Viện kiểm sát nhân dân trong tiến trình cải cách tư pháp potx

Khoa học pháp lý Viện kiểm sát nhân dân trong tiến trình cải cách tư pháp PGS-TS TRƯƠNG ĐẮC LINH Trường Đại học Luật Tp. Hồ Chí Minh I. Đặt vấn đề Nghị quyết số 51/2001/QH10 ngày 25/12/2001 của Quốc hội khoá X về sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992 (trong đó có Điều 137 và Điều 140 liên quan đến Viện kiểm sát nhân dân) đã xác định chức năng của Viện kiểm sát nhân dân là “thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp” và quy định “Viện trưởng các Viện kiểm sát nhân dân địa phương chịu trách nhiệm báo cáo công tác trước Hội đồng nhân dân, trả lời chất vấn đại biểu Hội đồng nhân dân cùng cấp”. Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị “Về Chiến lược Cải cách tư pháp đến năm 2020” tiếp tục đề ra nhiệm vụ: “Nghiên cứu việc chuyển Viện kiểm sát thành Viện công tố”. Tôi cho rằng đây là vấn đề rất hệ trọng, do đó, cần phải được cân nhắc thận trọng và nên chăng phải xuất phát từ những vấn đề có tính phương pháp luận sau: Một là, Nghị quyết số 49-NQ/TW của Bộ Chính trị nêu “nghiên cứu việc chuyển Viện kiểm sát thành Viện công tố”; liệu có thể coi đây là vấn đề đã được Đảng quyết định dứt khoát phải chuyển Viện kiểm sát thành Viện công tố, hay nội dung này nêu trong Nghị quyết số 49-NQ/TW của Bộ Chính trị mới chỉ có tính định hướng để chỉ đạo, yêu cầu những người làm công tác lý luận và thực tiễn “nghiên cứu” việc chuyển Viện kiểm sát thành Viện công tố? Khác với Toà án, Nghị quyết số 49-NQ/TW đã xác định rõ (chứ không còn là nghiên cứu) là “tổ chức hệ thống Toà án theo thẩm quyền xét xử, không phụ thuộc vào đơn vị hành chính ”; hoặc, khác với vấn đề tổ chức các cấp chính quyền ở tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, Nghị quyết số 17-NQ/TW ngày 01/8/2007 của Hội nghị lần thứ năm Ban chấp hành Trung ương Đảng khoá X “Về đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy Nhà nước” đã khẳng định rõ: “Không tổ chức Hội đồng nhân dân ở quận và ở phường. Tại quận, phường có Uỷ ban nhân dân là đại diện của cơ quan hành chính cấp trên ”. Còn việc “nghiên cứu việc chuyển Viện kiểm sát thành Viện công tố” cần phải lý giải được những vấn đề sau: Có hay không sự cần thiết phải chuyển Viện kiểm sát thành Viện công tố? Cơ sở lý luận, cơ sở thực tiễn đã được nghiên cứu thấu đáo và tổng kết, đánh giá đầy đủ và thực sự là nhu cầu khách quan đòi hỏi phải chuyển Viện kiểm sát thành Viện công tố ở nước ta hiện nay hay chưa? Những chức năng vốn có (ngoài thực hành quyền công tố) mà Viện kiểm sát đã và đang thực hiện khi chuyển thành Viện công tố đã giao (chức năng kiểm sát chung) và sẽ giao hay không giao cho các cơ quan khác thực hiện (kiểm sát hoạt động xét xử của Toà án chẳng hạn) đã và sẽ dẫn đến những hệ lụy gì của việc chuyển đổi này.v.v. Từ khi có Nghị quyết số 49-NQ/TW của Bộ Chính trị, đã xuất hiện nhiều bài viết trên các sách, báo pháp lý mà hầu hết các tác giả của các bài viết này dường như mặc nhiên coi việc “chuyển Viện kiểm sát thành Viện công tố” là vấn đề đương nhiên đã được quyết định, nên trong các bài viết của một số tác giả chủ yếu tập trung vào việc đề xuất: Nếu chuyển Viện kiểm sát thành Viện công tố thì vị trí, chức năng, thẩm quyền, nguyên tắc tổ chức của Viện công tố sẽ như thế nào? Khi Viện kiểm sát chuyển thành Viện công tố thì cơ quan này đặt ở đâu, trực thuộc Chính phủ, Bộ Tư pháp, Toà án hay Quốc hội v.v(1). Thực tiễn những năm qua ở nước ta đã chỉ ra rằng, do nghiên cứu không thấu đáo, giới khoa học xã hội nói chung, khoa học pháp lý nói riêng có một thời gian chỉ thiên về “thuyết minh” đường lối, chủ trương, nghị quyết của Đảng, không có những “phản biện khoa học” cần thiết nên chúng ta đã có những quyết định vội vã. Ví dụ, việc phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ ở nước ta những năm vừa qua do chưa được giải quyết thoả đáng về lý luận và thực tiễn nên mới có chuyện khi thì ồ ạt nhập tỉnh (từ 70 tỉnh, thành phố sau Cách mạng tháng Tám năm 1945, đến năm 1980 chúng ta đã sáp nhập còn 36 tỉnh, 3 thành phố trực thuộc Trung ương và một đặc khu Vũng Tàu - Côn Đảo) để rồi sau đó lần lượt chia tách tỉnh trả lại gần như trước khi nhập tỉnh (hiện nay cả nước có 64 đơn vị hành chính cấp tỉnh gồm: 59 tỉnh và 5 thành phố trực thuộc Trung ương) Chính những “quyết định không thành công” này đã là bài học cần thiết cho chúng ta về khả năng có thể có những quyết định chủ quan, vội vã, không thấu đáo khi “chuyển Viện kiểm sát thành Viện công tố” ở nước ta trong giai đoạn hiện nay. Tôi cho rằng Nghị quyết số 49-NQ/TW của Bộ Chính trị khi xác định: “Nghiên cứu việc chuyển Viện kiểm sát thành Viện công tố” không có nghĩa là vấn đề này đã được Đảng quyết định dứt khoát và nếu đặt vấn đề như vậy thì chúng ta sẽ có cách tiếp cận nghiên cứu toàn diện hơn, thận trọng và thấu đáo hơn để tránh có những quyết định vội vã, sai lầm như đã từng xảy ra trong thực tế. Hai là, nghiên cứu đổi mới tổ chức Viện kiểm sát cần xuất phát từ các quan điểm, tư tưởng chỉ đạo của Đảng về xây dựng và hoàn thiện bộ máy Nhà nước nói chung và cải cách tư pháp nói riêng (trong đó có Viện kiểm sát) là nhằm đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam và hội nhập quốc tế, như: - Đổi mới tổ chức Viện kiểm sát trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân, bảo đảm tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, Hiến pháp và pháp luật phải được thực hiện nghiêm chỉnh và thống nhất; - Tổ chức bộ máy Nhà nước theo nguyên tắc “quyền lực Nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan Nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”; - Đổi mới tổ chức Viện kiểm sát phải được tiến hành đồng bộ với cải cách lập pháp và cải cách hành chính, phải được đặt trong tổng thể và đồng bộ với việc cải cách bộ máy Nhà nước nói chung với việc đổi mới và kiện toàn các cơ quan tư pháp nói riêng, đồng thời phải nhằm nâng cao và đảm bảo tính độc lập của hoạt động tư pháp. - Cải cách tư pháp, trong đó có đổi mới tổ chức Viện kiểm sát phải được tiến hành khẩn trương, đồng bộ, có trọng tâm, trọng điểm với những bước đi vững chắc nhằm xây dựng nền tư pháp trong sạch, vững mạnh, dân chủ, nghiêm minh, bảo vệ công lý, từng bước hiện đại, phục vụ nhân dân, phụng sự Tổ quốc Việt Nam xã hội chủ nghĩa. - Tăng cường vai trò lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước, đổi mới nội dung, phương thức lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước, trong đó có tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát.v.v. Ba là, đổi mới tổ chức Viện kiểm sát phải đảm bảo kế thừa truyền thống, kinh nghiệm tổ chức và hoạt động của cơ quan Công tố trước đây, Viện kiểm sát sau này của Nhà nước ta trong gần 70 năm qua. Mục đích của việc nghiên cứu pháp luật nói chung, pháp luật về tổ chức Viện kiểm sát nói riêng là nhằm xác định cho được khả năng kế thừa và phát triển. Kế thừa trong pháp luật chính là kế thừa về văn hoá và truyền thống dân tộc; một hệ thống pháp luật, trong đó có pháp luật về tổ chức Viện kiểm sát chỉ có thể phát huy vai trò góp phần duy trì một trật tự xã hội ổn định, phát triển và tiến bộ là một hệ thống pháp luật vừa bao gồm các giá trị truyền thống, vừa có nhân tố mới. Cái mới chỉ có thể có sức sống và vươn được vào tương lai khi nó là sự kết tinh tất cả những tinh tuý của truyền thống. Khi nghiên cứu những kinh nghiệm lịch sử về tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân cần xem xét một cách khách quan, toàn diện, phân tích, đánh giá đầy đủ cả những kinh nghiệm thành công, cũng như cả những hạn chế, thậm chí sai lầm và nguyên nhân của những sai lầm, hạn chế đó để kế thừa và phát triển những kinh nghiệm hay, tránh lặp lại những sai lầm của quá khứ. Bốn là, cần nghiên cứu, tiếp thu một cách có chọn lọc kinh nghiệm tổ chức và hoạt động của các cơ quan Công tố/Viện kiểm sát của các nước trên thế giới và trong khu vực; vận dụng với điều kiện và hoàn cảnh cụ thể ở nước ta trong giai đoạn hiện nay để có một mô hình cho phù hợp. Nghiên cứu kinh nghiệm tổ chức bộ máy Nhà nước của các nước nói chung, tổ chức và hoạt động của Viện công tố/Viện kiểm sát của các nước trên thế giới và trong khu vực nói riêng cần tránh hai khuynh hướng: Hoặc là cực đoan, giáo điều, đề cao một cách thái quá đến chỗ tuyệt đối hoá điều kiện và đặc điểm riêng của quốc gia và thường được nhấn mạnh là “đặc điểm đặc thù của nước ta” để phủ nhận sự tham khảo, tiếp thu kinh nghiệm nước ngoài; hoặc là nghiên cứu không thấu đáo, quá sùng bái và áp dụng một cách máy móc kinh nghiệm nước ngoài. Ví dụ, khi nghiên cứu về tổ chức Viện công tố/Viện kiểm sát của các nước cần lý giải các yếu tố về cơ sở kinh tế, chính trị, xã hội, truyền thống pháp luật và văn hoá pháp lý có vai trò quan trọng như thế nào chi phối và quyết định việc tổ chức những cơ quan này ở mỗi nước? Tổ chức Viện công tố/Viện kiểm sát của mỗi nước, mỗi mô hình có ưu điểm và hạn chế gì? Tại sao cùng một kiểu mô hình Viện công tố hay Viện kiểm sát đang vận hành ở nước này thì tốt, nhưng áp dụng ở nước khác thì ngược lại. Đặc biệt sẽ có ý nghĩa và cho ta bài học kinh nghiệm tốt khi nghiên cứu thực tiễn chuyển đổi từ Viện kiểm sát thành Viện công tố của các nước thuộc Liên Xô cũ và các nước xã hội chủ nghĩa thuộc Đông Âu những năm vừa qua, những cái được và cái mất của việc chuyển đổi này sẽ thấy tại sao Liên bang Nga, Belarutsia, Hunggari cũng đã từng có những tranh luận gay gắt để rồi cho đến nay cơ quan này có những đổi mới quan trọng nhưng đã không chuyển Viện kiểm sát thành Viện công tố theo mô hình của phương Tây. Năm là, nghiên cứu đổi mới tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát ở nước ta hiện nay cần phân biệt rõ nguyên lý tổ chức bộ máy Nhà nước kiểu mới nói chung, nguyên lý tổ chức Viện kiểm sát nói riêng; cơ sở pháp lý cho tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát theo nguyên lý này và thực tiễn thực hiện các quy định của pháp luật theo nguyên lý đó. Mục đích của việc phân biệt này là nhằm xác định cho rõ sự không hợp lý và sai ở khâu nào thì khắc phục và sửa đổi ở khâu đó. Không thể vì nguyên lý đúng, nhưng pháp luật quy định chưa đầy đủ, chưa chặt chẽ, thiếu những điều kiện bảo đảm cần thiết về tổ chức, cán bộ.v.v. để rồi vì thực tiễn làm sai mà đã vội vã thay đổi cả nguyên lý, sửa đổi cả cơ sở pháp luật, theo tôi là điều rất không nên. Ví dụ, nguyên lý tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân ở nước ta (theo chủ trương cải cách tư pháp cuối những năm 1950 đầu những năm 1960) thay thế hệ thống Viện công tố trực thuộc Chính phủ bằng một hệ thống độc lập, tổ chức theo nguyên tắc tập trung thống nhất, các Viện kiểm sát địa phương không trực thuộc chính quyền địa phương, thực hành chức năng công tố và kiểm sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật đối với các Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, các cơ quan chính quyền địa phương nhằm bảo đảm pháp chế thống nhất trong phạm vi cả nước. Nguyên lý này là đúng hay sai? Pháp luật quy định vị trí, chức năng, thẩm quyền, mối quan hệ của Viện kiểm sát với các cơ quan Nhà nước có đúng, đầy đủ, chặt chẽ không? Trong thực tế Viện kiểm sát có thực hiện đúng, đầy đủ và có hiệu quả các chức năng, thẩm quyền được trao hay không?.v.v. Như vậy, cần xác định cho rõ là do các quy định của Hiến pháp và Luật cần sửa đổi, bổ sung hay do việc thực hiện không đầy đủ, thực hiện không đúng, cần phải đổi mới. (Đồng chí Nguyễn Thị Hồng Dung, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tỉnh Bình Thuận phát biểu tại cuộc Tọa đàm "Các giải pháp nâng cao chất lượng thực hành quyền công tố, kiểm sát điều tra, kiểm sát xét xử sơ thẩm án hình sự" nhằm khắc phục việc truy tố sau đó phải đình chỉ điều tra hoặc bị Tòa án tuyên không phạm tội) II. Khái quát quá trình hình thành, thay đổi từ Viện Công tố thành Viện kiểm sát nhân dân ở nước ta từ sau Cách mạng tháng Tám năm 1945 đến nay 1. Quá trình hình thành Viện công tố (tiền thân của Viện kiểm sát nhân dân hiện nay) từ năm 1945 đến năm 1959 Ngay sau Cách mạng tháng Tám năm 1945 thành công, Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hoà ra đời (02/9/1945), ngày 13/9/1945 Chính phủ lâm thời do Chủ tịch Hồ Chí Minh đứng đầu đã ban hành Sắc lệnh số 32 bãi bỏ quan chức hai ngạch hành chính và tư pháp của chính quyền thực dân phong kiến, đồng thời ban hành một loạt các sắc lệnh để thiết lập ngay các cơ quan tư pháp, trong đó có cơ quan Công tố nhằm đấu tranh một cách kịp thời và có hiệu quả với các hành vi phạm tội, bảo đảm cho việc củng cố chính quyền cách mạng và bảo vệ lợi ích của nhân dân. Khác với Toà án được thiết lập ngay từ Sắc lệnh số 33 ngày 13/9/1945, các cơ quan Công tố được thiết lập muộn hơn. Hệ thống tổ chức các cơ quan tư pháp, trong đó có cơ quan Công tố được quy định chi tiết tại các Sắc lệnh số 13/SL ngày 24/01/1946, Sắc lệnh số 51/SL ngày 17/4/1946, Sắc lệnh số 131/SL ngày 20/7/1946.v.v. [...]... chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1992 Song Hiến pháp năm 1992 và Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân 1992 đã có những quy định khác Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980 và Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1960, Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1981 liên quan đến nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân: - Uỷ ban kiểm sát Viện kiểm sát nhân dân tối cao và Uỷ ban kiểm sát. .. định: Viện trưởng, các Phó Viện trưởng và Kiểm sát viên Viện kiểm sát nhân dân địa phương do Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức”, nhưng Pháp lệnh về Kiểm sát viên Viện kiểm sát nhân dân của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội ngày 04/10/2002 lại quy định: Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao bổ nhiệm Kiểm sát viên Viện kiểm sát nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện theo... thống nhất trong toàn ngành đứng đầu là Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao chỉ chịu trách nhiệm, báo cáo công tác trước Quốc hội và cơ quan thường trực của Quốc hội khi Quốc hội không họp Các Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân địa phương các cấp do Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao bổ nhiệm, chỉ chịu sự Lãnh đạo của Viện kiểm sát nhân dân cấp... Viện kiểm sát nhân dân mới, cụ thể hoá các quy định của Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi năm 2001), bỏ chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật (chức năng kiểm sát chung) của Viện kiểm sát nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân không còn có vai trò “bảo đảm” mà chỉ là “góp phần bảo đảm cho pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất” Tuy Hiến pháp và Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân quy định: Viện. .. Quốc hội không họp - Viện kiểm sát nhân dân các địa phương do Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao bổ nhiệm, chỉ chịu sự lãnh đạo của Viện kiểm sát nhân dân cấp trên và sự lãnh đạo thống nhất của Viện kiểm sát nhân dân tối cao - Viện kiểm sát nhân dân các địa phương làm nhiệm vụ của mình một cách độc lập, các cơ quan Nhà nước khác không được can thiệp (Điều 106, 107, 108 Hiến pháp 1959; Điều 5,... đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 1989 (sửa đổi) Nhưng khi thảo luận Dự thảo Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, do đề cao một cách quá mức Hội đồng nhân dân nên đã có ý kiến của một số đại biểu Quốc hội đề nghị phải quy định Hội đồng nhân dân có quyền giám sát hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân địa phương phải báo cáo Hội đồng nhân dân. .. Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1960) Về chức năng, thẩm quyền của Viện kiểm sát nhân dân, khác với Viện công tố, theo quy định Hiến pháp 1959 và Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1960, Viện kiểm sát nhân dân không chỉ thực hiện chức năng công tố mà còn thực hiện chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật trên các lĩnh vực hành chính, kinh tế, xã hội và lĩnh vực hoạt động tư pháp Vấn đề... thống Viện công tố trực thuộc Chính phủ, chỉ thực hiện chức năng công tố vừa mới được thiết lập trước đó bằng một hệ thống cơ quan Nhà nước mới là Viện kiểm sát nhân dân? Viện kiểm sát nhân dân do Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao đứng đầu, có địa vị pháp lý hoàn độc lập và tư ng ứng với các cơ quan Nhà nước then chốt ở Trung ương (Viện kiểm sát nhân dân tối cao - Chính phủ Toà án nhân dân tối... nguyên tắc tổ chức - hoạt động trong cơ cấu tổ chức bộ máy Nhà nước của ta Cụ thể là: Về tổ chức, hệ thống Viện kiểm sát nhân dân bao gồm: Viện kiểm sát nhân dân tối cao; Viện kiểm sát nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương hoặc đơn vị hành chính tư ng đương; Viện kiểm sát nhân dân các huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh hoặc đơn vị hành chính tư ng đương; Viện kiểm sát quân sự các cấp (Điều... phải báo cáo, chỉ chịu sự kiểm tra của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, trong khi Viện kiểm sát nhân dân tối cao ở xa, khó có thể kiểm tra được các Viện kiểm sát nhân dân ở địa phương.v.v ý kiến này đã không được Quốc hội chấp nhận, theo tôi một phần vì nó trái với nguyên tắc tập trung thống nhất của Viện kiểm sát nhân dân và một phần cũng vì Nghị quyết sửa đổi Hiến pháp đã được Quốc hội thông . họp. - Viện kiểm sát nhân dân các địa phương do Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao bổ nhiệm, chỉ chịu sự lãnh đạo của Viện kiểm sát nhân dân cấp. là Viện kiểm sát nhân dân? Viện kiểm sát nhân dân do Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao đứng đầu, có địa vị pháp lý hoàn độc lập và tư ng ứng với