Tài liệu Báo cáo " Bàn về văn bản quy phạm pháp luật và văn bản áp dụng pháp luật" pptx

nghiên cứu - trao đổi Tạp chí luật học số 5/2004 13 ThS. Bùi Thị Đào* thc hin chc nng ca mỡnh, cỏc c quan nh nc tin hnh nhiu hot ng khỏc nhau trong ú cú hot ng ban hnh vn bn phỏp lut. Vn bn phỏp lut rt a dng v ni dung, hỡnh thc, th tc ban hnh, ch th ban hnh, vai trũ trong qun lớ nh nc nờn cn lm sỏng t v mt lớ lun nhng vn xung quanh khỏi nim vn bn phỏp lut nh cỏc loi vn bn phỏp lut, c im ca tng loi vn bn phỏp lut, s khỏc nhau gia vn bn phỏp lut v vn bn khụng phi l vn bn phỏp lut lm c s cho vic xỏc nh ni dung, hỡnh thc, th tc ban hnh v nhng vn khỏc ca hot ng xõy dng vn bn phỏp lut trong thc tin. Lớ lun chung v nh nc, phỏp lut v nhiu khoa hc phỏp lớ chuyờn ngnh khỏc ó nghiờn cu vn ny t lõu nhng cho n nay vn cũn nhiu iu cha thng nht v tho ỏng. Bi vit ny cp mt s vn cú liờn quan n vn bn phỏp lut v vn bn ỏp dng phỏp lut nhm gúp phn lm rừ thờm nhng vn núi trờn. 1. Phõn loi vn bn phỏp lut Do tớnh a dng v nhiu mt ca vn bn phỏp lut nờn vn bn phỏp lut c phõn loi theo nhiu cỏch khỏc nhau. Liờn quan ti khỏi nim vn bn quy phm phỏp lut (VBQPPL) v vn bn ỏp dng phỏp lut (VBADPL) cú hai quan im phõn loi vn bn phỏp lut, bao gm: Quan im th nht, vn bn phỏp lut c chia thnh VBQPPL v VBADPL. õy l quan im ph bin nhiu c s nghiờn cu, ging dy v lut, c cỏc c quan nh nc s dng v c th hin trong cỏc quy nh ca phỏp lut. Vic chia vn bn phỏp lut ra thnh hai loi nh vy cú u im ó ch ra c s khỏc nhau c bn gia VBQPPL v VBADPL l tớnh cht ca chỳng. T ú chng t kh nng tỏc ng ti xó hi ca mi loi vn bn l khỏc nhau lm c s xỏc nh thm quyn ban hnh v thit lp quy trỡnh xõy dng tng loi vn bn mt cỏch phự hp. Tuy nhiờn, cỏch phõn loi ny cng cú nhc im l trong s cỏc vn bn c coi l vn bn phỏp lut cú nhng vn bn ni dung ch cha ng cỏc nguyờn tc, nh hng c bn cho qun lớ xó hi núi chung hay nhng lnh vc, giai on nht nh. Vi nhng vn bn ny, nu coi l VBQPPL thỡ ớt sc thuyt phc, vỡ quy phm phỏp lut vn vn c hiu l quy tc hnh vi. Vỡ vy, trng hp ny thng c hiu l dng quy phm phỏp lut tng i c bit. Quan im th hai, chia vn bn phỏp lut thnh vn bn cú tớnh cht ch o, vn bn quy phm phỏp lut v vn bn ỏp dng phỏp lut. Nu so sỏnh vi quan im th nht thỡ thc cht VBQPPL theo quan im trờn ó * Ging viờn Khoa hnh chớnh - nh nc Trng i hc lut H Ni nghiên cứu - trao đổi 14 Tạp chí luật học số 5/2004 c chia thnh vn bn cú tớnh cht ch o v vn bn quy phm phỏp lut. Quan im ny khụng mc phi s lỳng tỳng trong vic gii thớch cỏc quy nh cú tớnh nguyờn tc, nh hng cú phi l VBQPPL hay khụng vỡ chỳng ó c xp vo loi vn bn cú tớnh cht ch o. ng thi cỏch phõn loi ny cng ch ra rừ hn vai trũ ca tng loi vn bn trong qun lớ nh nc, ú l vn bn cú tớnh cht ch o khụng trc tip iu chnh cỏc quan h xó hi m l c s ban hnh nhiu VBQPPL; VBQPPL dựng iu chnh cỏc quan h xó hi; VBADPL gii quyt cỏc vn c th. Mc dự vy, cỏch phõn loi ny cng gp phi vn khú gii quyt thu ỏo, ú l phõn bit vn bn cú tớnh cht ch o vi VBQPPL. Ranh gii gia hai loi vn bn ny khỏ m nht v mt s vn nh v thm quyn ban hnh v tờn vn bn rt khú cú th phõn bit; v th tc ban hnh hon ton khụng cú s phõn bit no (chng hn trong Lut ban hnh vn bn quy phm phỏp lut khụng cú quy nh gỡ khỏc nhau gia vic Quc hi ban hnh ngh quyt v chớnh sỏch phỏt trin kinh t- xó hi vi vic Quc hi ban hnh ngh quyt v ch lm vic ca Quc hi); v tớnh cht, tuy núi rng vn bn cú tớnh cht ch o khụng trc tip iu chnh cỏc quan h xó hi m l c s ban hnh VBQPPL nhng cng khú phõn bit c vi lut trong trng hp lut khung. Nh vy, mi cỏch phõn loi vn bn phỏp lut u cú nhng u, nhc im riờng song quan im phõn loi th nht (chia vn bn phỏp lut thnh VBQPPL v VBADPL) vn gii quyt c nhng vn lớ lun c bn m li cú giỏ tr thit thc hn quan im th hai (chia vn bn thnh vn bn cú tớnh cht ch o, VBQPPL, VBADPL). 2. Cú nhng im khỏc nhau cn bn no gia vn bn quy phm phỏp lut v vn bn ỏp dng phỏp lut Vn bn quy phm v vn bn ỏp dng u l vn bn phỏp lut nờn chỳng cú nhng im chung nh: Do ch th cú thm quyn ban hnh, c ban hnh theo th tc, hỡnh thc phỏp lut quy nh, ni dung vn bn cú giỏ tr bt buc thi hnh i vi nhng i tng cú liờn quan v c bo m bng Nh nc. Song hai loi vn bn ny cng cú nhng im khỏc nhau. S phõn bit gia chỳng da trờn s khỏc nhau ú. Trong cỏc sỏch bỏo phỏp lớ hin nay phn ln u ch ra nhng im khỏc nhau gm: Khỏc nhau v ni dung: VBQPPL cha ng quy phm phỏp lut, VBADPL cha ng mnh lnh phỏp lut c th (l s cỏ bit hoỏ quy phm phỏp lut); Khỏc nhau v s ln ỏp dng: VBQPPL c s dng nhiu ln, VBADPL c s dng mt ln; Khỏc nhau v i tng ỏp dng: VBQPPL cú i tng ỏp dng chung, VBADPL cú i tng ỏp dng c th; Ngoi ra, cũn s khỏc nhau v th tc ban hnh v thm quyn ban hnh (tuy khụng rừ rt lm). Thc ra s khỏc nhau v ni dung, i tng ỏp dng, s ln ỏp dng khụng phi l ba im khỏc nhau m õy ch cú mt im khỏc bit duy nht l khỏc nhau v ni dung, cũn hai im cũn li ch l biu hin c th ca s khỏc nhau v ni dung m thụi. Bi vỡ, VBQPPL cú ni dung l cỏc quy phm phỏp lut m quy phm phỏp lut l quy tc x s chung. Gi l quy tc x s chung vỡ ú l quy tc x s c t ra cho nhng i tng c xỏc nh trong phn gi nh ca quy nghiªn cøu - trao ®æi T¹p chÝ luËt häc sè 5/2004 15 phạm. Trong phần giả định bao giờ cũng chỉ ra nhóm đối tượng lớn, ví dụ công dân Việt Nam (toàn bộ những người mang quốc tịch Việt Nam), người tham gia giao thông (những người đi bộ, người điều khiển các phương tiện giao thông…), doanh nghiệp… Vậy, đã là quy phạm pháp luật thì phải áp dụng cho nhiều đối tượng. Theo đó, VBQPPL có khả năng tác động tới nhiều đối tượng là vì nó chứa đựng quy phạm pháp luật chứ đó không phải là một đặc điểm bên cạnh đặc điểm về nội dung. Tương tự như vậy, pháp luật được dùng để điều chỉnh các quan hệ xã hội có tính phổ biến nên quy tắc xử sự chung là cách xử sự mà các đối tượng tác động của pháp luật phải tuân theo khi rơi vào tình huống pháp luật dự liệu, tình huống này có tính lặp lại, cứ khi có tình huống đó xảy ra thì đối tượng được xác định trong phần giả định phải thực hiện hành vi được nêu trong phần quy định của quy phạm. Quy phạm pháp luật không bao giờ điều chỉnh những hành vi hoàn toàn đơn lẻ (không có tính lặp lại). Như vậy, khả năng được sử dụng nhiều lần của VBQPPL chính là khả năng điều chỉnh hành vi nhiều lần của quy phạm khi thực tế xảy ra tình huống đã dự liệu. Ngược lại, VBADPL chứa đựng mệnh lệnh cá biệt được chủ thể có thẩm quyền đưa ra để giải quyết vụ việc cụ thể trên thực tế nên mệnh lệnh cá biệt được xác định phù hợp với những tình tiết cụ thể mang tính xác định của vụ việc, những yếu tố đặc thù của đối tượng cần áp dụng. Vì vậy, VBADPL chỉ được áp dụng một lần (một vụ việc) đối với một hoặc một số đối tượng nhất định mà thôi. Có nghĩa là, VBADPL được áp dụng một lần và có đối tượng áp dụng xác định là do văn bản này chứa đựng mệnh lệnh pháp luật cá biệt. Rõ ràng, số lần áp dụng và đối tượng áp dụng của VBQPPL và VBADPL không phải là hai đặc điểm tồn tại song song với đặc điểm về nội dung mà chỉ là sự phân tích làm rõ cho sự khác nhau về nội dung chứa đựng trong hai loại văn bản này mà thôi. Cho nên khi nêu đặc điểm của từng loại văn bản không nên kể ra đặc điểm về nội dung, số lần áp dụng, đối tượng áp dụng theo kiểu liệt kê mà chỉ nêu đặc điểm về nội dung và đặc điểm đó được làm rõ thêm bằng hai biểu hiện (hay là hai dấu hiệu nhận biết) là số lần áp dụng và đối tượng áp dụng để dễ xác định văn bản chứa đựng quy phạm pháp luật (VBQPPL) hay mệnh lệnh cụ thể (VBADPL). 3. Là văn bản quy phạm pháp luật hay văn bản áp dụng pháp luật Khi định nghĩa và nêu đặc điểm của VBQPPL và VBADPL thì dường như các tài liệu nghiên cứu đã chỉ ra quá rõ văn bản nào là VBQPPL, văn bản nào là VBADPL nhưng khi đi vào xếp loại cho văn bản cụ thể thì gặp không ít khó khăn, chứng tỏ việc chỉ ra và hiểu về các đặc điểm của từng loại văn bản vẫn chưa thống nhất. Có quan điểm cho rằng có loại VBQPPL đặc biệt được thực hiện một lần nhưng hiệu lực của nó vẫn tồn tại lâu dài sau khi thực hiện văn bản, chẳng hạn văn bản thành lập cơ quan, văn bản sửa đổi, bãi bỏ một VBQPPL khác, văn bản điều chỉnh địa giới hành chính… Những văn bản này không đồng nhất về tính chất nên không thể xếp chúng trong cùng một nhóm gọi là đặc biệt được. Văn bản dùng để sửa đổi một VBQPPL thì không thể nói là chỉ được thực hiện một lần, vì nói số lần thực hiện là nói đến việc thực hiện những quy định trong văn bản đó, không nên nhầm lẫn giữa nhiệm vụ được đặt ra khi ban hành văn bản (dùng để sửa đổi văn bản khác) nghiên cứu - trao đổi 16 Tạp chí luật học số 5/2004 vi vic thc hin ni dung vn bn. Cỏc quy nh trong vn bn sa i chớnh l cỏc quy phm phỏp lut phự hp hn thay cho cỏc quy phm khụng phự hp trong vn bn trc. Vỡ vy, vn bn dựng sa i VBQPPL khỏc l VBQPPL ỳng ngha, hon ton khụng cú gỡ c bit. Vn bn dựng bói b vn bn khỏc thỡ cn xem xột trong hai trng hp: Trng hp dựng vn bn cú hiu lc phỏp lớ bng hoc cao hn vn bn trc v quy nh cựng mt vn vi vn bn trc nhng vi nhng quy nh hon chnh, kh thi hn thỡ vn bn dựng bói b l VBQPPL bi l ni dung ca vn bn chớnh l cỏc quy phm phỏp lut mi; trng hp dựng vn bn ch bói b mt hoc mt s vn bn khỏc thỡ v tớnh cht ging vn bn thnh lp c quan, iu chnh a gii. Nhng vn bn ny (vn bn ch dựng bói b vn bn khỏc, vn bn thnh lp c quan, iu chnh a gii) cú phi l VBQPPL khụng, chỳng ta hóy xem xột nhng khớa cnh sau: - Nh trờn ó phõn tớch, ó l quy phm phỏp lut thỡ khụng bao gi ch c thc hin mt ln, nu vn bn ch c thc hin mt ln t nú ó ph nhn tớnh quy phm ca vn bn. - Trong thc tin phi xỏc nh loi vn bn cn ban hnh ri t ú chn th tc xõy dng vn bn, õy s i ngc li t th tc cn thit s dng m suy ra loi vn bn l gỡ. Th tc xõy dng VBQPPL khỏc th tc xõy dng VBADPL rt nhiu, trong ú phi k n hot ng c trng trong giai on son tho VBQPPL l vic liờn tc a ra cỏc d tho vn bn, xen k trong ú c quan son tho phi t chc ly ý kin ca cỏc c quan nh nc hu quan, t chc xó hi cú liờn quan, cỏc nh chuyờn mụn v vn vn bn iu chnh, cỏc cỏ nhõn, t chc l i tng tỏc ng ca vn bn. S d õy l hot ng bt buc trong quỏ trỡnh xõy dng VBQPPL vỡ VBQPPL cha ng cỏc quy tc x s mu (quy phm phỏp lut). cú c cỏc quy tc x s mu thc s cú giỏ tr thỡ phi cú cỏi nhỡn ton din, ỏnh giỏ, la chn, khỏi quỏt hoỏ cỏc tỡnh hung, hnh vi riờng l thnh quy tc in hỡnh, ph bin. Mt khỏc, mun bo m quy phm phỏp lut cú giỏ tr iu chnh lõu di thỡ phi cõn nhc, xem xột, ỏnh giỏ mụi trng kinh t - xó hi m quy phm ra i v tn ti vi rt nhiu yu t tỏc ng qua li, an xen rt phc tp. Vỡ vy, s tham gia ca nhiu ch th vi vai trũ khỏc nhau v son tho i, son tho li d tho VBQPPL l tt yu. Vic xõy dng nhng vn bn thnh lp c quan, iu chnh a gii khụng cn cú nhng hot ng ny. Tt nhiờn, trong quỏ trỡnh xõy dng nhng vn bn ú cng cn chng minh s cn thit ban hnh vn bn, xem xột nhng nh hng i vi i sng xó hi khi vn bn ra i. Song õy ch l nhng cụng vic cn lm khi xõy dng VBADPL m thụi. - Hiu lc ca vn bn tn ti trong thi gian di hay ngn l khong thi gian m theo quy nh ca phỏp lut cỏc i tng tỏc ng ca vn bn phi thc hin ni dung vn bn. C quan c thnh lp, n v hnh chớnh mi tn ti lõu di l kt qu thc hin vn bn, iu ú khụng ng ngha l hiu lc ca vn bn vn cũn tn ti. V im ny, nu so sỏnh vi vn bn b nhim, lờn lng, k lut cụng chc (nhng vn bn bao gi cng c cụng nhn l VBADPL) thỡ hon ton ging nhau v bn cht. nghiên cứu - trao đổi Tạp chí luật học số 5/2004 17 Túm li, nhng vn bn thnh lp c quan, iu chnh a gii hay vn bn ch dựng bói b vn bn khỏc l vn bn ỏp dng phỏp lut hon ton khụng phi l vn bn quy phm phỏp lut, cho dự l mt loi c bit. 4. Cú phi l vn bn ỏp dng phỏp lut khụng? p dng phỏp lut l hot ng thc hin phỏp lut ca ch th cú thm quyn, va l hỡnh thc thc hin phỏp lut, va l cỏch thc Nh nc t chc cho cỏc ch th thc hin phỏp lut. Trong quỏ trỡnh ỏp dng phỏp lut, ch th cú thm quyn cú th ban hnh mt s loi vn bn nht nh nh quyt nh, bn ỏn, biờn bn, vn bng, giy khai sinh, giy chng nhn (giy chng nhn ng kớ kt hụn, giy chng nhn quyn s dng t) Vn t ra l cú phi tt c cỏc vn bn ú u l vn bn ỏp dng khụng? Cỏc vn bn núi trờn cú mt s im chung nh c ban hnh bi ch th cú thm quyn, theo th tc v hỡnh thc phỏp lut quy nh nhng chỳng cng cú nhng im khỏc nhau cn bn: V giỏ tr phỏp lớ, cỏc quyt nh, bn ỏn cú ni dung l s cỏ bit hoỏ cỏc quy phm phỏp lut thnh nhng quyn v ngha v c th cho nhng i tng xỏc nh, ni dung ny cú giỏ tr bt buc thi hnh i vi mi i tng cú liờn quan v c bo m bng nh nc (c im chung v l nột c trng ca vn bn phỏp lut). Cỏc vn bng, giy chng nhn, giy khai sinh, biờn bn cú ni dung l s ghi nhn s kin thc t ó xy ra (biờn bn), xỏc nhn tỡnh trng thc t ca cỏ nhõn, t chc no ú (vn bng), xỏc nhn (ch khụng phi quy nh) quyn ca ch th nht nh (giy chng nhn quyn s dng t), thm chớ ch l hỡnh thc phỏp lớ cho nhng quan h phỏp lut ni dung (giy ng kớ kt hụn). Trong cỏc vn bn ny khụng quy nh quyn v ngha v ca bt kỡ ai v tt nhiờn vi ni dung nh vy cng khụng t ra vn Nh nc bo m thc hin ni dung ca vn bn. Núi cỏch khỏc, ni dung ca cỏc vn bn ny khụng cha ng mnh lnh phỏp lut cỏ bit. V cỏc giai on ban hnh vn bn, quỏ trỡnh xõy dng cỏc biờn bn, giy chng nhn, vn bng khụng cú hot ng la chn quy phm phỏp lut cỏ bit hoỏ thnh ni dung ca vn bn - hot ng khụng th khụng cú v mang tớnh quyt nh i vi giỏ tr phỏp lớ ca vn bn ỏp dng phỏp lut. Mc dự cỏc vn bn ny cú th l c s Nh nc, t chc, cỏ nhõn tin hnh mt s hot ng (ban hnh vn bn phỏp lut, thc hin nhng quyn m phỏp lut quy nh, kim tra vic thc hin phỏp lut ca nhng i tng nht nh) nhng vic ban hnh cỏc vn bn ú khụng trc tip to nờn s tỏc ng i vi i sng xó hi, trong khi cỏc vn bn phỏp lut núi chung v VBADPL núi riờng bao gi cng tỏc ng vo xó hi thụng qua hnh vi (vic thc hin nhng quyn v ngha v) ca nhng i tng no ú. V cng chớnh vỡ vy m quỏ trỡnh ban hnh cỏc vn bn ny khụng cú giai on t chc thc hin vn bn. Do ú, nhng vn bn c ban hnh trong quỏ trỡnh ỏp dng phỏp lut ca cỏc ch th cú thm quyn ch c coi l VBADPL khi ni dung ca vn bn l nhng mnh lnh phỏp lut riờng bit, cú giỏ tr bt buc thi hnh i vi nhng i tng cú liờn quan v c Nh nc bo m thc hin cũn cỏc vn bn khỏc ch l nhng vn bn cú tớnh phỏp lớ m thụi./. . lần áp dụng và đối tượng áp dụng để dễ xác định văn bản chứa đựng quy phạm pháp luật (VBQPPL) hay mệnh lệnh cụ thể (VBADPL). 3. Là văn bản quy phạm pháp. và có đối tượng áp dụng xác định là do văn bản này chứa đựng mệnh lệnh pháp luật cá biệt. Rõ ràng, số lần áp dụng và đối tượng áp dụng của VBQPPL và