Ủy ban nhân quyền và các hướng dẫn liên quan đến quy trình thực hiện báo cáo định kì thực thi công ước ICCPR

Bài viết tập trung phân tích các vấn đề pháp lí về Uỷ ban Nhân quyền và các quy định liên quan đến quy trình thực hiện báo cáo định kì về việc thực thi Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị năm 1966 của các quốc gia thành viên.

NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI (1) NGUYỄN THỊ HỒNG YẾN * Tóm tắt: Bài viết tập trung phân tích vấn đề pháp lí Uỷ ban Nhân quyền quy định liên quan đến quy trình thực báo cáo định kì việc thực thi Cơng ước quốc tế quyền dân trị năm 1966 quốc gia thành viên Đồng thời, viết thay đổi quy trình thực báo cáo theo khuyến nghị Uỷ ban Nhân quyền năm 2019, sở đưa bình luận ưu, nhược điểm quy trình đề xuất cho việc thực báo cáo định kì Việt Nam Từ khoá: Báo cáo quốc gia; quyền người; quyền dân trị; Uỷ ban Nhân quyền Nhận bài: 16/12/2020 Hoàn thành biên tập: 12/5/2021 Duyệt đăng: 12/5/2021 THE HUMAN RIGHTS COMMISSION AND ITS GUIDELINES RELATING TO PROCEDURES OF STATE PERIODIC REPORTS UNDER THE ICCPR Abstract: The Article focuses on analyzing the legal issues of Human Rights Commission (HRC) and the regulations related to the procedures of making state periodic report under the ICCPR Simultanously, the article points out the changes in HRC’s guidelines since 2019 and give some comments on the advantages and disadvantages of each procedure, from which bringing some recommendations for Vietnam’s next periodic report process Keywords: State report; Human Rights; Civil and Political Rights; Human Rights Commission Received: Dec 16th, 2020; Editing completed: May 15th, 2021; Accepted for publication: May 15th, 2021 ông ước quốc tế quyền dân trị năm 1966 (tên tiếng Anh: International Convenant on the Civil and Political Rights in 1966, viết tắt: ICCPR) điều ước quốc tế quan trọng nằm Bộ luật Nhân quyền quốc tế Liên Hợp quốc(2) với tham gia C * Tiến sĩ, Trường Đại học Luật Hà Nội E-mail: nguyenhongyen@hlu.edu.vn (1) Nghiên cứu thực khuôn khổ đề tài “Nghiên cứu hoàn thiện pháp luật đáp ứng khuyến nghị Liên hợp quốc việc thực Công ước ICCPR Việt Nam”, Đề tài khoa học cấp Bộ, Bộ Tư pháp, 2020 (2) Bộ tài liệu bao gồm văn kiện sau: Tuyên 80 173 quốc gia thành viên.(3) Đây Công ước có phạm vi điều chỉnh rộng, bao trùm tất quyền dân trị cá nhân, khơng phân biệt màu da, tơn giáo, giới tính, nguồn gốc… Xuyên suốt 53 điều khoản Công ước nghị định thư bổ sung quy định nhằm ghi nhận quyền lĩnh vực dân trị cá nhân, ngơn giới quyền người năm 1948, Công ước quốc tế quyền dân trị năm 1966 Công ước quốc tế quyền kinh tế, văn hoá xã hội năm 1966 (3) https://indicators.ohchr.org, truy cập 07/12/2020 TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỐ 2/2021 NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI đồng thời đặt nghĩa vụ cho quốc gia thành viên việc áp dụng biện pháp cần thiết nhằm đảm bảo thi hành quyền dân sự, trị thực tế Bên cạnh nghĩa vụ lĩnh vực lập pháp, hành pháp tư pháp, văn kiện quốc tế quyền người nói chung cịn xác lập nghĩa vụ mang tính bắt buộc quốc gia thành viên việc xây dựng bảo vệ báo cáo quốc gia việc thực công ước có liên quan Điều 28 ICCPR quy định, Cơng ước giám sát thực thi Uỷ ban riêng với tên gọi Uỷ ban Nhân quyền (tên tiếng Anh: Human Rights Commission, viết tắt: HRC) Ngoài báo cáo thực sau năm kể từ thời điểm trở thành thành viên Công ước, quốc gia thành viên phải cam kết nộp báo cáo định kì lên HRC nhằm làm rõ biện pháp mà họ áp dụng để đảm bảo quyền dân sự, trị cá nhân khó khăn, thách thức lộ trình cụ thể cho việc thực quyền phạm vi quốc gia.(4) Trải qua 40 năm hoạt động tích cực, với uỷ ban chế giám sát quyền người khác Liên Hợp quốc, HRC góp phần tích cực việc giám sát trình thực thi quy định ICCPR phạm vi toàn giới Bên cạnh thành tựu đạt được, HRC nỗ lực không ngừng việc cải tổ vấn đề thủ tục nhằm mang lại cho quốc gia thành viên quy trình linh hoạt, đơn giản tập trung hơn, qua giảm bớt gánh nặng hành cho máy HRC (4) Điều 40 ICCPR TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỐ 2/2021 Giới thiệu chung Uỷ ban Nhân quyền HRC thiết chế giám sát độc lập thành lập theo quy định ICCPR HRC bao gồm 18 chuyên gia độc lập người có phẩm chất đạo đức tốt, có lực kiến thức chuyên sâu lĩnh vực quyền người.(5) Các thành viên HRC bầu theo nhiệm kì năm quốc gia thành viên theo quy định Điều 28 đến Điều 39 Công ước Việc bầu chọn thành viên HRC thực cách bỏ phiếu kín từ danh sách người có đủ tiêu chuẩn quốc gia thành viên đề cử Thành viên trúng cử người đạt số phiếu cao đạt đa số tuyệt đối số phiếu đại diện quốc gia thành viên có mặt bỏ phiếu.(6) Về thẩm quyền HRC Thẩm quyền HRC quy định Phần IV Công ước bổ sung Nghị định thư không bắt buộc, bao gồm: Thứ nhất, xem xét báo cáo quốc gia thành viên Theo quy định Điều 40 ICCPR, quốc gia thành viên có nghĩa vụ nộp báo cáo (Initial Report) thời hạn năm kể từ ngày Cơng ước có hiệu lực quốc gia báo cáo định kì (Periodic Report) theo u cầu HRC (thường năm/lần) Uỷ ban kiểm tra xem xét báo cáo, mở phiên đối thoại đưa khuyến nghị quốc gia thành viên hình thức “các quan sát kết luận” (Concluding Observations) (5) Xem thêm Danh sách thành viên HRC tại: https://www.ohchr.org/EN/HRBodies/CCPR/Pages/M embership.aspx, truy cập 07/12/2020 (6) Điều 30 ICCPR 81 NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI Thứ hai, xem xét khiếu nại quốc gia thành viên Theo Điều 41 ICCPR, HRC thực thẩm quyền quốc gia thành viên công nhận Khi đó, HRC tiếp nhận khiếu nại quốc gia thành viên chấp nhận thẩm quyền HRC có cáo buộc quốc gia cho quốc gia lại không thực thực không quy định Công ước.(7) Tuy nhiên, thủ tục khiếu nại thực tế chưa khởi động HRC Thứ ba, xem xét khiếu nại cá nhân cơng dân quốc gia thành viên: HRC tiếp nhận giải khiếu nại cá nhân liên quan đến hành vi vi phạm cho thực quốc gia thành viên Các quốc gia tham gia chế khiếu nại cách kí nghị định thư bổ sung gửi tuyên bố chấp nhận chế khiếu nại cá nhân theo quy định Cơng ước Điều có nghĩa là, quyền khiếu nại thuộc cá nhân mà chủ thể vi phạm quyền họ quốc gia đồng thời thành viên ICCPR Nghị định thư không bắt buộc thứ (Optional Protocol - OP 1) ICCPR ngày 23/3/1976 Theo đó, “một quốc gia thành viên Công ước mà trở thành thành viên Nghị định thư thừa nhận thẩm quyền Uỷ ban Nhân quyền nhận xem xét, xử lí thông tin từ cá nhân, người mà tuyên bố họ nạn nhân hành động vi phạm quốc gia thành viên với quyền người ghi nhận (7) https://www.ohchr.org/EN/HRBodies/CCPR/Pages/ CCPRIntro.aspx, truy cập 19/10/2020 82 Công ước HRC không nhận xem xét khiếu nại chúng liên quan đến hành vi quốc gia thành viên Công ước chưa phải quốc gia thành viên Nghị định thư này” Sau tiếp nhận thông tin cá nhân, HRC xem xét đưa định liên quan đến khiếu nại cụ thể Mặc dù định khơng có giá trị pháp lí ràng buộc quốc gia chúng góp phần giải thích cụ thể điều khoản có liên quan Công ước mà quốc gia thành viên đồng ý ràng buộc mặt pháp lí Khi gửi khiếu nại đến cho HRC, cá nhân cần cung cấp số thông tin cụ thể đơn khiếu nại như: 1) thông tin bên khiếu nại; 2) thông tin quốc gia bị khiếu nại; 3) danh sách theo thứ tự thời gian kiện tài liệu mà khiếu nại đặt ra; 4) quyền quy định Công ước bị cáo buộc có vi phạm; 5) biện pháp khắc phục mà người khiếu nại muốn quốc gia thành viên bị khiếu nại phải áp dụng trường hợp HRC định cuối xác nhận quốc gia có hành vi vi phạm thực tế Tất khiếu nại cá nhân phải gửi đến Phòng kiến nghị yêu cầu Văn phòng Cao ủy Liên Hợp quốc quyền người Geneva (Thụy Sĩ)(8) email Tính đến tháng 01/2020, Nghị định thư thu (8) Xem thêm thông tin thủ tục khiếu nại cá nhân tại: Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights (OHCHR), 23 Frequently Asked Questions about Treaty Body Complaints Procedures https://www.ohchr.org/Documents/HRBodies/TB/ 23FAQ.pdf, truy cập 20/4/2021 TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỐ 2/2021 NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI hút quan tâm phê chuẩn 116/167 quốc gia thành viên ICCPR.(9) Thứ tư, soạn thảo thông qua bình luận chung (General Comments) Mục đích bình luận chung nhằm giải thích, làm sáng tỏ nội dung ICCPR nghĩa vụ quốc gia thành viên Cơng ước Tính đến tháng 10/2020, HRC thơng qua 37 bình luận chung liên quan đến Cơng ước.(10) Trong đó, nhiều bình luận chung nhấn mạnh nghĩa vụ cụ thể tổng quát quốc gia thành viên Về quy trình xem xét báo cáo định kì tiêu chuẩn theo hướng dẫn Liên Hợp quốc HRC Việc xem xét báo cáo định kỳ quốc gia thành viên thực thơng qua kì họp (Sessions) HRC Mỗi năm, HRC tổ chức ba kì họp, kì họp kéo dài khoảng tuần Để giúp quốc gia thành viên thực báo cáo định kì, HRC ban hành tài liệu hướng dẫn nhằm thống yêu cầu quy trình báo cáo với số nội dung như: - Các tài liệu quốc gia cần chuẩn bị: Theo Nghị 52/118 53/138, Đại hội đồng Liên Hợp quốc yêu cầu Ban Thư kí biên soạn tài liệu riêng hướng dẫn hình thức nội dung báo cáo thực thi công ước quốc gia thành viên đệ trình.(11) Theo hướng dẫn Liên Hợp (9) https://indicators.ohchr.org, truy cập 27/4/2021 (10) https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/15/treatybody external/TBSearch.aspx?Lang=en&TreatyID=8&Doc TypeID=11, truy cập 24/4/2021 (11) HRC, Guidelines for the treaty-specific document to be submitted by States parties under article 40 of the International Covenant on Civil and Political TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỐ 2/2021 quốc, nội dung báo cáo phải chứa thông tin đủ để cung cấp cho quan điều ước tương ứng hiểu biết toàn diện q trình thực điều ước quốc gia.(12) Liên hợp quốc khuyến nghị rằng, Báo cáo không nên giới hạn việc mô tả cơng cụ pháp lí áp dụng quốc gia mà phải cách thức cụ thể mà cơng cụ pháp lí sử dụng điều kiện trị, kinh tế, xã hội, văn hố điều kiện chung có quốc gia đó.(13) Nhìn chung, Báo cáo quốc gia bao gồm loại tài liệu chủ yếu là: 1) tài liệu thơng tin chung: Trong trình bày thơng tin chung quốc gia báo cáo (điều kiện tự nhiên, xã hội, kinh tế, văn hố; khung pháp lí, khung bảo vệ thúc đẩy quyền người; thông tin trình xây dựng báo cáo cấp độ quốc gia; thông tin khác quyền người; 2) báo cáo tình hình thực thi quyền Cơng ước ICCPR: Các quốc gia báo cáo nội dung dựa kết luận quan sát HRC lần báo cáo trước (tập trung vào Rights, CCPR/C/2009/1, ngày 22/11/2010, đoạn 4, https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/ G10/467/89/PDF/G1046789.pdf?OpenElement, truy cập 25/11/2020 (12) UN, Report of the Seccretary-General, compilation of guidelines on the form and content of reports to be submitted by states parties to the international human rights treaties, https://tbinternet ohchr.org/_layouts/15/treatybodyexternal/Download.a spx?symbolno=HRI/GEN/2/Rev.6_&Lang=en, truy cập 07/12/2020 (13) UN, Report of the Seccretary-General, compilation of guidelines on the form and content of reports to be submitted by states parties to the international human rights treaties, tlđd 83 NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI phần mối quan tâm khuyến nghị HRC) tập trung vào tiến triển việc thực thi, bảo vệ quyền ghi nhận Cơng ước - Về hình thức báo cáo: Theo hướng dẫn chung Liên Hợp quốc báo cáo Tổng thư kí vào năm 2009, tài liệu cốt lõi chung mà quốc gia chuẩn bị không vượt 60 - 80 trang, báo cáo ban đầu không vượt 60 trang báo cáo định kì nên giới hạn 40 trang Các trang phải định dạng cho khổ giấy A4, với khoảng cách dòng 1,5 văn đặt kiểu chữ Times New Roman, cỡ chữ 12 Ngoài ra, báo cáo phải nộp dạng điện tử (trên đĩa, CD-ROM thư điện tử), kèm theo in giấy.(14) Các báo cáo phải có lời giải thích đầy đủ tất chữ viết tắt sử dụng văn bản, đặc biệt đề cập đến thể chế, tổ chức, luật pháp quốc gia phải gửi ngôn ngữ làm việc thức Liên Hợp quốc.(15) - Về quy trình báo cáo: Theo quy định Công ước, sau phê chuẩn trở thành thành viên thức Công ước, quốc gia thành viên phải nộp Báo cáo ban đầu (Initial Report) vòng năm kể từ Cơng ước có hiệu lực quốc gia thành viên Các báo cáo nộp (14) UN, Report of the Seccretary-General, compilation of guidelines on the form and content of reports to be submitted by states parties to the international human rights treaties, tlđd (15) UN, Report of the Seccretary-General, compilation of guidelines on the form and content of reports to be submitted by states parties to the international human rights treaties, tlđd 84 định kì - năm/lần ngắn theo yêu cầu HRC HRC kiểm tra báo cáo khuyến nghị quốc gia thành viên hình thức “các quan sát kết luận” Trong báo cáo định kì mình, quốc gia thành viên không cần báo cáo tất điều khoản Công ước, mà tập trung vào điều khoản HRC xác định quan sát kết luận điều khoản có phát triển đáng kể từ thời điểm đệ trình báo cáo trước.(16) Nhìn chung, quy trình tiêu chuẩn để đánh giá Báo cáo định theo bước: Bước 1: Quốc gia thành viên gửi báo cáo đến HRC; Bước 2: HRC thông qua Danh sách vấn đề mà HRC mong muốn thảo luận đối thoại mang tính xây dựng với quốc gia đệ trình (Danh sách LOIs) Bước 3: Quốc gia thành viên gửi phản hồi Danh sách LOIs Bước 4: HRC tiến hành đối thoại trực tiếp với đoàn đại diện quốc gia thành viên HRC Bước 5: HRC thảo luận chuẩn bị kết luận, khuyến nghị cho quốc gia thành viên viên dựa báo cáo quốc gia tài liệu chủ thể khác cung cấp Một số thay đổi hướng dẫn Uỷ ban Nhân quyền quy trình thực báo cáo định kì quốc gia thành viên Nhằm đưa quy trình báo cáo tập trung hiệu hơn, từ năm 2009, HRC thực thay đổi nhằm đơn giản hoá thủ tục báo cáo cách lập “Danh sách vấn đề quan tâm trước báo (16) https://www.ohchr.org/en/hrbodies/ccpr/pages/ workingmethods.aspx, truy cập 15/11/2020 TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỐ 2/2021 NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI cáo” (List of issues prior to reporting-viết tắt LOIPR) gửi đến quốc gia thành viên trước họ nộp báo cáo định kì (Tài liệu CCPR/C/99/4) Sau tiếp nhận LOIPR từ HRC, quốc gia thành viên chuẩn bị báo cáo việc trả lời vấn đề tài liệu HRC.(17) Quy trình nhằm hướng đến mục tiêu sau: 1) giảm tải khối lượng công việc cho HRC; 2) giúp cho quốc gia thành viên dễ dàng việc thực nghĩa vụ báo cáo mình; 3) thúc đẩy chất lượng giám sát việc thực ICCPR quốc gia thành viên Năm 2010, lần HRC giới thiệu quy trình đến quốc gia thành viên gọi “quy trình khơng bắt buộc”.(18) Quy trình rà sốt nhóm làm việc đặc biệt trước áp dụng thực tế.(19) Năm 2014, Đại hội đồng Liên Hợp quốc thông qua Nghị A/RES/68/268 việc củng cố nâng cao hiệu hoạt động hệ thống quan điều ước nhân quyền, Đại hội đồng giới thiệu quy trình báo cáo đơn giản hố, đồng thời khuyến khích Uỷ ban Cơng ước (17) HRC, Focused reports based on replies to lists of issues prior to reporting (LOIPR): Implementation of the new optional reporting procedure (LOIPR procedure), CCPR/C/99/4 ngày 29/9/2010, https://documents-ddsny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G10/453/83/PDF/G104 5383.pdf?OpenElement, truy cập 15/11/2020 (18) HRC, Focused reports based on replies to lists of issues prior to reporting (LOIPR): Implementation of the new optional reporting procedure (LOIPR procedure), CCPR/C/99/4 ngày 29/9/2010, tlđd (19) HRC, Focused reports based on replies to lists of issues prior to reporting (LOIPR): Implementation of the new optional reporting procedure (LOIPR procedure), CCPR/C/99/4 ngày 29/9/2010, tlđd TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỐ 2/2021 quốc gia thành viên xem xét tính khả thi việc sử dụng quy trình này.(20) Nhằm hướng dẫn khuyến khích thành viên ICCPR việc sử dụng quy trình đơn giản, tháng 7/2018, HRC ban hành định riêng nhằm chấp nhận việc đưa quy trình báo cáo đơn giản trở thành quy trình thường trực HRC.(21) Theo hướng dẫn định này, quốc gia nhận LOIPR nộp Bản trả lời LOIPR thay phải nộp báo cáo quốc gia đầy đủ trước Tuy nhiên, cần lưu ý rằng, thủ tục không áp dụng trường hợp sau: - Các báo cáo thực vòng năm kể từ Cơng ước có hiệu lực với quốc gia (báo cáo sơ bộ) Trên thực tế, báo cáo khó sử dụng quy trình báo cáo đơn giản báo cáo mà quốc gia thực kể từ trở thành thành viên thức Cơng ước Chính vậy, quốc gia thành viên mong muốn để trình bày tất vấn đề liên quan đến việc thực thi quy định Cơng ước quốc gia khoảng thời gian năm mà không dựa khuyến nghị cụ thể Đặc biệt, với báo cáo này, quốc gia rõ khó khăn, thách thức thuận lợi thực thi Cơng ước Từ đó, HRC đưa khuyến nghị cho quốc gia thành (20) https://www.ohchr.org/ Documents/HRBodies/ TB/HRTD/A_RES_68_268_English.doc, truy cập 07/12/2020 (21) UN, General Asembly, 68/268 Strengthening and enhancing the effective functioning of the human rights treaty body system, ngày 9/4/2014, https://www ohchr.org/Documents/HRBodies/CCPR/DecisionSim plifiedReportingProcedure.pdf, truy cập 07/12/2020 85 NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI viên làm tiền đề cho việc xây dựng báo cáo định kì sau quốc gia thành viên - Các quốc gia HRC yêu cầu nộp báo cáo đầy đủ quốc gia có thơng báo tới HRC mong muốn nộp báo cáo đầy đủ theo phương thức tiêu chuẩn Theo quy định HRC, quốc gia thành viên định việc nộp báo cáo thực theo phương thức truyền thống/đầy đủ thay cho phương thức cách báo cho HRC định trước ngày 31/12/2019.(22) - Các quốc gia có thay đổi khung pháp lí, trị đảm bảo quyền ghi nhận ICCPR (23) Đối với báo cáo đầy đủ, Tổng thư kí Liên Hợp quốc chuẩn bị hướng dẫn hình thức nội dung báo cáo đệ trình quốc gia thành viên điều ước nhân quyền quốc tế.(24) Tại Phiên họp lần thứ 126 (tháng 7/2019), HRC công bố Quyết định biện pháp bổ sung nhằm đơn giản hoá tăng tính dự đốn quy trình báo cáo.(25) (22) https://www.ohchr.org/EN/HRBodies/CCPR/ Pages/PredictableReviewCycle.aspx, truy cập 10/8/2020 (23) https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/ GEN/G18/357/05/PDF/G1835705.pdf?OpenElement, đoạn 20 22, truy cập 08/12/2020 (24) UN, Report of the Seccretary-General, compilation of guidelines on the form and content of reports to be submitted by states parties to the international human rights treaties, tlđd (25) HRC, Decision on additional measures to simplify the reporting procedure and increase predictability, https://www.ohchr.org/EN/HRBodies/CCPR/Pages/Pr edictableReviewCycle.aspx, truy cập 15/11/2020, https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/15/treatybodyext ernal/Download.aspx?symbolno=INT%2fCCPR%2fI NF%2f126%2f28497&Lang=en, truy cập 15/11/2020 86 Bảng Quy trình báo cáo cho quốc gia thành viên theo thủ tục báo cáo đơn giản(26) Năm Năm Năm Năm Năm LOIPR Báo cáo trả lời LOIPR Phiên đối thoại (thực trường hợp khơng có Báo cáo trả lời LOIPR) Theo dõi quan sát kết luận Bảng Quy trình báo cáo cho quốc gia thành viên theo quy trình báo cáo tiêu chuẩn(27) Năm Năm Năm Báo LOIs Phiên đối cáo Báo cáo thoại định kì trả lời LOIs Năm Năm Theo dõi quan sát kết luận Như vậy, quy trình báo cáo rút gọn theo hướng dẫn HRC thực sau: Bước 1: Quốc gia thành viên tiếp nhận nghiên cứu để phản hồi lại LOIPR HRC.(28) HRC chuẩn bị gửi LOIPR cho quốc gia thành viên năm trước họ đệ trình báo cáo định kì.(29) Căn vào thủ tục này, báo cáo định kì quốc gia phải trả lời câu hỏi mà HRC đưa (26) HRC, Decision on additional measures to simplify the reporting procedure and increase predictability, tlđd (27) HRC, Decision on additional measures to simplify the reporting procedure and increase predictability, tlđd (28) Trước đây, tài liệu gồm: báo cáo quốc gia thành viên, LOIs HRC Báo cáo phản hồi quốc gia thành viên, https://documents-dds-ny un.org/ doc/UNDOC/GEN/G18/357/05/PDF/G1835705.pdf? OpenElement, đoạn 11,12,13,14, truy cập 15/11/2020 (29) HRC, Guidelines for the treaty-specific document to be submitted by States parties under article 40 of the International Covenant on Civil and Political Rights, CCPR/C/2009/1, ngày 22/11/2010, tlđd, đoạn 14 - 15 TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỐ 2/2021 NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI LOIPR thay phải làm rõ việc thực điều khoản Công ước trước đây.(30) Như vậy, việc rút gọn cho phép báo cáo quốc gia tập trung vào vấn đề mà HRC quan tâm Tuy nhiên, HRC yêu cầu báo cáo đầy đủ, “khi có thay đổi xảy cách tiếp cận trị pháp lí quốc gia thành viên” để đảm bảo việc thụ hưởng quyền theo Công ước.(31) Bước 2: Quốc gia đệ trình Báo cáo quốc gia sở trả lời danh sách vấn đề mà HRC quan tâm gửi đến thành viên trước Nội dung báo cáo thường bao gồm: 1) tài liệu cốt lõi chung, gồm nội dung như: liệt kê thông tin chung quốc gia báo cáo, khung bảo vệ quyền người thơng tin khơng phân biệt đối xử bình đẳng; 2) tài liệu báo cáo việc thực vấn đề cụ thể theo yêu cầu HRC LOIPR Tài liệu chứa đựng thông tin liên quan đến sách, pháp luật biện pháp cụ thể mà quốc gia thành viên áp dụng để đảm bảo việc thụ hưởng quyền cụ thể danh sách LOIPR Sau nhận trả lời từ phía quốc gia thành viên, HRC ưu tiên kiểm tra báo cáo chuẩn bị để đáp ứng LOIPR so với báo cáo khác để đảm bảo việc trao đổi đối thoại mang tính xây dựng, khách quan (Tài liệu CCPR/C/99/4, đoạn 16) Bước 3: HRC tiến hành đối thoại trực tiếp với đoàn đại diện quốc gia thành viên LOIPR nội dung trả lời quốc gia thông tin liên quan cung cấp chủ thể khác Tuy nhiên, trước có phiên đối thoại này, HRC xem xét báo cáo thông qua nhóm làm việc chuyên nghiệp Nhóm có nhiệm vụ lập danh sách vấn đề câu hỏi mà HRC mong muốn trao đổi phiên họp toàn thể để gửi cho thành viên Trên sở đó, quốc gia thành viên có chuẩn bị để trả lời danh sách vấn đề bổ sung thông tin trước tham gia vào đối thoại mang tính xây dựng phiên họp HRC Bước 4: HRC tiến hành thảo luận riêng, soạn thảo thông qua (trên sở đồng thuận) kết luận giám sát Trong ý kiến kết luận mình, HRC đưa yêu cầu cụ thể cho quốc gia thành viên việc cung cấp thêm thông tin liệu thống kê cần thiết trước ngày đến hạn chu kì báo cáo Trong trường hợp cần thiết, HRC đề xuất quốc gia thành viên chấp nhận phái đoàn hỗ trợ kĩ thuật HRC giữ danh sách ý kiến kết luận thực quy trình theo sát - khuyến nghị ý kiến kết luận HRC thực vòng hai năm.(32) Một hai báo cáo viên đặc biệt định để theo dõi báo cáo tiến triển việc thực ý kiến kết luận (30) UN, General Assembly, United Nations reform: measures and proposals, UN Doc A/66/860, tlđd (31) HRC, Guidelines for the treaty-specific document to be submitted by States parties under article 40 of the International Covenant on Civil and Political Rights, CCPR/C/2009/1, ngày 22/11/2010, tlđd, đoạn 14 - 15 (32) UN, Other activities of the human rights treaty bodies and participation of stakeholders in the human rights treaty body process, UN Doc HRI/MC/2013/3, 31/452013, đoạn - https://tbinternet ohchr.org/_ layouts/15/treatybodyexternal/Download.aspx?symbo lno=HRI%2FMC%2F2013%2F3%2FCorr.1&Lang=e n, truy cập 02/12/2020 TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỐ 2/2021 87 NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI Vào cuối chu kì báo cáo, xác định số năm mà quốc gia thành viên phải nộp báo cáo tiếp theo, HRC thường cho quốc gia sử dụng thủ tục báo cáo đơn giản thêm năm để thực báo cáo Điều cần thiét nhằm giúp họ có thêm thời gian làm quen với quy trình Như vậy, khác biệt quy trình tiêu chuẩn quy trình đơn giản liên quan đến số lượng tính chất tài liệu trao đổi Việc giảm số lượng tài liệu từ ba(33) xuống hai(34) tài liệu thực cách loại bỏ việc nộp báo cáo định kì quốc gia, thay vào thực theo quy trình báo cáo đơn giản cách chấp nhận câu hỏi trả lời câu hỏi phù hợp cho đối thoại đưa HRC Tất nhiên, dù quốc gia lựa chọn theo quy trình HRC có nhiệm vụ xác định vấn đề mà HRC muốn thảo luận đối thoại với quốc gia thành viên cách liệt kê vấn đề danh sách vấn đề trước báo cáo theo thủ tục báo cáo đơn giản nhiệm vụ HRC thực nhanh Hiện nay, HRC tiếp tục khuyến khích thành viên chuyển sang sử dụng phương thức báo cáo đơn giản Ngoài ưu điểm giúp cho báo cáo quốc gia tập trung sát với yêu cầu HRC hơn, quy trình đơn giản giúp giảm tải khối lượng công việc HRC giúp quốc gia tốn cơng sức so với việc (33) HRC, Report of working Group, Simplified reporting procedure, tlđd (34) HRC, Report of working Group, Simplified reporting procedure, pa.14, tlđd 88 chuẩn bị báo cáo đầy đủ trước Tuy nhiên, kinh nghiệm số quốc gia sử dụng phương thức cho thấy, với dung lượng số chữ ít, quốc gia e ngại báo cáo theo thủ tục đầy đủ thành tựu nỗ lực thực thi Công ước họ, điều lại tạo cho họ khó khăn định danh sách LOIPR mà HRC gửi đến lại tập trung vào vấn đề có tính chất nhạy cảm, chưa thể giải Đây có lẽ lý cịn nhiều quốc gia “trì hỗn” chưa thực sẵn sàng cho thay đổi thủ tục Tính đến cuối năm 2017, có 24 báo cáo đệ trình lên HRC theo thủ tục báo cáo đơn giản Sơ đồ Số lượng báo cáo sử dụng quy trình HRC tính đến năm 2017(35) 25 24 20 15 16 12 10 11 9 0 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Quy trình báo cáo tiêu chuẩn Quy trình báo cáo đơn giản Quy trình Việt Nam xây dựng Báo cáo quốc gia thực thi Công ước quốc tế quyền dân trị năm 1966 Kể từ Việt Nam gia nhập ICCPR vào năm 1982, đến Việt Nam có 03 lần nộp Báo cáo quốc gia thực thi Công ước vào (35) HRC, Report of working Group, Simplified reporting procedure, tlđd TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỐ 2/2021 NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI năm 1989, 2002 gần năm 2017 Các báo cáo soạn thảo theo Tài liệu hướng dẫn hình thức nội dung Báo cáo điều ước quốc tế quyền người quốc gia thành viên nộp (Tài liệu HRI/GEN/2/Rev.6) Tài liệu hướng dẫn quốc gia thành viên xây dựng báo cáo theo quy định Điều 40 Công ước (Tài liệu CCPR/C/2009/1) Báo cáo quốc gia lần Việt Nam xây dựng nộp cho HRC vào ngày 16/8/2018 theo quy trình tiêu chuẩn Sở dĩ Việt Nam sử dụng quy trình đầy đủ báo cáo thực cách báo cáo trước khoảng thời gian dài (báo cáo lần thực vào năm 2002) Với khoảng thời gian này, Việt Nam có thay đổi lớn khung pháp lí, trị đảm bảo quyền ghi nhận Công ước ICCPR Chính vậy, vận dụng theo khuyến nghị trường hợp khơng áp dụng quy trình đơn giản, Việt Nam thực báo cáo đầy đủ để đệ trình điều hồn tồn hợp lí có sở Sau nhận báo cáo Việt Nam, HRC gửi Danh sách vấn đề Uỷ ban quan tâm (LOIs) vào ngày 16/8/2018 (Tài liệu CCPR/C/VNM/Q/3)(36) gồm 27 đoạn tập trung vào nội dung như: khuôn khổ hiến pháp pháp lí (đoạn 1, 2); khơng phân biệt đối xử bình đẳng giới (đoạn 3, 4, 5); bạo lực phụ nữ (đoạn 6); tình trạng khẩn cấp biện pháp chống khủng bố (đoạn 7); quyền sống (đoạn 8, 9); cấm tra đối xử trừng phạt tàn bạo, vô nhân đạo hạ nhục, đối xử với người bị tước đoạt quyền tự họ, bao gồm tù nhân lương tâm (đoạn 10, 11); lao động cưỡng bức, xoá bỏ nơ lệ (đoạn 13); tự an tồn cá nhân (đoạn 14); quyền xét xử công độc lập quan tư pháp (đoạn 15, 16); tự tín ngưỡng tơn giáo (đoạn 17, 18); quyền tự ngôn luận quyền tự riêng tư (đoạn 19, 20); bảo vệ quyền người (đoạn 21, 22, 23); tự hiệp hội hội họp hịa bình (đoạn 24, 25); quyền tham gia vào khu vực công chống tham nhũng (đoạn 26); quyền người dân tộc thiểu số (đoạn 27) Trên sở danh sách này, ngày 05/11/2018 Việt Nam gửi Báo cáo trả lời LOIs đến HRC Báo cáo bao gồm 119 đoạn trả lời 27 vấn đề nêu LOIs 04 phụ lục cung cấp thông tin bổ trợ cho nội dung Báo cáo.(37) Ngày 11/3/2019, HRC tổ chức phiên họp xem xét báo cáo quốc gia lần thứ ba Việt Nam thực thi Công ước ICCPR Tại phiên bảo vệ báo cáo quốc gia, đại diện đoàn Việt Nam tóm tắt ngắn gọn Báo cáo quốc gia, nêu bật thành tựu Việt Nam q trình hồn thiện khn khổ pháp luật bảo vệ quyền người; đồng thời nhấn mạnh nỗ lực Việt Nam việc triển khai thực quy định Công ước khuyến nghị năm 2002 HRC thơng qua q trình cải cách pháp luật, tư pháp, chống phân biệt đối xử thúc đẩy quyền, tự cá nhân; Báo cáo kế hoạch dự kiến Việt (36) https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/ GEN/G18/251/36/PDF/G1825136.pdf?OpenElement, truy cập 15/11/2020 (37) https://tbinternet.ohchr.org/Treaties/CCPR/Shared %20Documents/VNM/INT_CCPR_RLI_VNM_33107 _E.pdf, truy cập 15/11/2020 TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỐ 2/2021 89 NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI Nam việc nghiên cứu, tham gia công ước quốc tế quyền người khác (như Công ước 98 Tổ chức Lao động quốc tế áp dụng nguyên tắc quyền tổ chức thương lượng tập thể) Ngoài ra, Việt Nam cập nhật thêm báo cáo thơng tin tình hình thực Cơng ước ICCPR, chia sẻ khó khăn, thách thức trình thực thi Cơng ước cam kết nhằm bảo đảm tốt quyền dân trị thời gian tới Ngày 29/8/2019, HRC phát hành Tài liệu CCPR/C/VNMM/CO/3 quan sát kết luận HRC báo cáo định kì Việt Nam.(38) Cũng tài liệu này, Uỷ ban đề nghị Việt Nam nộp báo cáo vào ngày 29/3/2023 với độ dài không 21.200 từ, theo yêu cầu Nghị 68/268.(39) Như vậy, quy trình xây dựng Báo cáo quốc gia Việt Nam phù hợp với hướng dẫn Liên Hợp quốc nói chung HRC nói riêng Nhìn chung, tóm tắt thành bước sau: Bước 1: Cơ quan giao trách nhiệm tiến hành xây dựng dự thảo báo cáo quốc gia theo Tài liệu CCPR/2009/1 ngày 22/11/2010, Tài liệu HRI/GEN/2/Rev.6 ý kiến tổng hợp từ quan liên quan Nội dung Báo cáo gồm phần chính: - Phần I: Thông tin chung chứa đựng nội dung liên quan đến thông tin hệ thống quan nhà nước; khuôn khổ pháp luật (38) HRC, Concluding observations on the third periodic report of Viet Nam, CCPR/C/VNM/3 ngày 29/8/2019 Link https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/15/treatybody external/Download.aspx?symbolno=CCPR/C/VNM/CO /3&Lang=En, truy cập 15/11/2020 (39) HRC, Concluding observations on the third periodic report of Viet Nam, CCPR/C/VNM/3 ngày 29/8/2019, tlđd 90 bảo vệ quyền người phạm vi quốc gia; việc thực cam kết quốc tế quyền người thách thức việc thực thi Công ước - Phần II: Báo cáo nội dung cụ thể Phần cung cấp thông tin liên quan đến việc thực thi điều khoản cụ thể Công ước ICCPR Việt Nam (Điều đến Điều 27), lồng ghép việc trả lời khuyến nghị HRC nêu Kết luận quan sát sau xem xét Báo cáo lần thứ hai vào năm 2002 Việt Nam (CCPR/C/VNM/2001/2) Nội dung phần báo cáo quy định cụ thể gồm: + Việc ghi nhận quyền dân sự, trị hệ thống văn quy phạm pháp luật Việt Nam (bao gồm Hiến pháp văn triển khai thi hành Hiến pháp) + Mô tả chế, biện pháp thể việc tôn trọng, bảo vệ bảo đảm việc thực thi quyền dân sự, trị + Cung cấp thơng tin sách hay nguồn lực mà Nhà nước Việt Nam triển khai kết thực sách việc bảo đảm quyền dân sự, trị + Các nội dung nêu báo cáo cần xem xét đầy đủ với mối liên hệ với báo cáo định khuôn khổ điều ước quốc tế khác quyền người Ngồi ra, có 04 Phụ lục kèm theo Báo cáo gồm: + Phụ lục 1: Danh mục luật, nghị Quốc hội, Pháp lệnh Uỷ ban Thường vụ Quốc hội (được ban hành thời gian từ năm 2002 đến tháng 6/2017) + Phụ lục 2: Danh mục điều ước quốc tế quyền người điều ước quốc tế có liên quan khác mà Việt Nam thành viên TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỐ 2/2021 NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI + Phụ lục 3: Danh mục Chương trình mục tiêu quốc gia giai đoạn 2012 - 2020 + Phụ lục 4: Danh mục hội nghị, hội thảo hoạt động khác có liên quan đến triển khai thi hành quy định Công ước ICCPR từ năm 2013 đến hết tháng 9/2017 Bước 2: Hoàn thiện dự thảo Báo cáo quốc gia, trình cấp có thẩm quyền phê duyệt Bước 3: Nộp Báo cáo quốc gia theo quy định Bước 4: Nhận danh sách LOIs HRC tiến hành chuẩn bị Báo cáo trả lời Bước 5: Nộp báo cáo trả lời LOIs HRC Bước 6: Bảo vệ báo cáo quốc gia phiên họp HRC Bước 7: Nhận kết luận quan sát kèm khuyến nghị HRC Để thực thi Công ước nói chung khuyến nghị HRC nói riêng, ngày 26/9/2019, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 1252/QĐ-TTg phê duyệt kế hoạch tăng cường thực thi hiệu ICCPR khuyến nghị Uỷ ban Công ước Quyết định 1252/QĐ-TTg xác định nội dung cơng việc lộ trình thực phù hợp việc tăng cường hiệu triển khai quy định Công ước ICCPR khuyến nghị Ủy ban Nhân quyền Liên Hợp quốc Từ đó, góp phần nâng cao hưởng thụ người dân quyền dân trị phù hợp với Hiến pháp, pháp luật điều kiện kinh tế-xã hội Việt Nam; bảo đảm yêu cầu đối ngoại, đối nội, bảo đảm an ninh quốc gia, trật tự an toàn xã hội Quyết định 1252/QĐ-TTg yêu cầu việc tổ chức, thực Kế hoạch phải bám sát phù hợp với quan điểm, chủ trương, đường lối Đảng sách, pháp luật Nhà nước cơng tác quyền người; phù TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỐ 2/2021 hợp với quy định Hiến pháp năm 2013 Chương VIII Luật Điều ước quốc tế năm 2016 Đối với quy định Cơng ước ICCPR khuyến nghị có liên quan đến công tác xây dựng pháp luật, thực cần tính đến lộ trình Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Quốc hội Các nhiệm vụ giải pháp chủ yếu xác định Quyết định 1252/QĐ-TTg bao gồm: - Tiếp tục nội luật hố hồn thiện khuôn khổ pháp luật nhằm thực Công ước ICCPR; - Tiếp tục nâng cao hiệu thực thi quy định pháp luật quyền dân trị; - Tiếp tục thúc đẩy quyền dân trị thơng qua hoạt động tun truyền, phổ biến, giáo dục đào tạo; - Các hoạt động hợp tác quốc tế, nghiên cứu điều ước quốc tế có liên quan thực nghĩa vụ báo cáo định kì theo quy định ICCPR khuyến nghị HRC Như vậy, số lượng báo cáo quốc gia thực theo quy trình đơn giản hố đến cịn quy trình cho thấy điểm cải tiến đáng ghi nhận, giúp quốc gia thành viên dễ dàng tiếp cận với yêu cầu hay mối quan tâm HRC vấn đề thi hành Cơng ước Mặc dù có khó khăn định trình thực báo cáo quốc gia thực thi khuyến nghị HRC, nhiên, với trách nhiệm chủ động, tích cực việc thực cam kết quốc tế nói chung (trong có cam kết quyền người), Việt Nam nhận phản hồi tích cực đến từ HRC quốc gia thành viên khác, điều tạo 91 NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI động lực khích lệ Việt Nam ngày làm tốt nghĩa vụ xây dựng bảo vệ báo cáo quốc gia Đối với quy trình rút gọn HRC khuyến khích sử dụng, giống quốc gia thành viên khác, có lẽ việc Việt Nam xem xét để sử dụng quy trình điều tất yếu thời gian tới Tuy nhiên, để chuyển hẳn sang thủ tục này, Việt Nam cần lắng nghe để học hỏi thêm kinh nghiệm quốc gia sử dụng quy trình này, để từ có điều chỉnh hợp lí nhằm đảm bảo chất lượng hiệu báo cáo./ TÀI LIỆU THAM KHẢO HRC, Concluding observations on the third periodic report of Viet Nam, CCPR/C/ VNM/3, https://tbinternet.ohchr.org/_lay outs/15/treatybodyexternal/Download.as px?symbolno=CCPR/C/VNM/CO/3&Lan g=En HRC, Decision on additional measures to simplify the reporting procedure and increase predictability HRC, Focused reports based on replies to lists of issues prior to reporting (LOIPR): Implementation of the new optional reporting procedure (LOIPR procedure), CCPR/C/99/4, https://documents-dds-ny un.org/doc/UNDOC/GEN/G10/453/83/P DF/G1045383.pdf?OpenElement HRC, Report of working Group, Simplified reporting procedure, https://documentsdds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G18/35 7/05/PDF/G1835705.pdf?OpenElement Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights (OHCHR), 23 Frequently Asked 92 Questions about Treaty Body Complaints Procedures https://www.ohchr.org/ Documents/HRBodies/TB/23FAQ.pdf Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights (OHCHR), The United Nations Human Rights Treaty System: An introduction to the core human rights treaties and the treaty bodies, Fact Sheet No 30, https://www.ohchr.org/Documents/Public ations/FactSheet30Rev1.pdf UN, General Asembly, 68/268 Strengthening and enhancing the effective functioning of the human rights treaty body system, https://www.ohchr.org/Documents /HRBodies/CCPR/DecisionSimplifiedRep ortingProcedure.pdf UN, General Assembly, United Nations reform: measures and proposals, UN Doc A/66/860, https://documents-ddsny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N12/391/46 /PDF/N1239146.pdf?OpenElement UN, Other activities of the human rights treaty bodies and participation of stakeholders in the human rights treaty body process, UN Doc HRI/MC/2013/3, 31/452013, đoạn – 8, https://tbinternet ohchr.org/_layouts/15/treatybodyexternal/ Download.aspx?symbolno=HRI%2FMC %2F2013%2F3%2FCorr.1&Lang=en 10 UN, Report of the Seccretary-General, compilation of guidelines on the form and content of reports to be submitted by states parties to the international human rights treaties, UN Doc.HRI/GEN/2/ Rev.6, https://www.ohchr.org/Documents/HRBo dies/TB/HRI-GEN-2-REV-6_en.doc TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỐ 2/2021 ... viên viên dựa báo cáo quốc gia tài liệu chủ thể khác cung cấp Một số thay đổi hướng dẫn Uỷ ban Nhân quy? ??n quy trình thực báo cáo định kì quốc gia thành viên Nhằm đưa quy trình báo cáo tập trung... gia; thông tin khác quy? ??n người; 2) báo cáo tình hình thực thi quy? ??n Cơng ước ICCPR: Các quốc gia báo cáo nội dung dựa kết luận quan sát HRC lần báo cáo trước (tập trung vào Rights, CCPR/C/2009/1,... thành viên việc xây dựng bảo vệ báo cáo quốc gia việc thực công ước có liên quan Điều 28 ICCPR quy định, Cơng ước giám sát thực thi Uỷ ban riêng với tên gọi Uỷ ban Nhân quy? ??n (tên tiếng Anh: Human