State Budget Law-Sept 2014-FINAL-VN-2014-10-31-08581439

Sửa Đổi Luật Ngân Sách Của Việt Nam (2002): Khuyến Nghị Dựa Trên Kinh Nghiệm Quốc Tế Báo cáo Nhận định Chính sách Ngân hàng giới Sửa Đổi Luật Ngân Sách Của Việt Nam (2002): Khuyến Nghị Dựa Trên Kinh Nghiệm Quốc Tế Báo cáo Nhận định Chính sách Ngân hàng giới NGÀY THÁNG NĂM 2014 Ngân hàng gIới VIệT NAM LỜI MỞ ĐẦU Tài liệu Nhận định Chính sách nhằm đánh giá Luật Ngân sách Nhà nước (2002) Việt Nam sở thông lệ tốt quốc tế điều hành ngân sách Tài liệu thiết kế để thơng tin cho thảo luận Chính phủ Việt Nam Quốc hội liên quan đến sửa đổi Luật Ngân sách Nhà nước (2002).Đây phần trình đối thoại tư vấn hành Ngân hàng Thế giới sửa đổi Luật Ngân sách Nhà nước (2002) Tài liệu tác giả Ian Lienert (Chuyên gia cao cấp QLTCC) với tham gia Habib Rab (Chuyên gia kinh tế cao cấp, EASPV), Nguyễn Văn Minh (Chuyên gia kinh tế cao cấp, EASPV) Vũ Hoàng Quyên (chuyên gia kinh tế, EASPV) đạo chung Sandeep Mahajan (Chuyên gia kinh tế trưởng, EASPR), Sudhir Shetty (Giám đốc ngành, ESPR), Victoria Kwakwa (Giám đốc quốc gia, EACVF) Tài liệu nhận góp ý từ đồng Gert Van Der Linde (Chuyên gia Chính Quản lý Tài chính, AFTME) Bản tóm lược tài liệu thảo luận hội thảo với Bộ Tài chính, Quốc hội Đối tác Phát triển ngày 14 tháng năm 2014 Sau đó, tài liệu hồn thiện dựa góp ý nhận được.Nhóm xin cám ơn TS.Phùng Quốc Hiển (Chủ nhiệm Uỷ ban Tài Ngân sách) đồng chủ trì hội thảo, TS.Đinh Văn Nhã (Phó chủ nghiệm Uỷ ban Tài Ngân sách) ơng Đỗ Việt Đức (Phó vụ trưởng Vụ Ngân sách Nhà nước, Bộ Tài chính) Trong q trình soạn thảo Tài liệu Nhận định Chính sách này, chúng tơi xin ghi nhận với biết ơn hỗ trợ Bộ Ngoại giao Thương mại Ốt-xtrâylia (DFAT) qua Quan hệ Đối tác Chiến lược AusAID - Ngân hàng Thế giới (ABP) Việt Nam; Cơ quan Phát triển Quốc tế Vương quốc Anh (UK DFID) qua Chương trình Bảo trợ Xã hội, Quản lý Kinh tế Điều Hành Việt Nam (VGEMS) Sửa đổi luật ngân sách việt nam (2002): Khuyến nghị dựa kinh nghiệm quốc tế Ngân hàng giới Mục lục A Giới thiệu 13 B Tổng quan Luật Ngân sách Nhà nước (2002) 17 Phạm vi áp dụng luật 18 Bố cục Luật Ngân sách Nhà nước 19 Những vấn đề xử lý chi tiết luật 20 Những vấn đề quan trọng bị bỏ qua chưa đề cập đầy đủ luật 21 C Tăng cường khn khổ ngân sách để hoạch định sách tài khóa 25 Chiến lược mục tiêu ngân sách hàng năm trung hạn 27 Lập kế hoạch lập ngân sách cấp trung ương cấp tỉnh 29 Quy tắc tài khóa cấp trung ương cấp tỉnh 31 D Quy trình phê duyệt ngân sách Quốc hội Hội đồng Nhân dân cấp tỉnh 33 Báo cáo đánh giá trước lập ngân sách định mức phân bổ  ngân sách 34 Lịch phê duyệt công bố ngân sách năm 35 10 Nội dung dự toán ngân sách Quốc hội Hội đồng Nhân dân cấp phê duyệt 37 11 Các vấn đề cần công khai cụ thể: chi tiêu thuế rủi ro tài khoá 39 12 Thẩm quyền sửa đổi ngân sách Quốc hội Hội đồng Nhân dân cấp 42 13 Quốc hội phê duyệt ngân sách theo hai giai đoạn 44 14 Ngân sách kế thừa, ngân sách bổ sung đánh giá ngân sách kỳ 46 E 15 16 17 18 19 20 Các vấn đề định nghĩa phân loại ngân sách cụ thể 49 Phân loại thu ngân sách 50 Phê duyệt chuyển nguồn số “vượt” thu 50 Phân loại chi tiêu 52 Dự trữ cho chi dự phòng 58 Thời hạn tính chất thẩm quyền chi tiêu 60 Định nghĩa “cân đối ngân sách” 63 F Các vấn đề quan hệ cấp ngân sách 65 21 Tổng quan điều khoản pháp lý quan hệ tài khóa cấp quyền 66 22 Thu địa phương 68 23 Nhiệm vụ chi 70 24 Bổ sung ngân sách cấp quyền 71 G Các điều khoản Luật NSNN chấp hành, kế toán, báo cáo kiểm toán ngânsách …………………………………………………………………………………… 73 25 Chấp hành ngân sách kiểm toán nội cấp quốc gia cấp địa phương 74 26 Quản lý ngân quỹ cấp quốc gia địa phương 75 27 Kế toán phủ cấp quốc gia địa phương 77 28 Báo cáo hậu kiểm ngân sách cấp quốc gia địa phương 79 29 Kiểm tốn bên ngồi cấp quốc gia địa phương 81 H Các hoạt động ngồi ngân sách quyền trung ương địa phương 83 30 Các quỹ (cơng) ngồi ngân sách quyền trung ương địa phương 84 31 Lập ngân sách chi tiêu nguồn thu “tự có” quan phủ 85 32 Hỗ trợ nhà tài trợ nước cho dự án hoạt động Chính phủ 87 33 DNNN, hoạt động bán tài khoá, ngân sách Nhà nước 88 I Ngân hàng giới Điều khoản tạm thời 91 Sửa đổi luật ngân sách việt nam (2002): Khuyến nghị dựa kinh nghiệm quốc tế TÓM LƯỢC TỔNG QUAN Bối cảnh: Tài liệu Nhận định Chính sách thiết kế để cung cấp thơng tin cho thảo luận Chính phủ Việt Nam Quốc hội (đặc biệt Uỷ ban Tài Ngân sách, UNTC&NS) sửa đổi Luật Ngân sách Nhà nước (Luật NSNN) (2002) sở thông lệ tốt quốc tế điều hành ngân sách Đây phần trình tư vấn đối thoại sách với Chính phủ Việt Nam Quốc hội sửa đổi Luật NSNN (2002) Luật NSNN (2002) tạo tảng vững điều hành Quản lý Tài Cơng (QLTCC) Việt Nam từ có hiệu lực vào năm 2004 Luật giúp phủ phân bổ chi tiêu nguồn lực cơng cách hiệu quả, qua góp phần hồn thành kết nghiệp quan trọng Tuy nhiên, Luật NSNN (2002) cần sửa đổi để nâng tầm khuôn khổ quản lý điều hành tài khố trách nhiệm giải trình Việt Nam Tài liệu sách bao gồm bảy nội dung chung sau: (i) phạm vi bố cục Luật NSNN (2002); (ii) khuôn khổ ngân sách để hoạch định sách tài khố; (iii) quy trình phê duyệt ngân sách Quốc hội Hội đồng Nhân dân cấp tỉnh; (iv) vấn đề cụ thể định nghĩa phân loại ngân sách; (v) quan hệ ngân sách cấp quyền; (vi) chấp hành ngân sách, kế toán, báo cáo kiểm toán; (vii) hoạt động ngân sách Các vấn đề nêu Tài liệu Nhận định Chính sách xác định ưu tiên dựa thảo luận trước với đại diện từ phía Chính phủ, Quốc hội quyền địa phương quan điểm phản ánh hội nghị quốc tế Uỷ ban TC&NS Liên hiệp quốc sửa đổi Luật NSNN (2002) tổ chức Ninh Bình vào cuối tháng 09/2013 Tổng quan Luật NSNN (2002): (i) Luật NSNN có đặc thù bao gồm tất cấp quyền, khác với nhiều quốc gia khác, nơi vấn đề quan hệ cấp quyền quản lý ngân sách địa phương đưa vào luật khác (ii) Luật NSNN có bố cục tốt, nhiên phần định nghĩa thuật ngữ sử dụng Luật NSNN, chưa có lại thơng lệ chuẩn cần có quốc gia khác Một điều quan trọng nên đưa thêm vào phần giải luật để giải thích cần thiết điều khoản (iii) Luật NSNN khác chi tiết số vấn đề mang tính thủ tục kỹ thuật, bao gồm quan hệ cấp quyền số thơng lệ khơng thống cho phép nhiều quỹ dự trữ ngân sách điều khoản chuyển nguồn (iv) Các nội dung tổng qt cịn chưa có chưa đề cập đầy đủ: Thẩm quyền tương ứng quan lập pháp cấp quốc gia địa phương; điều khoản minh bạch tài khoá, bao gồm công khai dự thảo ngân sách báo cáo khác tình hình thực ngân sách; trách nhiệm giải trình phủ; quản lý tài khoá trung hạn Sửa đổi luật ngân sách việt nam (2002): Khuyến nghị dựa kinh nghiệm quốc tế Ngân hàng giới TÓM LƯỢC TỔNG QUAN Khuyến nghị:  Đưa định nghĩa “Nhà nước”; làm rõ đơn vị chế tồn phủ thuộc phạm vi quản lý Luật NSNN (v.d công bố phụ lục kèm ngân sách năm); làm rõ thủ tục kế toán đơn vị thuộc tồn phủ chưa thuộc phạm vi quản lý Luật NSNN  Bổ sung danh mục thuật ngữ tên gọi điều; phần giải dự thảo cho Luật NSNN sửa đổi; cân nhắc chuyển vấn đề chi tiết mang tính thủ tục kỹ thuật sang nghị định Khuôn khổ ngân sách để hoạch định sách tài khố: (i) Luật NSNN khơng có điều khoản cụ thể u cầu phủ phải trình bày dự báo tài khố trung hạn giả định làm sở cho văn Ngân sách Nhà nước Đây điều khoản chuẩn mực nhiều quốc gia, dự báo cần cập nhật sở chiếu (ii) Việt Nam có thống ngân sách góc độ lập pháp, ngân sách thường xuyên đầu tư tổng hợp văn ngân sách Tuy nhiên, thống điều hành lại bị nhượng qua tách biệt lập ngân sách đầu tư thường xuyên, làm mờ mối liên hệ ngân sách sách Quyết định đầu tư khơng tập trung đặc biệt cấp địa phương Điều chỉnh điều khoản minh bạch luật Ngân sách Nhà nước giúp giải vấn đề (iii) Luật NSNN cần đặt quy tắc mang tính định lượng thay định tính Luật NSNN Việt Nam đặt ngưỡng định tính riêng nợ địa phương Ngân hàng giới Khuyến nghị:  Bổ sung điều khoản yêu cầu phải trình lên Quốc hội chiến lược ngân sách trung hạn, lập Kế hoạch tài khoá trung hạn (MTFF) bao gồm “tồn phủ” cơng khai chiến lược ngân sách năm  Đảm bảo Luật NSNN (hoặc văn pháp quy hỗ trợ) mức trần chi tiêu phải phủ thức thông qua phân bổ vốn đầu tư phải phân loại quán với phân loại theo ngành/lĩnh vực chi thường xuyên  Tìm cách đưa vào Luật NSNN quy tắc tài khố định tính, áp dụng cho ngân sách trung ương ngân sách địa phương, tránh dùng quy tắc định lượng Luật NSNN sửa đổi Các mức ngưỡng tiêu định lượng cần đưa vào tài liệu sách văn pháp quy Sửa đổi luật ngân sách việt nam (2002): Khuyến nghị dựa kinh nghiệm quốc tế TÓM LƯỢC TỔNG QUAN Phê duyệt ngân sách Quốc hội Hội đồng Nhân dân cấp tỉnh: (i) Luật NSNN số quốc gia yêu cầu nghị viện phải nghị luật trước có ngân sách Thông lệ Việt Nam Thủ tướng báo cáo lên Quốc hội ưu tiên ngân sách vào tháng Luật NSNN có đặc thù đặt mức phân bổ tối thiểu cho số ngành cụ thể (ii) Luật NSNN đặt lịch biểu ngân sách rõ ràng, nhiên hệ thống ngân sách lồng ghép khiến cho khung thời gian dành cho quyền địa phương để trí dự tốn phân bổ chi tiết khơng cịn nhiều sau Quốc hội trí tổng mức phân bổ vào 15/11 (iii) Ngân sách thường bao gồm dự toán ngân sách năm phê duyệt tài liệu bổ trợ Luật NSNN đặt loạt yêu cầu báo cáo ngân sách lên Quốc hội, nhiên số thiếu sót so với thơng lệ quốc tế tốt (iv) Thông lệ chuẩn phải công bố dự thảo ngân sách năm tài liệu kèm theo vào thời điểm trình lên Quốc hội Tuy nhiên, điều chưa thực Việt Nam, Luật NSNN nên có u cầu cơng khai dự thảo ngân sách Nhà nước thường niên chi tiết ngân sách tỉnh/huyện/xã (v) Thông lệ tốt Luật NSNN cần yêu cầu tài liệu kèm dự tốn phải có báo cáo chi tiêu thuế báo cáo rủi ro tài khoá Luật NSNN chưa đặt yêu cầu (vi) Luật NSNN hầu quy định cụ thể mức độ nghị viện quốc gia sửa đổi đề xuất ngân sách quan hành pháp Luật NSNN có số hướng dẫn sửa đổi, cần phải rõ ràng cân đối ngân sách dự toán thu (vii) Nhiều quốc gia áp dụng quy trình phê duyệt dự tốn hai giai đoạn, nghị viện định trước tổng mức sau phân bổ chi tiết quyền trưng ơng địa phương định Luật NSNN sửa đổi cân nhắc vấn đề (viii) Thông lệ tốt Luật NSNN phải có điều khoản ngân sách “kế thừa” trường hợp ngân sách không thông qua kịp thời), ngân sách “bổ sung” trường hợp cần điều chỉnh Ý thứ chưa Luật NSNN đề cập, điều khoản ý thứ hai chưa rõ ràng Sửa đổi luật ngân sách việt nam (2002): Khuyến nghị dựa kinh nghiệm quốc tế Ngân hàng giới TÓM LƯỢC TỔNG QUAN Ngân hàng giới Khuyến nghị:  Làm rõ Luật NSNN mục tiêu nội dung báo cáo trước ngân sách lên Quốc hội, yêu cầu tài liệu phải cơng bố Cân nhắc việc loại bỏ “định mức phân bổ” theo tỷ lệ tối thiểu cho số ngành cụ thể  Đặt yêu cầu Luật NSNN việc phải cơng bố dự thảo ngân sách trình lên Quốc hội Kéo dài giai đoạn để địa phương thông qua ngân sách cân nhắc lại thời điểm trình thơng qua ngân sách  Đặt u cầu Luật NSNN việc phải công bố dự thảo Ngân sách Nhà nước thường niên với đầy đủ chi tiết, bao gồm Kế hoạch tài khoá trung hạn (MTFF) cập nhật Rà soát lại Điều 42 mở rộng nghĩa vụ công khai đến quỹ ngân sách, khoản trợ cấp cho DNNN, chi tiêu thuế rủi ro tài khoá  Đặt yêu cầu Luật NSNN việc phải đưa dự toán chi tiêu thuế báo cáo rủi ro tài khoá dự thảo Ngân sách Nhà nước thường niên trình lên quan lập pháp cấp quốc gia địa phương  Cân nhắc việc đưa vào Luật NSNN đặc điểm quy trình phê duyệt ngân sách hai giai đoạn Quốc hội HĐND cấp tỉnh  Làm rõ Điều 52, nhằm đưa vào điều khoản ngân sách kế thừa trường hợp có chậm trễ việc thơng qua ngân sách Cân nhắc sửa đổi Điều 49 điều chỉnh ngân sách có sở việc thơng qua ngân sách điều chỉnh Bổ sung điều khoản Đánh giá Trung hạn Các vấn đề cụ thể định nghĩa phân loại ngân sách: (i) Luật NSNN bao gồm nội dung thu lớn cần trình bày dự tốn năm điều khoản phân chia nguồn thu trung ương - địa phương Một số nội dung bán tài sản vay nợ cần phân loại lại để đáp ứng chuẩn mực quốc tế (ii) Luật NSNN quốc gia khác thường có điều khoản khơng cho phép chi tiêu số thu trừ phép qua văn có tính chất pháp luật Tuy nhiên Việt Nam khoản thu ngân sách chi tiêu mà không cần phê duyệt quan lập pháp, thông lệ tốt (iii) Thông lệ tốt Luật NSNN cần cụ thể hoá cách phân loại chi tiêu áp dụng (các) dự toán hàng năm phê duyệt Điều 15 25 nói thẩm quyền quan lập pháp liên quan đến phân bổ chi tiêu, cịn Điều 31 33 nói phân bổ dự tốn theo nhiệm vụ khác Nhưng có thiếu kết nối dự toán Sửa đổi luật ngân sách việt nam (2002): Khuyến nghị dựa kinh nghiệm quốc tế TÓM LƯỢC TỔNG QUAN hàng năm phê duyệt cách tổng quát phân loại chi tiết chi tiêu (iv) Các điều khoản dự trữ dự phòng phổ biến, Luật NSNN đặt hạn mức dự phòng theo tỷ lệ với tổng chi tiêu (thường 1-3%) Các điều khoản Luật NSNN Việt Nam nội dung không phù hợp với thông lệ tốt chỗ cho phép có mức trần cao (2-5%) cho phép có nhiều quỹ dự trữ (v) Tại nhiều quốc gia, thời hạn thẩm quyền chi tiêu ngân quỹ bị hạn chế 12 tháng, số khoản chi tiêu đầu tư phép chuyển nguồn Việc chuyển nguồn chi thường xuyên bất thường, đặc biệt với mức độ cho phép Việt Nam Một số quốc gia cho phép vay từ dự toán tương lai, thông lệ khuyến khích (vi) Thâm hụt tài khố nguồn bù đắp định nghĩa Luật NSNN mặt hành khác biệt khoản thu chi trả, bao gồm trả nợ Tuy nhiên, tiêu số tốt tác động sách tài khố ngân sách Khuyến nghị:  Đảm bảo phân loại thu Luật NSNN phù hợp với GFS Loại bỏ định nghĩa thu ngân sách khoản thu ngân từ giao dịch nguồn vốn, v.d từ tiền vay phát hành trái phiếu  Rà soát điều khoản Luật NSNN sử dụng số vượt thu ngân sách, đảm bảo việc sử dụng số thu phải dựa Ngân sách Bổ sung Thay đổi điều 62 bỏ điều 63 việc chuyển nguồn số vượt thu việc có nhiều quỹ dự trữ tài khơng phù hợp với thông lệ tốt ngân sách thông lệ quản lý ngân quỹ đại  Cụ thể hố Luật NSNN tồn chi tiêu cấp quyền sử dụng cấu trúc phân loại phân giao dự toán chung, tương thích với GFS, bao gồm chi tiết theo ngành/lĩnh vực, nội dung kinh tế phân loại hành  Luật NSNN nên cho phép có quỹ dự phòng bỏ nội dung tham chiếu quỹ dự trữ tài ngồi ngân sách Cần cụ thể hố Luật NSNN mục đích sử dụng dự trữ dự phòng giới hạn 1-3% tổng chi tiêu Đưa yêu cầu tần suất báo cáo việc sử dụng nguồn dự phòng lên quan lập pháp  Hạn chế chuyển nguồn cuối năm thẩm quyền chi ngân sách năm chi đầu tư, bắt đầu phải cân nhắc giao dự toán trung hạn Cấm vay từ dự toán ngân sách năm cân nhắc phân biệt dự toán giao cứng giao linh hoạt  Đảm bảo Luật NSNN đưa định nghĩa rõ ràng cân đối ngân sách (tổng thể), vế tương ứng “vay rịng” theo định nghĩa GFS gồm trái phiếu ngân sách Sửa đổi luật ngân sách việt nam (2002): Khuyến nghị dựa kinh nghiệm quốc tế Ngân hàng giới TÓM LƯỢC TỔNG QUAN Quan hệ ngân sách cấp quyền: (i) Luật NSNN Việt Nam luật xác định trách nhiệm ngân sách cấp quyền khác Các quốc gia khác thường có luật riêng Phân cấp Chính quyền địa phương Các nội dung quan trọng bị bỏ qua Luật NSNN ngân sách quyền địa phương là: khn khổ tài khố cho cấp địa phương, mức độ toàn diện bao quát cách trình bày ngân sách; chấp hành ngân sách, Tài khoản kho bạc (TSA), báo cáo tình hình thực ngân sách năm, ngân sách bổ sung, toán kiểm toán hàng năm (ii) Thuế suất sở thu thuế Việt Nam Quốc hội định Chính quyền địa phương độc lập mức hạn chế phí lệ phí Cơ chế phân chia nguồn thu từ thuế tạo động khiến cho số thu bị dự toán thấp, gây kéo dài vấn đề độ tin cậy ngân sách (iii) Các điều 31 33 trình bày nhiệm vụ chi giống hệt cho quyền trung ương địa phương Trong thực tế, nhiệm vụ chi tiết quyền cấp tỉnh định Luật NSNN nhìn chung nên làm rõ nội dung chi thuộc lĩnh vực riêng ngân sách trung ương (v.d chi quốc phòng) Các nhiệm vụ thuộc lĩnh vực riêng ngân sách địa phương thường quy định văn pháp quy (iv) Việt Nam có hệ thống bổ sung cân đối bổ sung có mục tiêu cho quyền cấp Nhìn chung Luật NSNN cần tạo sở để xác định số bổ sung cân đối Điều 36 đưa hướng dẫn chung vấn đề chi tiết đưa vào văn pháp quy thứ cấp Ngân hàng giới Sửa đổi luật ngân sách việt nam (2002): Khuyến nghị dựa kinh nghiệm quốc tế