LUẬN CỨ KHOA HỌC VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CÔNG TRÌNH ĐƯỜNG BỘ
Dự án đầu tư xây dựng công trình đường bộ
Hoạt động đầu tư xây dựng bao gồm nhiều bước quan trọng như lập quy hoạch, dự án đầu tư, khảo sát, thiết kế, lựa chọn nhà thầu, thi công và giám sát công trình Những hoạt động này không chỉ tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật cho xã hội mà còn góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế quốc dân.
Các dự án đầu tư xây dựng nhằm mục tiêu phát triển công trình, yêu cầu chủ đầu tư phải lập báo cáo và dự án đầu tư để đánh giá hiệu quả kinh tế - xã hội Dự án đầu tư được phân loại theo nhiều tiêu chí như cấp độ, quy mô, lĩnh vực, loại hình, thời gian, khu vực, chủ đầu tư, đối tượng đầu tư và nguồn vốn Nội dung của dự án đầu tư xây dựng cần phù hợp với yêu cầu cụ thể của từng loại dự án.
Công trình đường bộ là sản phẩm được hình thành từ sức lao động của con người, vật liệu xây dựng và thiết bị lắp đặt, liên kết với đất và bao gồm các phần dưới mặt đất, trên mặt đất, dưới nước và trên nước Các công trình này được xây dựng theo thiết kế và bao gồm đường bộ, cầu, cống, hầm cùng một số công trình khác.
Theo Điều 3, khoản 17 của Luật xây dựng, dự án đầu tư xây dựng công trình được định nghĩa là tập hợp các đề xuất liên quan đến việc đầu tư vốn để xây dựng mới, mở rộng hoặc cải tạo công trình Mục tiêu của những dự án này là phát triển, duy trì và nâng cao chất lượng công trình hoặc sản phẩm, dịch vụ trong một khoảng thời gian nhất định.
Dự án đầu tư xây dựng công trình đường bộ, theo Nghị định 12/2009/NĐ-CP của Chính phủ ban hành ngày 12/02/2009 về quản lý dự án, được phân loại thành 4 nhóm khác nhau.
- Dự án quan trọng quốc gia: không kể mức vốn (ví dụ như Dự án đường
- Dự án nhóm A có vốn đầu tư trên 1500 tỷ đồng;
- Dự án nhóm B có vốn đầu tư từ 75 đến 1500 tỷ đồng;
- Dự án nhóm C có vốn đầu tư dưới 75 tỷ đồng;
Dự án đầu tư xây dựng công trình đường bộ không chỉ mang những đặc điểm chung của các dự án đầu tư xây dựng mà còn sở hữu những đặc thù riêng của ngành giao thông.
Dự án đầu tư có những đặc điểm chung như trình tự đầu tư rõ ràng, mục đích và mục tiêu cụ thể, kết quả cuối cùng là công trình xây dựng Các nguồn lực được xác định ngay từ khi lập dự án, và các bên tham gia bao gồm chủ đầu tư, ban quản lý dự án và nhà thầu.
- Nhóm đặc điểm riêng thứ nhất, gắn với hoạt động xây dựng:
Công trình đường bộ được xây dựng tại các địa điểm cố định, vì vậy chất lượng, chi phí và hiệu quả kinh tế - xã hội của dự án chịu ảnh hưởng lớn từ điều kiện tự nhiên như địa hình, địa chất, thủy văn, khí hậu và giao thông Do đó, tính chất của vùng và địa phương nơi xây dựng công trình là yếu tố quyết định đến sự thành công của dự án.
Công trình đường bộ thường có quy mô lớn và kết cấu phức tạp, dẫn đến thời gian xây dựng kéo dài Vì vậy, các dự án này yêu cầu vốn đầu tư lớn và khối lượng vật tư, thiết bị, máy móc cao và tập trung.
Công trình đường bộ có tuổi thọ dài, lên đến hàng chục hoặc hàng trăm năm, vì vậy hiệu quả khai thác và sử dụng chúng phụ thuộc chủ yếu vào chất lượng của công trình.
+ Công trình đường bộ có tính chất đơn chiếc Do đó, dự án phải có thiết kế riêng, khối lượng, chất lượng và chi phí xây dựng khác nhau
Công trình đường bộ là hàng hóa công, kết hợp nhiều yếu tố kỹ thuật, kinh tế, xã hội, an ninh và quốc phòng Dự án này có tính xã hội hóa cao, đòi hỏi sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan quản lý nhà nước ở từng giai đoạn thực hiện nhằm đảm bảo đạt được các mục tiêu đề ra.
- Nhóm đặc điểm riêng thứ hai, gắn với quá trình sản xuất:
+ Địa điểm thi công luôn thay đổi, theo từng vị trí công trình Do đó, dự án phải được quản lý một cách phù hợp
Thời gian thi công phụ thuộc vào đặc điểm kỹ thuật và quy mô công trình, do đó cần nghiên cứu kỹ lưỡng và xác định các chỉ tiêu ngay từ giai đoạn lập dự án để đảm bảo tính chính xác.
- Nhóm đặc điểm riêng thứ ba, gắn với việc quản lý và sử dụng vốn:
Công trình đường bộ chủ yếu được đầu tư bằng vốn nhà nước, vì vậy các dự án cần tuân thủ nghiêm ngặt các quy định liên quan đến quản lý và sử dụng nguồn vốn này.
Công trình đường bộ đóng vai trò quan trọng trong phát triển kinh tế - xã hội, tuy nhiên khả năng hoàn trả trực tiếp và thu hồi vốn đầu tư thường thấp Do đó, hiệu quả của các dự án này cần được đánh giá dựa trên tác động kinh tế và xã hội mà chúng mang lại.
Công trình đường bộ sau khi hoàn thành sẽ được bàn giao cho đơn vị quản lý và khai thác, dẫn đến việc chủ đầu tư và chủ sử dụng không phải là một Tình huống này có thể gây ra tình trạng thất thoát và lãng phí vốn nhà nước.
Quản lý nhà nước các dự án đầu tư xây dựng công trình đường bộ
1.2.1 Khái niệm, đặc điểm và vai trò
Quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư xây dựng công trình đường bộ bao gồm các công cụ và biện pháp có tổ chức, liên tục và có định hướng Quá trình này tác động đến cả ba giai đoạn của đầu tư nhằm đạt được mục tiêu hiệu quả trong xây dựng và phát triển hạ tầng giao thông.
Quản lý các giai đoạn đầu tư cho công trình đường bộ là rất quan trọng, vì đây là kết quả của quá trình đầu tư xây dựng Do đó, quản lý nhà nước cần được thực hiện ở cả ba giai đoạn của dự án đầu tư để đảm bảo hiệu quả và chất lượng công trình.
Quản lý các chủ thể tham gia hoạt động xây dựng bao gồm các cơ quan nhà nước ở cấp vĩ mô, trong đó Bộ Giao thông Vận tải (GTVT) đóng vai trò chủ đạo Bộ GTVT chịu trách nhiệm quản lý trực tiếp các chủ đầu tư, đại diện cho chủ đầu tư, cũng như các đơn vị tư vấn và nhà thầu thi công trong quá trình thực hiện dự án xây dựng.
Chủ thể quản lý dự án phát triển là nhà nước, thực hiện thông qua việc hoạch định chiến lược, xây dựng khung pháp lý, ban hành và thực hiện các cơ chế, chính sách, cùng với việc sử dụng nguồn vốn nhà nước Đồng thời, quá trình thực hiện dự án cũng phải chịu sự kiểm tra và giám sát chặt chẽ.
Công tác lập, thẩm định và phê duyệt dự án cần dựa trên chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch và kế hoạch phát triển trong từng thời kỳ, cùng với các quy hoạch mạng lưới đường bộ đã được phê duyệt Do đó, ngoài việc xem xét lợi ích riêng của từng dự án, cần đặt chúng trong mối quan hệ tổng thể Đặc điểm này ảnh hưởng mạnh mẽ đến quy trình, nội dung và phương thức quản lý nhà nước trong ba giai đoạn của dự án.
Công tác quản lý các dự án có cơ chế và chính sách đặc thù, như cầu Cần Thơ, cầu Bãi Cháy, hầm đường bộ qua đèo Hải Vân, và các tuyến cao tốc TP HCM – Trung Lương, Cầu Giẽ - Ninh Bình, Hà Nội – Hải Phòng, đòi hỏi sự chú trọng trong từng khâu lập, thẩm định và phê duyệt dự án, thiết kế, dự toán, lựa chọn nhà thầu, nghiệm thu và thanh toán.
Công tác đánh giá hiệu quả đầu tư là rất quan trọng trong các dự án sử dụng vốn nhà nước nhằm phát triển kinh tế - xã hội Những dự án này thường không có khả năng hoàn trả trực tiếp, chủ yếu tập trung vào đầu tư kết cấu hạ tầng Do đó, khả năng thu hồi vốn của các dự án này thường thấp hoặc không có Hiệu quả của các dự án chủ yếu được đo lường qua các yếu tố kinh tế và xã hội.
Để đảm bảo dự án đạt được mục tiêu, việc tạo lập môi trường là rất quan trọng Điều này được thực hiện thông qua việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật, cơ chế, chính sách và quy định quản lý dự án trong ba giai đoạn: chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư và kết thúc đầu tư, bàn giao công trình đưa vào sử dụng.
- Xác định và đảm bảo nguồn lực cho dự án: Giai đoạn chuẩn bị đầu tư
Nhà nước cần xác định rõ các nguồn lực cho dự án, bao gồm tổng mức đầu tư, nguồn vốn, quy mô và phạm vi tuyến đường, cũng như nhu cầu sử dụng đất và phương án giải phóng mặt bằng Trong giai đoạn thực hiện, Nhà nước sẽ đảm bảo vốn đầu tư, mặt bằng và các nguồn lực cần thiết, đồng thời phối hợp chặt chẽ giữa các bên liên quan để tối ưu hóa hiệu quả sử dụng nguồn lực.
Để thúc đẩy và dẫn hướng dự án hiệu quả, cần tổ chức và chỉ đạo triển khai dự án theo đúng trình tự quy định về quản lý đầu tư Điều này không chỉ giúp đạt được mục tiêu dự án mà còn hướng dẫn các hoạt động như quản lý hợp đồng và quản lý chi phí theo cơ chế thị trường, dựa trên sự thỏa thuận giữa các bên tham gia dự án và các quy định của Nhà nước.
Nhà nước thiết lập cơ chế kiểm tra và giám sát dự án nhằm đảm bảo việc sử dụng nguồn lực dự án một cách hợp lý và tiết kiệm Qua đó, cơ chế này giúp thực hiện đúng các quy định của Nhà nước, phát hiện những bất cập, hạn chế trong quá trình thực hiện dự án, đồng thời kiến nghị sửa đổi, bổ sung các chính sách quản lý đầu tư Mục tiêu cuối cùng là bảo đảm nguồn lực tài chính công được sử dụng một cách hiệu quả và tiết kiệm.
1.2.2 Nội dung quản lý nhà nước
Hoạch định phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ được thể hiện qua việc tích hợp các dự án đầu tư vào chiến lược, quy hoạch, kế hoạch 5 năm và kế hoạch hàng năm của ngành GTVT, cùng với các chương trình và dự án phát triển kinh tế - xã hội khác.
1.2.2.2 Hình thành và hoàn thiện khung khổ pháp luật quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình đường bộ
Khung khổ pháp luật gồm hệ thống các văn bản pháp lý như Luật, Pháp lệnh, Nghị quyết, Nghị định, Thông tư, Quyết định
- Văn bản về ĐTXD: Luật xây dựng, Luật đấu thầu và các văn bản hướng dẫn thi hành;
- Văn bản về ngân sách, chế độ tài chính, kế toán: Luật NSNN, Luật kế toán và các văn bản hướng dẫn thi hành;
- Về kiểm tra, giám sát: Luật thanh tra, Luật Kiểm toán nhà nước và các văn bản hướng dẫn thi hành;
- và các văn bản quy phạm pháp luật khác liên quan đến quản lý dự án
Hình 1.2: Hệ thống văn bản pháp luật điều chỉnh dự án đầu tƣ xây dựng công trình đường bộ
Văn bản pháp luật về đấu thầu
Văn bản pháp luật về đầu tư xây dựng
DỰ ÁN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG
Văn bản pháp luật về chế độ tài chính Văn bản pháp luật khác có liên quan Văn bản pháp luật về kiểm soát
Khung khổ pháp luật điều chỉnh các chủ thể tham gia vào quá trình quản lý và thực hiện dự án bao gồm nhiều giai đoạn quan trọng Những giai đoạn này bao gồm lập, thẩm định và phê duyệt dự án; lập, thẩm định và phê duyệt thiết kế, dự toán; lựa chọn nhà thầu; thương thảo và ký kết hợp đồng thi công xây lắp; thực hiện hợp đồng thi công; nghiệm thu và thanh toán; bàn giao và đưa vào sử dụng; cũng như quyết toán dự án.
Công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật là ưu tiên hàng đầu, tạo ra khung khổ pháp lý đồng bộ Điều này đóng vai trò quan trọng trong việc nâng cao hiệu lực và hiệu quả của công tác quản lý nhà nước.
Nhà nước cần xây dựng một hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về đầu tư dự án đồng bộ, tránh sự chồng chéo và mâu thuẫn Điều này giúp các chủ thể tham gia hoạt động xây dựng chủ động thực hiện quyền, trách nhiệm và nghĩa vụ của mình trong quản lý và thực hiện dự án.
1.2.2.3 Ban hành và tổ chức thực hiện cơ chế, chính sách quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình đường bộ
Kinh nghiệm của một số nước về quản lý nhà nước các dự án đầu tư xây dựng công trình đường bộ
tư xây dựng công trình đường bộ
1.3.1 Kinh nghiệm của một số nước
Đầu tư công là một trong những chi tiêu quan trọng nhất của Chính phủ, nhằm tạo ra lợi ích lâu dài cho xã hội Nó thường chiếm tỷ trọng lớn trong tổng đầu tư và chi tiêu của quốc gia Tuy nhiên, vai trò và lĩnh vực đầu tư công, cùng với chính sách quản lý, có sự khác biệt rõ rệt giữa các quốc gia do mức độ phát triển và thể chế khác nhau.
1.3.1.1 Về kế hoạch đầu tư và quy hoạch phát triển
Tại Trung Quốc, mọi dự án đầu tư công phải tuân theo quy hoạch đã được phê duyệt theo Luật Quy hoạch Ủy ban Phát triển và Cải cách nhà nước là cơ quan chủ quản thực hiện thẩm định và tổng hợp các quy hoạch phát triển để trình Quốc Vụ viện phê duyệt Các bộ, ngành và địa phương căn cứ vào quy hoạch đã được phê duyệt để đề xuất và xây dựng kế hoạch đầu tư Mọi dự án đầu tư công đều cần lập Báo cáo đề xuất dự án, bao gồm cả những dự án đã có trong quy hoạch Bất kỳ sự điều chỉnh nào về mục tiêu, quy mô hay tổng mức đầu tư cũng phải được sự chấp thuận của cơ quan phê duyệt quy hoạch.
Tại Hàn Quốc, hệ thống ngân sách được quản lý tập trung với Bộ Chiến lược và Tài chính đóng vai trò chủ đạo trong việc lập kế hoạch tư công Các quyết định ngân sách thường được đưa ra sau khi có thỏa thuận giữa cơ quan có thẩm quyền và các Bộ cần sử dụng vốn Chính phủ ban hành Khung chỉ tiêu trung hạn cùng với chính sách ngân sách từ trên xuống, và việc phân bổ ngân sách hàng năm bắt đầu bằng thảo luận về kế hoạch đầu tư cho 5 năm.
1.3.1.2 Về tổ chức quản lý đầu tư và thẩm định dự án
Quản lý đầu tư công tại Trung Quốc được phân quyền theo bốn cấp ngân sách: Trung ương, tỉnh, thành phố và huyện, trấn Mỗi cấp ngân sách có quyền quyết định đầu tư cho các dự án sử dụng vốn của cấp mình Đối với các dự án nhận vốn hỗ trợ từ ngân sách cấp trên, cần phải có ý kiến thẩm định từ các cơ quan liên quan trước khi phê duyệt Quy trình thẩm định diễn ra ở tất cả các bước, bao gồm chủ trương đầu tư, báo cáo khả thi, thiết kế kỹ thuật, tổng khái toán, thiết kế thi công và tổng dự toán, đều thông qua Hội đồng thẩm định của từng cấp, đồng thời lấy ý kiến từ các cơ quan quản lý nhà nước có liên quan.
Tại Nhật Bản, việc quản lý và điều hành đầu tư công không chỉ thuộc về Chính phủ và các tập đoàn công cộng, mà còn bao gồm sự tham gia của các tổ chức hợp tác giữa nhà nước và tư nhân, cũng như các cơ quan chính quyền quận và thành phố.
- Tại Hàn Quốc, Trung tâm quản lý đầu tư hạ tầng công - tư thuộc Viện
Cơ quan Phát triển Hàn Quốc thực hiện lập Báo cáo Nghiên cứu tiền khả thi cho các dự án đầu tư công lớn, trong khi Bộ Chiến lược và Tài chính có nhiệm vụ thẩm định, phê duyệt và quyết định việc loại bỏ hoặc chuyển các dự án này sang giai đoạn nghiên cứu khả thi Sau quá trình thẩm định, Báo cáo nghiên cứu khả thi sẽ được trình Quốc hội Hàn Quốc để xem xét và quyết định.
- Ở Vương quốc Anh, các dự án đường bộ trị giá trên 500 triệu Bảng Anh
Bộ Tài chính cần phê duyệt công khai khoản đầu tư 16.500 tỷ đồng, trong khi mức độ tham gia của bộ này vào việc rà soát các dự án giao thông khác phụ thuộc vào quy mô và độ phức tạp của dự án Tại Ailen và Vương quốc Anh, các dự án hạ tầng lớn thường phải trải qua điều trần công khai trước khi hoàn tất giai đoạn thẩm định Ở Chi-lê, việc thẩm định dự án được thực hiện bởi Bộ lập kế hoạch dự án thay vì Bộ Tài chính.
Bộ cấp tiền cho dự án
1.3.1.3 Về điều chỉnh dự án
Một số quốc gia như Chile, Ireland, Hàn Quốc và Vương quốc Anh đã xây dựng hệ thống quản lý đầu tư công hiệu quả bằng cách áp dụng các cơ chế cụ thể để rà soát dự án khi có sự thay đổi lớn về chi phí, tiến độ hoặc lợi nhuận ước tính Chẳng hạn, tại Hàn Quốc, nếu chi phí thực tế của dự án tăng trên 20%, dự án sẽ tự động được thẩm định lại; trong khi ở Chile, nếu giá thầu thấp nhất vượt quá giá dự toán từ 10% trở lên, dự án cũng sẽ phải trải qua quá trình thẩm định lại.
1.3.1.4 Về giám sát, kiểm tra, đánh giá đầu tư
Tại Vương quốc Anh, Hàn Quốc, Chi-lê và Ai-len, việc đánh giá hoàn thành dự án được thực hiện thông qua chính sách hậu kiểm, trong đó quan chức đóng vai trò quan trọng trong việc kiểm tra tài sản so với kế hoạch dự án, đặc biệt ở Chi-lê và Hàn Quốc Ở Ai-len và Vương quốc Anh, đánh giá này tập trung vào tác động của dự án đầu tư dựa trên kết quả đầu ra Tất cả các dự án đầu tư tại bốn quốc gia này đều phải trải qua quy trình kiểm toán Đặc biệt, Ai-len và Vương quốc Anh áp dụng cơ chế rà soát để phát hiện các yếu tố hệ thống ảnh hưởng đến chi phí và chất lượng dự án.
Tại Trung Quốc, giám sát các dự án đầu tư công được thực hiện qua nhiều cấp và vòng khác nhau nhằm đảm bảo tính hiệu quả và tuân thủ quy định Cơ quan Chính phủ yêu cầu các đơn vị có dự án bố trí người giám sát thường xuyên Ủy ban phát triển và cải cách tại từng cấp có trách nhiệm tổ chức giám sát các dự án trong phạm vi quản lý của mình, có bộ phận giám sát đầu tư riêng Nếu cần thiết, có thể thành lập tổ đặc nhiệm để giám sát trực tiếp tại hiện trường Ủy ban cũng chủ trì các tổ giám sát liên ngành với sự tham gia của các cơ quan tài chính, chống tham nhũng và quản lý chuyên ngành.
Trong quá trình phát triển, các quốc gia không ngừng cải thiện hệ thống pháp luật và chính sách liên quan đến việc sử dụng vốn nhà nước nhằm quản lý hiệu quả nguồn vốn này Kinh nghiệm từ các nước phát triển cho thấy rằng, Việt Nam cần có một văn bản pháp lý mạnh mẽ để quản lý toàn diện và hiệu quả quá trình đầu tư công Việc sử dụng vốn nhà nước, đặc biệt là ngân sách chi cho đầu tư phát triển, đóng vai trò quan trọng trong tổng cân đối ngân sách nhà nước hiện nay.
1.3.2 Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam
Mỗi quốc gia có những đặc điểm riêng về thể chế chính trị và định hướng phát triển kinh tế, vì vậy quản lý nhà nước đối với đầu tư công, đặc biệt là trong lĩnh vực đường bộ, không thể áp dụng một cách máy móc tại Việt Nam Tuy nhiên, từ việc nghiên cứu quản lý nhà nước đối với đầu tư công, bao gồm cả các dự án công trình đường bộ ở một số quốc gia khác, có thể rút ra những bài học kinh nghiệm quý báu cho Việt Nam.
Để phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ hiệu quả, cần thực hiện tốt công tác hoạch định thông qua việc tích hợp ý tưởng dự án vào chiến lược, quy hoạch và kế hoạch 5 năm cũng như hàng năm của ngành giao thông vận tải Điều này không chỉ giúp xác định nhu cầu vốn nhà nước cho các dự án mà còn giảm thiểu tình trạng đầu tư manh mún, dàn trải, dẫn đến nợ đọng xây dựng cơ bản Việc hình thành các dự án ngay từ giai đoạn lập quy hoạch sẽ giúp hạn chế thất thoát và lãng phí do xác định sai vị trí, hướng tuyến hoặc thiết kế không phù hợp với quy hoạch tổng thể đã được phê duyệt.
Nhà nước thực hiện chức năng quản lý chi phí đầu tư xây dựng công trình thông qua việc ban hành, hướng dẫn và kiểm tra các quy định liên quan Quản lý chi phí dự án cần đảm bảo mục tiêu và hiệu quả, phù hợp với yêu cầu của thị trường Điều này bao gồm việc tuân thủ các giai đoạn đầu tư, thiết kế, nguồn vốn và quy định của nhà nước Trong quá trình đầu tư, Tổng mức đầu tư và dự toán xây dựng phải được tính toán chính xác, hợp lý với thời gian xây dựng để tránh tình trạng vượt chi phí.
Nghiên cứu hoàn thiện thể chế và chính sách cho công tác tư vấn đầu tư là cần thiết để tăng tỷ lệ hợp lý trong tổng mức đầu tư dự án, từ đó nâng cao hiệu quả, giảm chi phí tiêu cực và cải thiện chất lượng cũng như tiến độ công trình Đồng thời, cần khuyến khích các doanh nghiệp tư vấn đầu tư đầu tư vào nghiên cứu, ứng dụng công nghệ mới để nâng cao chất lượng sản phẩm, giúp họ có cơ hội bứt phá và hội nhập khu vực cũng như quốc tế.
Bốn là, hoàn thiện hành lang pháp lý mô hình hợp tác nhà nước và tư nhân
THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CÔNG TRÌNH ĐƯỜNG BỘ
Tổng quan công tác đầu tư xây dựng công trình đường bộ giai đoạn 2009-2013
Nền kinh tế Việt Nam duy trì tốc độ tăng trưởng cao, tạo điều kiện thuận lợi cho sự phát triển hạ tầng giao thông đường bộ Nhà nước đã ban hành nhiều cơ chế chính sách nhằm tăng cường quản lý, tổ chức lại bộ máy và giải phóng năng lực sản xuất Chính phủ tiếp tục ưu tiên đầu tư vào hạ tầng giao thông đường bộ để nâng cao năng lực và chất lượng dịch vụ vận tải.
Chính phủ đã quyết định bổ sung vốn đầu tư cho các dự án công trình đường bộ thông qua nguồn vay tín dụng ưu đãi và trái phiếu Chính phủ Đồng thời, Chính phủ chỉ đạo giải quyết kịp thời những khó khăn lớn như trả nợ khối lượng hoàn thành và ứng trước vốn kế hoạch, nhằm tháo gỡ khó khăn tài chính cho các doanh nghiệp Các địa phương cũng được giao trách nhiệm trong việc bảo vệ hành lang đường bộ, đảm bảo an toàn giao thông và giải phóng mặt bằng Quốc hội và Chính phủ đã ban hành các nghị quyết nhằm chống đầu tư dàn trải, thất thoát và nợ đọng trong xây dựng cơ bản, tạo điều kiện cho Bộ GTVT nâng cao công tác quản lý đầu tư dự án.
Ngành GTVT đang đối mặt với nhiều thách thức, mặc dù nhà nước đã tăng cường vốn đầu tư Tuy nhiên, nhiều dự án công trình đường bộ vẫn thiếu vốn nghiêm trọng, dẫn đến tình trạng nhiều dự án dở dang phải tạm đình hoãn theo Nghị quyết 11/NQ.
CP ngày 24/2/2011); các dự án quan trọng, cấp bách không có vốn để triển khai
* Theo báo cáo của Bộ GTVT về chiều dài đường bộ, tiêu chuẩn đường và vốn đầu tư thực hiện như sau [1, tr86]:
Tổng chiều dài hệ thống đường bộ tại Việt Nam hiện đạt 258.200 km, trong đó quốc lộ và cao tốc chiếm 18.744 km (7,26%), đường tỉnh 23.520 km (9,11%), đường huyện 49.823 km (19,30%), đường xã 151.187 km (58,55%), đường đô thị 8.492 km (3,29%) và đường chuyên dùng 6.434 km (2,49%).
Hiện tại, cả nước có 104 tuyến quốc lộ và 5 đoạn cao tốc, cùng với các tuyến đường do Trung ương quản lý, tổng chiều dài lên tới 18.744 km Trong đó, mặt đường bê tông nhựa chiếm 62,97%, bê tông xi măng 2,67%, nhựa 31,7% và cấp phối, đá dăm chiếm 2,66%.
Theo tiêu chuẩn kỹ thuật, đường có chất lượng cao như cao tốc, cấp I và cấp II chỉ chiếm 7,51% tổng số, trong khi đó, tỷ lệ đường đạt tiêu chuẩn kỹ thuật cấp III và IV chiếm đến 77,73% Phần còn lại, đường có tiêu chuẩn kỹ thuật thấp (cấp V, cấp VI) chiếm 14,77%.
Hình 2.1: Tỷ lệ chất lượng đường quốc lộ
Nguồn: Bộ Giao thông vận tải
- Số liệu thống kê về vốn đầu tư thực hiện trong 3 năm 2009-2011:
Tổng số vốn đầu tư cho ngành Giao thông vận tải (GTVT) đạt 181.324 tỷ đồng, tương ứng với bình quân 60.441 tỷ đồng mỗi năm Trong đó, vốn Trung ương chiếm 61% và vốn địa phương chiếm 39% Đối với các dự án sử dụng vốn Trung ương, ngân sách nhà nước đóng góp 35,6%, trái phiếu chính phủ 40% và nguồn vốn ngoài ngân sách 24,3% Tỷ lệ đầu tư cho ngành GTVT so với GDP trong giai đoạn 2009-2023 thể hiện sự quan tâm và ưu tiên phát triển cơ sở hạ tầng giao thông.
2011 đạt bình quân cả nước là 3,1% (cao hơn giai đoạn 2006 - 2008 đạt bình quân cả nước là 2,8%)
Bảng 2.1 Tổng hợp vốn thực hiện đầu tƣ phát triển ngành GTVT giai đoạn 2009-2011 Đơn vị: tỷ đồng
Tổng Vốn (TW+ĐP) GDP Tỉ lệ đầu tƣ so với GDP (%)
(Nguồn: Vụ KHĐT Bộ GTVT và tổng hợp của tư vấn)
Vốn đầu tư cho kết cấu hạ tầng giao thông của các dự án do Trung ương quản lý đạt 110.576 tỷ đồng, tương đương với mức bình quân 36.859 tỷ đồng mỗi năm Trong đó, đầu tư cho đường bộ chiếm tỷ lệ lớn, lên tới 91,9% tổng vốn đầu tư của toàn ngành giao thông vận tải.
Bảng 2.2 Tổng hợp vốn đầu tƣ xây dựng các công trình giao thông
Bộ GTVT quản lý giai đoạn 2009-2011 Đơn vị: tỷ đồng
Năm Cộng ngành Đường bộ Đường sắt Đường thủy nội địa Đường biển Hàng không
(Nguồn: Vụ KHĐT Bộ GTVT và tổng hợp của tư vấn)
2.1.2 Một số thành tựu và hạn chế
Trong 10 năm qua, hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông nước ta phát triển theo chiều hướng khá tích cực: mở rộng về quy mô, nâng cao về chất lượng Các tuyến giao thông đường bộ chính yếu đã được đầu tư nâng cấp kết hợp tăng cường công tác quản lý bảo trì nâng cao đáng kể năng lực thông qua Mật độ đường bộ tăng 0,66 km/km2 năm 2001 lên tới 0,77 km/km2 Nhiều công trình quan trọng cấp thiết phục vụ sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước như: Đường bộ cao tốc tại các vùng kinh tế trọng điểm, trục Bắc Nam, đường vành đai đô thị, đã và đang được triển khai xây dựng
Hệ thống giao thông đường bộ đã được nâng cấp một cách đáng kể, với gần 14.000 km quốc lộ đã hoàn thành cải tạo, trong khi vẫn còn khoảng 6.000 km cần được nâng cấp Bước đầu trong quá trình này đã được thực hiện hiệu quả.
Việt Nam hiện đang triển khai xây dựng 150 km đường bộ cao tốc, bao gồm các tuyến Hà Nội - Hải Phòng, Hà Nội - Thái Nguyên, Hà Nội - Lào Cai, và Sài Gòn - Long Thành - Dầu Giây Ngoài ra, các tuyến cao tốc sắp khởi công như Bến Lức - Long Thành, Đà Nẵng - Quảng Ngãi, và Dầu Giây - Phan Thiết cũng đang được chuẩn bị Chính phủ đang tích cực kêu gọi vốn đầu tư cho các dự án đường cao tốc khác như Ninh Bình - Thanh Hóa và Biên Hòa.
- Vũng Tàu, Trung Lương - Mỹ Thuận - Cần Thơ…
Trong giai đoạn 2009-2013, nhiều công trình giao thông quan trọng đã được hoàn thành, bao gồm nâng cấp các quốc lộ như QL22, QL70, QL6, QL2, QL4A, QL4B, QL4C, cùng với các cầu Rạch Miễu, Đồng Nai Ngoài ra, cao tốc HCM - Trung Lương, đại lộ Thăng Long, cầu Cần Thơ, cầu Thanh Trì, cầu Pá Uôn, cầu Hàm Luông, cầu Phùng cũng đã được đưa vào khai thác Các dự án khác như cao tốc Giẽ - Ninh Bình, đường Nam Sông Hậu, cầu Ngọc Tháp, hợp long cầu Đầm Cùng và thông xe các cầu trên QL1 đoạn Cần Thơ - Nam Căn cũng đã hoàn tất, góp phần nâng cao hạ tầng giao thông quốc gia.
Hiện nay, kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam vẫn còn nhiều yếu kém và lạc hậu, với vốn đầu tư chủ yếu tập trung vào các công trình quan trọng và cấp bách Tỷ lệ đường cao tốc và đường đạt tiêu chuẩn kỹ thuật cao còn thấp so với khu vực và quốc tế Đặc biệt, hệ thống đường địa phương, nhất là ở vùng sâu, vùng xa, biên giới và hải đảo, vẫn trong tình trạng xấu.
Hiện tại, hệ thống quốc lộ vẫn còn 6.000 km chưa được nâng cấp, với 566 cầu yếu Để cải thiện tình hình, khoảng 146 cầu đang được đầu tư xây dựng thay thế Tuy nhiên, vẫn còn 111 cầu rất yếu cần được đầu tư ngay, 45 cầu cần sửa chữa, nâng cấp trong giai đoạn 2012-2015 và 262 cầu cần được cải tạo trong giai đoạn 2016-2020.
Đường trục quốc gia và các hành lang kinh tế trọng điểm hiện nay còn nhỏ bé và chưa đủ mạnh để đáp ứng nhu cầu phát triển, điều này cho thấy sự cần thiết phải nâng cao năng lực phục vụ của chúng.
Phân tích, đánh giá những kết quả và tồn tại, hạn chế của quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư xây dựng công trình đường bộ
2.3.1 Những kết quả đạt được Đến nay, mạng lưới giao thông đường bộ nước ta được phân bố tương đối hợp lý khắp cả nước và đã có bước cải thiện rõ rệt trong những năm qua Nhiều phát triển KT-XH của đất nước, góp phần bảo đảm quốc phòng an ninh Có được kết quả trên, một phần lớn, là do công tác QLNN các dự án ĐTXD công trình đường bộ những năm qua đã đạt được những kết quả đáng ghi nhận
Một là, QLNN các dự án ĐTXD công trình đường bộ đã đáp ứng được một số yêu cầu của QLNN trên lĩnh vực này, cụ thể:
Bộ GTVT đã xây dựng chiến lược đầu tư cho cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ dựa trên chiến lược phát triển kinh tế xã hội đến năm 2020, được cụ thể hóa qua các chương trình và dự án Công tác quản lý và kiểm tra thực hiện quy hoạch được chú trọng, đảm bảo các dự án phù hợp với quy hoạch đã được phê duyệt Các chiến lược và quy hoạch cũng được điều chỉnh để đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội Chất lượng lập quy hoạch được nâng cao, bám sát thực tế và tính khả thi, góp phần nâng cao hiệu quả đầu tư.
Bộ GTVT đã chỉ đạo quyết liệt để đảm bảo tiến độ thi công các dự án giao thông, tạo điều kiện thuận lợi nhằm tháo gỡ vướng mắc Các đơn vị liên quan, bao gồm Ban QLDA, đã nỗ lực tối đa để đẩy nhanh tiến độ, thi công liên tục kể cả ngày nghỉ Nhiều dự án quan trọng như đường cao tốc Nội Bài - Lào Cai, Hà Nội - Hải Phòng, và TP Hồ Chí Minh - Long Thành - Dầu Giây đang được đôn đốc để hoàn thành đúng kế hoạch Đặc biệt, một số dự án như đường vành đai 3 (giai đoạn 2) TP Hà Nội và cầu Nhật Tân đã đạt và vượt tiến độ đề ra.
Bộ GTVT đã ban hành nhiều văn bản chỉ đạo nhằm nâng cao công tác quản lý chất lượng, bao gồm quy chế giám sát, đánh giá đầu tư và các tiêu chuẩn kỹ thuật Những biện pháp này giúp cải thiện rõ rệt chất lượng công trình, đảm bảo các dự án đáp ứng yêu cầu chất lượng Đồng thời, những tồn tại về chất lượng từ các năm trước đã được khắc phục, góp phần duy trì khai thác ổn định.
Quản lý chi phí đầu tư xây dựng công trình đã có những thay đổi quan trọng từ Nghị định 16/2005/NĐ-CP ngày 07/2/2005, khi Bộ Xây dựng ban hành Quyết định số 24/2005/QĐ-BXD về định mức dự toán xây dựng Sau đó, Nghị định số 99/2007/NĐ-CP ngày 13/6/2007 đã đưa ra các quy định mới về quản lý chi phí đầu tư, cùng với Thông tư số 05/2007/TT-BXD hướng dẫn lập và quản lý chi phí xây dựng Các quy định này nhấn mạnh rằng Nhà nước chỉ ban hành phương pháp và định mức để tham khảo, không áp dụng đơn giá bình quân cho các tỉnh, thành phố, đồng thời quy định rõ ràng về chỉ số giá xây dựng Những cải cách này đánh dấu bước ngoặt quan trọng trong cơ chế quản lý chi phí xây dựng, giúp Việt Nam từng bước hòa nhập với tiêu chuẩn khu vực và quốc tế.
Công tác quản lý đầu tư đã được tăng cường, với hầu hết các dự án đều thực hiện đánh giá hiệu quả kinh tế - xã hội và đánh giá tác động môi trường theo quy định Chủ đầu tư và Ban quản lý dự án đã ban hành các văn bản nhằm đảm bảo an toàn lao động, phát triển bền vững môi trường và phòng chống cháy nổ theo tiêu chuẩn xây dựng Sau khi hoàn thành, các dự án được đưa vào khai thác và đều đảm bảo tác động đến môi trường trong giới hạn cho phép.
Minh bạch trong đầu tư dự án là yếu tố quan trọng nhằm ngăn chặn tham nhũng và thất thoát Kể từ khi Luật phòng chống tham nhũng được ban hành, các cơ quan quản lý nhà nước đã nỗ lực tăng cường quản lý, kiểm tra và giám sát hoạt động đầu tư xây dựng Những nỗ lực này đã góp phần giảm thiểu tình trạng đầu tư dàn trải, không phù hợp với quy hoạch và tình trạng nợ đọng trong các dự án sử dụng vốn nhà nước.
Kế hoạch vốn đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông vận tải tập trung vào các công trình đường bộ trọng điểm nhằm phục vụ phát triển kinh tế xã hội Các cơ quan quản lý như Bộ GTVT, KH&ĐT và Tài chính đã xây dựng kế hoạch dự án theo năm tài khóa dựa trên kết quả đạt được năm trước và nhiệm vụ của năm kế hoạch Danh mục các dự án từ vốn nhà nước được xem xét kỹ lưỡng để đảm bảo tính phù hợp và đáp ứng mục tiêu quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành đường bộ cả ngắn hạn và dài hạn.
Trong bối cảnh đổi mới và hội nhập, Nhà nước đã ban hành nhiều cơ chế, chính sách mới về quản lý dự án đầu tư xây dựng (ĐTXD) phù hợp với từng giai đoạn phát triển theo cơ chế thị trường, đặc biệt từ khi Luật Xây dựng được ban hành vào tháng 7/2004 Những chính sách này đã đóng góp quan trọng vào việc thúc đẩy hoạt động ĐTXD phát triển đúng định hướng, hình thành khung pháp lý ngày càng đầy đủ và đồng bộ cho công tác quản lý nhà nước Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật hiện hành điều chỉnh các giai đoạn của hoạt động xây dựng, bao gồm quy hoạch, kế hoạch, lựa chọn nhà thầu, quản lý dự án, quản lý chi phí, và các quy trình nghiệm thu, thanh toán, quyết toán, thanh tra, kiểm tra, kiểm toán.
Đã hình thành và xây dựng tổ chức bộ máy quản lý nhà nước với các chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn rõ ràng Chính phủ đã ban hành các Nghị định quy định cụ thể về các bộ như Bộ Xây dựng, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, và Bộ Giao thông Vận tải Nhà nước đã tiêu chuẩn hóa đội ngũ cán bộ, công chức trong công tác quản lý, đặc biệt tại Bộ Giao thông Vận tải, nơi đã xây dựng đội ngũ cán bộ chất lượng, phù hợp với cơ cấu và chức năng quản lý Các công việc quản lý bao gồm kế hoạch, quy hoạch, thẩm định dự án, thẩm định thiết kế kỹ thuật, dự toán, quản lý dự án, giám sát, nghiệm thu, thanh toán và quyết toán được thực hiện một cách hiệu quả.
Năm qua, hoạt động giám sát của Quốc hội đã được tăng cường, với các ủy ban nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động Các đoàn giám sát thường xuyên kiểm tra các dự án, công trình trọng điểm quốc gia, thể hiện quyết tâm của Nhà nước và nhân dân trong việc cải thiện hoạt động xây dựng Điều này không chỉ góp phần làm lành mạnh hóa các dự án đầu tư xây dựng mà còn giúp minh bạch hóa nền tài chính quốc gia.
Hoạt động của các cơ quan kiểm tra, giám sát như thanh tra và kiểm toán đã chỉ ra nhiều tồn tại trong công tác quản lý nhà nước và quản lý dự án Những kiến nghị bổ sung và sửa đổi cơ chế, chính sách đã góp phần quan trọng vào việc hoàn thiện quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư xây dựng công trình đường bộ Đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác thanh tra và kiểm toán dự án ngày càng được nâng cao về trình độ chuyên môn, phẩm chất đạo đức và bản lĩnh chính trị, đáp ứng tốt hơn yêu cầu trong thời kỳ mới.
2.3.2 Những tồn tại, hạn chế chủ yếu
QLNN đối với dự án ĐTXD công trình đường bộ trong những năm qua cũng bộc lộ những hạn chế, yếu kém sau đây:
Chất lượng công tác hoạch định phát triển dự án đầu tư xây dựng (ĐTXD) công trình đường bộ còn thấp, với việc thiếu căn cứ và luận cứ trong việc đưa ý tưởng vào chiến lược và quy hoạch Nhiều dự án phải hủy bỏ ý tưởng do không được xem xét kỹ lưỡng, dẫn đến lãng phí chi phí và thời gian Quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch ngành và quy hoạch địa phương chưa đồng bộ, khiến một số dự án phải điều chỉnh quy mô và hướng tuyến Bên cạnh đó, kế hoạch đầu tư cho nhiều dự án không tuân thủ quy định, như bố trí vốn khi chưa đủ thủ tục đầu tư, hoặc phê duyệt sau thời hạn quy định, gây ra tình trạng nợ đọng trong xây dựng cơ bản khi kế hoạch vốn chỉ đáp ứng 30%-50% nhu cầu.
Khung khổ pháp luật quản lý dự án, đặc biệt là các dự án sử dụng vốn nhà nước, hiện vẫn còn nhiều bất cập Dù đã có các văn bản điều chỉnh như Nghị định 12/2009/NĐ-CP về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình và Nghị định 15/2013/NĐ-CP về quản lý chất lượng công trình xây dựng, nhưng việc thực thi và áp dụng vẫn gặp nhiều khó khăn.
Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về quản lý chi phí đầu tư xây dựng (ĐTXD) hiện nay còn thiếu đồng bộ và chưa đầy đủ, dẫn đến sự khập khiễng giữa các luật như Luật Đầu tư, Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu và Luật NSNN Việc ban hành các nghị định và thông tư hướng dẫn còn chậm, không kịp thời và thiếu tính ổn định, thường xuyên phải bổ sung và thay đổi Bên cạnh đó, còn tồn tại sự mâu thuẫn giữa các văn bản quy phạm pháp luật, gây khó khăn trong việc thực hiện.
