Chuyên đề 2 244 PHẦN II QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC THEO NGÀNH VÀ LÃNH THỔ Chuyên đề 10 KẾT HỢP QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC THEO NGÀNH VÀ LÃNH THỔ I KHÁI QUÁT CHUNG VỀ KẾT HỢP QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC THEO NGÀNH VÀ LÃNH THỔ 1 Khái[.]
PHẦN II QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC THEO NGÀNH VÀ LÃNH THỔ Chuyên đề 10 KẾT HỢP QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC THEO NGÀNH VÀ LÃNH THỔ I KHÁI QUÁT CHUNG VỀ KẾT HỢP QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC THEO NGÀNH VÀ LÃNH THỔ Khái niệm kết hợp quản lý nhà nƣớc theo ngành lãnh thổ a Quản lý nhà nước theo ngành Ngành khái niệm mang tính chất kinh tế, ngành tổng thể đơn vị, tổ chức sản xuất - kinh doanh loại sản phẩm định, đơn vị, tổ chức có quy mơ thuộc thành phần kinh tế Sự phân chia mặt hoạt động xã hội thành “ngành” kết việc chun mơn hố hoạt động người tương ứng với trình độ phát triển lực lượng sản xuất Sự phân công lao động xã hội quy định phân công lao động hoạt động quản lý Xã hội phát triển, lao động quản lý phức tạp theo hướng cụ thể, chuyên sâu quy mô lớn, kết hợp với ngành, lĩnh vực (đa ngành, đa lĩnh vực) mang tính khái quát cao (tổng hợp mang tầm vĩ mô), v.v Tuy nhiên, cho dù lao động quản lý có phát triển đến đâu tương ứng với phân chia có chủ thể quản lý định quản lý nhà nước gia tăng chủ thể khơng quản lý ngành, lĩnh vực mà hướng tới nhiều ngành, nhiều lĩnh vực Và giao thoa ngành địi hỏi phải phân cơng lại nhiệm vụ, quyền hạn chủ thể quản lý Quyền lực nhà nước phân theo ngành dọc ngành ngang Phân theo ngành dọc với cách thức cho nhiệm vụ quyền giao cho đơn vị nhỏ nhất, sở quyền đảm trách nhiệm vụ Hoạt động quan quản lý ngành mang tính 244 chun mơn hóa, quan thực số công việc định, không làm ảnh hưởng đến hoạt động quan khác Phân ngành ngang phân chia thành nhánh khác nhau, quan khác nắm giữ để không cá nhân hay tổ chức nắm trọn vẹn quyền lực nhà nước Các quan quản lý ngành mặt giúp cho ngành hoạt động, phát triển theo mục tiêu riêng, mặt khác có phối, kết hợp với quan quản lý nhà nước khác để thực mục tiêu chiến lược quốc gia Phạm vi phân loại bao quát theo chiều ngang ngành gồm: ngành kinh tế, ngành xã hội, ngành khoa học Các ngành quan từ trung ương đến địa phương quản lý Như góc độ tổ chức, ngành hệ thống quan chun mơn máy hành nhà nước từ Trung ương đến địa phương Cơ sở xác định ngành hoạt động chun mơn, theo đó, hình thành hệ thống ngành chuyên môn như: nông nghiệp, lâm nghiệp, thủy sản, y tế, giáo dục, văn hóa, thơng tin, v.v Hay nói cách khác, ngành hệ thống quan thực chức quản lý nhà nước hoạt động chuyên môn; sở để hình thành nên ngành theo quan niệm chức quản lý nhà nước hoạt động chuyên môn Như vậy, hoạt động chuyên môn yếu tố bản, chủ yếu tạo nên ngành Điều đồng nghĩa ngành gắn liền với nghề hay nghề nghiệp, với chuyên môn, nghiệp vụ ngành nghề định Quản lý nhà nước theo ngành tác động có mục đích định hướng quan nhà nước ngành nghề chuyên môn, kinh tế- k thuật, bao gồm hệ thống quan, đơn vị, tổ chức mang tính đặc trưng ngành, nghề đó, khơng phân biệt địa giới hành chính, khơng phụ thuộc vào cấp quản lý vào thành phần kinh tế - xã hội Quản lý theo ngành thuộc chức quản lý nhà nước ngành, nghề chuyên môn quan nhà nước Bộ, tổng cục, cục đảm nhận Quản lý theo ngành địi hỏi phải hình thành mối quan hệ kinh tế - k thuật chuyên môn nghiệp vụ quan hệ thống quản lý ngành Quản lý theo ngành bao gồm nội dung chủ yếu sau: 245 - Quy hoạch kế hoạch hóa phát triển ngành; - Ban hành văn quy phạm pháp luật, sách, chế độ, tiêu chuẩn kinh tế- k thuật, chuyên môn nghiệp vụ; - Quy hoạch đào tạo, đào tạo lại, bồi dưỡng chuyên môn nghiệp vụ cho cán bộ, công chức, viên chức ngành; - Thực hiện, quản lý khoản thu chi ngành; - Thanh tra, kiểm tra phạm vi toàn ngành Khi quản lý theo ngành, quan quản lý nhà nước phải thực nhiều công việc chuyên môn khác Trong điều kiện khối lượng cơng việc quản lý ngày nhiều, tính chất phức tạp, địi hỏi chun mơn hóa cao đặt nhu cầu việc thành lập đơn vị quản lý theo chức hay gọi quản lý theo lĩnh vực Quản lý theo chức quản lý theo lĩnh vực chuyên môn định quản lý kế hoạch, tài chính, giá cả, khoa học công nghệ, lao động, nội vụ, quan hệ đối ngoại, hợp tác quốc tế, tổ chức công vụ Các lĩnh vực chuyên môn liên quan đến quan quản lý nhà nước cấp quản lý tổ chức, cá nhân xã hội Nội dung quản lý theo lĩnh vực xây dựng chiến lược kinh tế - xã hội, lập thành quy hoạch ngân sách chung; quy định pháp quy thống quản lý lĩnh vực, hướng dẫn, kiểm tra quan quản lý ngành, cấp thi hành quy định thông Như vậy, chừng mực định, quản lý theo lĩnh vực hiểu quản lý tổng hợp, quản lý vấn đề liên quan đến nhiều ngành Bộ quản lý ngành quan hành nhà nước trung ương có trách nhiệm quản lý ngành kinh tế-k thuật, văn hố, xã hội, ngành tập hợp lại thành nhóm liên ngành Đó có trách nhiệm đạo tồn diện quan, đơn vị hành nhà nước nghiệp; thực chức quản lý hành nhà nước lĩnh vực cụ thể phụ trách Số lượng, quy mơ tuỳ thuộc vào phát triển kinh tế- xã hội; nguyên tắc xây dựng cấu tổ chức phủ b Quản lý nhà nước theo lãnh thổ 246 Theo Đại từ điển Tiếng Việt, lãnh thổ hiểu là: "Toàn vùng đất, vùng trời, vùng nội thủy lãnh hải giới hạn biên giới quốc gia thuộc chủ quyền quốc gia"18 Điều Hiến pháp nước Cộng hòa XHCN Việt nam năm 2013 quy định "Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam nước độc lập, có chủ quyền, thống toàn vẹn lãnh thổ, bao gồm đất liền, hải đảo, vùng biển vùng trời”19 Như lãnh thổ bao gồm đất liền, hải đảo, vùng biển vùng trời thuộc chủ quyền quốc gia Trong tiếng Anh, lãnh thổ "Territory" Theo lãnh thổ cịn giải thích với nghĩa "là địa phận nước" "miền", "hạt", "khu vực", "tỉnh", "khu vực hoạt động", "khu vực trách nhiệm", "vùng ngự trị, vùng cai quản, vùng trách nhiệm" Điều cho thấy, quan niệm lãnh thổ đa dạng, thống điểm sau: - Lãnh thổ phần trái đất có giới hạn, bao gồm phần đất liền, vùng nước, không gian lòng đất, thường thuộc sở hữu chủ thể (quốc gia, tổ chức hay cá nhân) vùng tranh chấp chưa xác định chủ quyền; - Lãnh thổ khơng gian hoạt động cộng đồng người, phần đất khơng gian khơng có dân cư dân cư không ổn định; - Lãnh thổ phần đất nằm quản lý quyền quốc gia, chịu quản lý quyền trung ương quyền địa phương Sự phân chia đơn vị hành - lãnh thổ giới dạng đơn vị "lãnh thổ nhân tạo" "lãnh thổ tự nhiên" Các đơn vị lãnh thổ tự nhiên hình thành cách tự phát, tồn lâu dài lịch sử, cộng đồng dân cư quy tụ lại có mối quan hệ chặt chẽ lâu đời Tính cố kết cao lãnh thổ tự nhiên biểu dấu hiệu huyết thống, dân tộc, tôn giáo, nghề nghiệp, lối sống, đặc điểm chung địa lý tự nhiên, thổ ngữ, phong tục tập quán, truyền thống văn hóa lịch sử Do hình 18 19 Đại từ điển Tiếng Việt - Nhà xuất Văn hóa - Thơng tin, Hà Nội 1998 Hiến pháp nước Cộng hòa XHCN Việt Nam năm 2013 247 thành cách tự nhiên nên đơn vị lãnh thổ có diện tích lãnh thổ, số lượng mật độ dân cư khác nhau, không phân biệt đặc điểm địa lý, thị nơng thơn, miền núi hay đồng bằng, đất liền hay hải đảo Nhà nước cơng nhận ranh giới hình thành cách tự nhiên Khác với đơn vị lãnh thổ tự nhiên, đơn vị lãnh thổ nhân tạo đời định hành nhà nước, thơng qua việc nhà nước trung ương chia lãnh thổ thành đơn vị hành trực thuộc theo nhu cầu quản lý Ở nước Pháp, Ý, đơn vị lãnh thổ có tên vùng hình thành từ định nhà nước Về bản, lãnh thổ bên quốc gia Việt Nam hình thành thơng qua định thành lập tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, huyện, quận, xã, phường, thị trấn, xác định địa giới hành Việc xác định vùng lãnh thổ Việt Nam phản ánh quan điểm Nhà nước phân chia địa giới hành - lãnh thổ sách phát triển kinh tế xã hội thời kỳ Vì thế, thuật ngữ lãnh thổ địa phương gắn liền với sử dụng thay cho Tính lãnh thổ địa phương thể việc coi địa phương vùng lãnh thổ có đặc trưng, đặc điểm định (đặc điểm địa lý, tự nhiên, diện lãnh thổ, kinh tế, thổ ngữ, văn hóa, làng nghề, ) nhằm phân biệt với vùng đất (lãnh thổ khác) Điều 110 Hiến pháp năm 2013 quy định sau: “Các đơn vị hành nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam phân định sau: Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Tỉnh chia thành huyện, thị xã thành phố thuộc tỉnh; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện, thị xã đơn vị hành tương đương; Huyện chia thành xã, thị trấn; thị xã thành phố thuộc tỉnh chia thành phường xã; quận chia thành phường Đơn vị hành - kinh tế đặc biệt Quốc hội thành lập.” Ngoài ra, định phân vùng chiến lược phát triển kinh tế - xã hội làm xuất lãnh thổ liên địa phương để 248 giải vấn đề kinh tế liên ngành, hình thành vùng kinh tế trọng điểm, vùng cơng nghiệp, vùng nơng nghiệp, dịch vụ,… Việc hình thành vùng lãnh thổ thường tương đương với vùng địa lý Thực tế Việt Nam hình thành vùng kinh tế trọng điểm vùng Kinh tế trọng điểm: Bắc Bộ, Trung Bộ, phía Nam Đồng Sông Cửu long, vùng nông nghiệp, vùng công nghiệp, hay việc thành lập trường đại học, bệnh viện mang tính vùng Tuy nhiên, gắn với vùng thiếu quan quản lý độc lập để quản lý Quản lý theo lãnh thổ Việt Nam chủ yếu quản lý theo địa phương Quản lý theo địa phương nằm nội dung phân cấp quản lý nhà nước thuộc Chính phủ Quản lý theo địa phương hiểu hoạt động quản lý tổng hợp theo địa giới hành Các hoạt động quản lý chủ yếu định, điều hành, giám sát hoạt động kinh tế, xã hội địa phương theo chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn phân công, phân cấp Để đảm bảo cho hoạt động quản lý địa phương thực có hiệu quả, cần phân chia địa giới đơn vị hành theo quy mơ hợp lý, có tính đến yếu tố kinh tế, trị, xã hội Ở địa phương, UBND cấp quan hành nhà nước có thẩm quyền chung, giải vấn đề liên quan đến lĩnh vực hoạt động ngành phát sinh địa phương Tính hiệu lực, hiệu định người đứng đầu UBND cấp ban hành bị chi phối phụ thuộc vào chất lượng tham vấn quan chun mơn Vì thế, để giúp cho UBND cấp thực tốt hoạt động quản lý nhà nước mình, sở, phịng, ban chun mơn cần thành lập Các quan chuyên môn thực hoạt động quản lý ngành lãnh thổ địa phương Quản lý theo địa phương hoạt động quản lý đặc biệt, bao gồm việc trình ký, xin ý kiến Trung ương, chấp hành, điều hành thực trình tiếp tục phân cấp, phối hợp quản lý Thẩm quyền quản lý theo địa phương Việt Nam thuộc quan quyền lực quan hành địa phương Cơ quan quyền lực địa phương Hội đồng nhân dân (HĐND) quan 249 hành nhà nước địa phương Ủy ban nhân dân (UBND) Ủy ban nhân dân quan chấp hành HĐND, thực quản lý nhà nước hoạt động kinh tế, xã hội địa phương Nhìn chung, hoạt động quản lý theo địa phương tập trung vào nội dung sau đây: - Quyết định chủ trương, biện pháp quan trọng để phát huy tiềm địa phương kinh tế - xã hội, củng cố an ninh quốc phòng, cải thiện đời sống nhân dân thực nghĩa vụ, trách nhiệm mục tiêu chung nước - Xây dựng quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội toàn lãnh thổ, bao gồm việc xây dựng kế hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội, phát triển ngành, phát triển đô thị nông thôn; kế hoạch dài hạn hàng năm địa phương - Tổ chức điều hòa, phối hợp hợp tác liên kết, liên doanh đơn vị kinh tế, văn hóa, xã hội lãnh thổ, đảm bảo pháp chế XHCN, trật tự kỷ cương xã hội phạm vi lãnh thổ vùng cần quản lý - Tham gia phối hợp công tác với ngành việc phân vùng kinh tế, xây dựng chương trình dự án, địa phương; - Lập dự toán ngân sách nhà nước địa bàn; - Chỉ đạo kiểm tra quan thuế quan nhà nước giao nhiệm vụ thu ngân sách địa phương; - Chỉ đạo kiểm tra vấn đề phát triển công nghiệp, nông, lâm, ngư nghiệp, thủy lợi, đất đai, khai khoáng, giao thông vận tải, xây dựng, phát triển đô thị, thương mại, dịch vụ, du lịch, y tế, văn hóa, thơng tin, thể thao, khoa học công nghệ, tài nguyên môi trường, quốc phịng, an ninh, dân tộc tơn giáo, thi hành pháp luật, xây dựng quyền quản lý địa giới hành c Kết hợp quản lý nhà nước theo ngành lãnh thổ Kết hợp quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ nguyên tắc quản lý hành nhà nước Trong Nhà nước, cơng việc cần quản lý hệ thống lớn, với tính chất đa dạng, phức tạp với nhiều nhóm lợi ích khác nhau, đòi hỏi phải kết hợp quản lý theo ngành 250 với quản lý theo lãnh thổ, đảm bảo cân đối, hợp lý phát triển ngành phạm vi nước (bao gồm địa phương) Đồng thời, sách phát triển địa phương cần trọng đến phát triển ngành Như vậy, hiểu kết hợp quản lý nhà nước theo ngành với quản lý theo lãnh thổ (địa phương) kết nối, hợp tác, hỗ trợ quan máy nhà nước để tạo ăn khớp quy hoạch phát triển ngành với địa phương, phát huy cao hiệu sử dụng nguồn lực Nhà nước, vùng kinh tế, địa phương nghiệp phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm thống lợi ích quốc gia lợi ích địa phương phát triển cách có lợi lợi địa phương Kết hợp quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ đòi hỏi từ xây dựng sách phát triển ngành phải gắn với thực tế địa phương, thực tế vùng Điều có nghĩa, sách phát triển ngành tương lai gần hay chiến lược lâu dài phải cân nhắc đến điều kiện địa phương tác động đến phát triển ngành ảnh hưởng ngành đến phát triển địa phương vùng lãnh thổ Các dự án phát triển ngành dự kiến đặt địa phương cần đánh giá đầy đủ vấn đề địa phương Chính sách phát triển ngành kinh tế địa phương, vùng phải gắn với việc đánh giá nguồn nguyên liệu, tiêu dùng người khu vực, vấn đề sở hạ tầng giao thông - k thuật phản ứng dân cư địa phương dự án phát triển ngành có nguy phá vỡ mơi trường sinh thái Đối với quyền địa phương, sách phát triển địa phương cần bàn bạc dân chủ, thống mục tiêu phát triển ngành có địa phương, tác động tiêu cực từ phát triển ngành đến kinh tế, an ninh, xã hội địa phương Bên cạnh đó, quyền địa phương cần đánh giá đầy đủ tiềm năng, lợi so sánh địa phương để phát triển kinh tế địa phương phát triển ngành tốt Các ngành phi kinh tế ngành văn hóa, y tế, giáo dục,… cần cân nhắc sách sách quốc gia sách cụ thể cho địa 251 phương, vùng chiến lược phát triển kinh tế - xã hội Ví dụ: Chính sách xây dựng trường điểm, xóa mù chữ, tiêm chủng xóa dịch bệnh,… Kết hợp quản lý theo ngành với theo địa phương chất địi hỏi sách ngành lồng vào sách địa phương, sách vùng ngược lại Trong định đời từ quan quản lý ngành hay địa phương phải quan tâm đến gắn kết ngành với địa phương chiến lược phát triển ngành, địa phương quốc gia Sự kết hợp thống quản lý theo ngành với theo quản lý địa phương vùng lãnh thổ chủ yếu thể việc: - Tổ chức điều hòa, phối hợp hoạt động tất đơn vị thuộc ngành, cấp quản lý, thành phần kinh tế, tổ chức thuộc lĩnh vực văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phịng để phát triển kinh tế, xã hội theo cấu hợp lý nhất, có hiệu ngành lãnh thổ; - Quản lý công việc nhà nước toàn lãnh thổ quốc gia địa phương, vùng, kết hợp hài hịa lợi ích chung Nhà nước với lợi ích riêng địa phương, vùng; - Cung cấp dịch vụ công, sở hạ tầng, phục vụ hoạt động tất đơn vị nằm lãnh thổ, doanh nghiệp hay quan, trung ương hay địa phương; - Bảo vệ tài nguyên, môi trường, an ninh, trật tự công cộng, phục vụ đời sống dân cư Sự cần thiết phải kết hợp quản lý nhà nƣớc theo ngành lãnh thổ Trong hoạt động quản lý hành nhà nước, quản lý theo ngành cần phải kết hợp chặt chẽ với quản lý theo địa phương Đó phối hợp quản lý theo chiều dọc (bộ - sở - phòng, ban) với quản lý theo chiều ngang quyền địa phương (các sở thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Phòng thuộc UBND huyện, quận, thị xã thuộc tỉnh, phận chuyên môn thuộc UBND cấp xã, phường) Hoạt động phối, kết hợp quản lý theo phân công trách nhiệm phân cấp quản lý ngành, cấp cần thiết nhà nước lý sau đây: a Thực chức quản lý nhà nước 252 - Các hoạt động nhà nước liền với chức máy nhà nước tổ chức hoạt động theo cấp hành nhà nước, cấp phục tùng cấp trên, địa phương phục tùng trung ương Phạm vi quản lý nhà nước phải hướng tới bao quát hết quan hệ xã hội, hạn chế tối đa bỏ trống quản lý Các ngành, lĩnh vực kinh tế, xã hội phân bổ toàn lãnh thổ yếu tố bao quát hết hoạt động người Vì để kiểm sốt, quản lý hoạt động đối tượng xã hội, nhà nước cần quản lý tất ngành quản lý địa phương toàn lãnh thổ quốc gia - Các đơn vị thuộc ngành kinh tế - k thuật nằm địa bàn lãnh thổ định Các đơn vị chịu quản lý ngành (ở trung ương) sở chuyên môn (ở địa phương) Không tồn ngành đứng độc lập với địa phương lãnh thổ quốc gia Trong phạm vi thẩm quyền theo quy định pháp luật, quản lý theo ngành bảo đảm cấu ngành phát triển hợp lý phạm vi nước Các đơn vị kinh tế nằm đơn vị hành - lãnh thổ chịu quản lý Nhà nước theo lãnh thổ phủ trung ương quản lý lãnh thổ cấp quyền địa phương theo phân cấp Quản lý theo ngành kết hợp quản lý theo lãnh thổ cần thiết cho việc khơi dậy tiềm lợi địa phương để thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội cho địa phương - Trong tổ chức quản lý, để định ban hành có sở khoa học, quyền địa phương cần có hỗ trợ quan quản lý ngành Ngược lại, ngành mạnh chun mơn cần đến quyền địa phương, nơi họ đặt nhà máy, cơng xưởng, chí sử dụng lao động địa phương,… Kết hợp quản lý nhà nước theo ngành theo địa phương kết nối, hợp tác, hỗ trợ quan máy nhà nước để đạt đồng thuận, bổ khuyết thiếu sót cho nhau, bên quan quản lý tổng hợp, khơng có chun mơn sâu với quan chun ngành, có khả phân tích, đánh giá, giám sát tiêu chuẩn k thuật Ở tầm vĩ mô, Nhà nước cần đạo xây dựng ban hành sách chung phối, kết 253 hợp quản lý Trong phạm vi ngành hay địa phương phải hoạch định rõ mục tiêu chiến lược mục tiêu cụ thể, làm xác định, phân loại công việc điều kiện nguồn lực phải đáp ứng Trên sở đó, quan chủ trì xây dựng văn phối, kết hợp quản lý theo ngành theo địa phương b Thực mục tiêu phát triển bền vững Sự đời ngành hoạt động ngành kinh tế - xã hội xuất phát từ nhu cầu cộng đồng phục vụ cộng đồng Hoạt động ngành nhiều có ảnh hưởng lẫn tác động đến đời sống người địa bàn dân cư định Những tác động vấn đề an ninh, xã hội, tài nguyên, môi trường, trường học, bệnh viện, giao thơng Người dân có quyền làm ăn sinh sống môi trường quản lý thuận lợi, tồn diện Phát triển bền vững khơng tập trung vào quan hệ kinh tế, mà liên quan đến văn hóa, giáo dục, an sinh xã hội, mơi trường… Kết hợp quản lý theo ngành địa phương (lãnh thổ) giải hài hòa thống phát triển ngành địa phương phát triển ngành địa phương khác Nếu tách bạch quan máy nhà nước họ có khả định, đáp ứng phiến diện vấn đề cần giải ngành, bên cạnh đó, UBND địa phương nắm quyền quản lý tổng hợp, không sâu, không sát với thực tế ngành Phối, kết hợp quản lý cần đặt chiều quản lý khơng có khả giải thấu đáo, trọn vẹn công việc Về hình thức mức độ kết hợp quản lý dạng: đồng quản (quản lý theo định liên tịch), hiệp quản (cùng định quản lý có thương lượng, trao đổi, bàn bạc) tham quản (ra định phải có tham khảo ý kiến quan khác) II NGUYÊN TẮC KẾT HỢP QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC THEO NGÀNH VÀ LÃNH THỔ Nguyên tắc quản lý nhà nước tư tưởng chủ đạo, bắt nguồn từ sở khoa học hoạt động quản lý, từ chất chế độ, quy định 254 pháp luật, làm tảng cho quản lý nhà nước Để thực kết hợp quản lý theo ngành với quản lý theo địa phương có hiệu địi hỏi phải dựa nguyên tắc định Thống mục tiêu Kết hợp quản lý đặt có hai hay nhiều quan, tổ chức khác hướng mục tiêu Kết hợp quản lý theo ngành với quản lý theo địa phương kết hợp quan khác tính chất hoạt động Các quan quản lý ngành quyền địa phương hoạt động nhằm thực chức riêng họ Về nguyên tắc, quan có chun mơn hóa khơng làm ảnh hưởng đến hoạt động Với tư cách quan độc lập, khác tính chất, phương thức quản lý công việc, chủ thể tham gia phối hợp có quan điểm khác lựa chọn phương pháp, cách thức quản lý,… Sự xung đột quan điểm để lại khó khăn định cho cơng việc cần quản lý Vì thế, từ xây dựng kế hoạch phối hợp, quan chủ trì cần bàn bạc với quan phối hợp để thống mục tiêu Các quan vận dụng k năng, nghiệp vụ, cách thức khác để tham gia quản lý, khơng dẫn hình thành mục tiêu Việc thống mục tiêu phải thể mục tiêu mục tiêu phận, phục vụ cho mục tiêu Thống mục tiêu nguyên tắc bắt buộc phải tuân thủ phối, kết hợp quản lý, ngăn chặn lợi ích ngành hay lợi ích địa phương lấn át, giảm hiệu kinh tế - xã hội, làm hỏng mục tiêu chung Tuân thủ pháp luật Hoạt động kết hợp quản lý theo ngành với theo địa phương thực hai nhiều quan Các cán bộ, công chức tham gia vào công việc cần phối, kết hợp từ xây dựng sách đến tổ chức thực thi phải đạt đồng thuận để quản lý công việc có hiệu Sự hợp tác, trí quan điểm triển khai công việc lúc có từ tinh thần tự giác cá nhân Do đó, việc quy định cụ thể chức năng, 255 nhiệm vụ trách nhiệm hợp tác bên tham gia phối hợp để quan thực cần thiết Các chủ thể tham gia phối, kết hợp quản lý chấp hành quy định pháp luật phối, kết hợp quản lý ngành địa phương biểu hợp tác công việc, hướng tới mục tiêu chung Để quan tham gia quản lý thi hành đầy đủ quy định pháp luật phối, kết hợp quản lý theo ngành với quản lý theo địa phương, bên cạnh quy định yêu cầu phối kết hợp cần phải quy định biện pháp chế tài, quy trách nhiệm hành vi không thực thi pháp luật Hợp tác toàn diện Về mặt cấu tổ chức, quan quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực (các Bộ) quan quản lý nhà nước theo lãnh thổ (Chính quyền địa phương cấp) thuộc hai hệ thống khác chung chức quản lý quan hệ xã hội dù thuộc ngành (lĩnh vực) di n địa phương Có thể nói quản lý theo ngành quản lý theo lãnh thổ hai mặt không tách rời mà phải kết hợp chặt chẽ với nhau, đặc biệt lĩnh vực kinh tế Các hoạt động kinh tế - xã hội di n địa phương chịu quản lý chuyên ngành (Bộ) chịu quản lý lãnh thổ quyền địa phương cấp Để tham mưu giúp việc quản lý chuyên ngành địa phương có quan chun mơn giúp việc (các sở, phịng, ban chun mơn) Bởi cần có hợp tác toàn diện quan quản lý ngành với quyền địa phương quản lý chuyên ngành khác địa phương Chia sẻ thông tin Một công việc quản lý địi hỏi phải có kết hợp hai hay nhiều quan hợp tác, chia sẻ thông tin yếu tố quan trọng định hiệu hoạt động quản lý Nguyên tắc chia sẻ thơng tin địi hỏi bên tham gia hoạt động phối hợp có trách nhiệm cung cấp thơng tin cho cách trung thực, xác không vụ lợi Thực nguyên tắc bảo đảm luồng thông tin từ cấp xuống (ra định quản lý), cấp 256 lên thông tin ngang phận, nhóm, cá nhân tham gia phải thơng suốt Thơng tin chuyển tải qua hình thức báo cáo trực tiếp, thông qua điện thoại, email thông qua họp, báo cáo văn bản, ấn phẩm, Internet,… Để bên tham gia phối kết hợp quản lý chia sẻ thông tin cần phải tăng cường hội gặp gỡ thông qua họp bàn, hội thảo, tuyên truyền, giáo dục tinh thần hợp tác, làm rõ lợi ích, tác dụng có từ hợp tác, chia sẻ thông tin hiệu công việc với cá nhân Phân định trách nhiệm Hoạt động quản lý nhà nước thực quan công quyền sở pháp luật Các hoạt động quản lý phải thực theo chức năng, nhiệm vụ quan, thẩm quyền trách nhiệm cán bộ, công chức nhà nước Mọi hoạt động quản lý, định không pháp luật bị coi vượt thẩm quyền, hành vi không thực theo quy định giao vi phạm pháp luật Trong kết hợp quản lý theo ngành theo địa phương có nhiều quan tham gia vào xây dựng sách định quản lý Cơng tác phối, kết hợp phải đảm bảo thực chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn quan, bảo đảm chất lượng công việc kỷ luật, kỷ cương việc thực kết hợp quản lý Bên cạnh đó, cần phải đề cao trách nhiệm cá nhân Thủ trưởng quan chủ trì, quan phối hợp cán bộ, công chức tham gia phối hợp Các quy định phân công, phân cấp công việc quản lý rõ ràng, cụ thể đạt minh bạch, tính trách nhiệm cơng việc Điều cho phép xác định trách nhiệm bên tham gia quản lý sở để quy trách nhiệm cơng việc khơng hồn thành kết hợp quản lý tạo ra, tránh đùn đẩy, đổ lỗi cho Bảo đảm hiệu công việc Các công việc thuộc tập thể gặp phải hạn chế ỷ lại, dựa dẫm, chí rủ rê, tiêu cực tập thể Thường bên trông chờ bên xem làm, 257 nộp chưa, tiến độ đến đâu, họ làm dở không cần cố gắng, hội chứng tập thể ảnh hưởng hiệu cơng việc Do đó, kết hợp quản lý theo ngành, kết hợp quản lý theo lãnh thổ phải quán triệt nguyên tắc bảo đảm hiệu công việc Để triển khai nguyên tắc này, cần phải quy định đảm bảo yêu cầu chuyên môn, chất lượng thời hạn phối, kết hợp Đồng thời, phải gắn trách nhiệm cá nhân với quy định khen thưởng, kỷ luật III PHƢƠNG THỨC KẾT HỢP QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC THEO NGÀNH VÀ LÃNH THỔ Để hoạt động quản lý triển khai, tổ chức biểu dạng cấu định Bên tổ chức pháp luật thừa nhận tổ chức nhỏ (bộ phận hợp thành), có chức năng, nhiệm vụ cụ thể Tùy theo tính chất cơng việc, hoạt động quản lý tổ chức đặt vào cấp quản lý phù hợp Các hoạt động quản lý giao cho nhà quản lý cấp cao, nhà quản lý cấp trung gian nhà quản lý cấp sở Trong tổ chức, số cơng việc khơng thể hồn tất thiếu phối hợp quản lý Hoạt động phối, kết hợp quản lý muốn đạt mục tiêu phải có phân cơng, phân cấp điều hành hợp lý Phối, kết hợp quản lý đòi hỏi người điều hành phải giao phó cho nhóm, người quản trị quyền hạn cần thiết để giám sát nó, tạo điều kiện cho liên kết ngang, liên kết dọc cấu tổ chức, đồng thời kết nối phận riêng rẽ thành hệ thống, hoạt động thống Về bản, phương thức kết hợp quản lý nhà nước bao gồm: Kết hợp quản lý theo chiều dọc (Hierarchy), kết hợp quản lý theo chiều ngang (Partnership) kết hợp quản lý dạng mạng lưới (Network) Các yếu tố tác động đến phương thức kết hợp quản lý bao gồm: nội dung cần phối hợp, quan chủ trì, quan tham gia phối hợp, hình thức, mức độ phối hợp nguồn lực cho phối hợp quản lý Kết hợp theo chiều dọc Sản phẩm phân cấp quản lý tạo chủ thể có chức năng, nhiệm vụ khác có quan hệ quản lý hình thành theo hình thức thứ bậc, 258 cấp trên, cấp dưới, quan hệ khơng bình đẳng quyền lực Ngược lại với phân cấp quản lý, phối, kết hợp thể hợp tác, kết nối chủ thể giải cơng việc mang tính bình đẳng Điều có nghĩa, phối hợp theo chiều dọc cấp với cấp dưới, cấp chủ trì cấp phối hợp cần hợp tác tồn diện, hồn thành tốt cơng việc giao mục tiêu đề Điều có nghĩa, địa phương chủ trì, phối hợp với ngành cần có phối hợp, phúc đáp yêu cầu địa phương chủ trì Tuy nhiên, thực tế, cấp quan chủ trì, cấp quan phối hợp nhiều khơng tránh khỏi tính mệnh lệnh, chấp hành Sự phối hợp thường làm cho thiếu khách quan việc định Kết hợp quản lý theo ngành dọc, có thứ bậc phối kết hợp Bộ, sở, phòng, ban quản lý ngành, lĩnh vực khác ngành tuân thủ phân hệ từ - sở - phòng, ban hay với UBND cấp tỉnh - UBND cấp huyện - UBND cấp xã Kết hợp theo chiều ngang Kết hợp theo chiều ngang chế phối hợp thiết chế cấp tổ chức máy nhà nước Các tổ chức đời với chức năng, nhiệm vụ xác định Sự phối hợp ngang quan quản lý nhà nước với nhau, sở với phối hợp quyền địa phương, UBND tỉnh với tỉnh khác, UBND huyện, quận, hay phòng, ban quận, huyện Với tư cách quan có thẩm quyền chung, hoạt động quản lý địa phương hoạt động quản lý tổng hợp, thế, quan định ban hành quy chế phối, kết hợp quản lý địa phương thường UBND Tỉnh, vào đề xuất quan chun mơn, ví dụ như: Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh ban hành Quyết định số 21/2012/QĐUBND Ban hành quy chế tổ chức phối hợp hoạt động quản lý Thơng tin đối ngoại Thành phố Hồ Chí Minh 259 Ở Trung ương, Bộ quản lý ngành ban hành Thơng tư liên tịch ngành để phối hợp quản lý công việc Nhà nước vấn đề kinh tế - xã hội địa phương hay vùng lãnh thổ Kết hợp mạng lƣới Phương thức kết hợp quản lý theo mạng lưới kết hợp phối hợp quản lý theo thứ bậc phối hợp ngang, thực nhiều thiết chế khác nhau, với nhiều quan, tổ chức khác Trong thực ti n quản lý, chế phối hợp mạng lưới di n phổ biến, nhằm giải mối quan hệ xã hội đan xen, đa dạng Kết hợp theo mạng lưới thực sở đảm bảo quyền lực phạm vi thẩm quyền quan, tổ chức nhà nước hoạt động đàm phán, thương thảo sở chức năng, nhiệm vụ tổ chức, cá nhân Cơ chế thường áp dụng nhóm việc như: thực sách, dự án, chương trình,… Các hoạt động có tham gia quan thẩm quyền chung, quan thẩm quyền riêng, tổ chức, cá nhân IV NỘI DUNG KẾT HỢP Kết hợp xây dựng tổ chức triển khai chiến lƣợc Chiến lược ngành, địa phương hiểu bố trí tổng thể nguồn lực, giải pháp để đạt mục tiêu ngành, địa phương Bất ngành, lĩnh vực cần phải xây dựng chiến lược phát triển ngành tùy thuộc vào đặc điểm kinh tế, k thuật ngành, lĩnh vực Việc xây dựng tổ chức thực chiến lược ngành, lĩnh vực xác định phạm vi toàn quốc gia Mỗi địa phương có chiến lược phát triển mình, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội xây dựng dựa chiến lược phát triển ngành đặc điểm tự nhiên - kinh tế - xã hội địa phương thành tố cấu thành chiến lược phát triển kinh tế - xã hội quốc gia Bên cạnh đó, việc xây dựng chiến lược phát triển ngành, lĩnh vực dựa sở quan trọng đặc điểm vùng lãnh thổ Việc tổ chức thực chiến lược phát triển ngành, lĩnh vực triển khai vùng lãnh thổ định có quản lý 260 theo phân cấp quyền địa phương Việc kết hợp xây dựng tổ chức triển khai chiến lược nội dung quan trọng hoạt động kết hợp quản lý ngành, lĩnh vực lãnh thổ Kết hợp xây dựng hoàn thiện thể chế Trong quản lý nhà nước, xây dựng thể chế nội dung quan trọng nhằm tạo quy định pháp luật, xác định chủ thể tham gia phối, kết hợp quản lý theo ngành với quản lý theo địa phương phương thức thực phối, kết hợp quản lý Ở Việt Nam, Hiến pháp, pháp luật tổ chức máy nhà nước (Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức quyền địa phương ) để xây dựng quy định phối, kết hợp quản lý theo ngành với quản lý theo địa phương Chính phủ quan chấp hành Quốc hội, tổ chức thực kết hợp quản lý ngành với quản lý theo địa phương Tại Khoản 1, Điều 25 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 quy định “Trên sở bảo đảm quản lý thống trung ương, Chính phủ phân cấp cho quyền địa phương định thực số nhiệm vụ quản lý nhà nước thuộc ngành, lĩnh vực địa bàn quản lý phù hợp với điều kiện khả quyền địa phương” Luật Tổ chức quyền địa phương năm 2015 quy định hoạt động quản lý UBND ngành, lĩnh vực địa phương tham gia với Bộ, ngành trung ương việc phân vùng kinh tế; Xây dựng chương trình dự án Bộ, ngành trung ương địa bàn tỉnh; Tổ chức kiểm tra nhiệm vụ thuộc chương trình, dự án giao Các Nghị định Chính phủ, quy định chức năng, nhiệm vụ Bộ, ngành có quy định phối, kết hợp quản lý với địa phương, thông qua hướng dẫn tham gia vào công việc cụ thể Trên sở đạo luật, tùy thuộc vào thực tế cơng việc cần có phối kết hợp quản lý mà Chính phủ Bộ, ngành, địa phương ban hành quy định phối, kết hợp quản lý Trong quy chế phối hợp quản lý công việc cụ thể, quan chủ trì định thường quy định 261 nội dung, nguyên tắc, phương thức phối hợp quan nhà nước việc tham mưu giúp quan chủ trì Đồng thời, quy chế quy định đối tượng áp dụng để xác định quan cụ thể tham gia phối, kết hợp quản lý, trách nhiệm phối hợp quan quy định khen thưởng, kỷ luật để thúc đẩy tinh thần phối, kết hợp quản lý quan nghiêm túc, hiệu Sau xác định phạm vi cơng việc cần có quan tham gia phối, kết hợp quản lý, quan chủ trì địa phương Bộ quản lý ngành lựa chọn phương thức phối hợp Theo đó, nội dung cơng việc cần phối hợp vấn đề xây dựng sách, đề án phương thức phối hợp lựa chọn là: - Lấy ý kiến văn bản; - Tổ chức họp; - Khảo sát điều tra; - Lập tổ chức phối hợp liên quan; - Cung cấp thơng tin theo u cầu quan chủ trì quan phối hợp thông tin cho quan phối hợp vấn đề có liên quan đến chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn quan Nếu cơng việc cần thực phối hợp kiểm tra sách, đề án phương thức phối hợp là: - Tổ chức đồn kiểm tra; - Lấy ý kiến vấn đề có liên quan đến nội dung kiểm tra; - Làm việc trực tiếp với quan kiểm tra; - Cung cấp thẩm tra thông tin cần thiết; - Sơ kết, tổng kết việc thực sách Kết hợp hoàn thiện tổ chức máy phát triển đội ngũ Trong nhiều trường hợp, kết hợp quản lý đặt ngành với (liên ngành) địa phương với (vùng kinh tế) Khi cơng việc địi hỏi vừa có tính chất ngành, vừa có tác động, ảnh hưởng tới địa phương yêu cầu phải kết hợp quản lý theo ngành với quản lý theo địa phương đặt Tùy thuộc vào công việc cụ thể người ta xác định thẩm quyền cho quan chuyên môn địa phương Có cơng việc quan quản lý ngành chủ trì, phối, kết hợp, có cơng việc địa 262 phương chủ trì Cơ quan chủ trì đồng thời quan định ban hành quy chế tổ chức phối hợp hoạt động quản lý Căn vào quy định pháp luật, quan chủ trì xác định nội dung cơng việc cần quản lý phân công cho quan phối hợp thực Việc xác định quyền hạn, trách nhiệm quan quy định quy chế tổ chức hoạt động phối hợp quản lý quan chủ trì ban hành Thẩm quyền quan thực phối, kết hợp quản lý xuất phát từ vai trò quan cơng việc cần kết hợp Theo quan giữ vai trị chủ trì tham gia phối hợp Hình thức thẩm quyền trách nhiệm quan phối, kết hợp quản lý thể dạng: hướng dẫn, thông báo, báo cáo, cung cấp thơng tin, đóng góp ý kiến văn hay định Việc phân chia thẩm quyền quan quản lý ngành, lĩnh vực (các Bộ) quyền địa phương thường dựa nguyên tắc tập quyền, tản quyền phân quyền Các Bộ có quan tản quyền đặt địa phương, bên cạnh quyền địa phương có quan chun mơn giúp việc cho để quản lý ngành lĩnh vực địa phương Những quan chun mơn thuộc quyền địa phương chịu hướng dẫn chuyên ngành Bộ quản lý ngành Đội ngũ cán bộ, công chức đứng giác độ quan chủ quản có cơng chức thuộc Bộ quản lý cơng chức thuộc quyền địa phương quản lý Tuy nhiên, việc sử dụng hai đội ngũ linh hoạt nhằm đảm bảo chất lượng công việc công chức địa phương đào tạo bồi dưỡng lực chuyên ngành Bộ Các Bộ quan quản lý chuyên ngành công chức địa phương, ban hành tiêu chuẩn nghiệp vụ chuyên ngành, sát hạch, nâng bậc… Kết hợp hỗ trợ thu hút nguồn lực Sau định phân công, phân cấp quản lý nhà nước cho quan phạm vi công việc mà quan phải thực xác định Các công việc đòi hỏi phối, kết hợp quản lý theo ngành theo địa phương dù phạm vi mức độ cần phải có nguồn lực để thực 263 Vì thế, sau xác định cơng việc cần có kết hợp quản lý ngành với địa phương, quan chủ trì phải dự liệu chuẩn bị điều kiện nguồn nhân lực, tài chính, sở vật chất, phương tiện k thuật, truyền thông,… để triển khai công việc Điều 29, Nghị định số 144/2005/NĐ-CP ngày 16 tháng 11 năm 2005 Chính phủ quy định cơng tác phối hợp quan hành nhà nước xây dựng kiểm tra việc thực sách, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch Chính phủ quy định: “Bộ trưởng, thủ trưởng quan ngang bộ, quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch UBND cấp tỉnh kế hoạch cơng tác phối hợp dự đốn ngân sách hàng năm bố trí kinh phí thực cơng tác phối hợp Trường hợp công tác phối hợp phát sinh đột xuất sử dụng dự phịng ngân sách nhà nước theo quy định Luật Ngân sách nhà nước” Kết hợp tổ chức tra, kiểm tra, giám sát hoạt động Thanh tra, kiểm tra, giám sát hoạt động thường xuyên quan chủ trì quan phối hợp Hoạt động nhằm đánh giá khả ý thức thực thi pháp luật phối, kết hợp quản lý theo ngành với quản lý theo địa phương, phát tháo gỡ kịp thời vướng mắc, thúc đẩy, động viên tinh thần làm việc cho cán bộ, công chức hoàn thành tốt việc phối hợp quản lý Bên cạnh việc đôn đốc, thúc đẩy tinh thần làm việc biện pháp xử lý vi phạm quan chủ trì quan tham gia phối hợp để đảm bảo trật tự, kỷ cương quản lý nhà nước Chủ thể thực kiểm tra việc kết hợp quản lý theo ngành với quản lý theo địa phương thuộc Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang bộ, quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch UBND cấp tỉnh Theo đó, hoạt động kiểm tra Thủ tướng chủ yếu thông qua chế độ báo cáo thực công tác phối, kết hợp Bộ Trưởng, Thủ trưởng quan ngang Bộ, Chủ tịch UBND cấp tỉnh báo cáo Nội dung báo cáo tập trung vào tình hình tiến độ thực phối, kết hợp, trách nhiệm phối hợp quan phân công chất lượng hoạt động phối hợp quan đó, đồng thời đưa kiến nghị công tác phối hợp 264 Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang bộ, Chủ tịch UBND tỉnh thực đôn đốc, đạo quan, đơn vị trực thuộc thực công tác phối hợp; yêu cầu ngành, địa phương thực công tác phối, kết hợp; tổ chức kiểm điểm, rút kinh nghiệm; thơng báo Văn phịng Chính phủ trường hợp quan có trách nhiệm phối hợp không thực trách nhiệm phối hợp theo u cầu quan 265 CÂU HỎI ƠN TẬP VÀ THẢO LUẬN Phân tích cần thiết khách quan phải kết hợp quản lý nhà nước theo ngành lãnh thổ? Liên hệ thực tế với bộ/ngành/lĩnh vực/địa phương nơi học viên công tác Từ thực ti n bộ/ngành/lĩnh vực/địa phương nơi học viên công tác, nguyên nhân cản trở trình kết hợp quản lý nhà nước theo ngành lãnh thổ? Giải pháp khắc phục Các hình thức kết hợp quản lý nhà nước theo ngành lãnh thổ? Liên hệ với thực tế bộ/ngành/lĩnh vực/địa phương nơi học viên cơng tác Phân tích nội dung kết hợp quản lý theo ngành lãnh thổ? Liên hệ thực tế với bộ/ngành/lĩnh vực/địa phương nơi học viên công tác Trách nhiệm bộ, ngành, địa phương việc bảo đảm kết hợp quản lý theo ngành lãnh thổ? Cho ví dụ minh họa? 266 TÀI LIỆU THAM KHẢO - Văn kiện Đại hội Đại biểu tồn quốc khóa XI, khóa XII Đảng Cộng sản Việt Nam - Luật tổ chức phủ năm 2015 - Luật tổ chức quyền địa phương năm 2015 - Nghị định số 36/2012/NĐ-CP ngày 18/04/2012 Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cấu tổ chức Bộ, quan ngang Bộ - Nghị định số 144/2005/NĐ-CP ngày 16/11/2005 Chính phủ quy định công tác phối hợp quan hành nhà nước xây dựng kiểm tra thực sách, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch - Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2011 - 2020 - Chiến lược phát triển ngành/địa phương giai đoạn 2011 - 2020 - Trần Thị Diệu Oanh: Về minh bạch hóa hoạt động quyền địa phương, NXB Chính trị Quốc gia, 2015 - Trương Thị Hồng Hà: Tổ chức hoạt động quyền địa phương Việt Nam nay, NXB Chính trị Quốc gia, 2017 - Lê Chi Mai: Phân cấp ngân sách cho quyền địa phương - Thực trạng giải pháp, NXB Chính trị Quốc gia, 2006 - Đàm Văn Nhuệ: Giáo trình quản lý phát triển địa phương, NXB Chính trị Quốc gia, 2015 267