn 2011-2020 128 Hình 3.4: Thực chi NSNN so với dự toán giai đoạn 2001-2010 (Tỷ đồng) 133 Hình 4.1: Cơ cấu khu vực cơng 149 Hình 4.2: Khung tiêu tài khóa chuẩn 150 Hình 4.3: Mơ hình phát triển Chính phủ số 157 Hình 4.4: Mơ hình tham khảo Hệ thống thơng tin tài chính phủ 160 LỜI MỞ ĐẦU Lý chọn đề tài Trong q trình tiến hành đổi tồn diện kinh tế từ năm 1986 đến nay, Việt Nam thực cải cách tài cơng nói chung, cải cách quản lý chi NSNN nói riêng với nhiều nội dung qua nhiều giai đoạn thể việc ban hành, bổ sung, sửa đổi Luật NSNN hệ thống văn quy phạm pháp luật hướng dẫn thi hành Luật NSNN biện pháp cụ thể đạo, điều hành nhằm bước thiết lập mơi trường pháp lý phù hợp hướng tới mơ hình quản lý NSNN đại Mặc dù đạt nhiều kết tích cực hoạt động chi NSNN Việt Nam thời gian qua chưa phát huy hết vai trị cơng cụ quan trọng thực mục tiêu sách tài khóa thể số vấn đề cịn hạn chế như: chi NSNN cho lĩnh vực có mục tiêu phát triển người chưa đồng đều, chi tiêu công, hệ thống định mức phân bổ ngân sách chưa đảm bảo tính cơng phân bổ ngân sách theo số lượng dân cư địa bàn với kết chi tiêu; thực nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước chồng chéo, phân tán; định mức chi cấu chi phục vụ tăng trưởng phát triển chưa hợp lý (Bộ Tài chính, 2020);… Có nhiều nguyên nhân dẫn đến hạn chế nêu trên, có nguyên nhân quan trọng công tác quản lý chi NSNN Việt Nam thời gian qua có nhiều bất cập thiếu gắn kết quan kế hoạch quan tài chính, dẫn đến tình trạng kế hoạch chiến lược phát triển kinh tế-xã hội thường tách rời kế hoạch tài chính; tình trạng chi vượt dự tốn, phê duyệt chương trình, dự án chưa cân đối nguồn, phân bổ dàn trải, giải ngân không đạt kế hoạch, số chuyển nguồn lớn kéo dài (Bộ Tài Chính, 2015,… Cũng hạn chế quản lý chi NSNN số nguyên nhân khác khiến thời gian dài tình trạng cân đối ngân sách nhà nước gặp nhiều khó khăn, nợ cơng có xu hướng tăng làm ảnh hưởng tới thực mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội Thực tế cho thấy Việt Nam phải đối mặt với nhiều khó khăn, thách thức thực mục tiêu phát triển bền vững, đặc biệt, đại dịch Covid-19 tác động tiêu cực đến việc thực mục tiêu phát triển kinh tế trung dài hạn Trong bối cảnh nguồn lực cho chuyển đổi mơ hình tăng trưởng phát triển kinh tế, kinh tế số, xử lý vấn đề thiên tai, dịch bệnh, đảm bảo an sinh xã hội,… hạn chế vấn đề đặt cần đánh giá lại tồn q trình tiến hành cải cách quản lý chi NSNN để làm rõ đặc điểm, làm rõ nguyên nhân dẫn đến hạn chế thực 173 99 Nguyễn Đình Tài (2010), ‘Nâng cao hiệu đầu tư cơng Việt Nam’, Tạp chí Tài chính, số tháng 4/2010 100 Nguyễn Ngọc Hải (2008), Hoàn thiện chế quản lý chi NSNN cho việc cung ứng hàng hóa cơng cộng Việt Nam, Luận án tiến sỹ kinh tế, Học viện Tài chính, Hà Nội 101 Nguyễn Như Ý (2003), Từ điển Bách khoa Việt Nam, Nxb Từ điển Bách khoa, Hà Nội 102 Nguyễn Phương Huyền (2017), ‘Hệ thống TABMIS: Công cụ quản lý ngân sách nhà nước hữu hiệu’, Trang thông tin điện tử Hội kế tốn thành phố Hồ Chí Minh, https://www.hoiketoanhcm.org.vn/vn/trao-doi/he-thong-tabmis-cong-cu-quan-lyngan-sach-nha-nuoc-huu-hieu/?fbclid=IwAR0hyC3S7pYRMOJRD6ohSiCer DI09MGaU0_A45ui_TLKZGdvT8tQf2I1Gis 103 Nguyễn Quang Hưng (2015), Đổi kiểm sốt chi ngân sách thường xun quyền địa phương cấp qua Kho bạc Nhà nước, Luận án tiến sĩ Kinh tế, Học viện Tài chính, Hà Nội 104 Nguyễn Thị Hải Yến (2020), ‘Kinh nghiệm cân đối NSNN số quốc gia giới’, Tạp chí Tài doanh nghiệp, số T4/2020 105 Nguyễn Thị Minh (2008), Đổi chi ngân sách nhà nước điều kiện kinh tế thị trường Việt Nam, Luận án tiến sỹ kinh tế, Học viện Tài chính, Hà Nội 106 Lê Văn Ái (1992), Ngân sách Nhà nước, Nxb Thống kê, Hà Nội 107 Nguyễn Thị Thu Hương (2021), ‘Tái cấu trúc chi ngân sách nhà nước hướng tới phát triển kinh tế bền vững’, Tạp chí Quản lý nhà nước điện tử, ngày 17/06/2021 https://www.quanlynhanuoc.vn/2021/06/17/tai-cau-truc-chi-ngan-sach-nha-nuochuong-toi-phat-trien-kinh-te-ben-vung/?fbclid=IwAR2vL6yw7BtGauq0s RWpc6azI9vuoJxa3uhdqMBEjqJRw21FvIkwnzzmvTc 108 Nguyễn Thị Thuý (2021), ‘Cơ sở lý luận kinh nghiệm quản lý ngân sách nhà nước theo kết đầu ra’, Tạp chí Tài chính, kỳ tháng 5/2021 https://tapchitaichinh.vn/Chuyen-dong-tai-chinh/co-so-ly-luan-va-kinh-nghiem-q uan-ly-ngan-sach-nha-nuoc-theo-ket-qua-dau-ra-334456.html?fbclid=Iw AR1dQQFKnUdSJhbQwEEC-kqxmuC8yLAACHo3FVqUcbxorOYDAy2 DJCGgEW8 109 Nguyễn Trần Bạt (2005), Cải cách phát triển: tiểu luận, NXB Hội nhà văn, Hà Nội 174 110 Nguyễn Văn Thắng (2014), Giáo trình thực hành nghiên cứu kinh tế quản trị kinh doanh, Nxb Đại học Kinh tế quốc dân 111 Nguyễn Việt Cường (2001), Đổi chế phân cấp quản lý ngân sách nhà nước, Luận án Tiến sỹ kinh tế, trường Đại học Tài - Kế toán Hà Nội 112 Nguyễn Xuân Thu (2010), ‘Tăng cường quản lý chi NSNN theo kết đầu Việt Nam’, Tạp chí Thị trường tài chinh tiền tệ, số 14 (311) 113 Paul A Samuelson & William D Nordhaus (1989), Kinh tế học tập I,II, Viện Quan hệ Quốc tế dịch, Hà Nội 114 Peter Hồng (2018), Phát triển kinh tế tư nhân: Thực trạng giải pháp, Báo điện tử Đảng Cộng sản Việt Nam 115 Phạm Quý Long (2015), Quản lý rủi ro nợ công Nhật Bản, Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội 116 Phạm Văn Hùng, Phan Thị Thu Hiền, Lương Hương Giang (2012), ‘Đổi công tác quản lý hoạt động đầu tư nhằm thực tái cấu trúc đầu tư cơng Việt Nam’, Tạp chí Kinh tế & Phát triển 117 Phan Ngọc Liên chủ biên (2007), Thuật ngữ từ điển lịch sử phổ thông, NXB ĐHQG Hà Nội 118 Phan Thị Thu Hiền (2015), Đầu tư phát triển từ nguồn vốn ngân sách địa phương tỉnh Hà Nam, Luận án tiến sĩ kinh tế, Trường đại học Kinh tế quốc dân 119 Phùng Đức Hùng (2002), ‘Một số vấn đề phân cấp ngân sách nhà nước’, Tạp chí Lập pháp, số tháng năm 2002, Trang thơng tin điện tử tổng hợp Tạp chí Lập pháp, ngày 01/04/2002 http://lapphap.vn/Pages/tintuc/ tinchitiet.aspx?tintucid=208737 120 Phương An (2019), ‘Mơ hình ứng dụng CNTT phục vụ quản lý ngân sách thống nhất?’, Tài điện tử - EFINANCE, ngày 29/07/2019 Truy cập địa chỉ: http://www.taichinhdientu.vn/tai-chinh/mo-hinh-ung-dung-cntt-naophuc-vu-quan-ly-ngan-sach-thong-nhat-159801.html 121 Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam (1992, 2001), Luật tổ chức Chính phủ Luật sửa đổi Luật tổ chức Chính phủ, Hà Nội 122 Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam (1992, 2001), Luật tổ chức Chính phủ Luật sửa đổi Luật tổ chức Chính phủ, Hà Nội 175 123 Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam (1996, 2002, 2015), Luật ngân sách nhà nước, Hà Nội 124 Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2002, 2013), Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam văn pháp luật tổ chức máy Nhà nước, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội 125 Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2014, 2019), Luật Đầu tư công, Hà Nội 126 Reimsbach-Kounatze, C (2015), ‘The Proliferation of Big Data and Implications for Official Statistics and Statistical Agencies: A Preliminary Analysis’, OECD Digital Economy Papers, No 245, OECD Publishing 127 Silem (2002), ‘Encyclopedia of Economics and Management Science’, Social Labor Publishing House, Hanoi 128 Steve Lumby & Chns Jones (1999), ‘Investment Appraisal