Đề cương Luật Hành chính

1 ĐỀ CƯƠNG LUẬT HÀNH CHÍNH I TẦM QUAN TRỌNG CỦA TỔ CHỨC XÃ HỘI TRONG ĐỜI SỐNG XÃ HỘI Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 1 1 Khái niệm Tổ chức xã hội là hình thức tổ chức tự nguyện của công dân, tổ chức Việt Nam có chung mục đích tập hợp, hoạt động theo pháp luật và theo điều lệ, không vì lợi nhuận nhằm đáp ứng lợi ích chính đáng của các thành viên và tham gia vào quản lí nhà nước, quản lý xã hội Ví dụ Đảng cộng sản Việt Nam, Mặt trận tổ quốc Việt Nam, Công Đoàn, tổ dân phố 1 2 Tầm quan trọng TCXH Hiện nay, ở V.

ĐỀ CƯƠNG LUẬT HÀNH CHÍNH I TẦM QUAN TRỌNG CỦA TỔ CHỨC XÃ HỘI TRONG ĐỜI SỐNG XÃ HỘI Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 1.1 Khái niệm Tổ chức xã hội hình thức tổ chức tự nguyện cơng dân, tổ chức Việt Nam có chung mục đích tập hợp, hoạt động theo pháp luật theo điều lệ, khơng lợi nhuận nhằm đáp ứng lợi ích đáng thành viên tham gia vào quản lí nhà nước, quản lý xã hội Ví dụ: Đảng cộng sản Việt Nam, Mặt trận tổ quốc Việt Nam, Cơng Đồn, tổ dân phố 1.2 Tầm quan trọng TCXH Hiện nay, Việt Nam vai trò động tổ chức phong trào xã hội ngày rõ rệt Các tổ chức đóng góp tích cực vào thực “dân chủ sở”, xóa đói giảm nghèo, an sinh xã hội Các tổ chức xã hội thực chức đại diện cho quyền lợi nhóm cơng dân bị thiệt thòi đưa khuyến nghị, tác động đến điều kiện trị q trình soạn thảo sách nói chung Như vậy, TCXH có vai trị quan trọng việc đòi hỏi thúc đẩy tinh thần trách nhiệm Nhà nước công dân thơng qua giám sát phản biện sách Qua hoạt động thực tiễn cho thấy, TCXH có vai trị đa dạng, góp phần xây dựng kinh tế - xã hội thông qua hoạt động như: người đại diện cho đối tượng cần trợ giúp; hỗ trợ mặt kỹ thuật; tập huấn xây dựng lực; cung cấp dịch vụ; góp phần xác định vấn đề giải pháp, mở rộng hiểu biết công chúng vấn đề phát triển; cung cấp thông tin; tư vấn, phản biện giám định xã hội, thẩm định chủ trương, sách, kế hoạch hoạt động quan nhà nước; góp phần xóa đói giảm nghèo, nâng cao dân trí, bảo vệ hội viên; tham gia xã hội hóa hoạt động văn hóa, giáo dục, y tế, thể dục thể thao, hoạt động từ thiện nhân đạo; thực dịch vụ xã hội không vụ lợi, phi lợi nhuận; tiến hành hoạt động công tác xã hội hướng vào việc thực an sinh xã hội, phúc lợi xã hội; tham gia giám sát thực luật pháp, sách, Theo báo cáo Bộ Lao động - Thương binh Xã hội(2), nước có triệu người nghèo, 7,5 triệu người cao tuổi, 5,4 triệu người khuyết tật, 1,4 triệu trẻ em có hồn cảnh đặc biệt, 180 nghìn người nhiễm HIV, gần 170 nghìn người nghiện ma túy Tính đến năm 2010 nước có 21,6 triệu trẻ em/85.789.573 người, chiếm 24,7% dân số nước, khoảng 40% dân số trẻ em sống vùng đồng sông Hồng đồng sông Cửu Long Để tham gia bảo vệ quyền lợi cho đối tượng nêu cần có tham gia đóng góp toàn xã hội Thực tế cho thấy, hoạt động tổ chức xã hội thường tập trung vào bảo vệ quyền cho đối tượng tầng thấp tháp phân tầng xã hội Đó người nghèo, gia đình gặp rủi ro, người thất nghiệp, có bệnh tật, hồn cảnh sống khó khăn, có thương tật khuyết tật bẩm sinh, phụ nữ nghèo khổ v.v 1.3 Một số vấn đề khó khăn, thách thức Trong q trình hoạt động, có nhiều vấn đề mà TCXH mong muốn quan tâm như: khẳng định vị trí, vai trị văn pháp lý; quan tâm cấp, ngành; nâng cao lực tổ chức; nguồn lực hoạt động Đặc biệt đó, TCXH mong muốn tạo điều kiện nhiều để tham gia vào trình xây dựng sách, giám sát, đánh giá việc thực luật pháp, sách phản biện xã hội Thực tế cho thấy, trình tham gia vào phát triển xã hội, vận động sách, giám sát xã hội, TCXH có nhiều thuận lợi, Chính phủ ngày quan tâm TCXH; mạng lưới TCXH ngày rộng mở Tuy nhiên, có số vấn đề khó khăn, thách thức đặt TCXH: Vị trí, vai trị hoạt động với tính hiệu quả, trách nhiệm TCXH cịn nhiều hạn chế Thiếu cộng tác tích cực để tham gia xây dựng, giám sát sách Một số TCXH thiếu lực, thiếu kinh nghiệm, thiếu thơng tin, liệu Bên cạnh đó, mặt thể chế xã hội, có số vấn đề khó khăn hoạt động TCXH như: Những quy định pháp luật hành chưa tạo chế pháp lý hữu hiệu cho TCXH thực quyền tư vấn đóng góp xây dựng sách, giám sát, tham gia xây dựng kinh tế - xã hội Việc chuyển đổi sang chế kinh tế thị trường hội nhập kinh tế quốc tế nảy sinh nhiều vấn đề mới, phía quản lý nhà nước TCXH tiếp cận vấn đề mẻ Nhận thức vai trò TCXH phát triển xã hội dân điều kiện kinh tế thị trường hội nhập kinh tế quốc tế Việt Nam chưa chuyển kịp với đòi hỏi thực tiễn sống xu thời đại Do chưa có Luật hội nên số hội coi quy định nhiệm vụ Điều lệ phê duyệt quan có thẩm quyền điều kiện có tính pháp lý để triển khai hoạt động TCXH Tuy nhiên, Điều lệ văn quy phạm pháp luật có tính áp dụng chung nên khơng thuận lợi cho TCXH, hiệp hội tham gia quan hệ xã hội có tác động bên ngồi Hơn thế, hội có cách quy định riêng phạm vi, nội dung, phương thức thực hoạt động xã hội tiếp cận có khác Điều lệ TCXH Nhiều TCXH chậm đổi hoạt động, thụ động, ỷ lại vào Nhà nước, làm theo cách hành (hoặc nhà nước hóa), lúng túng trước vấn đề mối quan hệ Một số TCXH thiếu chuyên gia giỏi lĩnh vực liên quan để làm việc hiệu với quan, tổ chức đối tác tương ứng Việt Nam nước Do yêu cầu thiết nay, việc nghiên cứu ban hành Luật hội để có sở pháp lý cao quản lý nhà nước hội tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt động TCXH việc làm quan trọng Đồng thời, tổ chức hội phải đổi tổ chức phương thức hoạt động, khắc phục tình trạng “nhà nước hóa”, “hành hóa”, thực gắn bó với hội viên, thành viên, bảo vệ quyền lợi ích đáng, hợp pháp hội viên thực nhiệm vụ, đáp ứng nhu cầu thực tiễn 1.4 Giải pháp Một là, tăng cường tương tác quyền trung ương, địa phương với tổ chức xã hội Hai là, hoàn thiện sở pháp lý cho hoạt động tổ chức xã hội Ba là, xây dựng chế tham gia giám sát TCXH Bốn là, tiếp tục nâng cao trình độ chun lĩnh trị cho đội ngũ cán bộ, công chức làm việc tổ chức xã hội II THỰC TRẠNG VẤN ĐỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 2.1 Khái niệm - Quản lý hành nhà nước hoạt động chấp hành điều hành Nhà nước - Phân cấp quản lý hành nhà nước chuyển giao thẩm quyền từ cấp xuống cấp nhằm đạt cách có hiệu mục tiêu chung hoạt động quản lý hành nhà nước 2.2 Thực trạng vấn đề phân cấp quản lý hành nhà nước việt nam Trong năm qua, việc phân cấp, phân quyền Chính phủ với quyền địa phương Việt Nam đẩy mạnh đáp ứng yêu cầu CCHC, bảo đảm đạo, điều hành thống Chính phủ phát huy chủ động, sáng tạo quyền địa phương, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quản lý nhà nước Tuy nhiên, việc phân cấp, phân quyền cấp quyền CCHC thời gian qua cịn bất cập, hạn chế Thứ nhất, chủ trương phân cấp, phân quyền Trung ương với địa phương cấp quyền địa phương chưa thực đồng bộ, triệt để theo yêu cầu đặt ra(6) Việc phân cấp quản lý nhà nước Trung ương với quyền địa phương cấp quyền địa phương chưa thật hợp lý, thiếu quán, chưa đáp ứng xu phát triển, chưa xác định việc giao cho cấp thực hiệu Ví dụ: Một số nội dung phân cấp cho cấp sau thời gian ngắn thực cấp lại thu lĩnh vực đầu tư công, xây dựng việc đăng ký quyền sử dụng đất; Trong quản lý cán bộ, công chức, pháp luật quy định quyền tự chủ quyền địa phương cấp cịn hạn chế, thể thẩm quyền quản lý cán bộ, cơng chức hành chủ yếu tập trung cấp tỉnh; cấp huyện mờ nhạt, cịn cấp xã khơng có thẩm quyền Thứ hai, có thay đổi, nhiều trường hợp, phân cấp, phân quyền “từ xuống”, chưa phải “từ lên”, chưa tạo chủ động cần thiết cho cấp địa phương, đồng thời làm cho cấp trung ương q tải, khó kiểm sốt, dễ xảy tham nhũng, thất Ví dụ: lĩnh vực quản lý ngân sách, đầu tư phát triển, chế huy động nguồn tài cho đầu tư phát triển, quản lý quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, hạ tầng đô thị, tổ chức máy, biên chế, chủ yếu cấp định mà thiếu tham bên thụ hưởng nên nhiều trường hợp không đáp ứng nhu cầu địa phương Thứ ba, phân cấp, phân quyền không kèm theo điều kiện bảo đảm, không tăng cường tổ chức máy, nhân lực, tài điều kiện cần thiết khác để thực nhiệm vụ phân cấp(7) Vì vậy, quyền địa phương khó thực “quyền tự chủ tự chịu trách nhiệm” Thứ tư, phân cấp, phân quyền mang tính đồng loạt đại trà, khơng rõ ràng, cụ thể cấp có thẩm quyền gì; thể việc tỉnh, huyện, xã thực nhiệm vụ luật định gần giống nhau, khác cấp độ khu vực địa lý nguồn lực, lực khác Điều làm cho chức năng, nhiệm vụ cấp quyền địa phương có chồng chéo, trùng lắp Thứ năm, nhiều lĩnh vực liên quan trực tiếp đến quyền lợi người dân chưa phân cấp, phân cấp không rõ ràng, chậm, thiếu tập trung tổ chức thực hiện(10); ví dụ, việc tổ chức hoạt động đơn vị cung ứng dịch vụ công giáo dục phổ thông, dạy nghề, y tế Đặc biệt, giải công việc cho người dân thông qua thủ tục hành có nhiều việc cần phân cấp sớm cho quyền cấp sở cịn chậm trễ; người dân chưa tiếp cận cách thuận lợi, dễ dàng có cơng việc khai sinh, hộ khẩu, làm thẻ bảo hiểm y tế v.v Thứ sáu, nhiều lúc, nhiều nơi, phân quyền, phân cấp quản lý nhà nước thiếu giám sát, kiểm soát, trách nhiệm giải trình chưa rõ ràng Việc phân cấp, phân quyền Chính phủ với bộ, ngành quyền địa phương số lĩnh vực chưa có chế hiệu để kiểm sốt quyền lực; thiếu kiểm tra, tra, giám sát (quản lý số lượng người làm việc đơn vị nghiệp công lập, người hoạt động không chuyên trách cấp xã thôn, tổ dân phố ) Điều dẫn đến thể chế quản lý nhà nước bị phân tán, khả thực thi sách từ Trung ương tới địa phương hiệu Thứ bảy, nay, số lượng quan chun mơn thuộc UBND cấp tỉnh cịn lớn, cấu tổ chức bên nhiều đầu mối, cồng kềnh, tổ chức thành nhiều chi cục, phòng tương đương; cân đối số lượng người giữ chức danh lãnh đạo, quản lý công chức tham mưu; tồn số lượng lớn ban quản lý, ban đạo, hội đồng số địa phương; thẩm quyền quản lý biên chế thiếu thống nhất, thiếu tập trung; việc giao quản lý biên chế chưa khoa học, làm tăng biên chế, số lượng người làm việc đơn vị nghiệp công lập địa phương giai đoạn 2011-2015; việc thực quy định quản lý biên chế số bộ, ngành, địa phương chưa nghiêm(11) Thứ tám, quy định nguyên tắc phân cấp, phân quyền chưa có liên thơng Luật tổ chức Chính phủ năm 2015 Luật tổ chức quyền địa phương năm 2015 Luật tổ chức Chính phủ năm 2015 chưa quy định điều kiện, phạm vi việc ủy quyền từ Chính phủ đến Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng từ Bộ trưởng tới đơn vị trực thuộc, quyền địa phương, quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, UBND cấp huyện Các quy định Luật tổ chức Chính phủ năm 2015 Luật tổ chức quyền địa phương năm 2015 chưa tạo thành nguyên tắc để pháp luật chuyên ngành điều chỉnh cách thức quy định nhiệm vụ, quyền hạn Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, bộ, ngành quyền địa phương, dẫn đến tình trạng luật chuyên ngành tiếp tục giao nhiệm vụ cụ thể cho Chính phủ, bộ, ngành giao nhiệm vụ cho quyền địa phương cấp tỉnh UBND cấp tỉnh, quy định chung chung nhiệm vụ quyền địa phương cấp Điều gây khó khăn cho Chính phủ việc phân định nhiệm vụ, quyền hạn bộ, ngành cấp quyền địa phương; gây khó khăn việc thực nguyên tắc phân cấp, phân quyền, ủy quyền việc xếp, bố trí tổ chức máy, biên chế(12) 2.3 Một số giải pháp Một là, cần tiếp tục đẩy mạnh việc phân quyền, phân cấp đảm bảo tính hợp lý, khoa học Chính phủ với bộ, ngành; Chính phủ, bộ, ngành với quyền địa phương cấp quyền địa phương nhằm tinh gọn máy, tinh giản biên chế, nâng cao hiệu lực, hiệu hoạt động; phát huy tính chủ động, sáng tạo, đề cao tinh thần trách nhiệm cấp, ngành gắn với kiểm soát quyền lực Hai là, cần làm rõ nguyên tắc phân định thẩm quyền (phân cấp, phân quyền); quy định cụ thể nguyên tắc thẩm quyền ủy quyền quan hành nhà nước địa phương; vấn đề liên quan đến phân quyền, phân cấp ủy quyền, đặc biệt quan HĐND UBND cấp trình xây dựng, ban hành văn hướng dẫn thi hành Luật sửa đổi, bổ sung Luật tổ chức quyền địa phương năm 2015 Ba là, cần bảo đảm điều kiện ngân sách nguồn nhân lực địa phương phân cấp, phân quyền; bảo đảm không chồng chéo nhiệm vụ, thẩm quyền quan; đồng thời, tạo khung pháp lý để luật chuyên ngành phải quy định nội dung khơng ủy quyền quan hành nhà nước Chính quyền địa phương thực nhiệm vụ, quyền hạn phân quyền, phân cấp chịu trách nhiệm phạm vi phân quyền, phân cấp Bốn là, cần quy định rõ nhiệm vụ, quyền hạn, mối quan hệ Chính phủ với bộ, ngành; Chính phủ, bộ, ngành với quyền địa phương cấp tỉnh cấp quyền địa phương Bảo đảm lãnh đạo, đạo tập trung, thống Chính phủ, đồng thời thực phân cấp, phân quyền mạnh mẽ, hợp lý Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, bộ, quan ngang UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương Năm là, cần hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm, mối quan hệ công tác bộ, ngành, tổ chức trực thuộc bộ, ngành, địa phương cấu tổ chức cấp quyền địa phương; khắc phục triệt để trùng lắp, chồng chéo chức năng, nhiệm vụ theo hướng tổ chức đảm nhiệm nhiều việc, việc tổ chức chủ trì chịu trách nhiệm Hồn thiện quy định cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn quyền địa phương, HĐND UBND cấp sở định hướng Trung ương; tiếp tục đổi tổ chức, hoạt động quyền địa phương cấp, tinh gọn tổ chức máy nhằm đáp ứng yêu cầu thực tiễn việc nâng cao hiệu lực, hiệu quản lý nhà nước III THỰC TRẠNG THAM GIA QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC CỦA NGƯỜI DÂN Khái niệm: nhân dân tham gia hoạt động chấp hành điều hành quan hành nhà nước Ví dụ: Nhân dân góp ý vào văn quy phạm pháp luật cơng bố hỏi ý kiến qua báo chí Cơ sở pháp lý: Điều 28 Hiến pháp 2013 Hiện nay, tình trạng người dân tham gia vào quản lý hành nhà nước cịn gặp nhiều khó khăn, hạn chế Người dân có ý kiến đóng góp với quyền quan nhà nước trừ có vấn đề xúc thân Khi có văn xin ý kiến tham gia đóng góp đăng quan báo chí có số người có ý kiến Việc kiểm tra, giám sát hoạt động quản lý nhà nước quan công chức nhà nước; thực khiếu nại, tố cáo việc làm trái pháp luật quan công chức nhà nước người dân cịn hạn chế Ngun nhân khó khăn, hạn chế việc tham gia quản lý nhà nước nhân dân do: Trước hết, từ nhận thức xã hội, người quản lý Mặc dù tư tưởng xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa dân, dân dân phổ biến xã hội, việc nhận thức tư tưởng khoảng cách Những người quản lý thiếu tin tưởng người dân, coi việc quản lý nhà nước cơng việc riêng vốn có Nhà nước mà khơng phải nhiệm vụ nhân dân việc quản lý xã hội Ngược lại, người dân coi nhiệm vụ quan nhà nước, mà Vì lẽ đó, làm hạn chế tham gia rộng rãi nhân dân vào hoạt động quản lý nhà nước Thứ hai, quy định pháp lý chưa đủ mạnh rõ để quan nhà nước, quan đại biểu phải thực nhiệm vụ mà nhân dân ủy quyền để nhân dân kiểm soát ủy quyền mình, để nhân dân tham gia trực tiếp nhiều vào công việc Nhà nước Cơ chế đại biểu phải gắn với cử tri bầu mình, chế bắt buộc phải tiếp nhận phản ánh ý kiến, nguyện vọng cử tri, chế cơng khai, minh bạch cịn chưa quy định đủ rõ, đủ mạnh Thứ ba, ảnh hưởng văn hóa hành cũ cịn nặng Đã có thời gian dài Việt Nam, máy nhà nước xây dựng hoạt động theo chế tập trung, bao cấp Các quan nhà nước xây dựng theo mơ hình thống chung, đứng làm tất việc cho nhân dân theo huy tập trung từ bên mang lại nhiều kết cho người dân, nhân dân tin tưởng vào Nhà nước Nhưng từ thực tế đó, lâu dần hình thành nên tâm lý văn hóa hành mà theo đó, quan, cơng chức coi việc xây dựng luật pháp, sách đặc quyền riêng cơng việc Nhà nước ln khép kín, cịn nhân dân ỷ lại, coi cơng việc Nhà nước, có quan tâm chung tới hoạt động Nhà nước sách, khơng có ảnh hưởng trực tiếp tới lợi ích cá nhân Thứ tư, trình độ dân trí, trình độ pháp luật, người dân cịn hạn chế Hiện không kiến thức pháp luật người dân thấp mà chấp hành, ý thức, tinh thần pháp luật người dân không cao Chính vậy, tham gia vào cơng việc quản lý nhà nước, người dân lúng túng Thứ năm, việc tổ chức hình thức, phương thức tham gia người dân quan nhà nước thực chưa thật khoa học Nhiều văn quy phạm pháp luật tổ chức xin ý kiến người dân chưa thật hướng vào đối tượng bị điều chỉnh Việc tiếp thu giải vấn đề mà nhân dân nêu chậm ln bị tránh, né làm giảm lịng tin nhiệt tình người dân Thứ sáu, trình độ sử dụng cơng nghệ thơng tin để tham gia góp ý cho văn pháp luật nhân dân thấp Sự phổ cập báo chí điện tử giới hạn thành phố số đối tượng - thường cán bộ, công chức nhà nước Để đẩy mạnh tham gia người dân vào q trình xây dựng luật pháp, sách, quản lý Nhà nước thời gian tới, cần phải làm tốt công việc chủ yếu sau: - Tiếp tục hồn thiện hệ thống thể chế, có chế huy động người dân tham gia vào trình quản lý Nhà nước Cần sửa đổi chế bầu cử đại biểu Quốc hội Hội đồng nhân dân cho người bầu phải gắn bó với người dân, phản ánh ý chí nguyện vọng người dân, khơng cịn đại diện chung chung, hình thức Họ phải chịu giám sát nhân dân, gắn trách nhiệm, lợi ích với tín nhiệm nhân dân, khơng hồn thành vai trị đại diện quyền lợi nguyện vọng cử tri bầu cho họ phải bị bãi miễn Mở rộng hình thức định trực tiếp - trưng cầu dân ý, để tồn dân có quyền tham gia vào cơng việc trọng đại đất nước, địa phương - Tiếp tục đẩy mạnh cơng cải cách hành nhà nước Đổi cấu tổ chức, phương thức hoạt động quan nhà nước, mở rộng công khai, minh bạch, tạo hội để người dân nắm công việc Nhà nước để tham gia cách chủ động, thiết thực, có hiệu Nâng cao trách nhiệm quan nhà nước công chức việc tiếp thu ý kiến nguyện vọng nhân dân - Tiếp tục mở rộng phát triển dân chủ xã hội chủ nghĩa Mở rộng hình thành tham gia hội, tổ chức phi phủ việc giải nhu cầu nhân dân tích cực tham gia vào cơng tác quản lý nhà nước Có chế phương thức để phát huy tiếp nhận ý kiến phản biện nhân dân tổ chức quần chúng - Tiếp tục có biện pháp giáo dục nâng cao kiến thức, trình độ, ý thức trị, tinh thần pháp luật người dân, làm cho người dân tự giác có ý thức việc tham gia vào công việc xã hội hoạt động quản lý nhà nước - Nâng cao vai trò tổ chức quần chúng việc tuyên truyền, giáo dục tổ chức tham gia người dân việc xây dựng sách, pháp luật - Sử dụng tốt phương tiện thông tin đại chúng Mở rộng việc sử dụng báo điện tử việc tuyên truyền sách, pháp luật Nhà nước thu thập, phản ánh ý kiến đóng góp, tham gia nhân dân IV MỐI QUAN HỆ GIỮA CHÍNH PHỦ VỚI UBND CÁC CẤP Không thể thực quyền hành pháp mà không bao gồm quyền lãnh đạo hành chính, nên mối quan hệ Chính phủ với CQĐP ln tồn tại, kể có hay khơng việc quy định bổ sung thêm chức Chính phủ “thực quyền hành pháp” Mối quan hệ không quán quốc gia, không giống thời kỳ Sự khác biệt dựa tảng mức độ phân quyền (giữa trung ương địa phương) 2.1 Vị trí CQĐP Địa vị CQĐP phản ánh phần mối quan hệ Chính phủ - CQĐP Cách gọi tên CQĐP thể mối quan hệ Khá nhiều hiến pháp giới dùng khái niệm “tự quản địa phương” (Hiến pháp Nhật Bản); “tự trị địa phương” (Hiến pháp Liên bang Nga, Hiến pháp Hàn Quốc) chương CQĐP Ngay không gọi tự quản địa phương địa vị CQĐP khẳng định rõ Hiến pháp, trường hợp Cộng hịa Pháp: “Các địa phương tự quản hành thơng qua hội đồng dân cử có quyền lập quy để thực thi thẩm quyền điều kiện quy định pháp luật”[8] Vị trí cho phép nhìn thấy lát cắt trung ương địa phương, từ hình dung ranh giới quyền “lãnh đạo hành chính” trung ương Hầu hết quốc gia có hành phi tập trung phân biệt hành trung ương hành địa phương Ở Pháp, học giả cho rằng, Chính phủ lãnh đạo hoạt động hành chính, phạm vi hành trung ương mà thơi Hành địa phương hoạt động tự quản, khơng chịu lãnh đạo Chính phủ Hành địa phương chịu đạo điều hành thủ trưởng hành địa phương thủ trưởng Hội đồng dân biểu địa phương lập ra, khơng lệ thuộc vào hành trung ương[9] Sự lãnh đạo Chính phủ CQĐP thể thơng qua việc hoạch định sách chung, không thông qua điều hành cụ thể Ngược lại, hành tập trung, vị trí độc lập CQĐP rõ pháp luật Ví dụ Hiến pháp nước ta, thuật ngữ “cơ quan hành địa phương” cịn chưa sử dụng, mà thay vào “cơ quan hành địa phương” -thuật ngữ phản ánh tính thống hệ thống hành nhà nước từ trung ương xuống địa phương Dường CQĐP chưa có hệ thống hành riêng Kiểu tổ chức hành tập trung lệ thuộc vào trung ương phù hợp với số mơ hình địa phương đặc biệt; với nước tập trung hành chính, tiếp cận với thời kỳ bắt đầu phân quyền Trong Hiến pháp trước năm 2013 Việt Nam, tính chất hành tập trung cịn thể rõ rệt thông qua việc gọi tên quan địa phương Hội đồng nhân dân (HĐND), Ủy ban nhân dân (UBND) Việc gọi tên “HĐND UBND” dường kể đến quan cấp địa phương với chế định khác quan hiểu chúng với quan hệ thống trung ương - tạo chỉnh thể thống Ví dụ: HĐND cấp Quốc hội - tạo thành hệ thống 10 quan quyền lực nhà nước; UBND cấp Chính phủ - tạo thành hệ thống quan hành Cách gọi tên (HĐND UBND) dường khơng có phân biệt trung ương địa phương mà có phân khúc quyền lực nhà nước địa bàn lãnh thổ Hiến pháp năm 2013 đưa cách gọi tên mới: CQĐP - tên gọi khắc phục điểm này, mà phản ánh tư mới: Tên chương “Chính quyền địa phương” cho phép nhìn nhận rõ lát cắt trung ương - địa phương, cho phép nhìn nhận CQĐP thực thể riêng, tồn độc lập so với quyền trung ương, đặc biệt hành trung ương 2.2 Mối quan hệ Chính phủ quyền địa phương 2.2.1 Về nội dung Thẩm quyền Phạm vi thẩm quyền địa phương phản ánh trực tiếp mối quan hệ địa phương với hành trung ương - Chính phủ Đây nội dung cốt yếu phân quyền hành Thơng thường, phạm vi thẩm quyền địa phương quy định Hiến pháp nhất, luật Khoản Điều 130 Hiến pháp Liên bang Nga quy định: "Tự quản địa phương Liên bang Nga bảo đảm quyền tự cư dân vấn đề tầm địa phương, nắm giữ, sử dụng định đoạt sở hữu địa phương” Tương tự, Điều 94 Hiến pháp Nhật Bản quy định: “CQĐP có thẩm quyền quản lý tài sản mình, thực thi cơng việc, quản trị hành ban hành quy định phù hợp với quy định pháp luật” Thẩm quyền xác định theo hướng loại trừ: khoản Điều 117 Hiến pháp Cộng hịa Italia 1947 quy định rằng: “Các Khu vực có quyền lập pháp vấn đề không luật nhà nước nêu rõ”[10] Hiến pháp Cộng hòa Ba Lan quy định rộng mở: “CQĐP thực công vụ không quy định Hiến pháp đạo luật quan khác Nhà nước” (Điều 163) Sau có phân định thẩm quyền địa phương, quy tắc địa phương hoàn toàn tự chủ định nội dung, lựa chọn phương tiện để thực thi thẩm quyền Chính phủ khơng can thiệp, đạo chí khơng giám sát thẩm quyền tự quản địa phương Ở quốc gia có hành tập trung, phân định thẩm quyền Chính phủ với CQĐP khơng rõ rệt Thẩm quyền địa phương không diện cụ thể hiến pháp; công việc trung ương địa phương không phân định rõ nét luật; 11 có phân định đạo luật định có ràng buộc lẫn thơng qua quy định nghĩa vụ báo cáo địa phương với cấp trên; hay thông qua việc phê duyệt, cấp phép chủ trương trung ương công việc địa phương CQĐP ban hành văn pháp quy văn CQĐP chủ yếu nhằm cụ thể hóa quy định cấp trên- có Chính phủ Trong nhiều lĩnh vực thẩm quyền, tinh tế mối quan hệ Chính phủ với địa phương đặc biệt thể quyền lập quy địa phương Việc ban hành văn quy phạm địa phương cụ thể hóa quy định Chính phủ Trong hành phân quyền, địa phương ban hành quy phạm nhằm thực thi thẩm quyền riêng có Ranh giới thể rõ quy định Điều 72 Hiến pháp Cộng hòa Pháp, theo “địa phương có quyền lập quy để thực thi thẩm quyền mình” Và rõ ràng, lĩnh vực thẩm quyền riêng địa phương Chính phủ khơng thể quy phạm Việc cụ thể hóa quy phạm Chính phủ quan thuộc Chính phủ thực mà khơng thuộc thẩm quyền lập quy địa phương Tuy nhiên, phân định rạch rịi cơng việc thuộc phạm vi thẩm quyền riêng địa phương Vẫn cịn ranh giới mập mờ quyền lập quy Chính phủ quyền lập quy địa phương, ví dụ Pháp, lĩnh vực mà lập pháp quy định cần cụ thể hóa để thực thi (đào tạo nghề; giáo dục; quy hoạch đô thị; hoạt động kinh tế phát triển doanh nghiệp) Chính phủ địa phương có thẩm quyền can thiệp[11] Tài Mối quan hệ thẩm quyền tài ln tỷ lệ thuận: Địa phương độc lập thẩm quyền nguồn tài địa phương độc lập so với trung ương ngược lại, thẩm quyền địa phương chia sẻ với trung ương ngân sách địa phương khơng thể tự chủ Điều dẫn đến quy định Hiến pháp sửa đổi năm 2003 Cộng hòa Pháp: “Việc chuyển giao thẩm quyền Nhà nước địa phương phải việc giao nguồn lực tương ứng để thực thi thẩm quyền đó” (Điều 72 - 2) Cũng với tinh thần đó, Hiến pháp năm 2013 nước ta có quy định xác thực: “Trong trường hợp cần thiết, CQĐP giao thực số nhiệm vụ quan nhà nước cấp với điều kiện bảo đảm thực nhiệm vụ đó” (Khoản Điều 111) 12 Mối quan hệ Chính phủ với CQĐP phương diện tài cần xác định sở xác định lại thẩm quyền địa phương Trong xu phân quyền, nên bước tăng tự chủ tài khóa cho CQĐP, đặc biệt nguồn thu địa phương hưởng 100%, gắn với việc quản lý cung ứng dịch vụ công địa phương Cũng vậy, chi ngân sách, cần phân định nhiệm vụ chi địa phương cho phù hợp với chức năng, nhiệm vụ quyền theo phân cấp quản lý hành Trong tương lai, cần xây dựng chế để CQĐP có quyền tự chủ định phân bổ nguồn lực, sử dụng nguồn lực theo ưu tiên địa phương chủ động chọn lựa cách thức thực hiện; trung ương tác động, can thiệp cần thực mục tiêu có tính quốc gia 2.2.2 Về mặt tổ chức Quan hệ tổ chức Chính phủ - CQĐP thể qua việc thành lập quan địa phương, việc tồn quan tản quyền Chính phủ địa phương, quy chế cơng chức địa phương Ở quốc gia có hành tập trung, mối quan hệ mặt tổ chức Chính phủ với CQĐP khăng khít, lệ thuộc Đó gắn kết việc thiết lập (cơ quan hành địa phương Chính phủ lập ra/tham gia vào việc lập ra, thông qua việc bổ nhiệm chức danh lãnh đạo) Việc can dự vào thành lập tiền đề để đạo, điều hành hoạt động hành địa phương Và nước có hành tập trung, từ logic thẩm quyền hành thống nên cấu hành địa phương thống với tổ chức hành trung ương Chế độ cơng vụ, công chức chế thống tồn quốc Tuy nhiên, hành phân quyền có phân biệt rõ ràng quan địa phương quan hành tản quyền (của Chính phủ) đặt địa phương Ví dụ Pháp nay, trừ mơ hình xã trưởng - vừa kết hợp dân bầu quyền cách chức Hội đồng trưởng; lại tất quan hành địa phương có nguồn gốc từ địa phương không chịu can thiệp Chính phủ Mơ hình chung dân bầu Hội đồng dân cử, quan lập quan hành Bên cạnh máy hành túy địa phương, có số đại diện trung ương vài cấp địa phương lớn mà thơi - tỉnh trưởng (ở cấp tỉnh); vùng trưởng (ở cấp vùng) số quan tản quyền đặt chủ yếu cấp tỉnh Không phải có quan tản quyền địa phương, mà thường có vài Văn hóa, Giáo dục v.v Các nhân quan tản quyền này, Chính phủ trực tiếp bổ 13 nhiệm, quản lý đạo hoạt động Họ kênh liên lạc Chính phủ với địa phương, thơng qua việc xem xét số loại định CQĐP, khơng có quyền đình hay bãi bỏ chúng[12] Nhiều quốc gia có hành phân quyền chí cịn có phân biệt quy chế cơng vụ trung ương địa phương Các khái niệm công chức nhà nước, công chức địa phương xuất từ Cơng chức địa phương có quy chế riêng, tuyển dụng theo cách riêng biệt[13] 2.2.3 Về giám sát Chính phủ CQĐP Mối quan hệ Chính phủ CQĐP thể trực tiếp rõ rệt thông qua khâu cuối cùng: hoạt động giám sát Chính phủ địa phương Khơng có hành pháp hồn tồn tách rời lãnh thổ hành mình, mức độ can thiệp Chính phủ CQĐP khác nhau, tùy quốc gia Thông thường, hành tập trung, định quan hành địa phương kể quan dân cử, bị đình chỉ, bãi bỏ quan hành cấp hay Chính phủ Như vậy, quan hệ giám sát hành tồn cách trực tiếp tồn diện Trực tiếp Chính phủ có quyền đình chỉ, bãi bỏ văn CQĐP vi phạm pháp luật, không dừng lại mức kiến nghị hay đề xuất địa phương bãi bỏ Tồn diện việc giám sát không giới hạn lĩnh vực Quyền giám sát thực tồn bối cảnh CQĐP phân cấp tự chủ, lẽ can thiệp trực tiếp toàn diện ngược lại với quyền tự chủ địa phương Ở quốc gia có phân quyền trung ương - địa phương, giám sát hành quyền trung ương địa phương giảm thiểu đến gần tối đa Điển hình trình phân cấp Cộng hòa Pháp thể trình trao quyền cho địa phương cắt giảm giám hộ trung ương Luật ngày 02/03/1982 giới hạn phạm vi kiểm tra hoạt động CQĐP: khn khổ tính hợp pháp khơng thể kiểm tra tính hợp lý định CQĐP Tỉnh trưởng, Vùng trưởng - người đại diện cho Nhà nước trung ương - khơng có quyền việc ngăn chặn định địa phương Khi phát văn CQĐP vi phạm pháp luật, Tỉnh trưởng, Vùng trưởng yêu cầu Tịa Hành xét xử, Tịa Hành quan có quyền tuyên hủy định địa phương Thẩm quyền kiểm tra Tỉnh trưởng, Vùng trưởng bị thu hẹp đến mức, theo học giả Pháp dường như: “việc chuyển văn trái pháp luật (của CQĐP) cho Tòa án 14 xử lý nghĩa vụ Tỉnh trưởng, Vùng trưởng Mặc dù Quyết định Hội đồng bảo hiến (Quyết định số 93-335 DC ngày 21/01/1994) có đoạn viết: “căn vào Điều 72 Hiến pháp, việc kiểm tra tính hợp pháp định CQĐP thuộctrách nhiệm người đại diện Nhà nước trung ương ” pháp luật án lệ không xác định chế tài trường hợp người đại diện Nhà nước trung ương khơng thực trách nhiệm nên khẳng định rằng, khơng phải trách nhiệm mang tính pháp lý”[14] Ở hầu hết quốc gia có tài phán hiến pháp hành chính, nhiệm vụ quan trọng Tòa án phân xử tranh chấp thẩm quyền địa phương với quan nhà nước trung ương địa phương với Điều 165 Hiến pháp Ba Lan quy định: “Các tòa án hành có nhiệm vụ giải tranh chấp thẩm quyền đơn vị CQĐP quan hành nhà nước” Khi mà thẩm quyền trung ương - địa phương phân định rành mạch hiển nhiên hành trung ương khơng cịn quyền giám sát địa phương công việc phân quyền, lúc này, thiết chế tư pháp chiếm vị trí ưu thế, người khách quan, độc lập đánh giá sai xử hành trung ương địa phương sở pháp luật Mối quan hệ Chính phủ với CQĐP dựa sở tôn trọng quyền tự quản địa phương Kết luận Nếu quan hệ Chính phủ với CQĐP tồn trục hoạt động hành chính, việc Chính phủ có chức thực quyền hành pháp thúc đẩy mạnh mẽ đến diễn tiến mối quan hệ tương lai Khi mà địa vị Chính phủ đề cao, quyền hành pháp giao Chính phủ, người ta hình dung Chính phủ cầm lái khơng chèo thuyền mối quan hệ với địa phương khơng cịn “cầm tay việc” mà dựa tảng tôn trọng quyền tự quản định hướng V THỰC TRẠNG TUYỂN DỤNG CÔNG CHỨC, VIÊN CHỨC HIỆN NAY 5.1 Khái niệm (trong luật) 5.2 Thực trạng Các văn quy phạm pháp luật tạo dựng sở pháp lý vững cho hoạt động tuyển dụng viên chức ĐVSNCL Việc tổ chức thi tuyển, xét tuyển viên chức bước vào nề nếp tổ chức thường xuyên bộ, ngành, địa phương Những năm gần đây, hoạt động tuyển dụng viên chức diễn tương đối thuận lợi, số ĐVSNCL, số lượng viên chức ngành Giáo dục Y tế tuyển dụng 15 chiếm số lượng nhiều Đây đơn vị mang đầy đủ nét tiêu biểu hoạt động tuyển dụng, sử dụng, quản lý viên chức khối ĐVSNCL Từ năm 2019 đến nay, số bộ, ngành, địa phương tổ chức tuyển dụng viên chức theo quy định tương đối thành công như: Bộ Giao thông vận tải, Bộ Kế hoạch Đầu tư, thành phố Hà Nội, tỉnh Yên Bái, tỉnh Thanh Hóa… Nhìn chung, tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương áp dụng chế độ ưu tiên tuyển dụng theo quy định Luật văn hướng dẫn thi hành Ngồi ra, có địa phương đưa sách ưu tiên số đối tượng cụ thể người có trình độ sau đại học, tốt nghiệp đại học loại giỏi, xuất sắc, thạc sỹ, tiến sỹ… Tuy nhiên, bên cạnh kết đạt được, lĩnh vực tuyển dụng viên chức phát sinh số hạn chế, bất cập như: hoạt động tuyển dụng viên chức khơng có đồng đơn vị, ngành nghề địa phương Các ĐVSNCL khu vực có điều kiện kinh tế – xã hội phát triển thường tuyển dụng viên chức thuận lợi so với đơn vị khu vực có điều kiện khó khăn Các đơn vị đóng khu vực kinh tế – xã hội chậm phát triển, vùng sâu vùng xa thường xảy tình trạng thiếu viên chức, có đơn vị nhiều năm không tuyển đủ tiêu (thiếu giáo viên, thiếu nhân lực y tế) Những ngành, nghề quan tâm, tiền lương thấp thường khó khăn việc thu hút người dự tuyển Hầu hết ĐVSNCL gặp phải khó khăn việc thu hút nguồn nhân lực chất lượng cao, điển hình bệnh viện, trường đại học, viện nghiên cứu Đa phần có đơn vị nghiệp thành phố lớn có khả tuyển dụng đối tượng này, đơn vị đóng địa phương gần khơng có hội Tính cạnh tranh, khách quan, cơng q trình tuyển dụng chưa cao Bên cạnh đó, hoạt động tuyển dụng viên chức khơng đơn vị, địa phương cịn chưa nghiêm, để xảy tượng tiêu cực trình tuyển dụng, chạy việc, tuyển người không xứng đáng…, tạo tâm lý xúc cho xã hội (tuyển dụng viên chức hình thức) Trong trình tổ chức tuyển dụng, số bộ, ngành, địa phương chấp hành khơng nghiêm, chí có vi phạm nghiêm trọng như: can thiệp làm lộ đề thi; không xây dựng phê duyệt kế hoạch tuyển dụng trước tiến hành tuyển dụng; xây dựng đề thi, đáp án thi khơng có thang điểm chi tiết; thơng báo thi tuyển, nhận hồ sơ dự tuyển không quy định; thành lập hội đồng thi tuyển, xét tuyển không quy định; không tổ chức giám sát kỳ thi… 16 Mặc dù tuyển dụng viên chức hoạt động diễn thời gian ngắn lại ảnh hưởng lớn, lâu dài tới tồn phát triển ĐVSNCL Nếu việc thực tuyển dụng có hiệu tiền đề, sở để xây dựng đội ngũ viên chức có trình độ, lực tạo đà phát triển cho đơn vị Ngược lại, việc thực tuyển dụng không nghiêm túc làm giảm hiệu hoạt động chung cho ĐVSNCL 5.3 Đề xuất giải pháp Hiện nay, ĐVSNCL nắm giữ số lượng lớn viên chức có trình độ chun mơn cao, giàu kinh nghiệm, song chưa đáp ứng yêu cầu thực tiễn công việc kỳ vọng Nhân dân Trước nhu cầu thay đổi xã hội, địi hỏi nâng cao chất lượng dịch vụ cơng, theo đó, chất lượng nguồn nhân lực phải quan tâm hàng đầu Thực tiễn, giai đoạn chất lượng nguồn nhân lực lại điểm yếu khơng ĐVSNCL, dẫn đến việc tổ chức hoạt động cung cấp dịch vụ công chưa thật hiệu quả, chưa đáp ứng yêu cầu đặt thời kỳ đổi mới, phát triển kinh tế thị trường, hội nhập quốc tế Để xây dựng đội ngũ viên chức đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ tình hình vai trị cơng tác tuyển dụng quan liên quan công tác tuyển dụng quan trọng, địi hỏi phải có thay đổi mạnh mẽ công tác Cần điều chỉnh số quy định có liên quan đến tuyển dụng viên chức như: xây dựng hệ thống quy định pháp luật thống nhất, toàn diện Tuyển dụng, sử dụng quản lý viên chức nhóm hoạt động có liên kết chặt chẽ với nhau, vậy, pháp luật tuyển dụng tách rời quy định quản lý sử dụng viên chức hoạt động quản lý sử dụng viên chức không thực tốt, viên chức có tư tưởng tìm việc làm đơn vị khác, việc tuyển dụng khơng mang lại hiệu Chính thế, ngồi việc điều chỉnh quy định tuyển dụng, cần thiết phải điều chỉnh quy định quản lý, sử dụng viên chức Trong phương thức tuyển dụng đặc biệt với người có tài người có trình độ chun mơn cao, cần quy định rõ đối tượng áp dụng thủ tục tuyển dụng đặc biệt, ví dụ người có trình độ chuyên môn cao (chẳng hạn tiến sỹ), người đào tạo sở giáo dục danh tiếng giới, người giải thưởng uy tín chuyên môn tầm cỡ quốc tế, quốc gia… Nên chăng, đối tượng cần người đứng đầu ĐVSNCL đồng ý ký hợp đồng làm việc trở thành viên chức không cần thiết phải qua thủ tục tuyển dụng 17 Ngoài ra, cần xây dựng sách lương đặc biệt người có tài người có trình độ chun mơn cao để thu hút nguồn nhân lực này, giao cho người đứng đầu ĐVSNCL tự định mức lương khởi điểm sở quỹ lương đơn vị Thi tuyển viên chức thực theo vòng thi: vịng thực máy tính tạo khách quan, công khai, minh bạch hoạt động tuyển dụng Song, cần sửa đổi, bổ sung quy định tuyển dụng viên chức vòng (thi môn nghiệp vụ chuyên ngành) Đối với phần thi vấn, cần có quy định ghi âm, ghi hình cho phép phúc tra thi nhằm tạo cho việc tra, kiểm tra, đồng thời góp phần hạn chế tình trạng thiếu khách quan, cơng khai, minh bạch trình vấn Cần thực nghiêm nguyên tắc công bằng, minh bạch tuyển dụng viên chức Nguyên tắc cạnh tranh tuyển dụng phải đề cao, kể ĐVSNCL có điều kiện lựa chọn từ nhiều ứng viên dự tuyển Đây sở để lựa chọn người xứng đáng 18 ... “lãnh đạo hành chính? ?? trung ương Hầu hết quốc gia có hành phi tập trung phân biệt hành trung ương hành địa phương Ở Pháp, học giả cho rằng, Chính phủ lãnh đạo hoạt động hành chính, phạm vi hành trung... liên thơng Luật tổ chức Chính phủ năm 2015 Luật tổ chức quyền địa phương năm 2015 Luật tổ chức Chính phủ năm 2015 chưa quy định điều kiện, phạm vi việc ủy quyền từ Chính phủ đến Thủ tướng Chính phủ,... II THỰC TRẠNG VẤN ĐỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 2.1 Khái niệm - Quản lý hành nhà nước hoạt động chấp hành điều hành Nhà nước - Phân cấp quản lý hành nhà nước chuyển